ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1066/2023

Ședința publică din data de 28 februarie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. S.A. a solicitat anularea Autorizației de gospodărire a apelor nr. 254/2019 privind barajul și lacul de acumulare Zăvideni cu privire la luarea măsurilor de asigurare a igienizării suprafeței luciului de apă și de curățire de plutitori sau, în subsidiar, modificarea obligației, în sensul să se refere exclusiv la măsuri de colectare a plutitorilor din zona frontului de retenție.

Prin sentința civilă nr. 948 din 16 iunie 2021, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea formulată de către reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâta Administrația Națională Apele Române, ca nefondată.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamanta A. S.A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta a susținut că instanța de fond nu a analizat prevederile din Ordinul nr. 459/2019, invocate expres prin cererea de chemare în judecată și nici nu a analizat capătul de cerere subsidiar prin care s-a solicitat înlocuirea obligației, în conformitate cu art. 42 lit. h) din Ordinul nr. 459/2019.

Astfel, în considerentele hotărârii instanței de fond nu se regăsesc motivele care au condus la respingerea petitului subsidiar; mai mult decât atât, instanța nu face nicio referire cu privire la soluționarea acestui petit.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta a susținut că instanța de fond a făcut o greșită aplicare a normelor de drept material, întrucât art. 34 alin. (1) din Legea nr. 107/1996 se referă la lucrări de construcții și nicidecum la obligația de colectare a deșeurilor.

Pe de alta parte, obligația are în vedere întreținerea albiilor minore. Este evident că întreținerea, repararea sau refacerea lucrărilor de amenajare nu se confundă cu activitatea de igienizare a luciului apei și, drept urmare, textul de lege invocat nu poate constitui temei de drept pentru impunerea obligației de a igieniza întreaga suprafață a Lacului de acumulare Zăvideni.

A. nu este administratorul Acumulării Zăvideni, A. are un drept de concesiune asupra lucrării Hidrotehnice șl nicidecum asupra apei, ca bun din domeniul public care este dată prin lege în administrarea ANAR.

Așadar, lacul de acumulare ca și construcție hidrotehnică este concesionată către A., însă apa din lacul de acumulare este administrată de ANAR, apă pe care A. o utilizează în temeiul unul abonament de utilizare/exploatare a resurselor de apă, plătind un tarif către ANAR.

A mai invocat recurenta greșita aplicare a prevederilor Ordinului nr. 891/2019 privind aprobarea Procedurii și competențelor de emitere, modificare, retragere și suspendare temporară a autorizațiilor de gospodărire a apelor, precum și a Normativului de conținut al documentației tehnice supuse autorizării.

Raționamentul instanței de fond care a condus la pronunțarea sentinței se sprijină inclusiv pe aspectul că, în virtutea prevederilor Ordinului nr. 891/2019, ANAR poate impune și alte măsuri, care intră în marja de apreciere a autorității pârâte care a considerat că se impune igienizarea luciului de apă și curățarea de plutitori, aspect care se încadrează într-o condiționare tehnică de igienă și de mediu.

Apreciază ca nelegală această motivație, deoarece instanța nu a avut în vedere principiul "poluatorul plătește", invocat prin cererea de chemare în judecată.

Principiul de drept care guvernează legislația apelor și a mediului este "poluatorul plătește". Drept urmare, obligația de a igieniza luciul de apă trebuie să se îndrepte împotriva celor care nu respectă cerințele legale în domeniul gestionării deșeurilor și nu acordă respectul cuvenit mediului în care trăiesc.

De asemenea, recurenta a susținut că hotărârea instanței de fond este nelegală întrucât se sprijină pe înscrisuri nedepuse la dosarul cauzei.

Astfel, considerentele hotărârii fac referire, în mod repetitiv, la Contractul de concesiune nr. x/27.12.2004, încheiat între Ministerul Economiei și Comerțului și A. S.A., contract ce nu a fost depus la dosarul cauzei de către părți, acestea făcând doar trimitere la acest contract de concesiune, care nu a fost încuviințat ca înscris probator de către instanța de la fondul cauzei.

