ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2855/2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea formulată, reclamanta A. a solicitat în contradictoriu cu pârâții Ministerul Educației Naționale si Cercetării Științifice, Direcția Organismului Intermediar pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane - OIPOSDRU-MENCS si Ministerul Fondurilor Europene - MFE pronunțarea unei hotărâri prin care să se dispună anularea Deciziei nr. x/20.12.2016 privind soluționarea contestației nr. x/24.10.2016 si x/25.10.2016 si implicit anularea Procesului-Verbal de constatare a neregulilor si de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale in cadrul obiectului de convergenta înregistrat la OIPOSDRU-MENCS sub nr. x/31.03.2016.

Prin sentința civilă nr. 2496/20.04.2017 Tribunalul București a admis excepția necompetenței materiale și a declinat competența de soluționare în favoarea Curții de Apel București.

Prin sentința civilă nr. 953 din 5 martie 2018, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele măsuri:

- A respins excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene în cadrul dosarului nr. x/2016, ca neîntemeiată.

- A respins excepția inadmisibilității invocată de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene, ca neîntemeiată.

- A admis în parte cererea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Educației Naționale și Cercetării Științifice - Direcția Organismului Intermediar pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane - Oiposdru - Mencs și Ministerul Fondurilor Europene reprezentat de Ministerul Finanțelor Publice

- A anulat scrisorile de informare nr. x/10.09.2015, nr. y/20.10.2015, nr. z/25.11.2015, nr. w/07.03.2016 și scrisoare de respingere nr. x/23.12.2015.

- A obligat pârâtul Ministerul Educației Naționale și Cercetării Științifice - Direcția Organismului Intermediar pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane la soluționarea cererilor de rambursare și de plată în lumina considerentelor prezentei hotărâri.

- A respins cererea în privința Scrisorii Standard de informare nr. x/15.09.2014, ca neîntemeiată.

- A respins capătul de cerere având ca obiect emitere proces-verbal de constatare nereguli și de stabilire a creanțelor bugetare, ca rămas fără obiect.

- A respins excepția lipsei de interes invocată de pârâtul Ministerul Educației Naționale și Cercetării Științifice - Direcția Organismului Intermediar pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane în cadrul dosarului conexat nr. x/2017, ca neîntemeiată.

- A admis în parte cererea conexă, ce formează obiectul dosarului nr. x/2017, formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Educației Naționale și Cercetării Științifice - Direcția Organismului Intermediar pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane - Oiposdru - Mencs și Ministerul Fondurilor Europene reprezentat de Ministerul Finanțelor Publice

- A anulat decizia de soluționare a contestației nr. x/20.12.2016

- A obligat pârâtul Ministerul Educației Naționale și Cercetării Științifice - Direcția Organismului Intermediar pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane la soluționarea a contestației formulate împotriva procesului-verbal nr. x/31.03.2016 în lumina considerentelor prezentei hotărâri.

- A respins excepția inadmisibilității invocată de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene în cadrul dosarului conexat nr. x/2017, ca neîntemeiată.

- A admis în parte cererea conexă, ce formează obiectul dosarului x/2017 formulată de reclamanta A. și a anulat decizia de soluționare a contestației nr. x/13.04.2017.

- A obligat pârâtul Ministerul Educației Naționale și Cercetării Științifice - Direcția Organismului Intermediar pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane la soluționarea contestației formulate împotriva deciziei de recuperare a prefinanțării nr. x/03.10.2016.

Împotriva sentinței nr. 953 din 5 martie 2018 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal au formulat recurs pârâții Ministerul Educației Naționale -OIPOCU și Ministerul Fondurilor Europene.

3.1 Recursul Ministerul Educației Naționale - Organismul Intermediar Programul Operațional Capital Uman:

În legătură cu cererea de anulare a titlului de creanță reprezentat de Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/31.03.2016 și a Deciziei nr. x/20.12.2016, recurentul susține că în conformitate cu prevederile Ordonanței de Urgență a Guvernului nr. 66/2011, cu modificările și completările ulterioare, privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, OIPOSDRU-MENCS a dispus verificarea administrativă a aspectelor menționate în suspiciunea de neregulă cu nr. x/01.10.2015.

În urma analizării documentelor justificative financiare aferente contractului de finanțare x cu titlul "Dezvoltarea spiritului antreprenorial și competențe profesionale sporite pentru studenții din Regiunea Nord-Vest" SMIS 53195, echipa de control a constatat că s-au luat deja măsurile financiare aferente acestor constatări, invalidându-se de către ofițerii financiari toate cheltuielile solicitate la rambursare de către beneficiar precum și necesitatea recuperării prefinanțării acordate beneficiarului în sumă de 108.422,80 Iei, ca urmare a art. 5, punctul B- Recuperarea prefinanțării din contractul de finanțare nr x/19.05.2014.

Nu existau cheltuieli neeligibile rambursate beneficiarului care să necesite recuperarea lor, astfel că prin titlul de creanță menționat nu s-au stabilit cheltuieli neeligibile, debitul fiind 0 RON.

În acest context, recurentul susține că, în cadrul contestatiei formulate de beneficiar, acesta trebuia să prezinte în mod direct criticile aduse acestor constatări nu aspectele legate de procesarea cererilor de rambursare sau aspecte care fac referire în mod indirect la perioada de finalizare a verificărilor.

În considerarea faptului că prin titlul de creanță, reprezentat de PVC x/31.03.2016, nu s-a stabilit nici o creanță în sarcina reclamantei, apreciază cu bună credință că acest act "nu îi aduce atingere" așa cum se prevede în art. 41 alin. (1) coroborat cu alin. (2) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.

