ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1334/2021

Ședința publică din data de 03 martie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București – secția contencios administrativ și fiscal, la data de 06.11.2017, sub nr. x/2017, reclamantul Consiliul Județean Brașov a chemat în judecată pârâtul Ministerul Comunicațiilor și Societății Informaționale, solicitând:

Prin sentința civilă nr. 2153 din 08 mai 2018 pronunțată de Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a fost respinsă acțiunea ca neîntemeiată.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs reclamantul Consiliul Județean Brașov, prin care a solicitat casarea sentinței recurate și, ulterior rejudecării, admiterea acțiunii așa cum a fost formulată.

În motivarea căii de atac, recurenta a formulat critici ce pot fi subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Intimatul-pârât Ministerul Comunicațiilor și Societății Informaționale – Organismul Intermediar pentru Promovarea Societății Informaționale a depus concluzii scrise, solicitând respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței instanței de fond ca temeinică și legală.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante.

Reclamantul Consiliul Județean Brașov a învestit instanța de contencios administrativ au o acțiune prin care, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Comunicațiilor și Societății Informaționale, a solicitat anularea Deciziei nr. 5117/28.09.2017 emisă de MCSI - OIPSI cu privire la menținerea creanței bugetare stabilite prin Procesul Verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/06.02.2017 și, în consecință, anularea Procesului Verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/06.02.2017, iar, în subsidiar, reducerea creanței bugetare stabilite prin Procesul Verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/06.02.2017

Prin sentința atacată, pronunțată de Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a fost respinsă acțiunea ca neîntemeiată.

Pentru a pronunța această sentință, instanța de fond a reținut următoarele:

În cadrul proiectului cod SMIS 48399 "Achiziționarea unui sistem informatic integrat, destinat gestiunii Registrului Agricol în format electronic, la nivelul Județului Brașov, pentru un număr de 15 UAT-uri în parteneriat cu Consiliul Județean Brașov, a fost încheiat contractul de finanțare nr. x/06.12.2013 între Ministerul pentru Societatea Informațională, în calitate de Organism Intermediar (în numele și pentru Ministerul Economiei în calitate de Autoritate de Management pentru Programul Operațional Sectorial, Creșterea Competitivității Economice) și reclamant, în calitate de beneficiar.

Prin art. 1 din Actul Adițional nr. 3/30.10.2015 la contractul de finanțare, s-a modificat perioada de implementare a proiectului la 26 de luni, stabilindu-se că aceasta reprezintă perioada de timp în care beneficiarul trebuie să finalizeze toate activitățile proiectului, nu mai târziu de 31.12.2015.

Pentru implementarea acestui proiect, reclamantul, în calitate de autoritate contractantă, printre altele, a încheiat contractul de achiziție publică de servicii nr. x/20.01.2015 cu A. S.A.

În perioada 18.07.2016-22.07.2016 Organismul Intermediar pentru Promovarea Societății Informaționale a efectuat verificarea menținerii sustenabilității investiției în primul an după implementarea proiectului cod SMIS 48399, prin vizita de durabilitate la sediul reclamantului și la un număr de 5 U.A.T.-uri partenere; în cadrul acestora s-a constatat migrarea parțială a datelor sau nevalidarea datelor în modulele componentei soluției informatice de gestionare a activității specifice acestora. În acest context, față de faptul că valoarea serviciilor privind configurarea și implementarea bazelor de date, migrarea și integrarea diverselor structuri de date existente, a fost solicitată prin cererea de rambursare nr. x din 29.02.2016 și plătită la 30.06.2016, s-a dispus recuperarea integrală a valorii facturii x/24.12.2015 achitate de reclamantă către A. S.A. Astfel, prin procesul-verbal de constatare a neregulilor nr. x/06.02.2017, în temeiul O.U.G. nr. 66/2011 pârâtul a stabilit în sarcina reclamantului o datorie bugetară în valoare de 257.105,94 de RON.

Împotriva acestui act, la data de 14.03.2017, reclamantul a formulat contestație administrativă, înregistrată sub nr. x, care a fost respinsă ca nefondată de către pârât prin Decizia nr. 5117/28.09.2017.

