ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5983/2023

Ședința publică din data de 12 decembrie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 18 noiembrie 2020, pe rolul Curții de Apel Constanța – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. S.A. (în continuare B.), în contradictoriu cu pârâții Agenția Națională de Administrare Fiscală - Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Galați - Serviciul Inspecție Economico - Financiară Galați și Ministerul Finanțelor Publice - Serviciul De Soluționare a Plângerilor Prealabile și a Contestațiilor - reprezentat prin Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Galați prin Administrația Județeană a Finanțelor Publice Constanța, a solicitat:

(i) anularea în tot a Deciziei nr. 28/P/30.06.2020 privind soluționarea contestației formulate de reclamantă, înregistrată la DGRFP Galați din cadrul Agenției Naționale de Administrare Fiscală sub nr. x/22.04.2020;

(ii) anularea Dispoziției obligatorii nr. GLRIEF111/10.03.2020;

(iii) anularea Raportului de inspecție economico-financiară (în continuare RIEF) nr. GLRIEF110/10.03.2020;

(iv) obligarea pârâtelor la plata cheltuielilor de judecată efectuate în prezenta cauză, în temeiul art. 453 C. proc. civ.

1.2. La termenul de judecată din data de 30.09.2021, reclamanta a depus cerere de sesizare a Curții Constituționale a României cu soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 1 lit. c) teza 2 din O.G. nr. 26/2013, solicitând și suspendarea judecății cauzei, în temeiul art. 413 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., până la soluționarea excepției de neconstituționalitate.

Prin sentința civilă nr. 285 din 28 decembrie 2021, Curtea de Apel Constanța – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele:

(i) a dispus sesizarea Curții Constituționale în vederea soluționării excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 1 lit. c) teza 2 din O.G. nr. 26/2013;

(ii) a respins cererea de suspendare;

(iii) a respins acțiunea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâții Agenția Națională de Administrare Fiscală - Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Galați - Serviciul Inspecție Economico - Financiară Galați și Ministerul Finanțelor Publice - Serviciul De Soluționare a Plângerilor Prealabile și a Contestațiilor - reprezentat prin Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Galați prin Administrația Județeană a Finanțelor Publice Constanța, ca nefondată.

Împotriva încheierii din 16 decembrie 2021 și a sentinței civile nr. 285 din 28 decembrie 2021, pronunțate de Curtea de Apel Constanța – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamanta A. S.A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârilor recurate și, în rejudecare, admiterea acțiunii.

În motivarea recursului se arată, în esență, următoarele:

3.1. Încheierea din 16.12.2021 este nelegală fiind dată cu încălcarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 254 alin. (2) și art. 255 alin. (1) C. proc. civ., prin raportare la art. 391 C. proc. civ. - norme de drept procesual ce vizează administrarea probei cu înscrisuri.

Considerând incident motivul de casare prevăzut la art. 488 pct. 5 C. proc. civ., susține că au fost încălcate și aplicate greșit dispozițiile art. 254 alin. (2) și art. 255 alin. (1) raportat la art. 391 C. proc. civ. prin aceea că, în mod greșit nu a fost încuviințată proba cu înscrisurile depuse pentru termenul de judecată din 16.12.2021, prin care se urmărea a se dovedi incompatibilitatea prevederilor O.G. nr. 26/2013 și cele ale O.U.G. nr. 73/2018, din perspectiva consecințelor produse de aplicarea concomitentă a ambelor acte normative, constând în afectarea performanțelor economice ale societății recurente, fiabilității și competitivității sale în raport cu celelalte șantiere navale, atât din țară, cât și din afară, având inclusiv implicații sociale importante din perspectiva salariaților.

Se mai susține că administrarea probei nu conducea la amânarea cauzei iar depunerea înscrisurilor la acel termen de judecată a fost justificată de obținerea lor recentă. Instanța avea posibilitatea de a dispune completarea probelor, în cazul în care necesitatea unor probe noi reiese din dezbateri.

În final, susține că instanța a greșit, considerând că această probă nu este utilă cauzei, prin raportare la obiectul acțiunii și la apărările formulate.

