ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5601/2023

Ședința publică din data de 24 noiembrie 2023

Asupra cauzei de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal la data de 12.05.2020, sub dosar nr. x/2020, reclamanta A. a formulat, în contradictoriu cu pârâta ADMINISTRAȚIA NAȚIONALĂ "APELE ROMÂNE", plângere împotriva autorizației de gospodărire a apelor nr. 191 din data de 22.08.2019, emisă de ADMINISTRAȚIA NAȚIONALĂ "APELE ROMÂNE" pentru "Barajul și acumularea Poiana Ruscă", prin care a solicitat: 1. în principal, anularea parțială a autorizației nr. 191, în sensul eliminării obligației nr. 7 din capitolul "Titularul autorizației va fi obligat" – "Să ia măsuri de asigurare a igienizării suprafeței luciului de apă și de curățire de plutitori."; 2. în subsidiar, obligarea pârâtei să modifice actul administrativ emis în conformitate cu dispozițiile art. 42 lit. h) din Ordinul nr. 459/07.03.2019 pentru aprobarea Regulamentului privind gestionarea situațiilor de urgență generate de fenomene hidrometeorologice periculoase având ca efect producerea de inundații, secetă hidrologică, precum și incidente/accidente la construcții hidrotehnice, poluări accidentale pe cursurile de apă și poluări marine în zona costieră, astfel încât obligația impusă în sarcina reclamantei să se refere strict la măsuri de colectare a plutitorilor din zona frontului de retenție pentru asigurarea funcționării în condiții de siguranță a echipamentelor hidromecanice conform dispozițiilor legale sus-citate, prin emiterea unei autorizații modificatoare; 3. obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată

1.2. Soluția instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 1157 de la data de 07.06.2020 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a fost respinsă cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta SOCIETATEA DE PRODUCERE A ENERGIEI ELECTRICE ÎN HIDROCENTRALE A. S.A., în contradictoriu cu pârâta ADMINISTRAȚIA NAȚIONALĂ APELE ROMÂNE, ca neîntemeiată.

1.3 Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentințe, reclamanta Societatea de Producere a Energiei Electrice în Hidrocentrale A. S.A. a declarat recurs în temeiul art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ., cu solicitarea de admitere a căii de atac, casarea hotărârii primei instanțe, iar pe fondul cauzei admiterea cererii de chemare în judecată.

În esență, în motivare, a arătat că în mod greșit au fost invocate, ca temei juridic al sentinței recurate, dispozițiile art. 34 din Legea nr. 107/1996, apreciind că este evidentă abordarea instanței în favoarea A.N.A.R., deoarece aceasta nu a analizat actele aflate la dosarul cauzei.

În mod nelegal, s-a reținut în cuprinsul hotărârii atacate că, în calitatea sa de administrator al lucrărilor hidrotehnice, în scopul prevenirii unor efecte negative asupra apelor și mediului înconjurător, prin asigurarea funcționării în siguranță a uvrajelor și prizelor acumulării și a menținerii calității apei în acumulare, reclamantei îi este impusă obligația igienizării luciului de apă. Chiar dacă s-ar interpreta literar termenul de "administrator", contractul de concesiune nr. x/2004 stabilește foarte clar atât calitatea reclamantei de concesionar, cât și obligațiile ce îi revin acesteia.

Mai mult decât atât, a susținut că trimiterea la art. 11 lit. i) din contractul de concesiune nr. x/2004, unde este prevăzută obligația de a respecta orice alte obligații legale impuse de natura bunurilor concesionate, precum protecția mediului, ar trebui să fie interpretă de instanță în acord cu prevederile legale în vigoare (dacă există), nefiind posibilă stabilirea altor obligații suplimentare de autoritate.

Nu există în lege sau în Regulamentul de exploatare al acumulării Poiana Rusca vreo obligație expresă privitoare la igienizarea luciului de apă a lacului de acumulare. Acest fapt, pe care instanța de fond l-a ignorat total, este probat prin obiectul contractului de concesiune, care nu are în vedere luciul de apă, ci numai construcțiile hidrotehnice (diguri, baraj) și terenul pe care acestea sunt amplasate - cuveta lacului.

