ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1091/2021

Circumstanțele cauzei Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul Consiliul Superior al Magistraturii, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiției, a solicitat anularea Deciziei nr. 154/4952/08.05.2017 emisă de Ministerul Justiției prin care a fost respinsă contestația formulată împotriva Notei de constatare a neregulilor nr. 134/4952/30.03.2017, cu consecința anulării acestei note de constatare.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 1150 din 13 martie 2018, Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamantul Consiliul Superior al Magistraturii în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiției și a anulat actele administrative comunicate prin adresele nr. x/08.05.2017 și nr. y/30.03.2017.

Calea de atac exercitată Împotriva acestei sentințe, a declarat recurs pârâtul Ministerul Justiției, pentru motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. (hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material). În motivarea recursului, s-a arătat – în esență – că instanța, în mod eronat, a apreciat că plata cheltuielilor de către intimatul reclamant (în calitate de Achizitor) s-a efectuat în mod legal, în realitate, acestea fiind făcute cu încălcarea prevederilor legislației în materie financiară, respectiv prevederile Ordinului nr. 1792 din 24 decembrie 2002 pentru aprobarea Normelor metodologice privind angajarea, lichidarea, ordonanțarea și plata cheltuielilor instituțiilor publice, precum și organizarea, evidența și raportarea angajamentelor bugetare și legale mai sus menționate. Referitor la caracterul neeligibil al cheltuielilor efectuate de intimatul-reclamant în legătură cu persoanele neparticipante la sesiunile de formare profesională în cadrul contractului de finanțare nr. x/10.03.2014, recurentul a susținut că, în contextul cadrului legal aplicabil contractului de finanțare, a admite că serviciile au fost prestate în condițiile în care de acestea nu au beneficiat participanții-grupul țintă al proiectului echivalează cu a accepta și situația ipotetică în care bunuri puse la dispoziție de operatorul economic nu sunt, din lipsa diligentei promotorului, recepționate, dar sunt totuși achitate sau, situația în care s-ar fi efectuat cheltuieli pentru numărul maxim de participanți la seminar (spre ex., 25) în condițiile participării fie și a unui singur participant. În mod greșit instanța de fond a analizat eligibilitatea cheltuielilor mai mult prin prisma contractului de prestări servicii încheiat între intimatul-reclamant și operatorul economic decât a contractului de finanțare și a cadrului legal specific aplicabil. Astfel, chiar dacă în economia contractului de prestări servicii, Prestatorul se poate considera, potrivit contractului, îndreptățit a primi plata pentru serviciile puse la dispoziție, în contextul contractului de finanțare, singurul, de altfel, relevant în speța dedusă judecății, prin prisma relației Promotor de proiect (PP) - Operator de program(OP), aceste cheltuieli nu pot fi suportate din bugetul proiectului. Recurentul a mai apreciat că instanța de fond nu a procedat la efectuarea unei analize temeinice a cazurilor care au determinat neeligibilitatea cheltuielilor, fără a verifica dacă reclamanta putea, cu minime diligente, să afle cu minim 24 ore înainte de evenimente, dacă invitații pot participa la evenimente, acceptând astfel, implicit și posibilitatea existenței unor situații în care neparticiparea unor participanți ar fi putut fi prevăzută de promotorul de proiect, cu consecința limitării prejudiciului produs prin achitarea unor servicii neprestate. Cu privire la măsura în care putea interveni Consiliul Superior al Magistraturii, în calitate de organizator al evenimentelor, prin minime diligente în implementarea contractului, în vederea preîntâmpinării situațiilor prejudiciatoare generate de plătirea unor servicii corespunzătoare persoanelor care nu au participat, în fapt, la evenimentele de formare profesională, recurentul a invocat prevederile contractului de prestări servicii nr. x/10.02.2015 încheiat între Consiliul Superior al Magistraturii și operatorul economic, respectiv art. 9, pct. A5 "listele...vor fi confirmate/transmise Prestatorului de către Achizitor cu cel puțin 5 zile înainte de data desfășurării evenimentului", și A6 "prestatorul are obligația anulării rezervărilor de cazare, fără plată din partea Achizitorului, dacă anularea rezervării a fost transmisă/comunicată în scris cu minim 24 de ore înaintea zilei de cazare pentru care se solicită anularea" care instituie, indirect, o obligație de diligentă, de acțiune în sensul asigurării unor liste cât mai conforme cu realitatea în vederea evitării producerii prejudiciilor la bugetul proiectului. În opinia recurentului, o parte considerabilă din prejudiciu ar fi fost evitată dacă o comunicare minimală în acest sens ar fi fost realizată. Astfel, referitor la situațiile cele