Proba propusă viza dovedirea efectelor pe care le-ar produce implementarea la nivelul societății pentru prima data a O.G. nr. 26/2013, în contradicție cu obiectivul vizat de către legiuitor prin exceptările introduse prin O.U.G. nr. 73/2018, în corelare directă cu însăși exceptarea cuprinsă în art. 2 lit. c) O.U.G. nr. 26/2013.

Consideră că aceste înscrisuri suplimentare sunt în legătura directă cu acțiunea formulată, de natură a influența soluția instanței, acest ultim caracter reieșind chiar din soluția data pe fondul cauzei de către prima instanța de judecată care, judecând printr-o abordare mult prea teoretizată, a omis efectele practice contradictorii ale propriilor concluzii.

2.2. Sentința nr. 285/28.12.2021 este nelegală, fiind dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

Recurenta susține încălcarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 18 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 - norme de drept material ce vizează analiza pe care instanța o poate efectua asupra legalității operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecații – criticând respingerea, ca inadmisibilă, a plângerii formulate împotriva Raportului de inspecție tehnico economică.

Consideră că, din interpretarea art. 2 alin. (1) lit. c) coroborat cu art. 18 alin. (1) si (2) din Legea nr. 544/2004 rezultă că, atât autoritatea investită cu soluționarea plângerii prealabile, cât și instanța de contencios administrativ sunt competente să anuleze RIEF, chiar și prin considerarea acestuia ca fiind o operațiune administrativă premergătoare emiterii unui act administrativ, în ipoteza în care plângerea/cererea este formulată concomitent cu solicitarea de anulare a actului administrativ pe care îl fundamentează.

Recurenta citează din jurisprudența națională, concluzionând că, în condițiile în care este fără echivoc faptul ca RIEF reprezintă cel puțin o operațiune administrativa juridica ce cuprinde toate presupusele nereguli constatate de inspectorii economico - financiari în cadrul controlului desfășurat, acesta stând la baza emiterii Deciziei obligatorii, este vădit netemeinică inadmisibilitatea invocată de către pârâte și vădit nelegală soluția instanței, de confirmare a acestei excepții.

În al doilea rând, recurenta invocă încălcarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 3 pct. 5 din O.U.G. nr. 94/2011, prin raportare la prevederile O.G. nr. 26/2013, cu incidența dispozițiilor din Norma metodologica privind înființarea, organizarea și funcționarea inspecției economico-financiare aprobata prin Hotărârea nr. 101/2012 - norme de drept material ce vizează competenta organelor de inspecție economico – financiară.

În susținere, recurenta reia argumentația referitoare la participația Statului Român în cadrul B., cu consecința neîncadrării societății în categoria operatorilor economici care pot face obiectul inspecției.

Afirmând că participația indirectă a Statului Român în cadrul societății B. este de doar 47.88%, consideră că societatea nu se încadrează în categoria operatorilor economici prevăzuți de O.U.G. nr. 94/2011.

Face referire și la greșita neaplicare a prevederilor art. 3 alin. (2) din Norma metodologică privind înființarea, organizarea și funcționarea inspecției economico-financiare aprobată prin Hotărârea nr. 101/2012, potrivit cărora obiectivele verificărilor sunt:

a) respectarea reglementarilor economico-financiare și contabile de către operatorii economici verificați;

b) exactitatea si realitatea datelor înregistrate în evidențele financiar-contabile prevăzute de lege și în actele de constituire a operatorilor economici;

c) gestiunea economico-financiară în raport cu scopul, obiectivele și atribuțiile prevăzute în actele de constituire ale operatorului economic verificat, respectiv: [...] 5 - îndeplinirea indicatorilor economico-financiari aprobați prin bugetele de venituri si cheltuieli și respectarea modului de raportare a acestora.

Inspectorii economico-financiari au considerat aplicabile prevederile O.G. nr. 26/2013, măsura ce este în contradicție cu normele metodologice indicate, potrivit cărora inspecția economico-financiară se efectuează în raport cu scopul, obiectivele și atribuțiile prevăzute în actele de constituire ale operatorului economic.

