ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 69/2024

Ședința publică din data de 11 ianuarie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea actelor și lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a de contencios administrativ și fiscal, la data de 04.08.2022, sub nr. x/2022, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor, a solicitat instanței anularea Hotărârii de Guvern nr. 612/2022 publicată în Monitorul Oficial nr. 483/16.05.2022, prin care s-a aprobat amplasamentul și declanșarea procedurilor de expropriere a tuturor imobilelor proprietate privată care constituie coridorul de expropriere al lucrării de utilitate publică de interes național "Acumularea Mihăileni pe râul Crișul Alb, județul Hunedoara", cu obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentința nr. 98 din 22 februarie 2023, pronunțată în dosarul nr. x/2022, Curtea de Apel Cluj, secția a III-a de contencios administrativ și fiscal a admis excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate a adresei nr. x/12.05.2017, invocată de pârâții Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor, Administrația Națională Apele Române -Administrația Bazinală de Apă Crușuri și Agenția pentru Protecția Mediului Hunedoara și, în consecință, a respins excepția de nelegalitate a adresei menționate, ca inadmisibilă.

Totodată, a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor, Administrația Națională Apele Române-Administrația Bazinală de Apă Crișuri, Agenția pentru Protecția Mediului Hunedoara.

Împotriva sentinței nr. 98 din 22 februarie 2023 a Curții de Apel Cluj a declarat recurs recurenta reclamantă A., solicitând admiterea recursului și, pe cale de consecință: casarea în tot a sentinței civile nr. 98/2023 pronunțată în dosarul nr. x/2022, admiterea excepției de nelegalitate a adresei nr. x/12.05.2017, emisă de Agenția pentru Protecția Mediului Hunedoara, cu consecința înlăturării acestui act de la soluționarea cauzei; admiterea acțiunii în contencios astfel cum a fost formulată; obligarea intimaților la plata cheltuielilor de judecată în conformitate cu art. 453 C. proc. civ.

În dezvoltarea recursului, întemeiat în drept pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, pct. 6 și pct. 8 din C. proc. civ., a susținut următoarele:

Sentința atacată a fost dată cu încălcarea principiilor fundamentale ce guvernează procedura în fața instanței- art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Conform art. 174 alin. (1) C. proc. civ., "Nulitatea este sancțiunea care lipsește total sau parțial de efecte actul de procedură efectuat cu nerespectarea cerințelor legale, de fond sau de formă". Iar la alin. (2) se face referire la nulitatea absolută, care intervine atunci când "cerința nerespectată este instituită printr-o normă care ocrotește un interes public".

Raportat la sentința nr. 98/2023, aceasta a fost dată cu nerespectarea art. 4 C. proc. civ. și art. 148 din Constituția României, care instituie regula aplicării prioritare a Dreptului Uniunii Europene.

Potrivit dreptului unional, în special a jurisprudenței CJUE, interesul public al unui proiect nu poate fi doar invocat, ci acesta trebuie să fie dovedit. Efectul vertical direct al unei Directive înseamnă că dispoziția directivei va fi aplicata direct de instanța națională în raporturile dintre autorități publice și particulari, fiind înlăturat de la aplicare actul normativ național incompatibil.

Un prim aspect în sensul acestui motiv de casare, este silogismul judiciar al instanței, din considerentele sentinței nr. 98/2023, potrivit căruia, ca prim judecător european, nu ar putea înlătura actul de soluționare a cauzei în ipoteza sesizării unei incompatibilități între dreptui național și dreptul unional.

Mai exact, este vorba despre situația Ordinului nr. 135/2010 privind aprobarea Metodologiei de aplicare a evaluării impactului asupra mediului pentru proiecte publice și private, care prevede, la art. 5 alin. (1) din Metodologie, că evaluarea nu poate fi efectuată pentru proiectele ale căror lucrări au fost demarate.

Aceste aspecte au fost invocate ca temei legal în adresa nr. x/12.05.2017, emisă de APM Hunedoara, a cărei nelegalitate a cerut-o pe cale de excepție.

Recurenta arată că, a evidențiat faptul că Ordinul nr. 135/2010, în forma de la momentul emiterii adresei, era în contradicție cu dispoziții unionale, anume cu Directiva nr. 92/2011, care statuează în sensul că exceptarea unor proiecte de la evaluarea de mediu se poate realiza doar în situații limitative care nu sunt îndeplinite în speță. Directiva nr. 92/2011 era în vigoare la momentul emiterii adresei nr. x

În cuprinsul sentinței civile nr. 98/2023, instanța nu s-a preocupat de problema necorelării dintre un act normativ intern, Ordinul nr. 135/2010 și un act normativ european, Directiva nr. 92/2011 și nu și-a exercitat rolul activ în aplicarea prioritară a Dreptului Unional, ci a apreciat că nu ar putea interveni în vederea înlăturării dispozițiilor din dreptul intern, invocând că ar fi trebuit să exercite o acțiune în anularea actului normativ.

