ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1911/2021

Ședința publică din data de 25 martie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, la data de 14 iulie 2015, astfel cum a fost precizată în sensul îndreptării erorii materiale, reclamanta Universitatea din Craiova, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Educației și Cercetării Științifice și Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane - Ministerul Educației și Cercetării Științifice, a solicitat: - anularea Deciziei nr. x/04.02.2015 de respingere a contestației formulate împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare; - anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/19.11.2014 emis de OIPOSDRU-MEN; - să se constate eligibilă suma în cuantum de 271.047,03 RON, reprezentând cheltuieli de management ale proiectului.

Prin sentința civilă nr. 113 din 15 martie 2019, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele măsuri:

- a admis în parte acțiunea precizată de reclamanta Universitatea din Craiova, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Educației Naționale și Ministerul Educației Naționale - Organismul Intermediar în cadrul Programului Operațional "Capital uman";

- a anulat procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. OI/9219/SJCSN din 19.11.2014 și Decizia nr. OI/166/ES din 04.02.2015;

- a respins ca inadmisibil capătul de cerere privind constatarea ca fiind eligibilă a sumei de 271.047,03 RON, reprezentând cheltuieli de management ale proiectului.

Împotriva sentinței au declarat recurs atât reclamanta Universitatea din Craiova cât și pârâtul Ministerul Educației Naționale- Organismul Intermediar Programul Operațional Capital Uman.

În motivarea recursului său recurentul-pârât a invocat motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4, 5, 6 și 8 din C. proc. civ.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., recurentul-pârât arată că prin sentința atacată au fost depășite atribuțiile puterii judecătorești întrucât instanța nu s-a pronunțat asupra unor mijloace de probă hotărâtoare pentru dezlegarea pricinii (respectiv Decizia 380 B/05.09.2008), s-a pronunțat pe cale de dispoziții generale sau chiar în lipsa lor, ignorând cadrul procesual al litigiului cu încălcarea prevederilor art. 129 alin. (6) din C. proc. civ. (în condițiile în care OIPOCU MEN nu putea da o altă interpretare decât cea care reiese din actele existente la dosarul cauzei, cu atât mai puțin să dea o interpretare în sensul dorit/considerat/opinat de Universitatea din Craiova si nici nu ar fi putut în implementarea proiectului trage concluzii legate de modul în care reclamanta considera calitatea unora din persoanele angajate în implementarea proiectului ca experți pe termen lung/scurt și nici bănui că ar fi în prezenta unor erori materiale apărute la momentul elaborării) și, de asemenea, s-a încălcat dreptul la un proces echitabil prin anularea unui act administrativ fără să existe motive propriu-zise de nulitate.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. recurentul-pârât susține că în mod greșit prin sentință a fost anulat procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanței bugetare în condițiile în care obiectul acțiunii în anulare nu poate fi decât decizia de soluționare a contestației în conformitate cu prevederile O.U.G. nr. 66/2011.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurentul-pârât arată că hotărârea este nemotivată, instanța preluând încă o dată ad litteram susținerile reclamantei.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurentul-pârât arată că situația generatoare de neregulă, așa cum a fost definită prin art. 11 din contractul de finanțare a avut la baza constatarea, atât de către Serviciul Verificare Proiecte Finanțate cât și de către structura de control din cadrul OIPOCU MEN, a faptului că în implementarea proiectului cheltuielile de management al proiectului au depășit plafonul maxim de 5% calculat/raportat la valoarea totală a burselor cu doctoranzii acordate.

Cauza principala a producerii acestei nereguli este generată de omisiunea Universității din Craiova de a-și actualiza în conformitate cu prevederile art. 9 lit. A) alin. (1O) și alin. (1 1) informațiile cuprinse la secțiunea 2.8 Managementul proiectului din Cererea de finanțare și sau informațiile cuprinse în. Anexa 1 din 11.09.2008- Lista Echipă de management și Echipa de experți pe termen lung. Documentele ce au stat la baza neregulii constatate, sunt chiar documentele depuse/transmise de către reclamantă, respectiv:

• Anexa 1 Cererea de finanțare nr. x subsecțiunea 2.8. Managementul proiectului și metodologia de implementare, unde reclamantă, singură, a detaliat echipa de management și experții (pe termen lung și pe termen scurt) responsabili pentru realizarea unei/unor activități în cadrul proiectului: Managementul proiectului se realizează pe două niveluri:

• Art. 1 din Decizia nr. 380/B/05.09.200S (emisă în baza adresei cu nr. x/02.09.2008) prin care se stabilește aprobarea componenței echipei de management a proiectului x în următoarea componență:

• Anexa 1 - Listă Echipă de management și Echipă experți pe termen lung din 11.09.2008 (detaliere a celor înscrise la subsecțiunea 2.8 - Managementul proiectului - document depus în faza de precontractare care vorbește doar de persoane angajate în echipa de management a proiectului).

