ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 949/2024

Ședința publică din data de 20 februarie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Iași la data de 14.09.2022 sub numărul x/2022, reclamanta A. S.R.L. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătății anularea răspunsului la plângerea prealabilă înregistrat sub nr. Reg1/11197/23.06.2022, revocarea în întregime a OMS nr. 444/2019 și, în subsidiar, revocarea în parte a Ordinului în sensul revocării art. 8 alin. (3) din Anexă.

Prin sentința nr. 160 din 15 noiembrie 2022, Curtea de Apel Iași – secția contencios administrativ și fiscal a respins ca inadmisibilă cererea de anulare a răspunsului la plângerea prealabilă, formulată de către reclamanta A. S.R.L., prin administrator judiciar B., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătății; a respins acțiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., prin administrator judiciar B., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătății, ca neîntemeiată.

Reclamanta A. S.R.L., societate în reorganizare judiciară, prin administrator judiciar B. a formulat recurs împotriva sentinței de mai sus, prin care a solicitat casarea hotărârii instanței de fond, iar în rejudecare, admiterea contestației și revocarea în întregime a OMS nr. 444/2019, iar, în subsidiar, revocarea în parte a ordinului, în sensul revocării art. 8 alin. (3) din OMS 444/2019.

În motivarea cererii de recurs, s-au arătat următoarele:

Prin contestația introdusă pe rolul Curții de Apel lași, a solicitat revocarea ordinului de ministru OMS nr. 444/2019 pentru motive de nelegalitate extrisecă și intrinsecă. Din perspectiva motivelor extrinseci de nelegalitate, a arătat că actul normativ a fost elaborat cu eludarea prevederilor legale referitoare la transparența decizională transpuse prin Legea 52/2003. Din perspectiva motivelor intrinseci de nulitate, a arătat că ordinul de ministru contestat se abate de la cadrul circumscris prin Legea nr. 266/2008 a farmaciei.

Prin hotărârea recurată, instanța de fond a respins motivele extrinseci de contestație, reținând, în esență, că prevederile Legii nr. 52/2003 au fost respectate la elaborarea actului normativ contestat. De asemenea, Curtea de Apel a respins și motivele intrinseci de contestație, apreciind că textul art. 21 din Legea nr. 266/2008 nu are un caracter previzibil în interpretare, astfel că disp. art. 8 alin. (3) din OMS nr. 444/2019 explicitează ipotezele apreciate ca fiind obiective.

Recurenta a invocat faptul că hotărârea a fost dată cu încălcarea si aplicarea greșită a normelor de drept material.

În conformitate cu disp. art. 7 alin. (1)-(4) din Legea nr. 52/2003, în cadrul procedurilor de elaborare a proiectelor de acte normative, autoritatea administrației publice are obligația să publice un anunț referitor la această acțiune în site-ul propriu, să-l afișeze la sediul propriu, într-un spațiu accesibil publicului, și să-l transmită către mass-media centrală sau locală, după caz.

Instanța de fond a constatat că au fost respectate prevederile referitoare la termenul de publicare și la documentația aferentă, însă, textul art. 7 alin. (1) - (4) din Legea 52/2003 impune administrației publice ca anunțul referitor la proiectul de act normativ să fie transmis către mass-media centrală sau locală, după caz, obligație care, după cum rezultă din probatoriu, nu a fost complinită, iar aspectul nu a fost analizat de judecătorul fondului, astfel că viza de legalitate acordată de prima instanță s-a dat cu încălcarea normei de la art. 7 din Legea nr. 52/2003.

Același text de lege mai impune ca anunțul referitor la elaborarea unui proiect de act normativ cu relevanță asupra mediului de afaceri să fie transmis de către inițiator asociațiilor de afaceri și altor asociații legal constituite, pe domenii specifice de activitate, în termenul de 30 de zile lucrătoare. În speță, proiectul de act normativ trebuia comunicat a priori asociațiilor profesionale ale farmaciștilor; nici din acest punct de vedere procedura nu a fost complinită, iar Curtea de Apel lași a omis să o verifice, pronunțând o hotărâre cu încălcarea normei de drept material.