Pe de o parte, instanța recunoaște că actul normativ este problematic, dar în același timp neagă accesul la justiție, apreciind că nu poate aplica direct Directiva în prezenta cauză.

Or, această argumentare a instanței de fond este vădit contrară jurisprudenței Curții de Justiție a Uniunii Europene (în continuare "CJUE") și indicațiilor de interpretare, de la nivel unional, a principiului supremației dreptului unional față de dreptul intern.

Curtea de Casație din Franța a stabilit, în practica sa, faptul că, în temeiul principiului supremației Dreptului Uniunii Europene, judecătorul nu trebuie să aplice o prevedere legală care e contrară Dreptului Unional, chiar și atunci când prevederea legală este conformă cu principiile constituționale.

După cum a evidențiat și prin notele de ședință, prin sentința nr. 98/2023, instanța de fond nu aplicat principiul supremației dreptului Uniunii Europene pentru a menține eficiența deplină a normelor unionale, în speță Directiva nr. 92/2011. Instanța de fond trebuia să lase neaplicate dispozițiile Ordinului nr. 135/2010, iar să nu să le aprecieze drept temei pentru așa-zisa legalitate a Adresei nr. x/12.05.2017, emisă de APM Hunedoara și implicit a H.G. nr. 612/2022.

Deși a subliniat în repetate rânduri, prin documentele depuse la dosar, că Adresa nr. x/12.05.2017, fundamentată pe Ordinul nr. 135/2010, și H.G. nr. 612/2022 încalcă atât prevederile unionale de mediu obligatorii pentru statele membre, cât și practica CJUE privitoare la obligativitatea efectuării o posteriori a evaluării de mediu atunci când nu a fost efectuată înainte de demararea proiectului, instanța de fond a ales o abordare pasivă față de acestea și a apreciat, fără fundament, legalitatea hotărârii de Guvern prin raportare la scopul pentru care a fost emisă, nu cerințele necesar a fi fost îndeplinite la momentul emiterii. Or, acest lucru poate fi remediat strict prin admiterea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Un al doilea aspect în sensul acestui motiv de casare, este faptul că instanța a apelat la o prezumție judecătorească, potrivit căreia declararea interesului public echivalează cu legalitatea unui proiect, precum și cu oportunitatea emiterii acestuia. Mai exact, instanța a afirmat că simplul fapt că emitentul H.G. nr. 612/2022 a invocat interesul public pentru a combate argumentele recurentei privind protecția mediului, ar conferi legalitate actului administrativ, dar și oportunitatea acestuia. Acest raționament este contrar practicii existente la nivelul CJUE și implicit, contrar principiului supremației Dreptului Uniunii Europene.

Instanța de judecată, în vederea înfăptuirii actului de justiție trebuia să analizeze dacă proiectul a parcurs toate procedurile prevăzute de lege și tratatele și convențiile internaționale la care România este parte, iar nu să se bazeze pe simplele aprecieri ale emitentului, Guvernul României, cu privire la așa-zisa necesitate a implementării proiectului.

Incidența motivului de nelegalitate consacrat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.:

În primul rând, instanța, în mod greșit, a apreciat că recurenta a invocat un motiv de oportunitate, iar nu de nelegalitate, considerent pentru care a analizat dacă a existat sau nu un exces de putere în adoptarea H.G. nr. 612/2022.

În situația ipotetică în care ar discuta doar de oportunitate, silogismul judiciar nu are fundament legal. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, excesul de putere constituie "exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor".

În sentința nr. 98/2023, s-a reținut, fără temei, că "marja de apreciere recunoscută în favoarea autorității publice nu a fost depășită".

Contrar acestor aprecieri ale instanței, arătă că, prin emiterea H.G. nr. 612/2022, se încălcă drepturi și libertăți cetățenești, întrucât:

Implementarea H.G. nr. 612/2022 și a întregului proiect Acumularea Mihăileni ar genera, un prejudiciu climatic semnificativ și un prejudiciu ecologic ireversibil.

Proiectul ar fi trebuit supus, înainte de adoptarea hotărârii de guvern, în acord cu dispozițiile legale naționale și unionale și cu jurisprudența CJUE, studiului de evaluare a impactului asupra mediului, studiului de evaluare adecvată, studiului de evaluare asupra corpurilor de apă, precum și studiului de evaluare a impactului asupra schimbărilor climatice. Inexistența vreunul studiu de evaluare a impactului proiectului asupra duce la concluzia că Hotărârea de Guvern este fundamental nelegală.

Toate acestea sunt contrare dreptului la un mediu sănătos, consacrat de art. 35 din Constituție, dreptului la ocrotirea sănătății (încălzirea globală și schimbările climatice afectează sănătatea umană), statuat de art. 34 din Constituție, precum și însuși dreptului la viață (scade speranța de viață în aceste condiții potrivnice), prevăzut de art. 22 din Constituție.