În ceea ce privește criticile referitoare la nemotivarea Deciziei nr. 5117/28.09.2017, curtea de apel a reținut că acestea nu se susțin, în condițiile în care actul cuprinde motivele esențiale pentru care au fost înlăturate susținerile contestatorului (punctele IV si V ale Deciziei). În tot cazul, eventuala insuficientă motivare nu a produs reclamantei nicio vătămare, de vreme ce din acțiunea de față rezultă că a avut cunoștință de motivele pentru care a fost stabilită în sarcina sa obligația bugetară, înțelegând să le combată, pe larg. Or, nelegalitatea actului administrativ nu poate fi reținută în lipsa dovedirii unei vătămări (art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004).

Faptul că argumentele reținute în soluționarea contestației nu sunt în concordanță cu susținerile reclamantei nu înseamnă că decizia ar fi nemotivată. Totodată, nici faptul că în cuprinsul deciziei sunt expuse argumentele prezentate de emitentul actului contestat, dacă aceste argumente au fost însușite de către organul care a soluționat contestația.

Referitor la susținerea potrivit căreia cheltuielile aferente activității de migrare au fost efectuate în perioada de implementare a proiectului, instanța de fond a constatat că aceasta este justă (în contextul în care a fost efectuată la data de 29.12.2015, iar limita perioadei de implementare a contractului, fusese stabilită în urma Actului adițional nr. x la 31.12.2015), fiind însă lipsită de relevanță. În acest sens, din analiza procesului-verbal, se constată că neregula a vizat nu efectuarea cheltuielii în afara perioadei de implementare, ci faptul că migrarea datelor sau validarea acestora în modulele componentei soluției informatice de gestionare a activității specifice acestora nu a fost efectuată complet și corespunzător în perioada de implementare, în cadrul căreia reclamantul era obligat să finalizeze toate activitățile proiectului, după cum rezultă din art. 2 alin. (2) al contractului de finanțare.

În ceea ce privește neregula reținută (migrarea parțială a datelor sau nevalidarea datelor în modulele componentei soluției informatice de gestionare a activității specifice acestora în cazul celor 5 U.A.T-uri partenere verificate), s-a reținut că potrivit specificațiilor de la pagina 20 din Caietul de sarcini, parte integrantă a documentației de atribuire a contractului de achiziție publică încheiat cu A. S.A. "Procesul de migrare a datelor din aplicațiile în exploatare în instituțiile aparținând UAT-urilor partenere în baza de date se va realiza corespunzător, ofertantul asigurând suportul și expertiza profesională pentru migrarea datelor din aplicațiile în exploatare, în vederea preluării a cât mai multor date în cadrul noului sistem informatic....Dacă unele date existente nu au consistență, corectitudine sau caracteristicile solicitate, migrarea datelor în bază se va face numai pentru acele date care respectă cerințele, urmând ca ulterior, în procesul de implementare, personalul UAT-urilor să încarce și restul datelor, prin intermediul aplicațiilor furnizate de ofertant.

Din cuprinsul acestor prevederi, rezultă următoarele împrejurări relevante cauzei: a) ofertantul avea obligația de a asigura suportul și expertiza profesională pentru migrarea datelor consistente, corecte și cu caracteristicile solicitate din aplicațiile în exploatare în noul sistem informatic, în mod corespunzător; b) pentru datele care nu îndeplineau aceste cerințe, ofertantul avea obligația de a furniza aplicații care să permită personalului UAT-urilor încărcarea restului datelor, pe parcursul procesului de implementare (adică până la data de 31.12.2015, dată limită de finalizare a tuturor activităților proiectului, potrivit art. 2 alin. (2) din contractul de finanțare). Astfel, la finalul perioadei de implementare, datele existente trebuiau migrate în noul sistem de exploatare, după caz, fie direct de către ofertantul-câștigător, fie de către personalul UAT-urilor, prin intermediul aplicațiilor furnizate de ofertant. În lipsa atingerii acestui rezultat, în perioada de implementare, cheltuielile ar fi realizate cu încălcarea contractului de finanțare, devenind astfel neeligibile (art. 6 alin. (1) din contractul de finanțare).