Rezultă că prevederile O.G. nr. 26/2013. inclusiv în ceea ce privește aprobarea bugetului de venituri și cheltuieli, nu sunt aplicabile în prezentul caz particular, din moment ce potrivit Contractului de asociere dintre A.. și Șantierul Naval 2 Mai S.A. (societate deținută majoritar de Statul Român), întregul management al Societății a fost încredințat către A.., stabilindu-se expres ca atât Bugetul de Venituri si Cheltuieli, cât și Programul de activitate pentru următorul exercițiu financiar urmează a fi supus aprobării Adunării Generale Ordinare a Acționarilor, în raport de participația indirectă și minoritară a Statului Român în cadrul B..

În al treilea rând, au fost încălcate și aplicate greșit dispozițiile art. 14 alin. (1) din O.U.G. nr. 94/2011 - norme de drept material ce privesc dreptul recurentei-reclamante de a fi informată anterior efectuării inspecției.

Consideră că întocmirea acestui act de procedură are la bază principiul bunei-credințe în desfășurarea actului de control, principiu administrativ, ce trebuie să guverneze relația dintre organele de inspecție economico-financiară și societate, scopul acestuia fiind asigurarea respectării drepturilor societății, în vederea garantării exercitării dreptului constituțional la apărare.

In plus, solicită să fie cenzurată aplicarea restrictivă a dispozițiilor art. 14 alin. (1) din O.U.G. nr. 94/2011, subliniind că adresa nr. x/07.02.2020 nu a fost adusă niciodată la cunoștința sa, aspect ce echivalează cu privarea sa din dreptul de a contesta mențiunile din cuprinsul acesteia, precum și valabilitatea sa.

Se mai susține că nu se verifică situațiile de exceptare de la prezentare acestui aviz, în condițiile în care Direcția este organul direct superior inspectorilor din cadrul Serviciului de Inspecție Economico Financiara, având ca principală atribuție întocmirea proiectelor programelor de activitate pentru întreg aparatul de inspecție economico-financiară, respectiv ale tuturor Serviciilor de Inspecție Economico Financiara teritoriale, din subordine.

În al patrulea rând, se invocă încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material din O.U.G. nr. 94/2011 ce vizează depășirea competentelor legale de către inspectorii economico-financiari în ceea ce privește actele de verificare și control pentru anul 2020.

În al cincilea rând, recurenta susține încălcarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 19 din O.U.G. nr. 94/2011 și ale art. 2551 si art. 2553 din C. civ. - norme de drept material ce vizează dreptul la exprimarea unui punct de vedere referitor la constatările inspectorilor economico - financiari, anterior emiterii actelor administrative contestate și norme de drept material din dreptul comun privind calcului termenelor, reținând că termenul de 3 zile nu este un termen procedural și că instanța de fond trebuia să facă aplicarea dreptului comun.

În condițiile în care în cuprinsul RIEF se menționează ca proiectul acestuia a fost transmis către societate la data de 21.02.2020 (vineri), discuția finala fiind stabilită la data de 25.02.2020 (marți), consideră evidentă imposibilitatea societății de a formula un punct de vedere fundamentat, într-o singura zi, și este evidentă încălcarea dreptului B. la apărare.

Susține că B. și-a prezentat punctul de vedere la data de 27.03.2019, cu respectarea termenului de 3 zile prevăzut de art. 19 alin. (4) din O.U.G. nr. 94/2011 și critică faptul că demersul său a fost în totalitate ignorat atât de către inspectorii economico-financiari, cât și de către comisia de soluționare a plângerii.

În susținerea criticilor sale invocă și art. 41 alin. (2) din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, potrivit căruia orice persoană are dreptul de a fi ascultată înainte de luarea oricărei masuri individuale care ar putea sa îi aducă atingere, aplicarea directă a acestor reglementari fiind asigurată prin art. 20 si art. 148 alin. (2) din Constituția României.

În ultimul rând, recurenta critică încălcarea și aplicarea greșita a dispozițiilor O.G. nr. 26/2013 raportat la O.U.G. nr. 73/2018, act normativ care conține norme de drept material de exceptare implicită de la aplicabilitatea prevederilor O.G. nr. 26/2013 în cazul B..

În plus față de cele deja reiterate, recurenta aduce și un argument practic, subliniind că industria navală din România are anumite repere în ceea ce privește salariile oferite specialiștilor, ce trebuie păstrate în scopul menținerii competitivității salariilor în domeniu și evitării situațiilor în care aceștia părăsesc compania. De asemenea, relansarea celui mai mare șantier din România și unul dintre cele mai mari din Europa este un proces dificil și de durată, în special în raport de faptul că. la momentul preluării de către A., Șantierului Naval 2 Mai S.A. nu avea portofoliu de nave disponibil.