În al doilea rând, instanța a considerat că legalitatea actului ar decurge și din faptul că demersul emitentului actului nu ar fi nou, ci ar fi continuarea unor demersuri inițiale confirmate prin H.G. nr. 637/2018 privind reaprobarea obiectivului de investiții " Acumularea Mihăileni pe râul Crișul alb județul Hunedoara". Această apreciere a instanței este lipsită de fundament juridic, întrucât simpla existență a H.G. nr. 637/2018, nu înlătură argumentele de nelegalitate ale H.G. nr. 612/2022, cea din urmă fiind un act administrativ autonom care nu se află în relație de dependență față de prima hotărâre menționată.

Nu prin H.G. nr. 637/2018 s-a aprobat amplasamentul ce urmează a fi expropriat, nu H.G. nr. 637/2018 (care are doar 3 articole prin care se aprobă niște indicatorii tehnico-economici) va duce la defrișarea unei suprafețe considerabile de pădure, nu prin H.G. nr. 637/2018 este cheltuită suma de 219.981 RON pentru plata despăgubirilor aferente unui proiect ce ridică serioase suspiciuni de nelegalitate.

În al treilea rând, instanța, în mod greșit, în soluționarea excepției de nelegalitate, nu a calificat adresa nr. x/12.05.2017, emisă de APM Hunedoara, ca fiind un act administrativ.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, actul administrativ este "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice".

Contrar acestor aprecieri ale instanței, arătă că adresa nr. x/2017 constituie un act administrativ individual, întrucât:

Simpla denumire de "adresă" nu conduce automat la concluzia că aceasta nu este un act administrativ, practica judiciară fiind unanimă în a asimila adresele actelor administrative (Curtea de Apel Timișoara, decizia nr. 7930/01.10.2014; Curtea de Apel Craiova, decizia nr. 6181/15.10.2014).

Actul fost emis în regim de putere publică de către APM Hunedoara, care este, potrivit Regulamentului propriu de organizare și funcționare, "instituție publică cu personalitate juridică, aflată în subordinea Agenției Naționale pentru Protecția Mediului, cu statut de serviciu public deconcentrat, finanțată de la bugetul de stat", care "îndeplinește la nivel județean atribuțiile Agenției Naționale pentru Protecția Mediului" și care "emite acte de reglementare în domeniul protecției mediului".

Actul a fost solicitat în baza Certificatului de urbanism nr. x/10.02.2017 (depus la dosar de către pârâtul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor), care avea drept scop elaborarea proiectelor pentru autorizarea executării lucrărilor de construcții privind "Acumularea Mihăileni pe râul Crișul Alb, județul Hunedoara".

Certificatul, emis la solicitarea Administrației Naționale "Apele Române"- Administrația Bazinală de Apă Crișuri (în continuare "ABA Crișuri"), stabilește obligativitatea obținerii de către beneficiar a actului administrativ al autorității competente pentru protecția mediului, pentru a avea documentația completă în vederea dobândirii autorizației de construire.

În lipsa acestui act, prevăzut în certificatul de urbanism, nu se putea solicita emiterea Hotărârii de Guvern nr. 612/2022, având în vedere că aceasta se referă la aprobarea amplasamentului și declanșarea procedurilor de expropriere privitoare la Acumularea Mihăileni în vederea defrișării unor suprafețe de păduri, anume exact proiectul vizat de certificatul de urbanism și de actele prevăzute de acesta.

Incidența motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.:

În primul rând, în cuprinsul sentinței civile nr. 98/2023, instanța nu a analizat motivele de nelegalitate, aplecându-se asupra oportunității emiterii H.G. nr. 612/2022.

În al doilea rând, instanța a apreciat că, din pretinsa legalitate a H.G. nr. 612/2022, motivată deficitar, ar rezulta neîncălcarea principiului risipirii banului public.

În al treilea rând, instanța, în motivarea sa, nu s-a limitat la obiectul H.G. nr. 612/2022, ci și-a bazat soluția pe o hotărâre judecătorească nedefinitivă care vizează altă porțiune de proiect, ceea ce este inadmisibil atât în raport cu regulile de motivare.

Mai exact, este vorba despre sentința nr. 2721/15.11.2022, pronunțată în dosarul nr. x/2022, dosar în care recurenta a solicitat constatarea lipsei de valabilitate a autorizației de construire nr. x/1987.

Este adevărat că, în cuprinsul cererii introductive din prezentul litigiu, recurenta a făcut referire la dosarul nr. x/2022, precum și la alte dosare referitoare la proiectul Acumularea Mihăileni, pentru a ilustra aparența de nelegalitate a proiectului și faptul că proiectul poate fi oprit oricând prin statuările instanțelor, însă este contrar principiilor judiciare ca instanța de fond să-și fundamenteze raționamentul judiciar pe o hotărâre nedefinitivă.