mai frecvent invocate, anume volumul de muncă al participanților sau existența anchetelor în curs sau a ședințelor de judecată, Operatorul de Program nu poate accepta teoria conform căreia astfel de situații nu puteau fi prevăzute de participanți și aflate de Promotorul de Proiect, astfel încât acesta să prevină nașterea cheltuielilor neeligibile, cu atât mai mult cu cât cheltuielile au fost ocazionate pe parcursul mai multor seminarii, Promotorul de Proiect neluând nicio măsură de remediere, de diminuare a prejudiciului, în tot intervalul derulării evenimentelor. Ulterior constatării primelor deficiențe, respectiv al primelor neprezentări, intimatul-reclamant, chiar fără o intervenție de instrucție/ghidare din parte Operatorului de Program, nu trebuia să aștepte finalizarea întregului șir de evenimente, asistând pasiv la producerea prejudiciului și sperând ca Operatorul de Program va valida cheltuielile în lipsa realității prestațiilor către beneficiari, ci avea obligația să ia măsuri în scopul evitării sau măcar al reducerii prejudiciului cauzat ca urmare a neprezentării participanților. În continuare, recurentul a arătat că obligația de diligentă a Consiliului Superior al Magistraturii în îndeplinirea relațiilor contractuale a fost analizată exclusiv de către instanța de fond din perspectiva raporturilor civile ale intimatului-reclamant cu operatorul economic, fără a se avea în vedere obligațiile intimatului-reclamant față de Operatorul de Program și finanțatorul norvegian, obligații rezultate din contractul de finanțare și din Regulamentul de Implementare a Mecanismului Financiar Norvegian 2009-2014. Așa cum a reținut prima instanță, serviciile au fost plătite prestatorului de servicii A. S.R.L., în baza contractului de prestări servicii, iar din perspectiva relației operator economic - promotor, operatorul economic, în condițiile în care nu a primit nicio înștiințare în termenul rezonabil introdus în contract de 24 de ore, este pe deplin îndreptățit a primi contraprestația. Însă, ceea ce a imputat Operatorul de Program prin constatarea neeligibilității cheltuielilor a fost lipsa luării oricăror măsuri din partea intimatului-reclamant, în calitate de promotor de proiect de natură a conduce la concluzia că acesta a depus diligentele minime în scopul minimizării prejudiciilor și cheltuirii eficiente a banilor publici. Condiția inclusă în regulament vizează relația Operator de Program-promotor și cheltuielile se consideră eligibile în condițiile în care serviciile au fost prestate în interesul beneficiarilor/grupului țintă al proiectului, nu al operatorului economic. Astfel, în lipsa unor diligente suplimentare din partea intimatului-reclamant, termenul de minim 24 de ore instituit în contract pentru anularea fără penalități a serviciilor comandate, pe lângă termenul de 5 zile prevăzut în contract la art. 10.2 ar fi lipsit de justificare. Or, acesta a fost introdus tocmai în scopul evitării prejudiciilor prin achitarea unor servicii de care nu au beneficiat reprezentanții grupului țintă ai proiectului. În final, recurentul a susținut că acțiunea a rămas fără obiect la acest moment, în condițiile în care niciunul dintre costurile neincluse în raportarea finală către finanțator de către Operatorul de Program nu mai poate fi suportat din bugetul Programului, costurile care fac obiectul prezentei acțiuni fiind suportate deja din bugetul de stat. Potrivit regulilor aplicabile Programelor, așa cum reiese și din adresa nr. x/7.12.2017, data finală de eligibilitate a cheltuielilor, la nivelul Ministerului Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene, a fost 31.12.2017, nicio cheltuială efectuată după această dată nemaifiind considerată eligibilă. Totodată, în conformitate cu solicitarea Autorității de Certificare și Plată din cadrul Ministerului Finanțelor Publice nr. 725114/11.01.2018, conform prevederilor art. 5.12.2 din Regulamentele de implementare a Mecanismelor Financiare Spațiul Economic European și Norvegian 2009-2014, termenul limită de transmitere de către Autoritatea de Certificare și Plată a Raportului Final de Program către Oficiul Mecanismului Financiar Norvegian a fost 28.02.2018. Așa cum reiese din solicitarea adresată de către Autoritatea de Certificare și Plată, la începutul anului 2018, Operatorul de Program a transmis spre aprobare, prin Autoritatea de Certificare și Plată, finanțatorului norvegian declarația financiară finală pentru programul R024, în cadrul căruia a fost finanțat proiectul Consiliului Superior al Magistraturii, cuprinzând cheltuieli eligibile totale efectuate în cadrul acestuia în care, cheltuielile neeligibile care fac obiectul prezentei acțiuni nu au fost incluse, acestea fiind suportate de la bugetul de stat, fără a avea importanță din bugetul cărei instituții a fost suportată, respectiv de la Ministerul Justiției sau Consiliul Superior al Magistraturii, câtă vreme ambele instituții sunt instituții publice, fiind finanțate de la bugetul de stat.