Or, prima instanță a constatat că rezultatul anterior amintit nu a fost atins. În acest sens, relevante sunt următoarele împrejurări reținute în procesul-verbal privind remedierea migrării încheiat la 26.02.2016 între reclamant și A. S.A și în Nota explicativă privind funcționalitatea Sistemului Informativ, implementat emisă de reclamant la 22.03.2016:

- în cazul componentei Registrul Agricol, pentru UAT Zărnesti si UAT Sampetru datele nu au fost migrate în totalitate, iar Capitolul II b nu s-a migrat electronic pentru nicio UAT; de asemenea, pentru UAT-urile care avea evidența pe hârtie, imtroducerea datelor se va realiza în perioada postimplementare;

- pentru componenta Financiar-Contabilitate, U.A.T. Sânpetru, Fundata și Cața nu au furnizat datele în sold la 31.12.2015, iar la restul U.A.T-urilor (exceptând Măieruș, augustin. Bod, Săcele, Zărneșți), mai sunt necesare completări;

- pentru componenta Taxe și Impozite Locale, datele nu au fost validate de nici un UAT, în contextul în care la 19.02.2016, prestatorul de servicii a efectuat prima vizată în U.A.T-uri, pe această componentă; în legătură cu această componentă s-a reținut și greșita interpretare dată unor câmpuri de către reprezentanții prestatorului de servicii, existența unui număr mare de furnizori ale vechilor aplicații cu baze de date gestionate diferit, precum și a complexității bazelor de date din U.A.T.-ur pentru această aplicație; corectarea și validatelor reprezintă un proces laborios, imposibil de finalizat în termen.

Așadar, din toate aceste împrejurări, rezultă că procesul de migrare a datelor din aplicațiile în exploatare în instituțiile aparținând UAT-urilor partenere în baza de date nu s-a realizat corespunzător în perioada de implementare, din cauze multiple, ținând atât de U.A.T-urile partenere cât și de prestatorul de servicii. Pe cale de consecință, nu se susțin criticile reclamantei legate de pretinsa netemeinicie a procesului-verbal. Cât despre faptul că suma fusese admisă la plată, argumentul reclamantului este irelevant. Aceasta deoarece potrivit art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, neregula este definită drept "orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate în raport cu dispozițiile naționale și/sau europene, precum și cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziții, ce rezultă dintr-o acțiune sau inacțiune a beneficiarului ori a autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaționali și/sau fondurile publice naționale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit, legiuitorul instituind explicit o procedură menită să permită recuperarea sumelor plătite necuvenit ca urmare a acceptării spre rambursare finalizată prin încheierea unui titlu de creanță (art. 17-45 din O.U.G. nr. 66/2011).

În ceea ce privește privește indicarea unor temeiuri de drept eronate (partea 3, punctul 3 din H.G. mr. 519/2014), judecătorul fondului a constatat că în cuprinsul titlului de creanță a fost justificată neeligibilitatea cheltuielii plătite necuvenit (potrivit art. 2 lit c.din H.G. nr. 759/2007 pentru ca o cheltuială să fie eligibilă, aceasta trebuie să fie în conformitate cu prevederile contractului de finanțare), împrejurare care a reprezentat ipoteza aplicării procedurii prevăzute de O.U.G. nr. 66/2011.

Cât despre pretinsa încălcare a principiului proporționalității sancțiunii, curtea de apel a reținut că potrivit art. 2 lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011 "orice măsura administrativă adoptată trebuie să fie adecvată, necesară și corespunzătoare scopului urmărit, atât în ceea ce privește resursele angajate în constatarea neregulilor, cât și în ceea ce privește stabilirea creanțelor bugetare rezultate din nereguli, ținând seama de natura, frecvența și impactul financiar al acestora asupra proiectului/programului respectiv. Or, în cauză, declararea ca neeligibile în integralitate s-a impus cu necesitate atât prin prisma naturii neregulilor, a impactului acestora asupra atingerii scopului urmărit prin proiectul finanțat, a nebugetării distincte a activității de migrare a datelor în ansamblul liniei bugetare 1.2 cheltuieli pentru achiziționarea de aplicații și licențe, subcapitolul 1.2.3 cheltuieli pentru configurarea și implementarea bazelor de date, migrarea și integrarea diverselor structuri de date existente, " dar și a dimensiunii lor; din această ultimă perspectivă, este lipsit de relevanță faptul că verificările au fost efectuate doar la 5 U.A.T. uri partenere (dintr-un total de 15), câtă vreme rezultatul acestora nu atestă chestiuni punctuale, ci un mod defectuos de implementare incident și celorlalte U.A.T-uri (în acest sens, sunt relevante împrejurările reținute în procesul-verbal privind remedierea migrării încheiat la 26.02.2016 între reclamant și A. S.A și în Nota explicativă privind funcționalitatea Sistemului Informativ, implementat emisă de reclamant la 22.03.2016, redate mai sus, la analiza temeiniciei procesului-verbal).

Înalta Curte apreciază că sentința atacată este legală, în raport cu motivele de recurs invocate.