Astfel, obiectul contestației depusă de reclamantă împotriva PVC x/31.03.2016, este lipsit de eficiență juridică, în considerarea faptului că prin acest titlu de creanță nu s-a stabilit în sarcina reclamantei niciun debit.

In consecință, aprecierea instanței de fond precum că decizia de soluționare a contestației despre care face vorbire este nemotivată, consideră că este data fără a se studia starea de fapt și de drept existentă, atât timp cât decizia nu modifică titlul de creanță contestat, titlu de creanță motivat.

Întrucât Decizia de soluționare a contestației nu modifică titlul de creanță, aceasta fiind subsecventă titlului, consideră că nu se putea găsi o altă motivare aceleiași stări de fapt și de drept, decât cea prezentată în titlul de creanță contestat, dar nemodificat prin soluționarea contestației, fiind evident că actul care putea impune ceva în sarcina reclamantei este titlul de creanță și nu decizia de soluționare a contestației împotriva acestuia.

În opinia recurentei, dacă s-ar da curs hotărârii recurate de a reanaliza contestația reclamantei, nu s-ar putea ajunge decât în aceeași situație de respingere a contestației pentru argumentele din titlul de creanță, care culmea nu stabilește nicio sarcină în patrimoniul reclamantei. în consecință, cum quod nullum est, non producit effectum, neexistând nici prejudiciu, nici o îngreunare a situației reclamantei.

Privitor la cererea de anularea Deciziei nr. x/13.04.2017 dar si a Deciziei de recuperare a prefinanțării nr. x/03.10.2016, recurentul a precizat că potrivit prevederilor art. 2 alin. (1) lit. a) O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea si utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, conceptul de neregulă este definit ca fiind "orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate în raport cu dispozițiile naționale și/sau europene, precum și cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziții, ce rezultă dintr-o acțiune sau inacțiune a beneficiarului ori a autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaționali și/sau fondurile publice naționale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit".

Prin sintagma "prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziții", legiuitorul a încadrat pe lângă contractul de finanțare, cererea de finanțare și celelalte documente producătoare de efecte juridice care se întocmesc cu ocazia implementării proiectelor cu fonduri europene.

Astfel, nerespectarea prevederilor convențiilor legal făcute între părțile contractante, în cauză cu referire la beneficiar și finanțator, atrag caracterul de neregulă respectivei acțiuni sau inacțiuni.

Raportat la speță, nerespectarea obligațiilor contractuale asumate prin semnarea contractului de finanțare x, înseamnă o încălcare a principiului forței obligatorii a acestuia, fapt care activează atât clauzele sancționatorii din contract cât si prevederile legale care reglementează materia contractului, constituind conform art. 2 alin. (1) lit. a) O.U.G. nr. 66/2011 o abatere de la legalitate, regularitate și conformitate în raport cu dispozițiile contractului.

Astfel, prin Deciziei de recuperare a prefinanțării nr. x/03.10.2016 s-a cuantificat valoarea prefinanțării plătite beneficiarului, care la momentul emiterii deciziei nu era recuperată.

Aspectele prezentate de reclamantă nu au nicio legătură directă cu acest aspect, și solicită instanței de recurs să constate că nici reclamanta nu contestă faptul că a primit această sumă și nici faptul că aceasta sumă nu a fost recuperate până la sfârșitul implementării proiectului.

Motivele legate de neprocesarea cererilor de rambursare și implicit ne-deducerea acestei prefinanțării din valoarea validată la rambursare, sunt indirecte și nu pot avea impact asupra creanței constatate.

Recurentul mai arată că recuperarea acestei sume, nu prejudiciază în niciun fel reclamanta pentru că dacă se va decide declararea ca eligibile a sumelor solicitate la plată prin cererile de rambursare, consecința directă va fi faptul că această suma nu va mai fi dedusă din valoarea cererilor.

Se mai reiterează faptul că reclamanta nu-și neagă obligația de a restituii această sumă primită, ci doar o leagă în mod artificial de procesarea cererilor de rambursare.

Reținerea instanței de fond precum că Decizia nr. x/13.04.2017 este nesusținută de cuprinsul însuși al deciziei, care după prezentarea contestației răspunde punctual la aceasta. Mai mult decât atât, contestația reclamantei nu comportă asupra cauzelor deciziei de recuperare a prefinanțării, decizie întocmită după terminarea implementării proiectului, contestatoarea în cadrul contestației sale argumentând cererea sa prin alte aspecte care nu au legătura cu Decizia nr. x/13.04.2017.

Privitor la cererea de anulare a Scrisorilor standard de informare înregistrate x/10.09.2015, x/20.10.2015, x/25.11.2015, x/07.03.2016 și a Deciziei x/23.12.2015, se precizează că instanța de fond a trimis în derizoriu efectele încălcării prevederilor contractuale, încălcări care conform O.U.G. nr. 66/2011 art. 2 alin. (1) lit. a) se încadrează în noțiunea de neregulă definită de legiuitor, însușită de părțile contractului de finanțare prin art. 10 lit. a) din contract.

În acest sens, recurentul învederează că nerespectarea obligațiilor contractuale asumate prin semnarea contractului de finanțare x, înseamnă o încălcare a principiului forței obligatorii a acestuia, fapt care activează atât clauzele sancționatorii din contract cât si prevederile legale care reglementează materia contractului, constituind conform art. 2 alin. (1) lit. a) O.U.G. nr. 66/2011 o abatere de la legalitate, regularitate și conformitate în raport cu dispozițiile contractului.

Referitor la neregulile constate de ofițerii de control ai OI POSDRU, așa cum reiese din Procesul-verbal cu nr. x/03.09.2015, reclamanta nu si-a îndeplinit o serie de obligații contractuale, refuzând totodată sa semneze procesul-verbal de vizită, anterior amintit. Mai exact, se menționează că reclamanta a încălcat dispozițiile art. 6 Drepturile și obligațiile părților - A. Drepturile și obligațiile Beneficiarului alin. (12) (13) (14).