În prezent, susține că limitările impuse de aplicabilitatea O.G. nr. 26/2013, contravin procesului de tranziție si relansare, blocând dezvoltarea organică și normală a unui business pornit cu pierderi masive (cca. 737 mii de Euro), fără perspective și cu riscuri majore de a crea o criză economică în regiune.

Concluzionează că, modificările implementate de O.U.G. nr. 73/2018, act normativ cu caracter special față de O.U.G. nr. 109/2011 și O.G. nr. 26/2013, au următoarele implicații juridice în ceea ce privește activitatea desfășurată de B.: exceptarea B. de la tutela vreunei autorități, de la controlul eficientei economice și profitabilității, de la stabilirea unor indicatori de performanță, de la măsurarea performantelor conform obiectivelor de politica publica și economică ale Guvernului, precum și neincluderea B. în rapoartele autoritarilor publice.

Prin urmare, apreciază că voința legiuitorului care a promovat O.U.G. nr. 73/2018 a fost în sensul asigurării unei independente veritabile a B. de o autoritate tutelară sau alta, pornind de la împrejurarea ca acționarul minoritar este un specialist ce deține capacitatea financiară și tehnică necesară dezvoltării obiectului de activitate al operatorului și poate lua rapid decizii superioare celei ale unei autorități tutelare, fără experiența de specialitate (în cazul de față, construcția de nave maritime).

De asemenea, susține contradicția între exceptarea B. de la aprobarea indicatorilor financiari, dar supusă aprobării bugetului, exceptarea de la obiective de politică publică a Guvernului și de la criterii de performanță stabilite de autoritatea tutelară, dar obligarea la fundamentarea bugetului pe respectarea politicii Guvernului și a criteriilor de performanta aprobate, exceptare de la aprobarea unor indicatori de eficienta, dar obligarea B. la respectarea acestora în execuția bugetelor și veniturilor.

Învederează că soluția primei instanței nu poate fi validată cu atât mai mult cu cât însuși Statul Român a decis prin Contractul de asociere o metodă specială de aprobare a bugetului de venituri și cheltuieli, ce derogă de la regula generală prevăzută de O.G. nr. 26/2013, stabilindu-se că (i) atât Bugetul de Venituri și Cheltuieli, cât și (ii) Programul de activitate pentru următorul exercițiu financiar al B. urmează a fi supus aprobării Adunării Generale Ordinare a Acționarilor, trăsătura specifică profilului societar al oricărei entități private neaflate sub vreo formă de tutelă administrativă publică.

Concluzionează că trebuie reținută incidența O.U.G. nr. 73/2018 în sensul exceptării B. de la aplicabilitatea O.G. nr. 26/2013, luând în considerare dispozițiile din O.G. nr. 26/2013 care permit derogarea de la aplicarea prevederilor legale privind fundamentarea si aprobarea bugetelor de venituri și cheltuieli, caracterul de lege speciala a O.U.G. nr. 73/2018 față de O.G. nr. 26/2013, contradicția dintre prevederile celor două acte normative și stabilirea unei metode speciale de aprobare a bugetului de venituri și cheltuieli prin Contractul de asociere.

În drept, au fost invocate prevederile art. 483 si următoarele C. proc. civ., art. 20 din Legea nr. 554/2004, precum și orice alte prevederi legale invocate în cuprinsul acțiunii.

Intimatele-pârâte au depus întâmpinări în dosarul instanței de recurs, solicitând respingerea căii de atac, ca nefondată.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. S.A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Societatea reclamantă A. S.A., înregistrată sub nr. x/1997, are ca obiect principal de activitate "Construcția de nave și structuri plutitoare", cod CAEN 3011.

Acționarii societății sunt – Șantierul Naval 2 Mai S.A. - 51% și A. 49 %.