Nu este întemeiată susținerea conform căreia omisiunea unităților administrativ-teritoriale (UAT) de efectuare a demersurilor prevăzute la pagina 20 din caietul de sarcini nu poate fi considerată o deficiență în modul de executare a contractului de către prestator. Aceasta întrucât, potrivit art. 1 alin. (4) din contractul de finanțare – beneficiarul se angajează să implementeze proiectul pe propria răspundere, iar potrivit art. 10 lit. a) par. (3) din același contract, beneficiarul va fi răspunzător în fața autorității de management pentru implementarea proiectului. Cum neregula reținută a constat în neefectuarea completă și corespunzătoare în perioada de implementare a migrării datelor sau validării acestora în modulele componentei soluției informatice de gestionare a activității specifice, vizând deci chiar implementarea proiectului, recurenta nu poate fi exonerată de răspunderea administrativă decurgând din nerespectarea clauzelor contractului de finanțare, chiar dacă s-ar accepta teza culpei UAT partenere.

În privința susținerii conform căreia au fost alocate resurse pentru corectarea și validarea bazelor de date migrate, în conformitate cu prevederile caietului de sarcini, Înalta Curte reține că migrarea completă a datelor și validarea acestora trebuia realizată în interiorul perioadei de implementare, după cum în mod corect s-a reținut în considerentele sentinței atacate. Nu prezintă deci relevanță sub aspectul existenței neregulii, procesul-verbal din 26.02.2016, atâta timp cât perioada de implementare se încheiase la 31.12.2015.

Totodată, Înalta Curte constată că susținerea recurentului potrivit căreia activitățile au fost efectuate cu respectarea cerințelor contractuale și ale caietului de sarcini, iar cheltuielile au fost efectuate în perioada de implementare, ignoră considerentele sentinței referitoare la conținutul neregulii, prima instanță reținând corect că aceasta a vizat nu efectuarea cheltuielii în afara perioadei de implementare, ci faptul că migrarea datelor sau validarea acestora în modulele componentei soluției informatice de gestionare a activității specifice acestora nu a fost efectuată complet și corespunzător în perioada de implementare, în cadrul căreia reclamantul era obligat să finalizeze toate activitățile proiectului, după cum rezultă din art. 2 alin. (2) al contractului de finanțare.

Nu prezintă relevanță nici susținerile potrivit cărora vizitele de verificare s-ar fi efectuat doar la 5 dintre UAT partenere, dat fiind că, astfel cum se arată și în considerentele sentinței atacate, rezultatul vizitelor menționate nu atestă chestiuni punctuale, ci un mod defectuos de implementare incident și celorlalte UAT-uri (în acest sens, sunt relevante împrejurările reținute în procesul-verbal privind remedierea migrării încheiat la 26.02.2016 între reclamant și A. S.A și în Nota explicativă privind funcționalitatea Sistemului Informativ, implementat emisă de reclamant la 22.03.2016, redate mai sus.

Nu pot fi considerate drept abstracte considerentele sentinței care au întemeiat menținerea cuantumului creanței bugetare, atâta timp cât judecătorul fondului a realizat o analiză concretă a tutoror circumstanțelor, reținând că declararea cheltuielilor ca neeligibile în integralitate s-a impus cu necesitate atât prin prisma naturii neregulilor, a impactului acestora asupra atingerii scopului urmărit prin proiectul finanțat, a nebugetării distincte a activității de migrare a datelor în ansamblul liniei bugetare 1.2 cheltuieli pentru achiziționarea de aplicații și licențe, subcapitolul 1.2.3 cheltuieli pentru configurarea și implementarea bazelor de date, migrarea și integrarea diverselor structuri de date existente, " dar și a dimensiunii lor.

În fine, în ceea ce privește susținerile recurentei conform cărora modul de stabilire a creanței bugetare ar fi fost netransparent, Înalta Curte reține că această critică nu poate fi analizată, deoarece a fost invocată direct în recurs, cu încălcarea prevederilor art. 478 alin. (3) și art. 494 din noul C. proc. civ., texte legale din a căror interpretare coroborată rezultă că în recurs nu poate fi schimbată cauza cererii de chemare în judecată, i.e. nu pot fi invocate argumente noi, care nu au fost menționate în acțiunea introductivă.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de Consiliul Județean Brașov împotriva sentinței civile nr. 2153 din 08 mai 2018 pronunțate de Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Consiliul Județean Brașov împotriva sentinței civile nr. 2153 din 08 mai 2018 pronunțate de Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 3 martie 2021.