În drept: textele de lege din cuprinsul cererii de recursului.

Prin întâmpinarea înregistrată la data de 22.05.2023, intimatul-pârât Guvernul României a solicitat respingerea cererii de recurs, ca neîntemeiată, cu consecința menținerii sentinței de fond ca legală și temeinică, apreciind în acest sens că prima instanță a respins în mod corect acțiunea reclamantei, pentru motivele arătate.

La data de 14.06.2023 a fost înregistrată la dosar întâmpinarea formulată de intimatul-pârât Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor, care a expus punctual argumentele pentru care solicită respingerea cererii de recurs ca neîntemeiată și menținerea sentinței de fond ca temeinică și legală.

Recurenta-reclamantă a transmis prin mail, la data de 09.01.2024, note de ședință prin intermediul cărora a solicitat respingerea apărărilor intimaților și a expus considerente în susținerea solicitării de admitere a recursului, de casare în tot a sentinței atacate și trimitere a cauzei spre rejudecare instanței de fond.

II. Soluția instanței de recurs.

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor invocate în recurs, a apărărilor și susținerilor formulate prin întâmpinările și notele de ședință depuse la dosar, raportat la dispozițiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul recurentei-reclamante este nefondat și îl va respinge pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Cu privire la criticile recurentei-reclamante întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. - când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității, Înalta Curte constată că sunt nefondate, urmând a fi respinse.

Înalta Curte reține că, susținerile recurentei-reclamante dezvoltate prin cererea de recurs nu cuprind critici apte a fi încadrate în acest motiv de casare.

Legiuitorul, reglementând calea de atac a recursului, a prevăzut, că scopul acestei căi extraordinare de atac este acela de a supune instanței de control judiciar competente, examinarea conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile.

Prin urmare, recursul nu reprezintă o cale de atac devolutivă, nefiind menit a corecta eventualele greșeli de apreciere a situației de fapt deduse judecății ori de valorificare a probatoriului administrat în cauză, instanța de recurs fiind competentă a verifica exclusiv încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material sau procesual, într-una sau mai multe din ipotezele limitativ prevăzute de art. 488 C. proc. civ.

Motivele de recurs sunt instituite, așadar, prin dispoziții procedurale speciale, de strictă interpretare, ce nu pot fi extinse prin analogie la situații ce nu au fost avute în vedere la legiferare, și trebuie să vizeze numai nelegalitatea hotărârii atacate, spre deosebire de C. proc. civ. anterior, în care motivele vizau și netemeinicia acesteia.

În speță, sub un prim aspect, subsumat acestui motiv de casare, recurenta-reclamantă a susținut că, instanța de judecată a dispus soluționarea cauzei, cu încălcarea dispozițiilor art. 4 C. proc. civ. și art. 148 din Constituția României, care instituie regula aplicării prioritare a dreptului Uniunii Europene.

Recurenta-reclamantă a arătat că Ordinul nr. 135/2010, în forma de la momentul emiterii adresei nr. x/12.05.2017, era în contradicție cu dispoziții unionale, anume cu Directiva nr. 92/2011, care statuează în sensul că exceptarea unor proiecte de la evaluarea de mediu se poate realiza doar în situații limitative care nu sunt îndeplinite în speță. Directiva nr. 92/2011 era în vigoare la momentul emiterii adresei menționate mai sus.

Constată Înalta Curte că, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., are în vedere neregularități de ordin procedural și care sunt sancționate cu nulitatea prevăzută de art. 174 C. proc. civ.

Potrivit art. 174 C. proc. civ.: " (1) Nulitatea este sancțiunea care lipsește total sau parțial de efecte actul de procedură efectuat cu nerespectarea cerințelor legale, de fond sau de formă. (2) Nulitatea este absolută atunci când cerința nerespectată este instituită printr-o normă care ocrotește un interes public. (3) Nulitatea este relativă în cazul în care cerința nerespectată este instituită printr-o normă care ocrotește un interes privat".

Nulitatea reprezintă principala sancțiune ce se răsfrânge asupra actelor de procedură care au fost aduse la îndeplinire cu nesocotirea dispozițiilor legale.

Dispozițiile art. 174 C. proc. civ. constituie dreptul comun în materia actelor de procedură. Textul vizează o singură ipoteză de nulitate: încălcarea formelor procedurale. Nulitatea prevăzută în art. 174 C. proc. civ. este condiționată de producerea unei vătămări.