Concret, recurentul arată că documentele financiare originale ale partenerului 1 S.C. B. S.R.L., erau greu identificabile la misiunea de la fața locului, întrucât nu erau arhivate distinct pe fiecare proiect, fiind îndosariate la comun cu toate celelalte documente ale societății, deși contractul de finanțare prevede la ort. 6 Drepturile și obligațiile părților - A. Drepturile și obligațiile Beneficiarului alin. (13) în mod expres faptul că reclamanta avea obligativitatea asigurării accesului ofițerilor de control la locurile și spațiile unde se implementa proiectul, să pună la dispoziția acestora atât pe suport optic cât și hârtie documentele solicitate iar acestea din urmă să fie ușor accesibile și arhivate corespunzător.

Totodată, în data de 02.09.2015 au fost prezentate documente justificative originale fără ștampila cu mențiunea "Solicitat Rambursare FSE - codul proiectului, în suma de..." precum și fără semnătură și ștampila expertului contabil, ceea ce contravine prevederilor legislației europene dar și prevederilor contractuale pe care reclamanta și le-a asumat prin semnarea contractului de finanțare. Mai mult, în data de 03.09.2015 documentele justificative originale au fost prezentate cu ștampila cu mențiunea "Solicitat Rambursare FSE - codul proiectului, în suma de..." și semnate de către expertul contabil a cărui semnătură nu a putut fi identificată deoarece sunt prezente două tipuri de semnătură pe ștampila cu C.".

O altă neregulă identificată la momentul respectiv de ofițerii de control ai OI POCU consta în faptul că ștampila folosită de expertul contabil, în 2015, era cu viza din 2014, neputându-se stabili dacă în anul 2015 acesta din urmă ar mai fi putut aviza actele necesare implementării proiectului.

O altă critică, invocată în prezentul recurs, se referă la faptul că cererea de chemare în judecată formulată împotriva scrisorilor standard de informare a beneficiarului și a răspunsurilor primate în soluționarea contestațiilor formulate împotriva acestora, este inadmisibilă.

În acest context a fost invocat art. 51 alin. (1) și (2) din O.U.G. nr. 66/2011, ce reprezintă textul de lege ce stabilește obiectul acțiunii în contencios administrativ fiscal promovată pe tărâmul de reglementare oferit de O.U.G. nr. 66/2011. Acest text de lege prevede în mod expres, clar și fără dubiu că ceea ce se atacă la instanța de contencios administrativ competentă este decizia emisă în soluționarea contestației, decizie emisă de autoritatea publică învestită cu soluționarea contestației, la care se referă art. 46 din O.U.G. nr. 66/2011, și care a fost formulată împotriva Scrisorii de informare a beneficiarului cu nr. x/21.01.2016.

Mai mult, potrivit art. 21 alin. (20) din O.U.G. nr. 66/2011 ca normă specială, actele administrative care pot face obiectul dezbaterii în contencios administrativ, sunt strict numite de legiuitor.

Astfel, în opinia recurentului, scrisorile de informare a beneficiarului nu dau naștere, nu modifică sau nu sting raporturi juridice și nici scopul emiterii acestora nu este executarea sau organizarea executării legii, astfel nefiind îndeplinite condițiile prevăzute de art. 1 alin. (1) rap. la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 544/2004 și nu se regăsesc printre documentele expres menționate de legiuitor în art. 21 alin. (20) din O.U.G. nr. 66/2011 ca având calitatea de titlu de creanță și nici nu sunt reținute de legiuitor între actele care pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ după adoptarea pentru calea contestației administrative conform art. 21 alin. (19) și art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011.

Mai mult chiar, scrisorile de informare a beneficiarului, nu determină întocmirea unui titlu de creanță, nefiind nici acte anexe sau conexe acestora.

Calificarea dată de reclamantă cererii de chemare în judecată ca fiind guvernată de prevederile Legii nr. 554/2004 respectiv art. 1 alin. (1), art. 7 alin. (1), art. 8 alin. (1) și art. 11 alin. (1), nu poate fi primită de Curte, întrucât aplicarea art. 46 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011 se face conform principiul de drept potrivit căruia specialia generalibus derogant (norma specială derogă de la norma generală și se aplică cu prioritate.

Mai arată recurentul că, pe de o parte, acest text de lege reglementează o procedură administrativă specială de contestare a actului administrativ emis sub imperiul O.U.G. nr. 66/2011. Este vorba, cu alte cuvinte, de un recurs prealabil cerut de norma specială drept condiție pentru introducerea acțiunii în justiție, iar pe de altă parte, Curtea ar trebui să rețină certitudinea faptului că reclamanta în formularea contestației la Scrisoarea de informare a beneficiarului cu nr. x/21.01.2016, a avut în vedere procedura contestației administrative prealabile reglementată de O.U.G. nr. 66/2011. Astfel alăturarea celor două norme O.U.G. nr. 66/2011 și Legea nr. 554/2001, una specială și alta generală, nu face decât să sublinieze principiul mai sus indicat, specialia generalibus derogant.

În continuare, recurentul face o paralelă cu actele administrative fiscale și procedura de emitere reglementată de art. 218 alin 2 Codul de procedură fiscală, având în vedere că ambele acte normative au în vedere stabilirea și încasarea creanțelor fiscale.

Prin urmare, atunci când alege să parcurgă procedura administrativă reglementată de art. 46 din O.U.G. nr. 66/2011, procedură ce se finalizează printr-o decizie care soluționează fondul contestației, acțiunea în justiție în fața instanței de contencios administrativ fiscal se îndreaptă numai împotriva deciziei de soluționare a contestației administrative, instanța fiind învestită cu dezlegarea fondului raportului juridic fiscal în măsura în care autoritatea competentă a soluționat contestația pe fondul său.