În mod greșit instanța de fond a apreciat și asupra respectării legii în privința referatului de aprobare nr. S.P.4043 din 25.03.2019. Referatul în cauză a fost emis în data de 25.03.2019, adică în aceeași zi în care ministrul sănătății aflat în funcție a emis ordinul. În contextul în care referatul de aprobare trebuie să însoțească anunțul prin care se aduce la cunoștință publicului cu minim 30 de zile lucrătoare anterioare avizării proiectului, este evident că inițiatorul proiectului de act normativ a eludat prevederile legale în materia transparenței decizionale. în cazul de față, referatul de aprobare prin care să fie argumentată necesitatea adoptării actului normativ propus a fost emis la 25.03.2019 și nu respectă termenul de 30 de zile lucrătoare prev de art. 7 alin. (2) din Legea 52/2003.

Un alt motiv de recurs este acela că instanța de fond a interpretat greșit norma de drept material conținută în art. 21 din Legea nr. 266/2008. Prima instanță a reținut prin considerentele hotărârii recurate că textul art. 21 din Legea nr. 266/2008 este lipsit de previzibilitate în interpretare, context în care devin necesare prevederile art. 8 alin. (3) din Anexa la OMS nr. 444/2019.

Recurenta a arătat că judecătorul fondului a dat o interpretare greșită textului art. 21 din Legea 266/2008. Potrivit normei, pentru motive întemeiate sau pentru motive obiective invocate de deținătorul autorizației, Ministerul Sănătății poate aproba întreruperea activității farmaciei comunitare pe o perioadă de până la 180 de zile. Așa cum a invocat și prin plângerea prealabilă, legea a stabilit posibilitatea ca deținătorul unei autorizații de farmacie să solicite întreruperea activității farmaciei pentru cel mult 180 de zile și numai pentru motive întemeiate ori motive obiective. Se poate constata că legiuitorul nu a făcut o enumerare exhaustivă a situațiilor în care activitatea farmaciei poate fi întreruptă, ci a folosit o exprimare largă, întrucât se pot concretiza o multitudine de situații întemeiate sau obiective ce impun întreruperea activității farmaciei.

Se constată că textul articolului 8 alin. (3) din Anexa la Ordinul de ministru contestat limitează la 5 situațiile în care Ministerul Sănătății poate aproba întreruperea activității farmaciei; în accepțiunea actului administrativ normativ contestat, doar cele 5 ipoteze constituie motive întemeiate.

Contrar opiniei instanței de fond, textul art. 21 din Legea nr. 266/2008 nu este lipsit de previzibilitate, ci, dimpotrivă, acoperă un orizont mai mare de situații în care suspendarea activității farmaciei poate fi suspendată; în mod nepermis, art. 8 alin. (3) din Anexa la OMS nr. 444/2019 vine și limitează situațiile doar la un număr de 5.

Ordinul de ministru este, indubitabil, un act administrativ normativ. Având în vedere natura juridică a ordinului de ministru, este evident că acest nu poate decât să organizeze executarea, respectiv să pună în aplicare, prin raportare la situația de fapt existentă, dispozițiile de reglementare primară cu privire la regimul întreruperii activității farmaciei. Cu alte cuvinte, ordinul de ministru este un act administrativ normativ, subsecvent legii. Având în vedere forța juridică inferioară legii, ordinul de ministru nu poate să deroge, să se substituie sau să adauge la lege, deci nu poate conține norme de reglementare primară. Este de netăgăduit faptul că soluția legislativă primară presupune un grad mai sporit de generalitate, tocmai pentru că legiuitorul nu poate acoperi toate situațiile concrete. Cu toate acestea, generalitatea normei primare nu poate fi atenuată prin acte infralegale care să completeze cadrul normativ existent. De aceea, actul administrativ normativ (ordinul de ministru) va cuprinde doar măsurile care organizează executarea dispozițiilor legale și particularizează și adaptează respectivele dispoziții la situația de fapt existentă, fără a se abate (prin modificări sau completări) de la cadrul circumscris prin normele cu putere de lege. În acest sens s-a pronunțat și Curtea Constituțională a României prin Decizia nr. 458/25.06.2020 în soluționarea excepției de neconstituționalitate a art. 25 din Legea nr. 96/2006 privind reforma în domeniul sănătății.