Urmare unei inspecții economico-financiare, având ca scop "verificarea respectării prevederilor din Ordonanța Guvernului nr. 26/2013 privind întărirea disciplinei financiare la nivelul unor operatori economici la care statul sau unitățile administrativ-teritoriale sunt acționari unici ori majoritari sau dețin direct ori indirect o participație majoritară…", organul de inspecție economico - financiară din cadrul Serviciului de inspecție economico-financiară Galați - Biroul de inspecție economico-financiară Constanța – Tulcea, în temeiul art. 6 lit. a) și lit. c) din O.U.G. nr. 94/2011, a luat următoarea măsură: "Conducerea A. S.A. va asigura prezentarea documentațiilor necesare avizării bugetului de venituri și cheltuieli în anul 2020 conform prevederilor art. 4 alin. (1) lit. b) și art. 6 alin. (1) din O.G. nr. 26/2013 cu modificări și completări ulterioare".

Împotriva Dispoziției obligatorii nr. GLRIEF 111/10.03.2020 și a Raportului de inspecție economico-financiară, societatea a formulat plângere prealabilă, soluționată prin Decizia 28/P/30.06.2020, emisă de M.F.P. - Serviciul de soluționare a plângerilor prealabile și a contestațiilor.

Plângerea împotriva Dispoziției obligatorii nr. GLRIEF 111/10.03.2020 a fost respinsă ca neîntemeiată iar plângerea împotriva Raportului de inspecție economico-financiară, a fost respinsă ca inadmisibilă.

Litigiul a fost adus în fața instanței de contencios administrativ la Curtea de apel Constanța, care a respins acțiunea societății.

Recursul reclamantei cuprinde mai multe critici de nelegalitate care vor fi grupate și analizate punctual.

Recurenta susține neîncadrarea societății în categoria operatorilor economici care pot face obiectul inspecției economico-financiară, aceasta fiind o chestiune esențială care trebuie lămurită primordial, întrucât de aceasta depinde și soluționarea celorlalte critici.

Contrar opiniei exprimate în cererea de recurs, se constată că art. 3 pct. 5 O.U.G. nr. 94/2011 definește (în mod generic) operatorul economic, supus inspecției economico-financiare, fiind incluse în acest gen: "a) regiile autonome, înființate de stat sau de o unitate administrativ-teritorială; b) companiile și societățile naționale, precum și societățile comerciale la care statul sau o unitate administrativ-teritorială este acționar unic; c) societățile comerciale la care statul sau o unitate administrativ-teritorială deține o participație majoritară; d) societățile comerciale și regiile autonome la care persoanele juridice de la lit. a)-c) dețin direct sau indirect o participație majoritară;…" .

Raportat la aceste prevederi, societatea recurentă-reclamantă se încadrează în dispoziția de la lit. d), fiind o societate la care Șantierul Naval 2 Mai S.A. deține participația majoritară (51%), societate la care statul are o participație majoritară (93,88%).

În mod greșit recurenta-reclamantă procedează la calcularea participației statului în acționariatul său, matematic și efectiv, în raport de toți acționarii celor două societăți acționare la B., câtă vreme, dispozițiile lămuresc clar și necondiționat de vreun alt calcul matematic, faptul că societatea acționară, în acest caz Șantierul Naval 2 Mai S.A., trebuie să dețină participația majoritară în cadrul B., condiție îndeplinită, așa cum este îndeplinită și condiția ca statul să fie acționar majoritar în cadrul societății Șantierul Naval 2 Mai S.A.. Nicio altă interpretare nu este acceptată întrucât este contrară voinței legiuitorului.

Aceleași argumente susțin și incidența Ordonanței Guvernului nr. 26/2013 privind întărirea disciplinei financiare la nivelul unor operatori economici, ordonanță care se aplică următoarelor categorii de operatori economici: a) Regiilor autonome înființate de stat, societăților/companiilor naționale, precum și societăților comerciale la care statul este acționar unic sau deține o participație majoritară; b) Regiilor autonome înființate de unitățile administrativ-teritoriale, precum și societăților comerciale la care unitățile administrativ-teritoriale sunt acționari unici sau dețin o participație majoritară; c) Societăților comerciale și regiilor autonome la care persoanele juridice menționate la punctele (a) și (b) sau instituțiile publice centrale ori locale sunt acționari unici sau dețin direct ori indirect o participație majoritară. Recurenta-reclamantă se încadrează în dispozițiile literei c), citate în precedent.