Așadar, recurentul concluzionează că reclamanta nu are deschisă calea acțiunii în contencios administrativ fiscal îndreptată direct împotriva actelor administrativ fiscale a căror anulare a pretins-o prin contestația administrativă, respectiv împotriva Scrisorilor de informare a beneficiarului.

Titlul de creanță este analizat de către instanța de contencios administrativ, însă numai în situația în care se solicită și anularea deciziei prin care a fost soluționată contestația împotriva titlului de creanță, având în vedere dispozițiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, care sunt în sensul că instanța este competentă a analiza și a se pronunța și asupra legalității operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecății.

Recurentul reamintește că potrivit prevederilor imperative ale art. 21 alin. (19) și alin. (20) din O.U.G. nr. 66/2011 coroborat cu art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 ca normă specială, actele administrative care pot face obiectul dezbaterii în contencios administrativ, sunt strict numite de legiuitor, nu cuprind și scrisorile de informare a beneficiarilor, întrucât acestea nu dau naștere, nu modifică sau nu sting raporturi juridice și nici scopul emiterii acestora nu este executarea sau organizarea executării legii, astfel nefiind îndeplinite condițiile prevăzute de art. 1 alin. (1) rap. la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 544/2004 și nu se regăsesc printre documentele expres menționate de legiuitor în art. 21 alin. (20) din O.U.G. nr. 66/2011 ca având calitatea de titlu de creanță.

Astfel, atât procedura prealabilă reglementată de art. 7 alin. (1) din legea nr. 554/2004 neparcursă de reclamantă cât și recursul prealabil prevăzut de art. 46 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011 reprezintă condiții de exercițiu a acțiunii în contencios administrativ, cu toate acestea inadmisibilitatea de ordine publică invocată prin prezenta, își are sorgintea în prevederile art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 care fixează obiectul acțiunii în contencios vizând un act administrativ fiscal emis sub imperiul O.U.G. nr. 66/2011 (similar art. 218 alin. (2) Codul de procedură fiscală O.G. nr. 92/2003).

Jurisprudența constantă a instanțelor administrative și a ICCJ-SCAF este în sensul inadmisibilității acțiunilor în contencios vizând însuși actul administrativ fiscal emis, iar nu decizia dată în soluționarea contestației administrative/fiscale prealabile.

Dacă s-ar admite opinia instanței de fond, precum că scrisorile standard "reprezintă acte administrative individuale care sunt supuse procedurii de contestare de drept comun, prevăzută de Legea 554/2004 ", acțiunea ar fi inadmisibilă deoarece plângerea formulată împotriva răspunsului la contestația formulată de reclamantă - cu eficiența juridică a răspunsului la plângerea prealabilă, nu este permisă de legiuitor, iar instanța nu ar avea cum să aprecieze în mod direct asupra scrisorii standard de informare pentru că această cale nu-i este deschisă prin legea specială, derogatorie de la lex generalibus Legea nr. 554/2004.

In atare situație, conform principiului una electa una via (fiind evident că reclamanta a ales calea prevăzută de O.U.G. nr. 66/2011), este vorba de o condiție de exercițiu a acțiunii civile vizând obiectul acțiunii în contencios, reglementată printr-o normă specială, a cărei nerespectare conduce la respingerea acțiunii ca inadmisibilă.

Sub un ultim aspect, recurentul arată că întrucât instanța de fond nu s-a pronunțat asupra tuturor excepțiilor invocate în cauză, reiterează excepția tardivității acțiunii în temeiul art. 11 din Legea nr. 554/2004.

Având în vedere prevederile cadrului general al modului de soluționare a litigiilor în contencios administrativ, respectiv art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și ale dispozițiilor art. 47 din O.U.G. nr. 66/2011 ca normă specială, recurentul susține că pentru contestarea titlurilor executorii așa cum sunt ele prevăzute în cuprinsul art. 43 există un termen de 30 zile de la data când beneficiarul a luat la cunoștință despre acestea.

După cum se poate constata, cererea de chemare în judecată în dosarul nr. x/2016, s-a depus la data de 02.09.2016, reper temporar care plasează reclamanta cu mult în afara oricărui termen care ar putea să-i dea dreptul să formuleze o contestație privind scrisorilor de informare a beneficiarului, fiind decăzută din termenul de contestare, fată de data emiterii și aducerii la cunoștință a Scrisorilor standard de informare înregistrate.

Mai mult, se arată că din cererea de chemare în judecată, reclamanta nu prezintă niciun aspect, care să se poată încadra în prevederile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Astfel, întrucât pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusa si peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoștință, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz", deși nu s-au prezentat acele "motive temeinice" despre care face vorbire legiuitorul, reclamanta a depășit și termenul de maxim de un an de depunere a cererii de chemare în judecată. Termenul de 6 luni prevăzut în art. 11 alin. (1) Legea nr. 554/2004 pentru introducerea prezentei acțiuni, coroborat cu prevederile art. 11 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 (5) "termenul prevăzut la alin. (1) este termen de prescripție, iar termenul prevăzut la alin. (2) este termen de decădere", acțiunea nefiind depusă în termen, este tardivă.

Se mai susține că deși reclamanta a respectat dispozițiile art. 8 din Legea contenciosului administrativ, contestând legalitatea scrisorilor de informare, răspunsul la plângerea prealabila - adică răspunsul prin care s-a soluționat contestația la scrisoarea de informare a beneficiarului - având un caracter accesoriu în raport cu actul astfel contestat, în condițiile în care ceea ce o vatămă pe reclamanta este scrisoarea de informare a beneficiarului, iar nu soluția de respingere a contestației sale împotriva acesteia.