Mai mult, așa cum se poate observa din considerentele hotărârii, soluția dată de instanța de fond se sprijină pe prevederea din contractul de concesiune care stipulează că concesionarului - în speță A. - îi revine obligația de a respecta orice alte obligații legale impuse de natura bunurilor concesionate între care se regăsește inclusiv protecția mediului (art. 11 lit. i) din contractul de concesiune nr. x/2004 încheiat între Ministerul Economiei și Comerțului pe de-o parte și A. S.A. pe de altă parte).

Într-adevăr, A. este obligată să controleze mediul, dar această obligație îi revine doar din perspectiva activității proprii.

A. nu poate fi ținută responsabilă pentru activitatea de poluare produsă de alți poluatori persoane fizice și/sau juridice, ci poate fi trasă la răspundere și i se pot trasa măsuri de igienizare doar cu privire la eventuala poluare produsă de societate.

Prin întâmpinarea formulată, intimata-pârâtă Administrația Națională "Apele Române" a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca temeinică și legală a sentinței de fond. În esență, intimata a susținut că obligația impusă prin actul administrativ de reglementare contestat în cauză este în deplină concordanță cu normele legale în vigoare, argumentele invocate de recurenta-reclamantă fiind dezbătute și în alte dosare în care au fost respinse acțiunile formulate de reclamantă.

II. Considerentele și soluția Înaltei Curți asupra recursului

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată în raport de criticile invocate de recurenta-reclamantă, circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., și de apărările formulate prin întâmpinare de către intimata-pârâtă, Înalta Curte constată că recursul reclamantei este nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

În cauză nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., referitor la neanalizarea prevederilor Ordinului nr. 459/07.03.2019 și nesoluționarea capătului de cerere subsidiar vizând înlocuirea măsurii cu una stabilită conform acestor dispoziții, care să se refere strict la măsuri de colectare a plutitorilor din zona frontului de retenție pentru asigurarea funcționării în condiții de siguranță a echipamentelor hidromecanice. În mod evident, prima instanță nu a considerat că se impune analiza distinctă a prevederilor acestui act, în raport de considerentele reținute în hotărâre prin care s-a reținut legalitatea măsurii dispuse de autoritatea intimată, măsură care nu se impune a fi înlocuită.

În ceea ce privește motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurenta-reclamantă a apreciat că instanța de fond ar fi interpretat și a aplicat în mod greșit dispozițiile Legii nr. 107/1996 și ale Ordinului nr. 891/2019.

În primul rând, este de observat că potrivit art. 4 alin. (1) și alin. (2) din Legea apelor nr. 107/1996, astfel cum a fost modificată și completată, "(1) Resursele de apă, de suprafață și subterane sunt monopol natural de interes strategic. Stabilirea regimului de folosire a resurselor de apă, indiferent de forma de proprietate, este un drept exclusiv al Guvernului, exercitat prin autoritatea publică centrală din domeniul apelor. (2) Apele din domeniul public se dau în administrare Administrației Naționale "Apele Române" de către autoritatea publică centrală din domeniul apelor, în condițiile legii."

De asemenea, art. 7 alin. (2) din același act normativ prevede:

"Gestionarea cantitativă și calitativă a resurselor de apă, administrarea lucrărilor de gospodărire a apelor, precum și aplicarea strategiei și a politicii naționale, cu respectarea reglementărilor naționale în domeniu, se realizează de Administrația Națională «Apele Române», prin administrațiile bazinale de apă din subordinea acesteia."

În egală măsură, O.U.G. nr. 107/2002 prevede că intimata-pârâtă Administrația Națională "Apele Române" este instituția publică de interes național care, prin administrațiile bazinale din subordine, deține un drept de administrare asupra bunurilor proprietatea publică a statului. În conformitate cu Statutul său aprobat prin H.G. nr. 1176/2002, pârâta coordonează și răspunde de modul de folosire a resurselor de apă de suprafață și subterane de pe teritoriul țării, în acest sens fiind autoritatea competentă să elibereze autorizațiile de gospodărire a apelor, în scopul gospodăririi durabile a resurselor de apă și protejării acestora împotriva epuizării și poluării.