În privința raportului dintre O.G. nr. 26/2013 și O.U.G. nr. 109/2011, completată prin O.U.G. nr. 73/2018, Înalta Curte constată că cele două acte normative reglementează aspecte diferite care nu interferează.

Cele două ordonanțe au scopuri și obiective diferite. Dacă guvernanța corporativă (O.U.G. nr. 109/2011) se concentrează pe regulile și principiile care guvernează sistemul de administrare și control în cadrul întreprinderilor publice/operatorilor economici vizați, stabilind rolul statului în guvernanța acestora și responsabilitățile autorităților publice tutelare, O.U.G. nr. 26/2013 are ca obiectiv consolidarea disciplinei financiare, aceasta putând include măsuri pentru gestionarea eficientă a resurselor financiare, prevenirea riscurilor și asigurarea transparenței în utilizarea fondurilor publice în cadrul operatorilor economici la care statul are o implicare majoritară.

Prin urmare, guvernanța corporativă reprezintă sistemul prin care o companie este condusă și controlată la nivel intern, implicând managementul executiv al acesteia, pe când O.U.G. nr. 26/2013 vizează disciplina financiară.

Corect a sesizat prima instanță că, modul concret de conducere al societății, prin acționarul minoritar, nu înlătură nici structura acționariatului și nici prevederile O.U.G. nr. 94/2011 ori cele ale O.G. nr. 26/2013. Nici un argument contrar nu poate fi acceptat, fiind în afara limitelor trasate de actele normative în cauză.

În plus, este important de menționat că prevederile O.G. nr. 26/2013 nu se aplică în privința operatorilor economici care "îndeplinesc condițiile art. 1, dar prin legi speciale sunt exceptați de la aplicarea prevederilor legale privind fundamentarea și aprobarea bugetelor de venituri și cheltuieli aplicabile operatorilor economici la care statul sau unitățile administrativ-teritoriale sunt acționari unici ori majoritari sau dețin direct ori indirect o participație majoritară".

În lipsa unei legi speciale, chiar fiind exclusă de la aplicarea Ordonanței de urgență a Guvernului 109/2011, societatea reclamantă nu poate fi exclusă de la aplicarea O.G. nr. 26/2013.

Întrucât criticile recurentei nu înlătură aceste concluzii, fundamentate pe normele de drept material incidente, hotărârea este legală, fiind dată cu interpretarea și aplicarea corectă a legii.

Toate aceste critici sunt nefondate.

3.1. În privința încălcării dispozițiilor art. 14 O.U.G. nr. 94/2011, potrivit cărora, "Înaintea desfășurării inspecției economico-financiare, organul de inspecție economico-financiară are obligația să înștiințeze operatorul economic în legătură cu acțiunea care urmează să se desfășoare, prin transmiterea unui aviz de inspecție economico-financiară.", în mod legal prima instanță a reținut incidența aliniatului 6 lit. b), al) acestui articol, ce reglementează o situație de excepție astfel: "(6) Emiterea avizului de inspecție economico-financiară nu este necesară: ...b) în cazul unor acțiuni îndeplinite ca urmare a solicitării unor autorități, potrivit legii;".

Alegațiile recurentei cu privire la existența unei ierarhii între autoritatea care a solicitat efectuarea controlului și organul de inspecție sunt lipsite de relevanță. Indiferent de această ierarhie ori de legătura între cele două autorități, textul normativ nu face nicio distincție, motiv pentru care nici interpretul nu trebuie să o facă.

În principiu, aplicarea unei norme de excepție oferă oportunitatea de a aborda problemele într-un mod mai adaptat și de a evita posibilele inconveniente sau consecințe negative. În speță, norma oferă o soluție mai flexibilă și adaptată în contextul special în care, o autoritate solicită efectuarea inspecției, fiind în posesia unor informații privind activitatea societății, soluție de natură să permită protecția drepturilor și intereselor părților implicate, fără să fie afectată structura și principiile de bază ale sistemului legal.

Așadar, dispozițiile imperative ce impun avizarea societății cu privire la inspecția economico-financiară, sunt amendate printr-o normă de excepție, corect aplicată în cauză.