Astfel, contestația depusă fiind respinsă și nemodificându-se actul contestat, argumentarea contestației neschimbând cu nimic situația de fapt și de drept cuprinsă în actul contestat, consideră că motivarea actului administrativ personal constând în scrisoarea de informare a beneficiarului, este aceeași cu a răspunsul la contestație.

Având în vedere că soluționarea contestațiilor în cauză, păstrează soluția neeligibilității sumelor neargumentate solicitate, instanța de fond pentru lipsa motivării în drept a actului, putea dispune anularea actului respectiv și eventual refacerea sa.

Faptul că actul prin soluția recursul administrativ este inform, nu face decât să atragă anularea acestuia. Cu atât mai mult cu cât soluționarea contestație este subsecventă actului administrativ contestat. In speță, consideră că instanța de fond încalcă prevederile art. 20 C. proc. civ., nerespectând principiul de drept conform căruia accesorium sequitur principale, nu invers, anularea actului accesoriu pentru motive de netransparență, neputând atrage anularea actului principal.

A motiva implică a face cunoscute cu claritate elementele de fapt și de drept care permit înțelegerea și aprecierea legalității sale, iar importanța acestei exigențe depinde în mod considerabil de natura actului, de contextul juridic în care el intervine, precum și de interesele pe care destinatarii actului ar putea să le aibă în primirea acestor explicații și deci motivarea trebuie să permită judecătorului să exercite un control asupra elementelor de fapt și de drept care au servit drept bază de exercitare a puterii de apreciere, deci trebuie realizată într-un mod suficient de detaliat, prin indicarea în speța de față a motivelor pentru care autoritatea emitentă a ajuns la concluzia necesității constatării încetării de î drept a mandatului de primar, cu alte cuvinte, motivarea trebuia să fie efectivă, respectiv completă, precisă și circumstanțială.

3.2 Recursul pârâtului Ministerul Finanțelor Publice:

Recurentul susține că hotărârea este nelegală din perspectiva dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., potrivit cărora, în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților".

Verificând considerentele hotărârii, cu privire excepția lipsei calității procesuale pasive a recurentului - pârât, se constată că sentința nu îndeplinește exigențele anterior menționate, întrucât judecătorul fondului nu a expus în mod clar și logic argumentele care au fondat soluția de respingere a excepției.

În susținerea acestei excepții, recurentul a invocat împrejurarea că Organismul Intermediar acționează în baza Acordului de delegare de funcții încheiat cu Autoritatea de management, nu poate conduce la concluzia că ambele entități au calitatea de autorități emitente ale celor două acte administrative.

În sensul celor de mai sus, este și jurisprudența secției de contencios administrativ și fiscal a înaltei Curți de Casație și Justiție, cu titlu de exemplu Decizia nr. 3830 din 27.11.2015 pronunțată în dosarul nr. x/2014 (anexată, în fotocopie, prezentei), în considerentele căreia s-a reținut "prin delegarea competenței, autoritatea publică dobândește o capacitate administrativă proprie, astfel că în exercitarea atribuțiilor astfel dobândite autoritatea publică nu se înfățișează ca un simplu mandatar."

Astfel, în cauză, conform art. 1 și art. 8 din Legea nr. 554/2004, raporturile juridice s-au creat între reclamanta A. și pârâtul Ministerul Educației Naționale și Cercetării Științifice - Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane.

De asemenea, trebuie reținut că recurentul - intimat Ministerul Fondurilor Europene - Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane nu a emis niciun act a cărui anulare să se solicite în prezenta cauză.

Prin urmare, solicită să se constate că intimata - reclamanta s-a îndreptat în mod greșit prin acțiunea formulată împotriva Autorității de Management pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane, motiv pentru care excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Fondurilor Europene - Direcția Generală Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane este admisibilă în prezenta cauză.

Intimata reclamantă A. a formulat întâmpinare, împotriva ambelor recursuri, solicitând respingerea acestora ca nefondate.

Ca un prim aspect, intimata a invocat excepția nulității recursurilor pentru neîncadrarea în motivele de casare prevăzute de art. 488 C. proc. civ.

Astfel, cele doua recurente trebuiau să-și exprime criticile de nelegalitate față de hotărârea atacată în raport cu aceste motive, nefiind suficientă și nici necesară o relatare a faptelor procesului și nici a stării de fapt, deoarece recursul nu are caracter devolutiv și nu vizează situația de fapt.

Analizând cererile de recurs formulata de AM si OI, se observa ca recurentele fac trimiteri izolate la motivele de casare de la pct. 6 si 8 ale art. 488 alin. (1) C. proc. civ., fara sa indice însa normele de drept material încălcate de instanța de fond si fara sa aducă critici efective, rezumându-se să preia cuvânt cu cuvânt susținerile efectuate în fond, ce țin de temeinicie, iar nu de nelegalitate.

In ceea ce privește recursul formulat de AM, care critica soluția pronunțată asupra calității sale procesuale pasive, se arată că AM și-a delegat atribuțiile către OI, inclusiv atribuțiile de emitere, întocmire, semnare acte administrative insa AM rămâne responsabila pentru îndeplinirea obligațiilor delegate de către OI. La dosarul cauzei este depus un extras din Acord de delegare funcții. In acest sens este art. 31 alin. (4) din Hotărârea Guvernului nr. 457/20081 care prevede ca - "autoritățile de management rămân responsabile pentru îndeplinirea corespunzătoare a obligațiilor delegate". Însăși AM in întâmpinarea depusa la fond, la pag. 5 afirma ca "actele administrative sunt (...) emise in numele si pe seama acesteia de către OIPOSDRU MENCS".

Intimata susține că nu a solicitat doar anularea actelor administrative, ci si plata sumelor nealocate ca urmare a respingerii CR si C. pen., or în art. D alin. (3) din contractul de finanțare se prevede expres obligația de plata a sumelor în sarcina AM.