De asemenea, art. 55 alin. (5) din Legea apelor nr. 107/1996 prevede că:

"Prin autorizația de gospodărire a apelor, cât și prin actele complementare acesteia, trebuie impuse prevederi specifice privind mijloacele de supraveghere, modalitățile de control tehnic și mijloacele de intervenție în caz de incidente, avarii sau accidente și altele asemenea".

Or, din interpretarea cadrului normativ evidențiat rezultă că intimata-pârâtă, în calitatea sa de autoritate competentă să elibereze autorizațiile de gospodărire a apelor, are atribuții de monitorizare și coordonare a activităților ce vizează modul de folosire a resurselor de apă de suprafață și subterane de pe teritoriul țării de către utilizatorii-deținători ai autorizațiilor de gospodărire a apelor, nefiind obligată ea însăși să asigure igienizarea luciului de apă.

În acest sens sunt avute în vedere și prevederile art. 1 alin. (2) din Anexa nr. 1 la Ordinul nr. 891/2019 conform cărora:

"În scopul gospodăririi durabile a resurselor de apă și protecției acestora împotriva epuizării și poluării, Legea apelor nr. 107/1996, cu modificările și completările ulterioare, introduce obligația utilizatorului de apă de a solicita și obține, atât pentru desfășurarea activităților existente, cât și pentru punerea în funcțiune, autorizația de gospodărire a apelor ce reglementează funcționarea și exploatarea lucrărilor și activităților desfășurate pe ape sau care au legătură cu apele".

Totodată, art. 6 din Anexa nr. 1 la Ordinul nr. 891/219, privind aprobarea Procedurii și a competențelor de emitere, modificare, retragere și suspendare temporară a autorizațiilor de gospodărire a apelor, din 23.07.2019, forma în vigoare în perioada de referință, prevede că "(1) Emitentul autorizației de gospodărire a apelor poate obliga beneficiarul sau titularul de investiție să execute și alte lucrări necesare, necuprinse în documentația tehnică prezentată la autorizare, dar care se impune a fi realizate în scopul conformării cu prevederile legale. (2) De asemenea se pot impune condiții pentru: asigurarea monitorizării indicatorilor de calitate, respectarea limitelor de calitate impuse prin acte normative pentru asigurarea conservării și dezvoltării resursei de apă, contorizarea consumurilor de apă, asigurarea debitului de servitute pe cursuri de apă, alocarea rațională și monitoringul resurselor de apă, precum și alte condiții ce conduc la protejarea interesului public în acest domeniu".

În speță, prin Contractul nr. x din data de 27.12.2004, de concesiune a bunurilor care alcătuiesc domeniul public și a terenurilor pe care acestea sunt amplasate, publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 298bis din 30 aprilie 2015, Ministerul Economiei și Comerțului a concesionat recurentei-reclamante A. S.A. bunurile proprietate publică a statului din domeniul producerii energiei electrice în centrale hidroelectrice și a terenurilor pe care acestea sunt amplasate, în scopul exploatării, reabilitării, modernizării, retehnologizării, precum și construirii de noi amenajări hidroenergetice conform programelor de investiții (art. 3 alin. (1) din contract).

Obligațiile concesionarului sunt reglementate în art. 11 din contract, la lit. i) fiind prevăzută "obligația de a respecta orice alte obligații legale impuse de natura bunurilor concesionate precum: protejarea informațiilor clasificate, condițiile de siguranță în exploatare, protecția mediului, obligațiile privind folosirea și conservarea bunurilor din patrimoniu, regimul special al circulației unor bunuri etc.".

Obiectul de activitate al recurentei-reclamante, în realizarea căruia a solicitat autorizația de gospodărire a apelor contestată în cauză, îl constituie producerea de energie electrică în hidrocentrale prin exploatarea resurselor de apă, fiind un important utilizator de apă în scop hidroenergetic care, prin lacurile de acumulare din concesiune, asigură și servicii complexe de gospodărire a apelor.