În lipsa oricăror alte documente cu valoare juridică ~ modificări contractuale inițiate conform prevederilor contractului de finanțare - prin care să se fi făcut îndreptarea erorilor materiale, de forma, invocate de reclamantă autoritatea nu putea da altă interpretare decât cea care reiese din actele existente la dosarul cauzei, cu atât mai puțin să dea o interpretare în sensul dorit/considerat/opinat de Universitatea din Craiova și nici nu ar fi putut în implementarea proiectului trage concluzii legate de modul în care reclamanta considera calitatea unora din persoanele angajate în implementarea proiectului (echipa management/experți pe termen lung/experți pe termen scurt).

În cauză a formulat recurs și reclamanta Universitatea din Craiova, aceasta criticând soluția atât sub aspectul respingerii în parte a cererii cât și cu privire la considerentele prin care a fost respinsă critica referitoare la validitatea cheltuielilor de personal în cadrul cererilor de rambursare anterioare nr. 1-7.

În opinia recurentei-reclamante, hotărârea atacată prezintă o motivare contradictorie și există contradicții între motivare și soluția pronunțată.

Aceasta susține că odată ce s-a constatat că interpretarea care a stat la baza emiterii actelor administrative este eronată iar acestea sunt anulate, efectul era și constatarea eligibilității cheltuielilor, odată ce acestea au fost stabilite prin raportare la interpretarea corectă a subsecțiunii 2.8 din Cererea de finanțare și a celorlalte acte care au stat la baza acesteia din urmă.

Mai mult, în mod greșit instanța de fond apreciază în considerente că se impune recalcularea sumelor, în contextul în care aceasta nu s-a cerut de către niciuna dintre părți și, mai mult, în dispozitiv nu există o astfel de soluție de recalculare.

Instanța învestită cu soluționarea cauzei era cea care trebuia să efectueze și respectiva recalculare, care de altfel implică includerea în sfera cheltuielilor eligibile și pe acelea înlăturate de intimate în temeiul unei interpretări constatată deja ca fiind eronată. Practic, instanța de fond a pronunțat doar parțial soluția asupra litigiului de față și nu a continuat raționamentul asupra eligibilității cheltuielilor.

În opinia recurentei-reclamante considerentele hotărârii sunt contradictorii și pentru faptul că, pe de-o parte, constată întemeiate criticile referitoare la greșita interpretare a Subsecțiunii 2.8 de către intimate, însă, pe de altă parte, apreciază neîntemeiat motivul referitor la validarea anterioară a cheltuielilor cu personalul de către intimată. Or cele două motive au în realitate aceeași premisă, respectiv, modul de interpretare a Subsecțiunii 2.8, raportat la documentele depuse.

Un alt motiv de casare se referă la încălcarea normelor de drept material. Recurenta reclamantă afirmă că hotărârea sub aspectul respingerii în parte a cererii de chemare în judecată și considerentele sub aspectul respingerii criticii privind validarea cheltuielilor cu personalul în cadrul cererilor de rambursare nr. x sunt date cu încălcarea normelor de drept material, respectiv art. 1324-1325 C. civ. (privind actele juridice unilaterale), art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011 (privind controlul eligibilității cheltuielilor) și aplicarea greșită a principiului așteptărilor legitime.

Instanța de fond nu a avut în vedere faptul că toate cheltuielile cu personalul din cadrul cererilor de rambursare depuse au fost validate de către ofițerii care le-au verificat, astfel că acordul dat anterior cu privire la eligibilitatea acestora reprezintă un act juridic unilateral al intimatei. Odată ce acesta și-a produs efecte juridice, în sensul constatării eligibilității cu toate consecințele ce decurg, intimata nu mai poate reveni asupra acestuia.

Se mai susține că instanța nu a avut sub acest aspect în vedere că la stabilirea eligibilității nu este important doar modul de calcul (de exemplu, în speță 5% din cuantumul burselor doctoranzilor), ci și nivelul valoric maxim admis (în cazul acesta, 5% din cuantumul burselor doctoranzilor aprobat în actul adițional nr. x, și anul 3.703.700 RON; în urma calculelor rezultă un nivel valoric maxim admis de 185.185 RON).