Instanța argumentează soluția dată fondului cauzei prin caracterul preventiv al obligației contestate și necesitatea unei bune funcționări a agregatelor hidrotehnice, dar și prevenirea poluării cauzată de funcționarea lor necorespunzătoare. Însă, ceea ce a reținut instanța de fond în sentința recurată privitor la prevenție nu poate justifica obligația stabilită prin autorizația de gospodărire a apelor pentru acumularea Poiana Rusca. Chiar formularea obligației ("ia măsuri de asigurare a igienizării suprafeței luciului de apă și de curățire de plutitori") presupune un anume grad de poluare, iar societatea este obligată să intervină pentru curățarea apei murdărită de alte persoane, cu intenție sau nu.

Prin urmare, nu există acest caracter preventiv la care face trimitere instanța de fond, care folosește argumente ce par a fi în favoarea A., însă aceasta, nefiind specialistă în domeniu, nu poate da soluții privind funcționarea în siguranță a hidroagregatelor. Aceste prescripții tehnice indică faptul că hidroagregatele funcționează în siguranță chiar dacă curățirea apei se face în frontul de retenție, adică înaintea intrării apei în central. Astfel obligația pe care ANAR refuză să o modifice sau să o elimine, este pusă în practică fie de subunitățile din țară ale acesteia, fie prin modul de funcționare al ansamblului baraj - centrală.

Eronată este și interpretarea data art. 34 alin. (1) din Legea nr. 107/1996 care reglementează obligația A. de a întreține, repara sau reface lucrările de apărare (diguri, baraje) și cuveta lacului de acumulare, adică terenul pe care se află digurile, barajul și albia (conform art. 3.1 din Legea nr. 107/1996), terenurile aflate sub apă (sub coronamentul barajului) sunt asimilate albiei).

Din coroborarea acestor doua prevederi (art. 34 și art. 3.1 din Legea 107/1996) rezultă foarte clar că nu există niciun text de lege care să prevadă clar obligația instituției de a igieniza luciul de apă.

Instanța de fond nu a analizat sub nicio formă limitele dreptului autorității de a stabili obligații în sarcina A..

Este foarte clar că autoritatea trebuie să impună anumite măsuri cadru pentru funcționarea unei amenajări hidroelectrice. Cu toate acestea, instanța de judecată nu poate face abstracție de legislația conexă ce reglementează dreptul de a acționa al persoanei juridice, care este limitat la activitățile cuprinse în actul său constitutiv.

Prima instanță a respins principiul "poluatorul plătește" invocat de societatea recurentă și a apreciat că este nefondată pretenția societății datorită caracterului general al acestei norme care nu poate înlătura obligațiile legale instituite în sarcina părții reclamante prin normele speciale redate.

Obligația contestată are caracter vătămător, deoarece A. ar trebui să facă ceea ce legislația îi impune poluatorului.

Pentru aceste motive, a solicitat admiterea recursului și pe fond admiterea acțiunii, cu anularea parțială a autorizației de gospodărire a apelor nr. 191 din data de 22.08.2019 privind Barajul și acumularea Poiana Rusca.

În drept, a invocat prevederile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, Legea apelor nr. 107/1996.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Administrata Națională Apele Române a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței atacate ca fiind legală și temeinică.

Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

Potrivit art. 488 alin. (1) C. proc. civ. (Legea nr. 134/2010 privind C. proc. civ., republicată) "(1) Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: (…) 8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material."; totodată, art. 483 C. proc. civ. prevede că "(3) Recursul urmărește să supună Înaltei Curți de Casație și Justiție examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile. (4) În cazurile anume prevăzute de lege, recursul se soluționează de către instanța ierarhic superioară celei care a pronunțat hotărârea atacată. Dispozițiile alin. (3) se aplică în mod corespunzător." [s.n.].

Din interpretarea dispozițiilor citate în precedent, Curtea reține că recursul reprezintă acea cale extraordinară de atac prin care hotărârea atacată este supusă controlului judiciar prin prisma conformității sale cu regulile de drept aplicabile, ceea ce implică recunoașterea posibilității părții interesate de a o critica doar pentru motive de nelegalitate.