Având în vedere că recurenta-reclamantă a formulat cererea de eliberare a autorizației de gospodărire a apelor privind Barajul și lacul de acumulare Zăvideni, sunt incidente în speță dispozițiile art. 34 alin. (1) din Legea apelor nr. 107/1996 care prevăd că:

"În zonele în care albiile sunt amenajate prin lucrări de apărare, consolidare, terasamente sau alte asemenea lucrări, obligația de întreținere, reparare sau refacere a unor astfel de lucrări, ca și de întreținere a albiilor în zona amenajată, a cuvetelor și a malurilor revine celor care au în administrare sau în exploatare lucrările respective".

Or, în contextul factual și normativ reliefat, rezultă în mod neîndoielnic faptul că autoritatea pârâtă are competența de a emite autorizații de gospodărire a apelor prin care să instituie măsuri pentru a asigura buna utilizare a resurselor de apă, inclusiv sub aspect calitativ, respectiv măsuri ce vizează asigurarea protecției mediului, din care face parte și măsura contestată în cauza pendinte, contrar susținerilor recurentei-reclamante.

De altfel, prin obligația contestată emitentul actului administrativ a avut în vedere tocmai calitatea recurentei-reclamante de administrator al lucrărilor hidrotehnice, prin această măsură urmărindu-se prevenirea unor efecte negative asupra apelor și mediului înconjurător, prin asigurarea funcționării în siguranță a uvrajelor și prizelor acumulării și a menținerii calității apei din acumulare, precum și evitarea producerii unor accidente în activitatea de producție a energiei electrice, cauzate de sursele de poluare vizate de demersul reclamantei, indiferent care ar fi acestea.

Din această perspectivă este de observat că reclamanta se înscrie în ipoteza normei legale enunțate ca urmare a contractului de concesiune încheiat între Ministerul Economiei și Comerțului, în calitate de concedent, și reclamantă, în calitate de concesionar, contract aprobat prin H.G. nr. 2077/2004.

Faptul că obligația de a asigura igienizarea suprafeței luciului de apă și de curățire de plutitori nu este expres prevăzută în contractul de concesiune, în lege sau în Regulamentul de exploatare, nu poate avea drept consecință nelegalitatea actului administrativ contestat, câtă vreme măsura dispusă este în strânsă legătură cu obiectul de activitate al recurentei-reclamante, pentru realizarea căruia a solicitat eliberarea autorizației de gospodărire a apelor contestată, iar aceasta se înscrie în sfera măsurilor ce vizează asigurarea protecției mediului.

Recurenta-reclamantă a invocat dispozițiile Legii nr. 107/1996 care prevăd că Administrația Națională "Apele Române" este administratorul apei din lacurile aflate în domeniul public al statului român.

Într-adevăr, Legea apelor nr. 107/1996 prevede că Administrația Națională "Apele Române" este administratorul apei din lacurile aflate în domeniul public al statului român, însă prin încheierea contractului de concesiune nr. x/27.12.2004 ce are ca obiect concesionarea bunurilor proprietate publică a statului din domeniul producerii energiei electrice în centrale hidroelectrice și a terenurilor pe care acestea sunt amplasate în scopul exploatării lor, implicit și a luciului de apă, recurentei-reclamante i s-au stabilit mai multe obligații între care și aceea "de a respecta orice alte obligații legale impuse de natura bunurilor concesionate precum este și aceea de a proteja mediul" ceea ce relevă faptul că acesteia îi revine responsabilitatea de a lua "măsuri de asigurare a igienizării suprafeței luciului de apă și de curățire de plutitori".