Contrar susținerilor recurentei-reclamante, Înalta Curte reține că, sentința recurată nu a fost pronunțată cu încălcarea art. 4 C. proc. civ., întrucât legiuitorul a prevăzut în cadrul dispozițiilor H.G. nr. 612/2022, soluțiile tehnice ce sunt în concordanță cu cerințele Directivei nr. 2000/60/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 23 octombrie 2000 de stabilire a unui cadru de politică comunitară în domeniul apei privind evaluarea și gestionarea riscului la inundații, pentru protecția și îmbunătățirea specificului mediului înconjurător și a aspectului său estetic și prevenirea sau minimizarea pierderilor economice prin reducerea riscului la inundații și măsuri de protecție locală în zonele populate.

Totodată, din cuprinsul sentinței recurate, reiese că, judecătorul fondului a respectat dispozițiile legale referitoare la rolul judecătorului în aflarea adevărului și principiile fundamentale ale procesului civil, inclusiv, dreptul la apărare și dreptul de dispoziție al părților.

Deși, recurenta, prin criticile invocate în susținerea acestui motiv de casare face trimitere la adresa nr. x/12.05.2017, cu privire la care, în fața instanței de fond, recurenta-reclamantă a invocat excepția de nelegalitate, reține instanța de control judiciar că, recurenta-reclamantă nu dezvoltă critici împotriva modului de soluționare de către prima instanță a excepției inadmisibilității excepției de nelegalitate și nu arată de ce instanța de fond a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității, - art. 488 alin. (1) pct. 5, cu privire la aceasta.

Observă Înalta Curte că, instanța de fond a admis excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate a adresei nr. x/12.05.2017, invocată de pârâții Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor, Administrația Națională Apele Române -Administrația Bazinală de Apă Crișuri și Agenția pentru Protecția Mediului Hunedoara și, în consecință, a respins excepția de nelegalitate formulată de recurenta-reclamantă, a adresei menționate, ca inadmisibilă.

Reține Înalta Curte nerelevanța criticilor formulate de către recurenta-reclamantă în susținerea acestui motiv de casare, câtă vreme, aceasta a dezvoltat critici pe fondul excepției de nelegalitate, deși prin sentința recurată excepția de nelegalitate a fost respinsă ca inadmisibilă.

Sub un al doilea aspect în sensul acestui motiv de casare, recurenta-reclamantă a susținut că, "instanța a apelat la o prezumție judecătorească, potrivit căreia declararea interesului public echivalează cu legalitatea unui proiect, precum și cu oportunitatea emiterii acestuia. Mai exact, instanța a afirmat că simplul fapt că emitentul H.G. nr. 612/2022 a invocat interesul public pentru a combate argumentele sale, privind protecția mediului, ar conferi legalitate actului administrativ, dar și oportunitatea acestuia. Acest raționament este contrar practicii existente la nivelul CJUE și implicit, contrar principiului supremației Dreptului Uniunii Europene".

Motivul de recurs referitor la legalitatea și oportunitatea H.G. nr. 612/2022 din perspectiva principiului supremației Dreptului Uniunii Europene, ce poate fi încadrat în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., este de asemenea nefondat.

Contrar susținerilor din recurs, instanța de fond a făcut o analiză a actului administrativ normativ contestat, respectiv a H.G. nr. 612/2022, atât din perspectiva legalității, cât și din perspectiva oportunității adoptării acestuia, cu respectarea normelor legale europene în materie.

Referitor la motivul de casare circumscris art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., potrivit căruia hotărârea este nelegală când "nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei", se constată că nu poate fi reținută incidența acestuia în cauză, având în vedere următoarele:

Reține Înalta Curte că, sentința recurată este suficient motivată, întrucât instanța a reținut și a explicat de o manieră convingătoare raționamentul juridic pe care l-a adoptat, hotărârea asigurând transparență asupra silogismului judiciar care trebuie să explice și să justifice dispozitivul și grație căreia să poată fi realizat controlul judiciar, astfel încât, în această situație, nu e incident motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Pentru a reține incidența motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. se impune ca hotărârea atacată să nu cuprindă motivele pe care se întemeiază astfel că, inexistența acestora împiedică exercitarea controlului judiciar, sau să cuprindă motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Obligația instanței de a-și motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. are în vedere stabilirea, în considerentele hotărârii, a situației de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părților și punctul de vedere al instanței față de fiecare argument relevant, și, nu în ultimul rând, raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția adoptată.

Aceste cerințe legale sunt impuse de însăși esența înfăptuirii justiției, iar forța de convingere a unei hotărâri judecătorești rezidă din raționamentul logico-juridic clar explicitat și întemeiat pe considerentele de drept.

În cauză, motivarea primei instanțe răspunde acestei exigențe legale, aceasta arătând care sunt considerentele de fapt și de drept care au condus la adoptarea soluției de respingere a cererii de chemare în judecată. Totodată, sentința supusă analizei nu cuprinde motive contradictorii și nici străine de natura cauzei, astfel că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Deși recurenta-reclamantă susține faptul că instanța de fond a pronunțat o soluție fără a o motiva corespunzător, această alegație este combătută în mod evident de considerentele care au întemeiat soluția instanței, instanța făcând o corectă interpretare și aplicare a dispozițiilor legale incidente cauzei, prin raportare la probele administrate în cauză.