De asemenea, instanța de fond nu a avut în vedere premisa dispozițiilor art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011 întrucât instanța de fond a apreciat în mod greșit că se impune excluderea de la rambursare a acestor cheltuieli, deoarece nu ar respecta condițiile de legalitate, deși realitatea este că acestea sunt cheltuieli legale și au și fost considerate legale anterior, cu ocazia verificărilor ofițerilor abilitați.

Recurenta-reclamantă invocă și încălcarea așteptărilor legitime ale sale prin aplicarea inconsecventă a normelor legale.

Recurentul-pârât a formulat întâmpinare solicitând, în primul rând, anularea recursului recurentei-reclamante ca nemotivat întrucât prin recurs se reia motivarea cererii de chemare în judecată, aceste aspecte fiind analizate de instanța de fond.

În subsidiar se afirmă că recursul este nefondat, recurentul-pârât reluând, în esență, argumentele invocate în cadrul propriului recurs.

La rândul său, recurenta-reclamantă a formulat întâmpinare prin care solicită respingerea recursului recurentului-pârât ca nefondat.

În ceea ce privește motivul de recurs referitor la depășirea atribuțiilor puterii judecătorești recurenta-reclamantă afirmă că motivele invocate de către recurentul-pârât se referă, de fapt, la greșita interpretare de către instanța de fond a unor înscrisuri ceea ce nu se încadrează la prevederile art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ.. Nu se verifică nici motivul referitor la încălcarea dreptului la un proces echitabil, nulitatea actelor putând fi și virtuală astfel încât anularea nu este condiționată de identificarea unui motiv de nulitate dintre cele menționate de către recurentul-reclamant.

În ceea ce privește motivul de casare referitor la încălcarea regulilor de procedură, recurenta-reclamantă arată că, pe de o parte, recurentul-pârât nu a invocat inadmisibilitatea capătului de cerere privind procesul-verbal de constatare a neregulilor în fața instanței de fond și, pe de altă parte, norma legală invocată nu limitează obiectul acțiunii judiciare doar la decizia de soluționare a contestației întrucât, într-o astfel de situație ar fi imposibil să se obțină anularea procesului-verbal care este actul vătămător.

În ceea ce privește motivul de casare referitor la nemotivarea sentinței, recurenta-reclamantă afirmă că instanța de fond a făcut o amplă analiză a motivelor cererii de chemare în judecată indicând, pentru acestea motivele de temeinicie sau de netemeinicie.

Cât privește încălcarea normelor de drept material, recurenta-reclamantă reia susținerile din acțiune referitoare la componența echipei de management.

II Soluția Înaltei Curți cu privire la recursurile formulate

Cu privire la nulitatea recursului recurentei-reclamante constată că această excepție este neîntemeiată, recurenta-reclamantă indicând motive care se circumscriu cazurilor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ.. Contrar susținerilor recurentului-pârât, Înalta Curte de Casație și Justiție constată că în cadrul recursului său recurenta-reclamantă nu s-a limitat la reluarea motivelor din cuprinsul acțiunii ci a formulat critici concrete raportate la conținutul sentinței atacate pe care a criticat-o inclusiv sub aspectul modului în care a fost motivată soluția.

În ceea ce privește fondul recursului recurentului-pârât Înalta Curte constată următoarele:

Criticile formulate de recurentul-pârât și subsumate cazurilor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4 și 5 sunt neîntemeiate.

Motivele concrete invocate în susținerea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ. nu au legătură cu limitele puterii judecătorești ci partea exprimă nemulțumiri legate de modul în care instanța de fond a valorificat materialul probator și a aplicat dispozițiile legale. De altfel, aceste critici au fost reluate în cadrul ultimului motiv de recurs referitor la încălcarea normelor de drept material.

Cât privește încălcarea normelor de procedură, Înalta Curte constată că într-adevăr, potrivit O.U.G. nr. 66/2011 obiectul acțiunii judiciare îl constituie, din punct de vedere formal, decizia de soluționare a contestației administrative însă acest lucru nu înseamnă că în cadrul unei astfel de acțiuni nu se analizează și legalitatea procesului-verbal de constatare a neregulii și de stabilire a creanței bugetare. În fapt, actul producător de efecte juridice și care este apt să vatăme interese ale reclamatei este tocmai acest proces-verbal de constatare a neregulii, decizia de soluționare a contestației fiind, la rândul său, doar o analiză a organului administrativ cu privire la legalitatea aceluiași proces-verbal.