Atât timp cât în raport de dispozițiile art. 33 alin. (1) din Legea nr. 107/1996 Administrația Națională "Apele Române" poate concesiona sau închiria parte din domeniul public al apelor, pentru exploatarea apelor de suprafață sau subterane, cu excepția apelor geotermale, a materialelor din acestea și din maluri, precum și pentru valorificarea vegetației din albiile minore și de pe maluri, folosirea energiei apelor, exploatarea luciului de apă pentru agrement ori sporturi, obligațiile stabilite prin contractul de concesiune nu pot fi interpretate în sensul că întreținerea lacului de acumulare ar fi în sarcina operatorului Administrația Națională "Apele Române".

Înalta Curte reține că dispozițiile art. 34 alin. (1) din Legea nr. 107/1996 menționează în mod expres că în zonele în care albiile sunt amenajate prin lucrări de apărare, consolidare, terasamente sau alte asemenea lucrări, obligația de întreținere, reparare sau refacere a unor astfel de lucrări, ca și de întreținere a albiilor în zona amenajată, a cuvetelor și a malurilor revine celor care au în administrare sau în exploatare lucrările respective. Or, atât timp cât recurenta-reclamantă exploatează Lacul de acumulare Zăvideni, prin raportare la obiectul său de activitate "producerea de energie electrică", recurentei-reclamante îi revine obligația de întreținere a luciului de apă.

Cu alte cuvinte, chiar dacă obiectul de activitate al recurentei-reclamante constă în producerea de energie electrică în hidrocentrale, aceasta nu înseamnă că realizarea unor activități de igienizare a luciului de apă pe care îl are în administrare excede obiectului său de activitate, cu atât mai mult cu cât art. 11 lit. i) din Contractul de concesiune nr. x/2004 prevede că una din obligațiile concesionarului este aceea de a respecta orice alte obligații legale impuse de natura bunurilor concesionate, precum protecția mediului.

Cu privire la critica recurentei-reclamante în sensul că măsura de a asigura curățarea luciului de apă a fost instituită cu încălcarea principiului "poluatorul plătește" conform căruia toți utilizatorii resurselor de apă trebuie să respecte legislația în domeniul apelor, care interzice poluarea în orice mod a resurselor de apă, aruncarea sau introducerea în orice mod în albiile cursurilor de apă, cuvetele lacurilor ori bălților, precum și depozitarea deșeurilor pe malurile acestora, Înalta Curte constată că într-adevăr, dispozițiile art. 21 din Legea nr. 211/2011 stabilesc faptul că, în conformitate cu principiul "poluatorul plătește", costurile operațiunilor de gestionare a deșeurilor se suportă de către producătorul de deșeuri sau, după caz, de deținătorul actual ori anterior al deșeurilor, iar în cazul deșeurilor abandonate și în cazul în care producătorul/deținătorul de deșeuri este necunoscut, cheltuielile legate de curățarea și refacerea mediului, precum și cele de transport, valorificare, recuperare/reciclare, eliminare sunt suportate de către autoritatea administrației publice locale, însă aceste dispoziții sunt aplicabile în situația în care luciul de apă nu face obiectul vreunui contract de concesiune, iar debitul nu contribuie în vreun fel la producerea de foloase materiale în patrimoniul unei societăți de producere a energiei electrice.

De altfel, după identificarea producătorului/deținătorului de deșeuri, pentru cheltuielile prevăzute la alin. (3), cât și pe cele legate de acțiunile întreprinse pentru identificare, recurenta-reclamantă se poate îndrepta împotriva poluatorului, așa cum dispun prevederile art. 21 alin. (4) din actul normativ sus-citat.

Nu în ultimul rând, Înalta Curte constată că înscrisul invocat de recurentă că nu ar fi fost depus la dosar, Contractul nr. x/27.12.2004 de concesiune a bunurilor care alcătuiesc domeniul public și a terenurilor pe care acestea sunt amplasate, a fost publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I nr. 298bis din 30.04.2015, astfel că recurenta nu poate susține că prima instanță nu ar fi avut cunoștință despre acesta.

În considerarea argumentelor expuse, nefiind identificate motive de casare prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în baza art. 496 alin. (1) C. proc. civ. raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.A. împotriva sentinței civile nr. 948 din 16 iunie 2021 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 28 februarie 2023.