În mod incontestabil, există multe alte situații excepționale ce se încadrează în categoria motivelor întemeiate sau obiective care justifică întreruperea activității (cum ar fi: starea de insolvență, în care se află și recurenta), dar care nu sunt cuprinse în enumerarea exhaustivă a articolului 8 alin. (3) din Anexa la ordinul de ministru. Or, din această perspectivă, se poate crea o situație discriminatorie pentru deținătorul de autorizație care se află în situația de a întrerupe activitatea farmaciei pe o durată mai mare de 30 de zile pentru un motiv obiectiv, dar care nu se înscrie în cele 5 ipoteze reglementate de ordinul de ministru.

În drept, au fost invocate prevederile art. 20 din Legea nr. 554/2004.

Pârâtul Ministerul Sănătății a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepția nulității recursului, iar în subsidiar a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

În motivarea întâmpinării, s-au arătat următoarele:

Examinând cererea de recurs, astfel cum aceasta a fost formulată, se constată că nu se aduc critici punctuale de nelegalitate hotărârii atacate, iar recurentul nemulțumit de soluția instanței de fond, reia justificarea solicitării anulării actului administrativ invocată la fondul cauzei.

Prin nemotivarea căii de atac în cauză intervine sancțiunea expres prevăzută de lege, respectiv nulitatea recursului, ce poate fi constatată în condițiile art. 493 alin. (5) din C. proc. civ.. Condiția legală a dezvoltării motivelor de recurs implică determinarea greșelilor anume imputate instanței și încadrarea lor în motivele de nelegalitate limitativ prevăzute de art. 488 pct. 1-8 din C. proc. civ.

în consecință, reținând că aspectele evidențiate în cuprinsul cererii de recurs sunt doar simple discuții pe fond și nu reprezintă critici de nelegalitate a hotărârii recurate, a solicitat aplicarea sancțiunii expres prevăzută de lege, respectiv anularea căii de atac.

Instanța de fond în mod corect a interpretat și motivat sentința recurată și în consecință a respins ca neîntemeiată acțiunea formulată de către reclamant în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătății.

În ceea ce privește motivele de recurs invocate de recurentul-reclamant, acestea nu pot fi reținute de către instanță, alegațiile acestuia nu constituie o motivare în sensul procedural al recursului, fiind o motivare necorespunzătoare.

Simplele susțineri făcute în conținutul cererii de de anulare a OMS nr. 444/2019 nu sunt suficiente pentru înlăturarea prezumției de legalitate de care se bucură actul, întrucât dispozițiile legale cuprinse în art. .2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 se referă, în mod expres, la împrejurări de fapt și de drept, iar nu la afirmațiile părților. Într-adevăr, din punct de vedere economic, orice diminuare a patrimoniului este echivalentă cu o pagubă, dar din punct de vedere juridic, paguba este reprezentată doar de o diminuare ilicită a patrimoniului. Nu poate fi reținut cazul bine justificat și nu este îndeplinită nici condiția existeței unei pagube iminente.

Recurenta-reclamanta solicită casarea în tot a hotărârii recurate, dar nu indică niciun motiv de recurs cu privire la soluția dată de instanță referitoare la admiterea excepției inadmisibilitătii capătului de cerere privind anularea răspunsului Ia plângerea prealabilă, respectiv anularea adresei nr. Reg 1/11197/23.06.2022 și respingerea acestuia ca inadmisibil. Acest caracter inadmisibil rezultă din prevederile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 din legea contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, coroborate cu prevederile art. 8 alin. (1), potrivit cărora acțiunea în contencios administrativ nu poate avea ca obiect decât cenzurarea unui act administrativ tipic sau asimilat și nicidecum cenzurarea răspunsului la plângerea prealabilă.

Cu privire la motivele invocate pe fondul cauzei, recurenta - reclamantă S.C. A. S.R.L. invocă cu aceeași motivare ca și în cererea de chemare în judecată faptul că OMS nr. 449/2019 a fost emis cu încălcarea prevederilor Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională.

Recurenta-reclamantă susține eronat că Ministerul Sănătății nu a respectat procedura impusă de Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică, întrucât confundă referatul de aprobare privind necesitatea adoptării actului normativ propus nr. 15207/13.12.2018 care a însoțit anunțul, cu instrumentul de prezentare si motivare a proiectului de act normativ, respectiv cu referatul de aprobare prevăzut de Legea nr. 24/20o0 privind normele de tehnică legislative pentru elaborarea actelor normative, referat care a fost înregistrat sub nr. S.P. 4.043 în data de 25.03.2019 si se regăsește în preambulul actului normativ în discuție.