Obligația de motivare a unei hotărâri trebuie înțeleasă ca un silogism logic, de natură a explica inteligibil hotărârea luată, ceea ce nu înseamnă un răspuns exhaustiv la toate argumentele aduse de parte, ci o expunere a argumentelor fundamentale, care, prin conținutul lor sunt susceptibile să influențeze soluția.

Referitor la criticile recurentei-reclamante, în sensul că instanța de fond a reținut în cuprinsul hotărârii aspecte referitoare la dosarele nr. x/2022, nr. y/2022, nr. z/2022 și nr. 417/117/2022, constată Înalta Curte că, însăși recurenta-reclamantă a menționat aceste dosare în cuprinsul cererii de chemare în judecată. Astfel, instanța de fond a analizat în mod corect susținerile acesteia. În cazul în care afirmațiile recurentei nu ar fi fost analizate de către instanța de fond, aceasta ar fi fost nemulțumită de faptul că nu au fost luate în considerare toate criticile formulate.

Se observă că, sub acest aspect, susținerile recurentei-reclamante nu sunt fondate, hotărârea recurată fiind corect și amplu argumentată în fapt și în drept, neexistând nicio contradictorialitate în motivarea soluției, dezlegarea dată de instanța de fond problemelor de drept deduse judecății, fiind pe deplin și coerent susținută de considerente, ce nu se contrazic și care conduc la soluția din dispozitiv.

Prin urmare, reține Înalta Curte că, în cauză nu este incident motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

De asemenea, nu poate fi reținut nici motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., în speță, instanța de fond făcând o judicioasă analiză a situației de fapt și o corectă interpretare și aplicare a dispozițiilor legale incidente prezentului litigiu.

Prin H.G. nr. 612 din 4 mai 2022, a cărei anulare se cere, s-a aprobat amplasamentul și s-au declanșat procedurile de expropriere a tuturor imobilelor proprietate privată care constituie coridorul de expropriere al lucrării de utilitate publică de interes național "Acumularea Mihăileni pe râul Crișul Alb, județul Hunedoara".

O primă critică în susținerea acestui motiv de casare este aceea că, instanța de fond, în mod greșit, a apreciat că recurenta-reclamantă a invocat un motiv de oportunitate, iar nu de nelegalitate, considerent pentru care a analizat dacă a existat sau nu un exces de putere în adoptarea H.G. nr. 612/2022. Recurenta a mai arătat că, contrar acestor aprecieri ale instanței, prin emiterea H.G. nr. 612/2022, se încalcă drepturi și libertăți cetățenești, întrucât implementarea acestui act normativ și a întregului proiect Acumularea Mihăileni ar genera, un prejudiciu climatic semnificativ și un prejudiciu ecologic ireversibil.

Criticile recurentei-reclamante sunt neîntemeiate, urmând a fi respinse.

Astfel, contrar susținerilor din recurs, instanța de fond a făcut o analiză a actului administrativ contestat, respectiv a H.G. nr. 612/2022, atât din perspectiva legalității, cât și din perspectiva oportunității adoptării acestuia.

În ceea ce privește legalitatea, reține Înalta Curte că, aceasta reprezintă elementul central al regimului juridic al actelor administrative, înțeleasă ca fiind conformarea acestora cu legile adoptate de Parlament, precum și cu actele administrative cu o forță juridică superioară, principiul legalității în sistemul constituțional actual fiind unul dintre principiile fundamentale ale administrației publice.

Așadar, legalitatea reprezintă o sumă a tuturor condițiilor de validitate a unui act administrativ.

Pe de altă parte, în ceea ce privește oportunitatea unui act administrativ, în jurisprudența Înaltei Curți s-a reținut că, "este cunoscut că, norma permisivă, în dreptul administrativ, exprimă puterea discreționară dată autorității de a acționa sau nu, libertatea de apreciere de a acționa într-un sens sau altul, ceea ce nu echivalează cu faptul că această putere poate fi utilizată abuziv, fără justificări legale ale opțiunii sale. A accepta contrariul ar însemna acceptarea excesului de putere fără niciun control al activității administrației, ceea ce este nepermis într-un stat de drept..." decizia civilă nr. 3359/2005, a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal.

Raportându-se atât la legalitatea, cât și la oportunitatea H.G. nr. 612/2022, prima instanța a reținut în mod corect că, demersul legiuitorului secundar nu reprezintă o noutate ci este continuarea unor demersuri inițiale anterioare, confirmate prin H.G. nr. 637/2018 privind reaprobarea obiectivului de investiții "Acumularea Mihăileni pe râul Crișul alb județul Hunedoara", investiție începută în baza autorizației de construire nr. x/1987 emisă de către comitetul executiv al Consiliului popular al județului Hunedoara.