Apărările formulate de intimat Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul-reclamant Consiliul Superior al Magistraturii a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate și a dispozițiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare. Prin Contractul de finanțare nr. x/10.03.2014, încheiat între Ministerul Justiției, în calitate de Operator de Program și Consiliul Superior al Magistraturii, în calitate de Promotor de Proiect, a fost acordată finanțarea nerambursabilă pentru implementarea proiectului intitulat "întărirea capacității sistemului judiciar românesc de a răspunde provocărilor noilor schimbări legislative și instituționale" din cadrul programului R024 "întărirea capacității judiciare și cooperare", finanțat prin Mecanismul Financiar Norvegian 2009-2014. Pentru organizarea activităților din cadrul acestui proiect, Consiliul Superior al Magistraturii a încheiat cu S.C. A. S.R.L. contractul nr. x/4041/10.02.2015, având ca obiect serviciile hoteliere, restaurant și închirierea sălilor de conferințe. Prin adresa nr. x/14.03.2017 a fost emisă nota de constatare nr. x/30.03.2017 a Ministerului Justiției, prin care s-a constatat că sunt neeligibile cheltuieli în cuantum de 396,76 RON, rezultate în urma recalculării, reprezentând contravaloarea cu TVA a șapte mese de prânz și a șapte pauze de cafea achitate pentru seminarul organizat în perioada 19-20 noiembrie 2015 la B.. Urmare a adresei nr. x/08.05.2017, prin care pârâtul Ministerul Justiției a respins contestația formulată împotriva notei de constatare nr. x/30.03.2017, reclamantul Consiliul Superior al Magistraturii a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere vizând anularea deciziei emise în soluționarea contestației, precum și a notei de constatare. Instanța de fond a admis acțiunea reclamantului și a anulat actele contestate, reținând că cheltuielile menționate au fost efectuate în perioada de eligibilitate a proiectului, au legătură cu obiectul contractului de finanțare, au fost prevăzute în bugetul detaliat al proiectului, nu sunt disproporționate și au fost realizate exclusiv în scopul atingerii obiectivelor proiectului. Serviciile au fost contractate în urma unor proceduri legale și în limitele stabilite de bugetul proiectului, iar în sarcina reclamantei nu s-a reținut neîndeplinirea indicatorilor proiectului. Prin cererea de recurs, recurentul pârât Ministerul Justiției a invocat lipsa luării oricăror măsuri din partea intimatului-reclamant, în calitate de promotor de proiect de natură a conduce la concluzia că acesta a depus diligentele minime în scopul minimizării prejudiciilor și cheltuirii eficiente a banilor publici, în condițiile în care aceste diligențe presupuneau comunicarea cu participanții în sensul obținerii unei confirmări din partea acestora de participare la evenimente în termenul contractului cu operatorul economic (cu minim 24 ore înainte de începerea evenimentului pentru anularea fără penalități a serviciilor comandate). Înalta Curte constată că serviciile de cazare și masă au fost contractate în urma unor proceduri legale și în limitele stabilite de bugetul proiectului, iar indicatorii stabiliți prin proiect au fost atinși, aspecte neconstestate de recurent, chiar dacă numărul de participanți prevăzut pentru fiecare seminar în parte nu a fost întotdeauna atins, din motive diferite, majoritatea absențelor având drept cauză constrângerile derivând din dezechilibrul major între resursele umane existente și volumul de muncă din sistemul judiciar. Contrar susținerilor recurentului cu privire la lipsa unor minime diligențe în scopul minimizării prejudiciilor și cheltuirii eficiente a banilor publici, instanța de recurs observă că, la momentul organizării fiecărei activități în parte, fiecărui potențial participant înscris pe listele de participanți i-a fost transmisă o invitație nominală, în care erau precizate detaliile exacte ale seminarului și în care era rugat să confirme participarea. Așa cum în mod corect a reținut judecătorul fondului, nu poate fi imputată Consiliului Superior al Magistraturii împrejurarea că la seminar nu au participat efectiv toți magistrații care s-au înscris inițial. În lipsa unei obligații legale sau de altă natură care să îi incumbe magistratului să participe la activitatea de formare, partenerii de proiect nu