Procedura pentru asigurarea transparenței decizionale în cadrul autorităților administrației publice prevăzută de Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică, republicată, nu este aceeași cu procedura pentru publicarea actelor normative în Monitorul Oficial al României, Partea I, prevăzută de Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare și Ordinul SGG nr. 591/2012 privind procedurile publicării, republicării și rectificării, precum și ale publicării în numere speciale, cu tiraj limitat, a actelor în Monitorul Oficial al României, iar recurenta-reclamantă, deși contestă Ordinul nr. 444/2019 prin prisma faptului că nu a respectat procedura transparenței, pentru probațiune se raportează la numărul și data referatului de aprobare, instrument de prezentare și motivare (care se regăsește menționat în preambulul Ordinului nr. 444/2019, publicat în Monitorul Oficial nr. 270 și 270 bis din data de 09.04.2019) și data emiterii actului normativ publicat în Monitorul Oficial, ceea ce dovedește fără putință de tăgadă netemeinicia cererii sale.

In ceea ce privește al doilea motiv de nulitate invocat referitor la interpretarea eronată de către instanța de fond a prevederilor art. 21 din Legea nr. 266/2008, toate aceste susțineri sunt identice cu cererea de chemare în judecată, fapt pentru care nu se încadrează în motivele de nelegalitate ale recursului.

Modificarea unei autorizații de funcționare a unei farmacii comunicare reprezintă schimbarea stării autorizației de funcționare.

In ceea ce privește afirmația recurentei- reclamante cu privire la faptul că prevederile art. 21 din Legea nr. 266/2008 intră în contradicție cu prevederile art. 8 alin. (3) din OMS nr. 444/2019 respectiv cu privire la faptul că legiuitorul nu a prevăzut la nivel primar motivele pentru care Ministerul Sănătății aproba întreruperea activității farmaciei comunitare pe o perioadă de până la 180 de zile nu poată fi luată în considerare pentru că legiuitorul primar a prevăzut în cadrul prevederilor art. 8 alin. (2) că modificarea autorizațiilor de funcționare ale farmaciilor comunitare se stabilește prin norme aprobate prin ordin al ministrului sănătății.

Ministerul Sănătății a stabilit în cadrul prevederilor art. 8 alin. (3) din OMS nr. 444/2019 contestate de către reclamantă motivele pentru care poate aproba întreruperea activității farmaciei comunitare pentru o perioadă de până la 180 de zile, întreruperea activității farmaciei comunitare reprezentând în fapt modificarea autorizației de farmacie.

Totodată, din cererea de chemare în judecată rezultă că reclamanta este nemulțumită și de faptul că printre motivele prevăzute la art. 8 alin. (3) din Anexa la Ordinul ministrului sănătății nr. 444/2019, nu se regăsește și starea de insolvență în care se regăsește aceasta în momentul actual, fără a ține cont că această situație este prevăzută expres de legiuitor în Legea farmaciei nr. 266/2008 republicată, cu modificările și completările ulterioare, care stabilește la art. 22 lit. c) că farmacia comunitară își încetează activitatea prin anularea autorizației de funcționare emise de Ministerul Sănătății în urma unei hotărâri judecătorești definitive sau a pronunțării falimentului societății deținătoare a autorizației.

Potrivit principiului ierarhiei actelor normative, Legea nr. 266/2008 are întâietate în fața OMS nr. 444/2019, iar potrivit prevederilor art. 16 din Legea nr. 24/2000, în procesul de legiferare este interzisă instituirea acelorași reglementări în mai multe articole sau alineate din același act normativ ori în două sau mai multe acte normative, iar în cazul existenței unor paralelisme acestea vor fi înlăturate fie prin abrogare. fie prin concentrarea materiei în reglementări unice.

Or, instanța de fond a menționat în mod corect și legal faptul că "normele metodologice au rolul de a clarifica și detalia dispozițiile normative pentru care au fost emise. In aceste condiții rezultă că intenția certă a legiuitorului primar a fost aceea de a permite întreruperea activității farmaciei comunitare pentru motive obiective și reglementarea detaliată a acestora prin norme metodologice conform art. 8 alin. (2)."