În ceea ce privește nemotivarea sentinței, Înalta Curte constată că toate criticile recurentului pârât pe acest aspect sunt întemeiate, argumentele instanței de fond în susținerea soluției de anulare a actelor atacate fiind preluate în mod necritic, din cererea de chemare în judecată, în condițiile în care o sentință anterioară pronunțată în prezentul litigiu a fost casată pentru același motiv. Instanța de fond nu doar că a pronunțat o soluție de anulare a actelor atacate fără să arate motivele proprii în susținerea acesteia dar a nesocotit și dispozițiile obligatorii ale deciziei de casare nr. 1845/1099/54/2015 prin care i se cerea să procedeze "la un examen efectiv al argumentelor prezentate de reclamantă în cuprinsul cererii de chemare în judecată, prin raportare la apărările opuse de pârât și la mijloacele de probă administratei în cauză, în vederea analizării tuturor aspectelor de fond ale cauzei".

Pe de altă parte, în raport de prevederile art. 497 din C. proc. civ. și art. 20 din legea nr. 554/2004 instanța de recurs nu are posibilitatea să caseze și să trimită cauza spre rejudecare la aceeași instanță decât o singură dată în cursul procesului. Cum în cadrul prezentului litigiu o sentință anterioară a fost deja casată pentru același motiv Înalta Curte va analiza pe fond cauza, nemaifiind posibilă o nouă trimitere la prima instanță.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată următoarele:

Potrivit Ghidului solicitantului paragraful 14.5.6 "Cheltuielile de management ale proiectului nu pot depăși 5% din cuantumul burselor doctorale.". În ceea ce privește noțiunea de cheltuieli de management ale proiectului, se precizează în Corrigendum nr. 2 la Ghidul solicitantului nr. 6 Burse doctorale următoarele: "Cheltuielile de management ale proiectului cuprind cheltuielile cu personalul implicat în echipa de management a proiectului și cheltuielile cuprinse în categoria cheltuieli aferente managementului de proiect".

Or, analizând subsecțiunea 2.8 din cererea de finanțare se constată că, potrivit solicitării formulate de reclamantă, managementul de proiect se realizează pe două niveluri. Pe primul nivel sunt menționați managerul de proiect, responsabilul financiar și consilierul juridic. Tot la primul nivel este cuprins și biroul de management al proiectului care este alcătuit dintr-un responsabil cu activități de comunicare-informare și doi secretari de proiect. Cel de-al doilea nivel este format din nivelul conducerii activității proiectului.

Această structură prin care se realizează managementul proiectului a fost preluată în Decizia 380 B/05.09.2008 prin care se aprobă componenței echipei de management a proiectului x după cum urmează:

"1. Prof. univ. cir. Ing. A. — Manager de proiect

Prof. univ. dr. ing. D. — responsabil activități comunicare informare, Lect. Univ. dr. E. și Prep. Univ. drd. F. — Secretari de proiect

Prof. univ. dr. G., H., Prof. univ. dr. ing. I., Prof. univ. dr. ing. J., Prof. univ dr. ing. K. și Prof. univ. dr. L."

O primă observație care se impune este aceea că nici cererea de finanțare și nici decizia nr. 380 B/05.09.2008 nu susțin afirmația potrivit căreia echipa de management a proiectului se reduce la managerul de proiect, responsabilul financiar și consilierul juridic. Dimpotrivă, din actele menționate rezultă că toate funcțiile menționate, inclusiv membrii biroului permanent și conducătorii de activități sunt parte din echipa de management a proiectului.

O a doua concluzie care se desprinde din analiza acestor acte este aceea că, contrar celor susținute de reclamantă și reținute de instanța de fond, biroul de management al proiectului nu este prevăzut distinct de cele două niveluri la care se realizează managementul proiectului ci este cuprins în primul nivel.

Oricum, din precizările ce se regăsesc în Ghidul solicitantului și în Corrigendum nu rezultă că prin cheltuieli de management se înțeleg doar cheltuieli aferente echipei de management. Dimpotrivă, în Corrigendum se menționează în mod explicit că acestea cuprind "cheltuielile cu personalul implicat în echipa de management a proiectului și cheltuielile cuprinse în categoria cheltuieli aferente managementului de proiect".