Având în vedere că actul normativ nu impune comunicarea adresei de solicitare a inspecției și că recurenta nu argumentează înlăturarea art. 14 alin. (6) lit. b) O.U.G. nr. 94/2011, Înalta Curte constată nefondate și celelalte critici din recurs cu privire la acest aspect.

3.2. Reținând aplicabilitatea în cauză a O.U.G. nr. 94/2011, nu se poate nega competența inspectorilor de a efectua inspecției economico-financiare.

Perioada controlată este aferentă anului 2019 și, constatându-se faptul că în acest an societatea nu a depus, în termen de 45 zile de la data intrării în vigoare a Legii nr. 50/2019 privind bugetul de stat, 18.03.2019, documentația necesară avizării bugetului de venituri și cheltuieli, a fost impusă măsura respectării dispozițiilor legale și îndeplinirii obligației de a prezenta documentația în anul 2020, conform art. 4 alin. (1) lit. b), art. 6 O.G. nr. 26/2013 și în sensul art. 21 alin. (5) O.U.G. nr. 94/2011, respectiv, în vederea prevenirii neregulilor în activitatea operatorului controlat.

Astfel, potrivit art. 21 alin. (5) O.U.G. nr. 94/2011, măsurile luate de inspecție pot viza inclusiv "prevenirea neregulilor constatate în activitatea operatorilor economici controlați" și aceste măsuri sunt obligatorii de la data comunicării dispoziției.

Prin urmare, Înalta Curte constată că măsura impusă este în mod direct legată de controlul anului 2019 și are un suport legal.

Contrar susținerii recurentei, nu se identifică o încălcare a competenței inspectorilor în sensul criticat.

3.3. În ceea ce privește nerespectarea art. 19 O.U.G. nr. 94/2011, instanța de recurs reține că prin această dispoziție sunt stabilite următoarele reguli privind informarea operatorului economic și exercitarea dreptului la apărare al acestuia.

Astfel, operatorul economic trebuie informat pe parcursul desfășurării inspecției economice și financiare cu privire la constatările rezultate din aceasta, organul de inspecție economico-financiară prezentând acestuia proiectul raportului de inspecție economico-financiară, în care vor fi incluse constatările și consecințele acestora.

Operatorului economic trebuie să i se acorde posibilitatea de a-și exprima punctul de vedere în scris, cu excepția situației în care acesta renunță la acest drept.

Acesta are dreptul de a-și prezenta punctul de vedere în scris cu privire la constatările obținute în cadrul inspecției economice și financiare, în termen de 3 zile lucrătoare de la primirea proiectului raportului de inspecție economico-financiară. După analizarea punctului de vedere prezentat de operatorul economic, organul de inspecție economico-financiară va finaliza raportul de inspecție economico-financiară.

Încălcarea dreptului de a prezenta un punct de vedere față de proiectul unui raport de inspecție ar putea avea consecințe negative asupra transparenței și corectitudinii procesului de evaluare, însă, deși fiecare operator economic implicat într-un proiect de raport de inspecție trebuie să aibă posibilitatea de a-și exprima opiniile și observațiile cu privire la rezultatele și concluziile raportului, astfel încât să se asigure o evaluare obiectivă și echitabilă, nerespectarea acestor prevederi nu atrage o nulitate absolută necondiționată. Consecințele unei astfel de încălcări depind de existența unui interes legitim și a unei vătămări efective a drepturilor sau intereselor operatorului economic. Vătămarea trebuie să fie actuală, certă și directă, adică să afecteze în mod concret și personal situația juridică a operatorului economic.

Or, câtă vreme societății nu i-a fost limitată posibilitatea de a exercita acest drept precum și alte drepturi și garanții procesuale, cum ar fi dreptul la prezentarea punctului de vedere în cadrul discuției finale, dreptul la plângere prealabilă și dreptul la control judiciar, căi legale pe care le-a urmat și în care au fost analizate toate aspectele de nelegalitate invocate, vătămarea produsă prin nerespectarea termenului de depunere a punctului de vedere poate fi acoperită.

În concret, în speță, instanța de recurs constată că societatea a prezentat punctul său de vedere, acesta fiind menționat în RIEF. Faptul că acest punct de vedere nu a fost îmbrățișat de inspectori nu poate atrage nulitatea actelor emise în urma acestei inspecții.