Motivul de casare/nelegalitate invocat prin prisma art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. intervine în caz de încălcare prin hotărâre sau aplicare greșită a nomelor de drept material. Va fi incident acest motiv atunci când instanța de fond, deși a recurs la textele de lege substanțială aplicabile speței, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

În cauza de față, obiectul cererii de chemare în judecată îl reprezintă anularea parțială a autorizației de gospodărire a apelor nr. 191 din data de 22.08.2019 privind Barajul și acumularea "Poiana Ruscă", în limita obligației stabilite în sarcina reclamantei de a lua măsuri de asigurare a igienizării suprafeței luciului de apă și de curățire de plutitori.

Înalta Curte reține că instanța de fond temeinic și legal a apreciat că, în cauză, actul contestat este legal, astfel că acțiunea este neîntemeiată.

Instanța de control judiciar constată că, în baza competențelor conferite prin prevederile Legii nr. 107/1996, Administrația Națională "Apele Române" (ANAR) are obligația ca prin actele de reglementare specifice domeniului gospodăririi apelor pe care le emite să impună beneficiarilor ce dobândesc dreptul de utilizare a resursei de apă toate măsurile legale, necesar a fi luate de aceștia, în vederea protejării calității apei, dar și a mediului înconjurător.

În ceea ce privește principiul poluatorul plătește, invocat de recurenta-reclamantă, Înalta Curte observă că aceasta conferă principiului o accepțiune proprie, diferită de cea consacrată la nivel european, dar și național.

Astfel, principiul invocat are în vedere situația în care o entitate, în realizarea obiectului său de activitate, cauzează daune mediului înconjurător, situație în care este răspunzătoare pentru acestea și trebuie să ia măsurile de reparare sau de prevenire necesare și să suporte toate costurile aferente, vizând astfel activitățile profesionale care prezintă un risc pentru sănătatea umană sau pentru mediu.

De altfel, Directiva 2004/35/CE a Parlamentului European și a Consiliului, din 21 aprilie 2004, privind răspunderea pentru mediul înconjurător în legătură cu prevenirea și repararea daunelor aduse mediului, care instituie acest principiu, are în vedere pe de o parte daunele aduse mediului prin exercitarea uneia dintre activitățile enumerate în anexa III la directivă, cum ar fi industria energetică, producția și prelucrarea metalelor, industria extractivă, industria chimică, gestionarea deșeurilor, producția de celuloză, hârtie și carton la scară largă, vopsirea textilelor și tăbăcăria, producția de carne, produse lactate și produse alimentare la scară largă, iar pe de altă parte daunele ecologice aduse speciilor protejate și habitatelor naturale (sau o amenințare iminentă de producere a unor asemenea daune) prin exercitarea altor activități profesionale decât cele enumerate în anexa III și în cazul în care compania a comis vreo eroare sau vreo neglijență.

Prin urmare, aplicarea acestui principiu nu poate constitui temei de anulare a obligației instituite în sarcina părții recurente-reclamante prin autorizație, întrucât aceasta din urmă nu a fost instituită în considerarea faptului că poluarea suprafeței luciului de apă s-ar datora activității sale, pentru a plasa analiza pe acest tărâm.

Totodată, Înalta Curte reține că instanța de fond nu a înlăturat principiul amintit, așa cum a susținut recurenta-reclamantă, ci a subliniat că obligațiile reclamantei stabilite în autorizația de gospodărire a apelor, contestată în prezenta cauză, decurg din calitatea acesteia de concesionar al lacului de acumulare "Poiana Ruscă", principiul poluatorul plătește fiind pe deplin aplicabil în situațiile în care respectivul lac de acumulare ar fi poluat. Într-adevăr, în ipoteza în care s-ar demonstra că poluarea ar fi fost produsă de un terț, costurile înlăturării efectelor poluării ar fi suportate, conform principiului mai sus amintit, de către acesta din urmă, inclusiv printr-o acțiune în regres care s-ar putea exercita de recurenta-reclamantă. Dar obligațiile stabilite prin autorizația contestată în sarcina reclamantei pornesc de la calitatea acesteia de concesionar.

În ce privește faptul că recurenta-reclamantă nu este proprietar/administrator al apei din lacul de acumulare, acestea fiind proprietate publică a Statului român dată în administrarea A.N.A.R., potrivit art. 34 alin. (1) din Legea apelor nr. 107/1996 "În zonele în care albiile sunt amenajate prin lucrări de apărare, consolidare, terasamente sau alte asemenea lucrări, obligația de întreținere, reparare sau refacere a unor astfel de lucrări, ca și de întreținere a albiilor în zona amenajată, a cuvetelor și a malurilor revine celor care au în administrare sau în exploatare lucrările respective".