În acest context, demersul nu este nou, ci reprezintă acte de punere în executare a unei decizii anterioare a puterii executive, de realizare a obiectivului de investiții.

Prin urmare, din această perspectivă nu se poate reține o nelegalitate a actului administrativ.

În acord cu judecătorul fondului, reține Înalta Curte că, oportunitatea deciziei realizării obiectivului de investiție ce face obiectul H.G. nr. 612/2022, dar și necesitatea investiției, este justificată prin interesul legitim public al apărării activităților umane, bunurilor publice și private, activităților economice și sociale dintr-o zonă supusă, în mod frecvent, inundațiilor. Interesul public este cel care vizează ordinea de drept și democrația constituțională, garantarea drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, satisfacerea nevoilor comunitare și realizarea competenței autorităților publice.

Prin urmare, în speță, marja de apreciere recunoscut în favoarea autorității publice nu a fost depășită.

Constată Înalta Curte că, H.G. nr. 612/2022 cuprinde toate elementele legale, în acord cu Legea nr. 255/2010, scopul actului normativ fiind finalizarea acumulării, cu toate funcțiunile ei, cu respectarea dispozițiilor Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții.

Acuzația de despădurire nu poate fi un element de nelegalitatea H.G. nr. 612/2022, câtă vreme se respectă prevederile legale privind despăgubirile și obligația privind refacerea fondului forestier, conform Codului silvic, și are avizul instituției competente în materia protecției mediului.

Obiectivul de investiții este de importanță deosebită pentru reducerea riscurilor la inundații. Realizarea lucrărilor hidrotehnice pentru Acumularea Mihăileni pe râul Crișul Alb, județul Hunedoara, sunt în conformitate cu practicile și politicile naționale și europene.

Lucrările care se realizează în cadrul acestui obiectiv de investiții se încadrează în Strategia națională de management al riscului la inundații pe termen mediu și lung, aprobată prin Hotărârea Guvernului nr. 846/2010, care definește un cadru tehnic, instituțional și legal pentru prevenirea și reducerea tuturor consecințelor negative ale inundațiilor, până la niveluri acceptabile gradual și procentual, asupra activităților socio-economice, asupra proprietăților, asupra vieții și sănătății oamenilor și asupra mediului înconjurător, ținând cont de necesitățile specifice și de obligațiile internaționale ale României, fiind în concordanță cu orizontul de timp al Strategiei Naționale pentru Dezvoltare Durabilă.

În ceea ce privește critica de nelegalitate privind lipsa unui studiu de evaluare, Înalta Curte reține următoarele:

Potrivit art. 5 alin. (1) din Metodologia aprobată prin Ordinul nr. 135/2010 privind aprobarea Metodologiei de aplicare a evaluării impactului asupra mediului pentru proiecte publice și private: "Evaluarea impactului asupra mediului nu poate fi efectuată după ce lucrările de investiție au fost demarate sau proiectele au fost realizate."

Așadar, art. 5 alin. (1) din Metodologie limitează necesitatea realizării evaluării doar la proiectele aflate în faza de debut, textul menționat fiind aplicabil situației prezente, când proiectul de investiții se află deja în desfășurare. ("au fost demarate").

Susținerile recurentei-reclamante în sensul existenței unui conflict între un act administrativ cu caracter normativ, anume prevederile art. 5 alin. (1) din Ordinul nr. 135/2010, și acte normative superioare în ierarhie, respectiv, prevederile art. 27 și 28 din O.U.G. nr. 57/2007, referitoare la realizarea unei evaluări de mediu, pe care recurenta-reclamantă își întemeiază critica de nelegalitate, în temeiul principiului ierarhiei actelor normative și a principiului legalității, nu pot fi primite.

Curtea nu poate lipsi de efecte juridice acte administrative cu caracter normativ, în situația în care părțile nu au exercitat acțiunea în anularea actului, iar actul nu a fost anulat prin hotărâre judecătorească definitivă.

Criticile privind eventuala încălcare a principiului securității juridice nu pot fi primite. Înalta Curte nu poate reține, din conținutul H.G. nr. 612/2022, că scopul acesteia este unul ambiguu.

Constată Înalta Curte, din preambulul actului, că, acesta a fost emis în considerarea unor manifestări de voință anterioare ale autorității publice centrale, de continuare a obiectivului de investiții, reafirmate prin H.G. nr. 637/2018. Măsurile dispuse prin H.G. nr. 612/2022 reprezintă practic etape necesare și obligatorii realizării obiectivului de investiții.