II. Considerentele și soluția Înaltei Curți asupra recursului

La termenul de azi, a fost respinsă ca nefondată excepția nulității recursului invocată de intimatul-pârât, pentru considerentele reținute în practicaua prezentei decizii.

Cauza de față privește anularea unor prevederi din cuprinsul unui act administrativ cu caracter normativ, respectiv a art. 8 alin. (3) din Anexa la Ordinul nr. 444/2019 pentru aprobarea Normelor privind înființarea, organizarea și funcționarea unităților farmaceutice.

Potrivit acestor norme:

"(3) Motivele pentru care Ministerul Sănătății poate aproba întreruperea activității farmaciei comunitare și drogheriei, pentru o perioadă de până la 180 de zile, sunt:

a)încetarea/expirarea/suspendarea contractului de închiriere sau a contractului de comodat asupra spațiului;

b) încetarea contractului de muncă al farmacistului-șef sau al asistentului medical de farmacie-șef, fără posibilitatea preluării atribuțiilor de către alt farmacist sau asistent medical de farmacie;

c) concediu medical sau concediu de odihnă în cazul unităților farmaceutice ce au în schema de personal doar un farmacist, respectiv un asistent medical de farmacie pentru drogherie;

d) modificări aduse spațiului unității farmaceutice;

e)decesul farmacistului-șef fără posibilitatea delegării atribuțiilor acestuia către un alt farmacist."

Ca o primă precizare, Înalta Curte constată că recursul nu privește și soluția dată excepției inadmisibilității cererii de anulare a răspunsului la plângerea prealabilă, astfel că această soluție a intrat în puterea lucrului judecat, apărările formulate de intimat nemaifiind analizate din această perspectivă.

Pe de altă parte, deși neinvocat expres, recursul se încadrează în motivul de casare reglementat de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Trecând la analiza motivelor de casare, se constată că primul motiv de recurs invocă greșita aplicare a legii de către prima instanță, prin respingerea criticii de nulitate extrinsecă a normelor atacate, ca urmare a nerespectării procedurii privind transparența decizională reglementată de Legea nr. 52/2003.

Prima instanță a reținut că, potrivit prevederilor art. 7 din Legea nr. 52/2003, au fost respectate normele privind transparența decizională în administrația publică, proiectul de ordin fiind publicat pe site-ul Ministerului Sănătății la data de 13.12.2018; proiectul a fost însoțit și de Referatul de aprobare; Ordinul a fost adoptat abia la data de 25.03.2019, fiind respectate prevederile referitoare atât termenul de publicare, cât și la documentația aferentă. În acest fel, sunt întemeiate susținerile pârâtului potrivit căruia cărora referatul menționat în preambulul OMS nr. 444/2019 nu este cel la care se referă Legea nr. 52/2003, ci referatul prevăzut de art. 6 din Legea nr. 24/2000.

Înalta Curte confirmă corecta aplicare a legii de către prima instanță; în mod corect, s-a făcut distincția între referatul avut în vedere de prevederile art. 7 din Legea nr. 52/2003 (referat de aprobare privind necesitatea adoptării actului normativ propus) și referatul reglementat de prevederile art. 6 din Legea nr. 24/2000 ("proiectele de acte normative se supun spre adoptare însoțite de o expunere de motive, o notă de fundamentare sau un referat de aprobare, precum și de un studiu de impact, după caz").

Ca urmare, criticile legate de nerespectarea termenului de 30 de zile lucrătoare anterioare emiterii ordinului, termen prevăzut de art. 7 din Legea nr. 52/2003, sunt nefondate, cât timp intimatul a făcut dovada în fața instanței de fond cu privire la afișarea pe site a proiectului însoțit de referatul prevăzut de legea transparenței decizionale în perioada 13.12.2018-29.01.2019.

Recurenta a criticat prin recurs neanalizarea afirmației sale în sensul că proiectul de act normativ trebuia transmis către mass-media centrală sau locală, astfel că viza de legalitate acordată de prima instanță s-a dat cu încălcarea normei de la art. 7 din Legea nr. 52/2003; de asemenea, a mai invocat faptul că proiectul de act normativ trebuia comunicat a priori asociațiilor profesionale ale farmaciștilor.