Reclamanta-recurentă se înscrie în ipoteza normei legale, urmarea contractului de concesiune a barajului și lacului de acumulare, conform H.G. nr. 2077/2004 pentru aprobarea duratei contractului de concesiune a unor bunuri proprietate publică a statului, care se atribuie Societății Comerciale de Producere a Energiei Electrice "A." - S.A.

Una dintre obligațiile concesionarului este aceea de a respecta orice alte obligații legale impuse de natura bunurilor concesionate precum, printre altele, protecția mediului.

Îndeplinirea obligației contestată din cuprinsul autorizației are ca scop asigurarea protecției mediului, prin evitarea producerii unor accidente în activitatea de producție a energiei electrice, cauzate de sursele de poluare vizate de demersul reclamantei-recurente.

Anexa 1 la Legea nr. 107/1996 definește: pct. 5 albie minoră: "suprafață de teren ocupată permanent sau temporar de apă, care asigură curgerea nestingherită, din mal în mal, a apelor la niveluri obișnuite, inclusiv insulele create prin curgerea naturală a apelor"; pct. 35 gospodărirea apelor: "ansamblul activităților care prin mijloace tehnice și măsuri legislative, economice și administrative, conduc la cunoașterea, utilizarea, valorificarea rațională, menținerea sau îmbunătățirea resurselor de apă pentru satisfacerea nevoilor sociale și economice, la protecția împotriva epuizării și poluării acestor resurse, precum și la prevenirea și combaterea acțiunilor distructive ale apelor"; pct. 75 utilizator de apă: "orice persoană fizică sau persoană juridică care, în activitățile sale, folosește apa, luciul de apă sau valorifică fructul acesteia".

Or, recurenta-reclamantă face parte din categoria persoanelor care au în exploatare "alte asemenea lucrări", astfel că obligația de întreținere îi revine în considerarea acestei calități, fiind un utilizator de apă și incumbându-i astfel întreținerea inclusiv a apei ce ocupă terenul pe care se află lucrările exploatate.

Înalta Curte subliniază că art. 6 din Anexa 1 la Ordinul nr. 891/2019 privind aprobarea Procedurii și competențelor de emitere, modificare, retragere și suspendare temporară a autorizațiilor de gospodărire a apelor, precum și a Normativului de conținut al documentației tehnice supuse autorizării, prevede că,,(1) Emitentul autorizației de gospodărire a apelor poate obliga beneficiarul sau titularul de investiție să execute și alte lucrări necesare, necuprinse în documentația tehnică prezentată la autorizare, dar care se impune a fi realizate în scopul conformării cu prevederile legale. (2) De asemenea, se pot impune condiții pentru: asigurarea monitorizării indicatorilor de calitate, respectarea limitelor de calitate impuse prin acte normative pentru asigurarea conservării și dezvoltării resursei de apă, contorizarea consumurilor de apă, asigurarea debitului de servitute pe cursuri de apă, alocarea rațională și monitoringul resurselor de apă, precum și alte condiții ce conduc la protejarea interesului public în acest domeniu". De altfel, potrivit art. 1 alin. (2) din Anexa 1 la Ordinul nr. 891/2019 "În scopul gospodăririi durabile a resurselor de apă și protecției acestora împotriva epuizării și poluării, Legea apelor nr. 107/1996, cu modificările și completările ulterioare, introduce obligația utilizatorului de apă de a solicita și obține, atât pentru desfășurarea activităților existente, cât și pentru punerea în funcțiune, "autorizația de gospodărire a apelor" ce reglementează funcționarea și exploatarea lucrărilor și activităților desfășurate pe ape sau care au legătură cu apele".

Anterior, prin art. 38 din Anexa 1 (Procedura și competențele de emitere a avizelor și autorizațiilor de gospodărire a apelor) la Ordinul ministrului mediului și gospodării apelor nr. 662/2006 se prevedea că "(1) Emitentul autorizației de gospodărire a apelor poate obliga beneficiarul sau titularul de investiție să execute și alte lucrări necesare, necuprinse în documentația tehnică prezentată la autorizare, dar care se impun a fi realizate, în scopul evitării producerii de pagube utilizatorilor de apă existenți sau riveranilor. (2) De asemenea se pot impune condiții pentru: respectarea limitelor de calitate impuse prin acte normative pentru asigurarea conservării și dezvoltării resursei de apă, contorizarea consumurilor de apă, asigurarea scurgerii salubre pe cursuri de apă, alocarea rațională și monitoringul resurselor de apă, precum și a altor condiții ce conduc la protejarea interesului public în acest domeniu.".