au avut la îndemână mijloace de coerciție pentru a se asigura că persoanele înscrise vor participa efectiv la seminarele organizate în acest context. În contractul de prestări de servicii nr. x/10.02.2015, încheiat între Consiliul Superior al Magistraturii și S.C. A. S.R.L, la obligațiilor prestatorului – pct. 9.1. s-a prevăzut că "pentru fiecare activitate (seminar, conferință/workshop etc.) numărul de cazări/mese este estimativ și nu leagă CSM/INM de respectarea numărului de camere, mese, participanți și nici nu va duce la impunerea unor costuri suplimentare sau penalizări, rezervările și plățile fiind făcute pe baza confirmărilor de participare și a facturilor finale". Prin urmare, reclamantul trebuia să plătească furnizorului de servicii contravaloarea cazării, a meselor și a pauzelor de cafea, având în vedere confirmările de participare a magistraților la seminar. În condițiile în care au existat magistrați care au confirmat participarea, dar din varii motive obiective nu au putut participa și nu au anunțat în timp util lipsa de la seminar, Consiliul Superior al Magistraturii avea obligația achitării acestor servicii. Nefondate sunt și susținerile recurentului pârât potrivit cărora obligația de diligentă a Consiliului Superior al Magistraturii în îndeplinirea relațiilor contractuale a fost analizată exclusiv de către instanța de fond din perspectiva raporturilor civile ale intimatului-reclamant cu operatorul economic, fără a se avea învedere obligațiile intimatului-reclamant față de Operatorul de Program și finanțatorul norvegian, obligații rezultate din contractul de finanțare și din Regulamentul de Implementare a Mecanismului Financiar Norvegian 2009-2014. Înalta Curte observă că judecătorul fondului a subliniat faptul că aspectele semnalate de pârât, în sensul că o parte dintre cursanți nu au beneficiat de serviciile respective, trebuie să fie analizate în contextul îndeplinirii obligațiilor care reveneau reclamantului în executarea contractului de finanțare, în îndeplinirea obiectivelor pentru care a fost acordată finanțarea, critica fiind deci nefondată. Aceste cheltuieli au fost analizate din perspectiva dispozițiilor art. 6 din contractul de finanțare, prima instanță reținând că cheltuielile în discuție au fost efectuate în perioada de eligibilitate a proiectului, au legătură cu obiectul contractului de finanțare, au fost prevăzute în bugetul detaliat al proiectului, nu sunt disproporționate, fiind necesare pentru implementarea proiectului și realizate exclusiv în scopul atingerii obiectivelor proiectului, iar indicatorii stabiliți prin proiect au fost atinși, chiar dacă numărul de participanți prevăzut pentru fiecare seminar în parte nu a fost întotdeauna atins, din motive diferite. În sfârșit, recurentul pârât Ministerul Justiției a mai susținut că acțiunea reclamantului a rămas fără obiect, în condițiile în care niciunul dintre costurile neincluse în raportarea finală către finanțator de către Operatorul de Program nu mai poate fi suportat din bugetul Programului, costurile care fac obiectul prezentei acțiuni fiind suportate deja din bugetul de stat. Instanța de recurs nu poate primi această susținere, având în vedere că efectele juridice produse de nota de constatare nu sunt numai de natură pecuniară, rezultate din stabilirea unei creanțe bugetare. Actul administrativ atacat constată o neregularitate în executarea contractului de finanțare ce se răsfrânge asupra raportului juridic ce a luat naștere între Ministerul Justiției, în calitate de Operator de Program și Consiliul Superior al Magistraturii, în calitate de Promotor de Proiect. Prin urmare, chiar și în ipoteza în care plata creanței bugetare nu mai este în sarcina intimatului reclamant, actul administrativ rămâne în ființă, deși partea reclamă nelegalitatea acestuia. Față de împrejurările de fapt și de drept expuse, Înalta Curte constată că prima instanță a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale la situația de fapt ce rezultă din probatoriul administrat, motiv pentru care nu se impune casarea sentinței recurate.

Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia În baza dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menține ca legală și temeinică sentința instanței de fond, urmând să respingă ca nefondat recursul declarat de pârâtul Ministerul Justiției.