Reclamanta a susținut că din analiza fișelor de post ar rezulta că nici membrii biroului permanent al proiectului și nici responsabilii de activități nu au atribuții care să conducă la concluzia că ar face parte din echipa de management a proiectului dar nu a adus argumente concrete în sprijinul acestei afirmații. Or analiza atribuțiilor așa cum sunt ele enunțate la pct. 2.8 în cererea de finanțare și detaliate în fișele de post conduc la concluzia că aceste persoane aveau atribuții care se circumscriu noțiunii de management al proiectului fiind vorba, în mare, de atribuții de planificare și coordonare a proiectului în ansamblu sau a unor anumite activități din cadrul proiectului.

Modalitatea în care cheltuielile aferente acestui personal au fost decontate este nerelevantă, importante fiind atribuțiile aferente respectivelor funcții.

În ceea ce privește faptul că respectivele cheltuieli au fost decontate inițial, Înalta Curte constată că acest lucru nu exclude posibilitatea unor controale ex post, în conformitate cu prevederile O.U.G. nr. 66/2011, nefiind vorba de o încălcare a așteptărilor legitime ale beneficiarului.

Față de aceste considerente Înalta Curte de Casație și Justiție constată că soluția de anulare a actelor atacate este nelegală, impunându-se casare sentinței atacate.

În ceea ce privește recursul recurentei-reclamante, Înalta Curte constată că sentința nu este motivată în mod contradictoriu,așa cum susține reclamanta. Argumentele pentru care instanța de fond a respins cererea de constatare a caracterului eligibil al cheltuielilor nu sunt incompatibile cu cele care au fundamentat soluția de anulare a actelor atacate. Oricum, în raport de considerentele de mai sus referitore la recursul recurentului-pârât, având în vedere faptul că instanța de control judiciar nu împărtășește considerentele instanței de fond cu privire la nelegalitatea actelor atacate, nu se mai justifică analiza unei eventuale contradicții în cadrul considerentelor sentinței.

Nemaipunându-se problema anulării actelor atacate devine lipsită de finalitate practică și critica privind faptul că instanța de fond avea obligația să se pronunțe cu privire la eligibilitatea cheltuielilor.

În ceea ce privește forța juridică a actelor unilaterale și încălcarea principiului așteptărilor legitime, Înalta Curte constată că, într-adevăr, potrivit art. 6 din O.U.G. nr. 66/2011 "Autoritățile cu competențe în gestionarea fondurilor europene au obligația de a exclude integral sau parțial de la rambursarea/plata cheltuielilor efectuate și declarate de beneficiari acele cheltuieli care nu respectă condițiile de legalitate, regularitate ori conformitate stabilite prin prevederile legislației naționale și comunitare în vigoare, în situația în care - în procesul de verificare a solicitărilor de plată - acestea determină existența unor astfel de cheltuieli." Acest control ex ante nu exclude, însă, controlul ex-post realizat de structurile de control prevăzute la art. 20 din același act normativ.

Dimpotrivă, O.U.G. nr. 66/2011 conține norme detaliate referitoare la procedura de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, această procedură referindu-se tocmai la cheltuieli care, într-o primă fază au fost aprobate la rambursare/plată.

În aceste condiții nu se pune problema nesocotirii unor speranțe legitime ale reclamantei decurgând din faptul aprobării inițiale a cererilor sale de rambursare. Cu atât mai puțin s-ar putea pune problema încălcării forței obligatorii a actului unilateral întrucât aprobarea inițială a cheltuielilor nu are semnificația unui astfel de act irevocabil ci, dimpotrivă, așa cum am menționat mai sus, chiar legea este cea care reglementează mecanisme care permit ca, în baza unui control ulterior, organele de control să stabilească corecții, constatând caracterul neeligibil al unor cheltuieli care, în primă fază, au fost decontate.

Față de toate aceste considerente, în baza art. 496 și 497 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge excepția nulității recursului recurentei-reclamante, va admite recursul recuretului-pârât va casa sentința și, rejudecând cauza, va respinge acțiunea ca neîntemeiată. Totodată va respinge recursul recurentei-reclamante ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția nulității recursului formulat de pârâtul Ministerul Educației Naționale, invocată de recurenta-pârâtă Universitatea Craiova.

Respinge recursul formulat de reclamanta Universitatea Craiova împotriva sentinței civile nr. 113 din 15 martie 2019 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat

Admite recursul formula pârâtul Ministerul Educației Naționale împotriva sentinței civile nr. 113 din 15 martie 2019 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și în rejudecare, respinge acțiunea ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 25 martie 2021, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.