Prin urmare, inclusiv din rațiunea însăși a existenței autorizației de gospodărire a apelor reiese îndreptățirea intimatei-pârâte de a institui o atare obligație în sarcina reclamantei-recurente.

Cât o privește pe pârâta-intimată, în calitate de administrator, acesteia îi revin atribuții de monitorizare și coordonare a acestei activități, care este însă în mod efectiv dusă la îndeplinire de către deținătorii autorizațiilor de gospodărire a apelor, potrivit textelor de lege mai sus menționate, în calitate de utilizatori.

În acest sens, O.U.G. nr. 107/2002 privind înființarea Administrației Naționale "Apele Române" arată că pârâta ANAR este instituție publică de interes național care, prin administrațiile bazinale din subordine, deține un drept de administrare asupra bunurilor proprietatea publică a statului.

Statutul (H.G. nr. 1176/2002) prevede că intimata ANAR coordonează și răspunde de modul de folosire a resurselor de apă de suprafață și subterane de pe teritoriul țării, în acest sens fiind autoritatea competentă să elibereze autorizațiile de gospodărire a apelor, în scopul gospodăririi durabile a resurselor de apă și al protejării acestora împotriva epuizării și poluării.

Potrivit art. 55 alin. (5) din Legea nr. 107/1996 "prin autorizația de gospodărire a apelor, cât și prin actele complementare acesteia, trebuie impuse prevederi specifice privind mijloacele de supraveghere, modalitățile de control tehnic și mijloacele de intervenție în caz de incidente, avarii sau accidente și altele asemenea".

Din interpretarea coroborată a textelor de lege menționate rezultă că intimata-pârâtă ANAR are atribuții în coordonarea modului de folosire a resurselor de apă de către deținătorii de autorizații de gospodărire a apelor, asigurarea atingerii scopului legii, de protejarea a resurselor de apă împotriva epuizării și poluării, revenind însă deținătorului de autorizație de gospodărire a apelor, iar nu autorității ce coordonează emiterea acestor acte administrative.

În concluzie, includerea obligației menționate în autorizația de gospodărire a apelor pentru baraje și lacuri de acumulare, indiferent de administratorul acestora, își găsește temeiul legal în reglementările invocate, nefiind condiționată de existența în obiectul de activitate al utilizatorilor a activității de igienizare și curățire a suprafețelor de luciu de apă.

Înalta Curte mai reține și că măsura dispusă, astfel cum a fost confirmată prin sentința recurată, nu este una excesivă, un astfel de caracter fiind incident în măsura în care obligația nu ar corespunde cerinței protejării interesului public. Or, scopul eliberării autorizației de gospodărire a apelor de către autoritatea publică competentă este tocmai acela de a se asigura atingerea obiectivului stabilit prin H.G. nr. 1176/2002, referitor la gospodărirea durabilă a resurselor de apă și protejarea acestora împotriva epuizării și poluării.

Așadar, impunerea prin autorizația litigioasă a obligației de igienizare a luciului de apă în sarcina deținătorului de autorizație nu excedează scopului legii, de a se asigura protejarea apelor împotriva poluării, ci, dimpotrivă, urmărește atingerea acestui obiectiv, prin mijlocirea pârâtei ANAR.

Faptul că impunerea obligațiilor în sarcina reclamantei-recurente este de natură a-i cauza costuri suplimentare reprezintă aspecte ce nu au legătură cu legalitatea actului administrativ, modul de ducere la îndeplinire a acelor obligații fiind exclusiv responsabilitatea acesteia.

Prin urmare, instanța de fond a realizat o atentă și amplă analiză și interpretare a dispozițiilor legale ce reglementează domeniul gospodăririi apelor pe teritoriul României.

În raport cu cele reținute, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală.

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă Societatea de Producere a Energiei Electrice și Hidrocentrale A. S.A. împotriva sentinței civile nr. 1157 din 07 iunie 2022 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 24 noiembrie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.