Referitor la recursul formulat de OI, precizează că P-V are o înrâurire directa asupra tuturor C. pen. si CR respinse. OI nu a validat nicio plata ca urmare a formulării Sesizării de neregula. C. pen. și CR care însumează aproximativ 900.000 RON au fost respinse in bloc pe motiv ca exista o Sesizare de neregula, iar contestațiile formulate împotriva soluțiilor de respingere a acestor cereri au fost suspendate pana la soluționarea Sesizării de neregula. Din aceste considerente, interesul in anularea P-V este unul născut, actual, personal si legitim in sensul art. 33 C. proc. civ.

Se mai subliniază că, asa cum rezulta din actele administrative în cauza, rezulta lesne ca OI nu a intrat pe fondul contestației, respingând contestația ca lipsita de interes. Acesta este si motivul pentru care instanța de fond a reținut ca exista interes si a obligat OI sa analizeze contestația pe fondul ei.

În legătură cu scrisorie de informare, intimata susține că recurentul nu poate invoca direct în recurs inadmisibilitatea acțiunii împotriva acestor acte, iar în al doilea rând, sunt acte administrative, îndeplinind cerințele Legii 554/2004. Prin aceste acte au fost respinse CR si C. pen., iar împotriva acestor acte administrative a parcurs procedura prealabila, respectiv a formulat contestații în termenul de 5 zile lucrătoare prevăzut chiar în actele administrative și în Instrucțiunea Nr. 103/18.03.2015.

Este neîntemeiată susținerea pârtii adverse cum ca acțiunea ar trebui respinsa ca lipsita de obiect întrucât adresele prin care a fost informată despre suspendarea soluționării contestațiilor la SSIB nu au cum sa fie calificate ca o soluționare a contestațiilor. Este de acord ca adresele prin care i s-a comunicat măsura suspendării nu echivalează cu soluționarea contestației, motiv pentru care nici nu le-a contestat. Insa, intimata nu poate aștepta sine die ca OI sa procedeze la soluționarea cererilor sale, si ulterior sa invoce tardivitatea, așa cum de altfel, a procedat. Intimata are atât dreptul cat si obligația sa sesizeze instanța de contencios in termen de 6 luni de la data la care OI trebuia sa reia procedura de soluționare a plângerilor prealabile si a făcut in termen acest lucru.

Se mai arată că excepția tardivității formulării cererilor de chemare in judecata aferenta dosarului nr. x/2016 a fost soluționată de instanța de fond prin încheierea din data de 20.11.2017, încheiere care nu a fost atacata cu recurs.

II. Soluția instanței de recurs

1.1 Excepția nulității recursurilor invocată de intimata reclamantă:

Pe calea întâmpinării, intimata reclamantă a invocat excepția nulității ambelor recursuri, pe considerentul că acestea nu indică nicio critică ce ar putea fi încadrată în motivele de casare prevăzute la art. 488, apreciind că cele doua recurente trebuiau să-și exprime criticile de nelegalitate față de hotărârea atacată în raport cu aceste motive, nefiind suficientă și nici necesară o relatare a faptelor procesului și nici a stării de fapt, deoarece recursul nu are caracter devolutiv și nu vizează situația de fapt.

Verificând cele două recursuri declarate, din această perspectivă, se observă că recurentele au pus în discuția instanței de control judiciar modalitatea în care textele de lege incidente în cauză au fost interpretate și aplicate, ceea ce face ca sentința atacată să poată fi cenzurată prin prisma prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., motiv de casare care, de atltfel, a și fost invocat în cuprinsul memoriilor de recurs.

Mai mult, criticile recurentului pârât Ministerul Educației Naționale, referitoare la nepronunțarea asupra unor excepții invocate pot fi încadrate în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Așadar, excepția de nulitate a recursurilor nu poate fi primită, având în vedere că recurentele au invocat critici ce pot fi încadrate în motivele de casare ale art. 488 C. proc. civ. și vor fi analizate în cele ce urmează.

1.2 Recursul recurentului pârât Ministerul Educației Naționale:

Pe scurt, în opinia recurentei, atâta vreme cât prin aceste acte administrative nu s-a stabilit niciun debit, intimata reclamantă nu are interes să le conteste, iar obiectul contestației este lipsit de eficiență juridică.

Înalta Curte observă că anterior întocmirii procesului-verbal menționat mai sus, autoritatea i-a respins intimatei reclamante toate cererile de rambursare formulate în cadrul proiectului finanțat, pe baza unor suspiciuni de neregulă, ce au fost verificate și consemnate prin actul administrativ amintit.

Așadar, prin Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/31.03.2016, autoritatea a materializat neregulile constatate în cadrul proiectului, iar împrejurarea că nu a fost consemnat și un debit, se datorează faptului că partea nu a încasat nicio sumă de bani din finanțarea stabilită conform contractului, tocmai ca urmare a suspiciunilor de neregulă ce au fost confirmate prin emiterea acestui act administrativ.

Ca atare, este evident că folosul practic al intimatei reclamante de a contesta procesul-verbal constă în dovedirea inexistenței neregulii stabilite în sarcina sa și care ar conduce la infirmarea soluției de respingere a cererilor de rambursare, de asemenea contestate, dar și la infirmarea deciziei de recuperare prefinanțării ce s-a dispus ulterior.

Astfel, în mod legal contestația formulată a vizat aspecte referitoare inclusiv la motivul pentru care au fost respinse solicitările de rambursare, având în vedere că argumentele pentru care au fost respinse respectivele cereri și cele pentru care a fost emis procesul-verbal contestat au fost comune, respectiv existența unei nereguli în cadrul procedurii de finanțare.