În plus, în mod corect a sesizat prima instanță că nu a existat niciun impediment pentru ca societatea reclamantă să depună un punct de vedere în termenul de 3 zile lucrătoare, discuția finală neîngrădind acest drept.

Înalta Curte reține că actul care poate produce vătămarea efectivă a drepturilor ori intereselor legitime ale societății recurente-reclamante este Dispoziția obligatorie de măsuri. Este adevărat că orice operațiune premergătoare actului administrativ, producător de efecte juridice, poate fi analizată împreună cu actul administrativ ce îl preced, însă vătămarea poate fi afirmată doar în ceea ce privește actul administrativ.

În cauză, este esențial faptul că instanța a analizat criticile de nelegalitate privind RIEF, în cadrul acțiunii în anulare Dispoziției de măsuri și Deciziei de soluționare a plângeri prealabile, cu nr. 28/P/2020, prin urmare, scopul urmărit prin cererea de chemare în judecată este asigurat.

Aceste critici sunt nefondate câtă vreme instanța a analizat în concret motivele de nelegalitate a RIEF.

Curtea de apel a respins proba solicitată, pe de o parte, datorită depășirii momentului discutării probelor iar necesitatea lor nu a rezultat din dezbateri și, pe de altă parte, datorită inutilității probei, raportat la obiectul și apărările formulate.

Soluția primei instanțe poate fi analizată numai din perspectiva încălcării normelor de procedură, ca motiv de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Aspectele legate de utilitatea, relevanța și concludenta probelor sunt inadmisibile în recurs, acestea fiind strâns legate de dreptul de apreciere al judecătorului care dau temeinicie hotărârii, or, recursul este o cale extraordinară de atac prin care se verifică conformitatea hotărârii cu normele de drept, nu aspecte de netemeinicie a acesteia.

Analizând legalitatea încheierii atacate, se constată că hotărârea este legală din perspectiva art. 254 C. proc. civ., potrivit căruia probele se propun, sub sancțiunea decăderii, de către reclamant prin cererea de chemare în judecată, dacă legea nu dispune altfel. Dovezile care nu au fost propuse astfel nu vor mai putea fi cerute și încuviințate în cursul procesului, decât în cazurile expres prevăzute de lege.

Deși recurenta invocă faptul că nevoia administrării probei a reieșit din cercetarea judecătorească, această susținere este pur declarativă nefiind argumentată. Nu se identifică nicio justificare legală pentru întârzierea solicitării administrării acestei probe, în condițiile în care, primul set de acte provin dintr-o perioadă mult anterioară termenului de judecată (februarie, martie 2021) iar în privința situației numărului de salariați, aceasta emană de la societatea reclamantă, putând fi efectuată și prezentată în termen legal.

În consecință, sunt nefondate criticile întemeiate pe motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Răspunzând punctual și aspectului legat de faptul că Statul Român a decis prin contractul de asociere o metodă specială de aprobare a bugetului de venituri și cheltuieli, ce derogă de la regula generală prevăzută de O.G. nr. 26/2013, stabilindu-se că atât bugetul cât și programul de activitate pentru următorul exercițiu financiar al B. urmează a fi supus aprobării Adunării Generale a Acționarilor, Înalta Curte subliniază că nu este contestată această prevedere contractuală dar că, aceasta nu exclude avizarea bugetului de venituri și cheltuieli conform O.G. nr. 26/2013, nefiind nicio dispoziție de excepție în sensul afirmat de recurentă.

Instanța de recurs constată că nu există nicio contradicție între prevederile O.U.G. nr. 73/2018, de modificare a O.U.G. nr. 109/2011 și O.G. nr. 26/2013, cele două acte reglementând, așa cum s-a arătat deja la punctul 2 al prezentelor considerente, aspecte diferite care nu se exclud reciproc.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru argumentele expuse, constatând că cele două hotărâri atacate (încheierea din 16.12.2021 și sentința nr. 285/28.12.2021) sunt legale, nefiind incidente motivele de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., invocate de recurentă, Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. S.A. împotriva încheierii din 16 decembrie 2021 și a sentinței civile nr. 285 din 28 decembrie 2021, pronunțate de Curtea de Apel Constanța – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 12 decembrie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.