Înalta Curte constată, pe de o parte, că prevederile art. 7 alin. (1) din legea nr. 52/2003 statuează în sensul că "autoritatea administrației publice are obligația să publice un anunț referitor la această acțiune în site-ul propriu, să-l afișeze la sediul propriu, într-un spațiu accesibil publicului, și să-l transmită către mass-media centrală sau locală, după caz"; astfel, transmiterea către mass-media apare ca fiind circumstanțiată, oportunitatea unei asemenea trimiteri fiind lăsată în marja de apreciere a autorității administrative inițiatoare a proiectului fără ca refuzul de a face o asemenea publicitate să fie prezumat ca fiind abuziv. Or, recurenta-reclamantă nu a indicat motivul obiectiv care ar fi impus existența unei obligații de transmitere a acestui proiect către mass-media, pentru a putea fi eventual cenzurat un abuz de putere din această perspectivă.

Pe de altă parte, teza a II-a a art. 7 alin. (1) din lege prevede că autoritatea administrației publice va transmite proiectele de acte normative tuturor persoanelor care au depus o cerere pentru primirea acestor informații; or, recurenta nu a demonstrat faptul că a fost titulara unei asemenea cereri. Publicarea pe site-ul autorității, ca inițiator desemnat de lege pentru emiterea actului administrativ inferior, este de natură să asigure în mod suficient transparența avută în vedere de legiuitor.

Ca urmare, motivul de recurs referitor la încălcarea art. 7 din Legea privind transparența decizională, este nefondat.

Un alt motiv de recurs invocat de recurentă este acela că instanța de fond a interpretat greșit norma de drept material conținută în art. 21 din Legea nr. 266/2008, iar textul a cărui anulare se cere adaugă în mod nepermis la prevederile art. 21 din Legea nr. 266/2008; deși legiuitorul primar nu a făcut o enumerare exhaustivă a situațiilor în care activitatea farmaciei poate fi întreruptă, ci a folosit o exprimare largă, textul articolului 8 alin. (3) din Anexa la Ordinul de ministru contestat limitează la 5 (cinci) situațiile în care Ministerul Sănătății poate aproba întreruperea activității farmaciei.

Conform prevederilor art. 21 din Legea nr. 266/2008 (Legea farmaciei):

"Pentru motive întemeiate sau pentru motive obiective invocate de deținătorul autorizației prevăzute la art. 10 alin. (1), Ministerul Sănătății poate aproba întreruperea activității farmaciei comunitare pe o perioadă de până la 180 de zile."

Această problemă de drept implică verificarea respectării principiului ierarhiei actelor normative, ierarhie care se stabilește în funcție de importanța relațiilor sociale reglementate (conținutul normativ) și în funcție de locul autorității emitente în rândul autorităților publice. Având aceste două elemente ca temei, ierarhia actelor normative determină forța juridică a acestora.

Principiul de drept aplicabil în speță este acela că actul normativ de nivel inferior trebuie să fie emis în limitele și potrivit normelor care le guvernează de nivel superior. Astfel, art. 1 alin. (5) din Constituție stabilește că "În România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie".

Textul constituțional cuprinde și o reglementare relativ indirectă a principiului ierarhiei actelor normative, dedusă din succesiunea în care sunt reglementate principiile generale, drepturile, libertățile și îndatoririle fundamentale și autoritățile publice – emitenții actelor normative. Cadrul normativ subsecvent Constituției a detaliat reglementarea principiului ierarhiei actelor normative. Articolul 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 prevede că actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă. De asemenea, art. 81 din același act normativ dispune că la elaborarea proiectelor de hotărâri, ordine sau dispoziții ale autoritățile administrației publice locale se va avea în vedere caracterul lor de acte subordonate legilor, hotărârilor și ordonanțelor Guvernului și altor acte de nivel superior.

Actele normative date în executarea actelor normative primare trebuie să fie date cu respectarea competenței constituționale și legale a organului emitent și cu respectarea actelor normative cu forță juridică superioară.