În acest context, autoritatea investită cu soluționarea contestației împotriva procesului-verbal de nereguli era obligată să procedeze la analiza acesteia și la emiterea unui răspuns motivat al criticilor procedurale și substanțiale formulate de parte, iar nu să se limiteze la a constata că aceasta este lipsită de eficiență în lipsa stabilirii unui debit.

Este de observat că drepturile intimatei reclamantei fuseseră negate anterior prin respingerea cererilor de rambursare pentru o suspiciune de neregulă care s-a confirmat doar cu ocazia întocmirii procesului-verbal contestat, iar respingerea contestației administrative pe motiv că nu ar exista interes sau eficiență juridică în lipsa constatării unui debit, reprezintă o veritabilă piedică formală în dobândirea și justificarea unor drepturi legitime.

Pe cale de consecință, în acord cu statuările primei instanțe, respingerea contestației administrative pe unicul considerent că "este lipsită de eficiență juridică", fără o minimă motivare și analiză a criticilor formulate împotriva modalității de reținere a neregulii, reprezintă o împiedicare a accesului la justiție ce a fost legal sancționată.

Argumentele recurentului în sensul că trebuiau contestate doar reținerile referitoare la faptul "nu există cheltuieli neeligibile, ce necesită recuperare, cu excepția prefinanțării...", reprezintă o limitare nejustificată a accesului părții la contestarea actelor considerate vătămătoare și care nu pot fi confirmate de instanță.

Din perspectiva autorității, împrejurarea că în urma emiterii procesului-verbal de nereguli, cererile de rambursare rămân soluționate în sensul respingerii și, mai mult, se recuperează și prefinanțarea, nu reprezintă o soluție vătămătoare pentru parte, care să-i deschidă acesteia calea contestației administrative și ulterior cea judiciară. Or, o atare abordare nu poate fi primită pentru că încalcă drepturile elementare și fundamentale ale unui contencios de plină jurisdicție garantat de Constituția României.

În cadrul aceluiași motiv de recurs, recurentul a mai afirmat că, întrucât Decizia de soluționare a contestației nu modifică titlul de creanță, aceasta fiind subsecventă titlului, consideră că nu se putea găsi o altă motivare aceleiași stări de fapt și de drept, decât cea prezentată în titlul de creanță contestat.

Și această abordare va fi sancționată de instanța de control judiciar, întrucât prin decizia de soluționare a contestației administative, autoritatea nu este chemată să reia actul atacat, ci să răspundă motivelor invocate de parte, ținând cont de faptul că motivarea reprezintă o condiție de legalitate a întregii proceduri administrative, iar lipsa acesteia conduce la anularea actelor emise cu nerespectarea acestei cerințe.

În legătură cu acest motiv, recurentul aduce argumente strict legate de faptul că în cadrul proiectului s-a săvârșit o neregulă, iar neregula conduce la recuperarea prefinanțării achitate anterior începerii activităților specifice.

Însă recurentul omite să sublinieze faptul că neregula pe care o invocă a fost stabilită prin procesul-verbal amintit mai sus, iar acesta nu a fost supus procedurii de contestare administrativă sau judiciară, întrucât intimatei reclamantei i-a fost negat dreptul de contestare, cu justificarea că nu este eficientă juridic.

Așadar, prin jocul nesoluționării contestației administrative împotriva procesului-verbal de nereguli, pe motiv că nu se stabilește niciun debit, iar ulterior prin invocarea acestei nereguli ca temei pentru susținerea recuperării finanțării, autoritatea a expus partea la îngrădirea posibilității de a-și valorifica drepturile sale legitime și de acces la instanță.

Or, această abordare a fost legal sancționată de prima instanță prin măsurile dispuse, Înalta Curte neputând reține argumentele recurentului ca justificare pentru admiterea prezentului demers judiciar.

Este adevărat că intimata reclamantă nu contestă primirea sumei cu titlu de prefinanțare, însă contestă stabilirea unei nereguli în sarcina sa, iar decizia de recuperare este strâns legată de actul administrativ cu acest titlu, a cărui anulare, ar conduce firesc și la legalitatea încasării sumei cu titlu de prefinanțare, deci la anularea măsurii de recuperare a acesteia.

Ca atare, decizia de prefinanțare nu este legată "artificial" de cererile de rambursare și de procesul-verbal de nereguli, așa cum a susținut recurentul, ci este o consecință firească a măsurilor adoptate de autoritate în cadrul proiectului, pe care partea este îndreptățită să le conteste.

La fel ca în situația deciziei de prefinanțare, recurentul impută primei instanțe modul superficial în care a analizat neregula stabilită în cadrul proiectului, susținând că reclamanta nu si-a îndeplinit o serie de obligații contractuale, ceea ce a condus la respingerea cererilor de rambursare.

Ceea ce omite însă recurentul să precizeze este faptul că împotriva scrisorilor standard de informare, intimata reclamantă a formulat contestații administrative, a căror analiză a fost suspendată până la soluționarea sesizării aflate în verificare la Serviciul Juridic Constatare și Stabilire Nereguli.

În considerarea celor de mai sus, se observă că cererile de rambursare din cadrul proiectului nu au fost analizate decât formal și au fost respinse în considerarea unei nereguli ce nu a fost verificată nici pe cale administrativă, nici judiciară.

Ca atare, nu pot fi primite argumentele recurentului, ce repun în discuție legalitatea constatării neregulii, în condițiile în care chiar acesta a recunoscut cu ocazia soluționării contestației administrative la scrisorile standard de informare că nu poate fi analizată în contextul procedural amintit.

Tot în legătură cu scrisorile standard de informare, recurentul a susținut că acțiunea împotriva acestora este inadmisibilă, întrucât pe de o parte nu sunt acte administrative în sensul art. 2 din Legea 554/2004, iar pe de altă parte acțiunea poate fi îndreptată doar împotriva deciziei de soluționare a contestației potrivit art. 51 din O.U.G. nr. 66/2011.