Astfel, se observă că, H.G. nr. 612/2022 a fost adoptată, avându-se în vedere dispozițiile Hotărârii Guvernului nr. 637/2018 privind reaprobarea obiectivului de investiții "Acumularea Mihăileni pe râul Crișul Alb, județul Hunedoara", precum și a caracteristicilor principale și a indicatorilor tehnico-economici aferenți acestuia, prin care s-au aprobat indicatorii tehnico-economici ai obiectivului de investiții de interes național și utilitate publică "Acumularea Mihăileni pe râul Crișul Alb, județul Hunedoara".

Referitor la susținerile recurentei-reclamante privind încălcarea principiului evitării risipirii banului public, instanța de fond, în mod corect, a reținut că, nu pot fi primite aceste critici, ținându-se cont de dispozițiileexprese ale art. 3 din H.G. nr. 612/2022, care prevăd că, suma necesară exproprierilor este prevăzută în Legea bugetului de stat pe anul 2022 nr. 317/2021, fiind respectate astfel, dispozițiile art. 14 din legea nr. 500/2002 privind finanțele publice.

Sunt neîntemeiate criticile recurentei-reclamante referitoare la soluția pronunțată de instanța de fond cu privire la a excepția de nelegalitate.

Înalta Curte apreciază că instanța de fond a reținut în mod corect faptul că adresa nr. x/12.05.2017, emisă de APM Hunedoara nu constituie un act administrativ, și pe cale de consecință, în mod judicios, a respins ca inadmisibilă, excepția de nelegalitate invocată de recurenta-reclamantă.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004: "act administrativ - actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice".

Așadar, în raport de cuprinsul textului de lege mai sus enunțat, reiese că pentru ca un act să fie considerat act administrativ, trebuie să îndeplinească în mod cumulativ condițiile prevăzute de lege, respectiv să fie vorba despre un act unilateral, emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, în scopul de a da naștere, a modifica sau stinge drepturi și obligații.

În speță, adresa din 12 mai 2017 a fost emisă de către Agenția pentru Protecția Mediului Hunedoara la solicitarea recurentei-reclamante și se referă la reactualizarea Studiului de fezabilitate pentru investiția acumularea Mihăileni pe râul Crișul Alb, județul Hunedoara. La solicitarea menționată anterior, Agenția pentru Protecția Mediului Hunedoara a comunicat recurentei-reclamante, următoarele: "În conformitate cu art. 5 alin. (1) din Ordinul nr. 135/2010 privind aprobarea metodologiei de aplicare a evaluării impactului asupra mediului pentru proiecte publice și private, "Evaluarea impactului asupra mediului nu poate fi efectuată după ce lucrările de investiții au fost demarate sau proiectele au fost realizate". În finalul adresei se arată că "Prin urmare solicitarea dumneavoastră nu poate fi finalizată prin emiterea unui act de reglementare".

În raport de conținutul adresei arătate anterior, precum și definiția legală a actului administrativ, constată Înalta Curte că, în mod întemeiat, prima instanța a reținut că excepția inadmisibilității este întemeiată, adresa față de care s-a formulat excepția de nelegalitate neavând natura juridică a unui act administrativ.

Adresa menționată anterior nu cuprinde manifestarea de voință a unei autorități publice în scopul de a produce efecte juridice, specifice dreptului administrativ, în legătură cu o anumită situație juridică, respectiv autorizarea legală a obiectivului de investiții.

Actul emis de autoritate, respectiv adresa din 12 mai 2017 nu este emisă în cadrul procedurii de autorizare propriu-zisă, necesară desfășurării proiectului de investiții, ci reprezintă un punct de vedere formulat în baza unei solicitări administrative, petiție, adresată de către o persoană juridică privată.

În acord cu judecătorul fondului, Înalta Curte observă că, adresei nr. x/12.05.2017, emisă de APM Hunedoara, îi lipsește dimensiunea de a da naștere, a modifica sau a stinge raporturi juridice, cu alte cuvinte, de a produce prin ea însăși efecte juridice.

În analiza naturii juridice a unui act administrativ, sunt esențiale efectele juridice pe care acesta le produce, natura măsurilor dispuse în conținutul său, iar nu forma sau denumirea. Prin urmare, actul administrativ trebuie delimitat de adresele, precizările sau circularele, care nu fac decât să expună o opinie, un punct de vedere, fără a modifica ceva în ordinea juridică existentă, sau să aducă la cunoștința destinatarilor un fapt sau o decizie administrativă.

În consecință, în contextul celor arătate anterior, în mod corect a admis instanța de fond excepția de inadmisibilitatc și a respins ca inadmisibilă excepția de nelegalitate, în considerarea aspectului referitor la lipsa calității de act administrativ a adresei față de care s-a formulat excepția de nelegalitate.

Prin urmare, aspectele invocate de recurenta-reclamantă prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva sentinței nr. 98 din 22 februarie 2023 a Curții de Apel Cluj, secția a III-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 11 ianuarie 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.