Înalta Curte constată că enumerarea situațiilor care se încadrează în noțiunea de "motive întemeiate" sau "motive obiective" pentru temeinicia solicitării de întrerupere a activității farmaciei comunitare, situații care nu erau prevăzute detaliat de legea superioară, reprezintă întocmai operațiunea de organizare a executării legii, iar detaliile concrete adăugate reprezintă tocmai acele aspecte faptice ce ușurează executarea legii, în lipsa lor, norma legală fiind supusă incertitudinii aplicării sale. Astfel, nu sunt încălcate prevederile art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

Aplicând modalitatea de interpretare propusă de recurentă, s-ar ajunge în situația absurdă în care actele normative subsecvente ar putea prevedea doar ceea ce prevede actul superior (repetiție inutilă) sau actele normative de forță superioară ar trebui să reglementeze cu detalii excesive, lipsind de conținut însuși principiul ierarhiei actelor normative, actele subsecvente cu caracter normativ devenind inutile.

Așadar, Normele metodologice au rolul de a clarifica si detalia dispozițiile actelor normative pentru care au fost emise; intenția certă a legiuitorului primar a fost aceea de a permite întreruperea activității farmaciei comunitare pentru motive obiective și reglementarea detaliată a acestora prin normele metodologice conform art. 8 alin. (2).

Potrivit dispozițiilor art. 7 alin. (1) și (4) din Hotărârea Guvernului nr. 144/2010 privind organizarea și funcționarea Ministerului Sănătății, conducerea Ministerului Sănătății se exercită de către ministrul sănătății, iar în exercitarea atribuțiilor sale, ministrul sănătății emite ordine, instrucțiuni și alte acte cu caracter normativ, prevăzute de lege.

Ordinul ministrului sănătății nr. 444/2019 pentru aprobarea Normelor privind înființarea, organizarea și funcționarea unităților farmaceutice, publicat în Monitorul Oficial nr. 270 din 9 aprilie 2019 și nr. 270 bis din aceeași dată, a fost emis în temeiul dispozițiilor legale prevăzute de art. 8 alin. (2) din Legea farmaciei nr. 266/2008, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și art. 7 alin. (4) din Hotărârea Guvernului nr. 144/2010 privind organizarea și funcționarea Ministerului Sănătății, cu respectarea dispozițiilor legale prevăzute de Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică.

Potrivit dispozițiilor art. 8 alin. (2) din Legea nr. 266/2008: "înființarea, organizarea și funcționarea farmaciilor comunitare, oficinelor comunitare rurale/sezoniere, farmaciilor cu circuit închis, oficinelor cu circuit închis și drogheriilor, precum și modificarea autorizațiilor de funcționare ale farmaciilor comunitare, farmaciilor cu circuit închis și ale drogheriilor se stabilesc prin normele de aplicare a prezentei legi, aprobate prin ordin al ministrului sănătății și denumite în continuare norme."

Or, atâta timp cât normele de aplicare sunt emise în baza temeiului primar conferit de Legea farmaciei nr. 266/2008, motivele pentru care Ministerul Sănătății poate aproba întreruperea activității farmaciei comunitare pentru o perioadă de până la 180 de zile, menționate la art. 8 alin. (3) din OMS nr. 444/2019, articol contestat de recurenta-reclamantă, sunt condiționate de analiza de oportunitate a emitentului actului normativ.

În ceea ce privește susținerea recurentei în sensul că printre motivele prevăzute la art. 8 alin. (3) din Anexa la Ordinul ministrului sănătății nr. 444/2019, nu se regăsește și starea de insolvență în care se regăsește aceasta în momentul actual, Înalta Curte constată, dincolo de argumentul solid al oportunității organului administrativ competent în aprecierea acelor împrejurări care pot reprezenta motive temeinice sau obiective de întrerupere a activității unei farmacii comunitare, că o asemenea argumentație pune în discuție o nulitate a textului criticat nu prin raportare la contrarietatea cu norma superioară, ci în condițiile unui eventual exces de putere, ceea ce nu a fost invocat ca atare. Pe de altă parte, conform art. 22 lit. c) din Legea farmaciei nr. 266/2008 republicată, farmacia comunitară își încetează activitatea prin anularea autorizației de funcționare emise de Ministerul Sănătății în urma unei hotărâri judecătorești definitive sau a pronunțării falimentului societății deținătoare a autorizației. Ca urmare, și acest motiv de recurs este nefondat.

6.3. Temeiul procesual al recursului

Pentru aceste considerente, în temeiul art. 497 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. prin administrator judiciar B. împotriva sentinței nr. 160 din 15 noiembrie 2022 pronunțate de Curtea de Apel Iași – secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 20 februarie 2024.