Așa cum legal a reținut și prima instanță, scrisorile standard de informare ce fac obiectul prezentei acțiuni reprezintă acte administrative individuale care sunt supuse procedurii de contestare de drept comun, prevăzută de Legea 554/2004. Că este așa o dovedește împrejurarea esențială că acestea au dat naștere unei situații juridice noi, fiind soluționate cererile de rambursare în cadrul procedurii, prin respingerea acestora, fiind, în mod evident, cauzată o vătămare părții, ce poate fi valorificată pe calea disp. Lg. 554/2004. De asemenea, partea a parcurs procedura prealabilă statuată de art. 7 din același act normativ, însă controlul de legalitate al instanței vizează actul administrativ atacat, iar nu soluția din contestația administrativă, așa cum se întâmplă în procedurile speciale enunțate de recurent, cum ar fi art. 51 din O.U.G. nr. 66/2011 sau art. 218 din Codul de procedură fiscală.

Prevederile O.U.G. nr. 66/2011 nu stabiesc o procedura specială de contestare a scrisorilor standard de informare, care să deroge de la regulile de drept comun aminitite mai sus, fiind cert că art. 51 se referă la acțiunea împotriva deciziei emise în cadrul soluționării contestației administrative împotriva procesului-verbal de stabilire a neregulilor. Așadar, fiind norme de strictă interpretare, ele nu pot fi extinse la alte situații decât cele pentru care au fost emise de legiuitor.

Ca atare, neavând o procedură specială de contestare, actele administrative emise ca urmare a soluționării cererilor de rambursare se contestă pe calea dreptului comun conform disp. Lg. 554/2004, așa cum a reținut și instanța de fond.

Contrar opiniei recurentului, Înalta Curte observă că, prin încheierea de ședință din data de 20.11 2017 aflată la fia 189 vol. I dosar fond, prima instanță a soluționat excepțiile inadmisibilității acțiunii împotriva scrisorilor standard de informare, dar și excepția tardivității acțiunii atât în privința scrisorilor standard, cât și împotriva procesului-verbal de stabilire nereguli.

Argumentele privind tardivitatea nu pot fi primite atâta vreme cât, prima instanță a observat, în mod just, că procedura de soluționare a contestațiilor administrative a fost suspendată până la soluționarea suspiciunii de neregulă, ori în aceste condiții potrivit art. 11 alin. (2)

1

din Legea 554/2004, termenul de 6 luni pentru formularea cererii de chemare în judecată curge după reluarea procedurii, de la momentul finalizării acesteia sau de la data expirării termenului legal de soluționare.

A mai susținut recurenta că, de vreme ce contestația depusă este respinsă și nu se modifică actul contestat, argumentarea contestației neschimbând cu nimic situația de fapt și de drept cuprinsă în actul contestat, consideră că motivarea actului administrativ personal constând în scrisoarea de informare a beneficiarului, este aceeași cu a răspunsul la contestație. În fapt, recurentul încearcă să demonstreze că nemotivarea soluției contestației administrative nu putea atrage anularea actului principal, a cărei motivare poate suplini actul subsecvent, respectiv decizia de soluționare a contestației.

Aceste susțineri sunt lipsite de acuratețe juridică, mai ales în condițiile în care prima instanță a reținut că, în realitate, autoritatea nu a analizat cererile de rambursare formulate de intimata reclamantă întrucât acestea au fost respinse formal în temeiul suspiciunii de neregulă, iar soluționarea contestației administrative a fost suspendată. Ca atare, partea și-a văzut închise toate modalitățile de a-și expune opinia și apărările atât în fața administrației cât și a instanței, ceea ce a făcut ca procedura desfășurată în fața autorității, în ansamblul său să fie viciată.

Reținând că nici una dintre criticile formulate de recurent în cadrul memoriului său de recurs nu pot fi primite în scopul reformării hotărârii atacate, Înalta Curte va respinge ca nefondat prezentul recurs.

1.3 Recursul pârâtului Ministerul Fondurilor Europene:

S-a susținut că hotărârea instanței de fond este pronunțată cu încălcarea normelor de drept material, întrucât a fost greșit soluționată excepția lipsei calității procesuale pasive.

Cu privire la acest aspect, Înalta Curte constată că prin petitul cererii de chemare în judecată, intimata reclamantă a solicitat și plata sumelor de bani aferente cererilor de rambursare formulate. Or, așa cum legal a stabilit și prima instanță potrivit art. D alin. (3) din contractul de finanțare, obligația de plată îi revine Autorității de management, respectiv Ministerului Fondurilor Europene, ceea ce îi conferă acestuia calitate procesuală pasivă în prezentul litigiu.

Prin urmare, alegațiile acestuia în sensul că nu a emis niciun act a cărui anulare se solicită, dar și faptul că raporturile juridice conform contractului s-au născut între reclamantă și pârâtul Ministerul Educației Naționale și Cercetării Științifice - Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane, nu pot fi primite în considerarea celor expuse mai sus.

Nici critica conform căreia respingerea excepției lipsei calității procesuale pasive este o soluție viciată din perspectiva nemotivării acesteia, nu este fondată, având în vedere că în hotărârea atacată au fost expuse argumentele pentru care a fost înlăturată această apărare a părții, așa cum rezultă din considerentele afat la finalul filei 8 din sentință.

Pentru toate aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 497 C. proc. civ. și art. 20 din Legea 554/2004, va dispune respingerea recursului declarat de reclamantă, cu consecința menținerii sentinței recurate ca fiind legală.

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția nulității recursurilor, invocată de intimata-reclamantă A..

Respinge recursurile formulate de pârâț