Decizia nr. 3346/2023 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții deApel Alba Iulia la data de 10.11.2022, reclamanta A. a formulat cerere pe ordonanță presedințială, în contradictoriu cu pârâții Agenția Națională a Medicamentului și Dispozitivelor Medicale, Casa Națională de Asigurări de Sănătate, Ministerul Sănătății și Guvernul României, solicitând obligarea pârâților de a-i asigura în mod provizoriu pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100%, a medicamentului PEMBROLIZUMAB (denumire comercială KEYTRUDA) pentru indicația CARCINOM MAMARINVAZIV NST (TRIPLU NEGATIV), până la soluționarea definitivă a dosarului de fond.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. Sentinței nr. 234 din 22 noiembrie 2022 a Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal s-a respins excepția inadmisibilității acțiunii, invocată de pârâtul Guvernul României. S-a respins excepția lipsei calității procesuale pasive, invocată de pârâții Ministerul Sănătății, Guvernul României, Casa Națională de Asigurări de Sănătate și Agenția Națională a Medicamentului și Dispozitivelor Medicale. S-a admis cererea de ordonanță președințială formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâții Agenția Națională a Medicamentului și Dispozitivelor Medicale, Casa Națională de Asigurări de Sănătate, Ministerul Sănătății și Guvernul României. S-a dispus obligarea pârâților ca, până la soluționarea definitivă a litigiului ce face obiectul dosarului nr. x/2022 aflat pe rolul Curții de Apel Alba Iulia – secția de contencios administrativ și fiscal, să asigure reclamantei, pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală), medicamentul PEMBROLIZUMAB (denumire comercială KEYTRUDA) pentru indicația "Carcinom Mamar Invaziv NST (triplu negativ)".

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. 2 au formulat recursuri recurenții - pârâți Ministerul Sănătății, Casa Națională de Asigurări de Sănătate, Agenția Națională a Medicamentelor și a Dispozitivelor Medicale și recurs incident Guvernul României. 3.1. Recurenta – pârâtă Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din România a formulat recurs, arătând că hotărârea a fost dată cu greșita aplicare a normelor de drept material, fiind incidente dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 din C. proc. civ. A arătat că dispozițiile Legii nr. 134/2019 nu stabilesc în atribuțiile A.N.M.D.M.R. asigurarea tratamentului gratuit al unui asigurat, astfel că recurenta – pârâtă nu are calitatea procesuală pasivă. Raportat la motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. s-a arătat că hotărârea cuprinde motive contradictorii, existând o contracție între textele de lege indicate și soluția pronunțată, cu trimitere la dispozițiile Legii nr. 134/2009 și ale Legii nr. 95/2006. Pe fondul recursului, în esență, s-a arătat că medicamentul solicitat nu are indicație terapeutică pentru afecțiunea reclamantei – intimatei. Prin urmare, s-a arătat că cererea de ordonanță președințială nu întrunește condițiile de admisibilitate, neexistând o aparență a dreptului, astfel că se impune admiterea recursului, casarea sentinței și respingerea cererii. Totodată nu este îndeplinită nici condiția neprejudecării fondului, instanța făcând o greșită aplicare a dispozițiilor art. 997 alin. (1) din C. proc. civ. 3.2. Prin recursul declarat de recurenta-pârâtă Casa Națională de Asigurări de Sănătate întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. s-a solicitat casarea sentinței atacate și, în rejudecare, respingerea ordonanței președințiale ca neîntemeiată. S-a criticat hotărârea primei instanțe în ceea ce privește respingerea excepției lipsei calității procesuale pasive raportat la atribuțiile recurentei astfel cum sunt acestea reglementate prin art. 280 din Titlul VIII din Legea nr. 95/2006. Pe fondul cauzei s-a arătat că instanța de fond a pronunțat o hotărâre nelegală, dată cu greșita aplicare a dispozițiilor art. 997 din C. proc. civ. Astfel, prima instanța a ignorat cadrul normativ invocat în cuprinsul întâmpinării din care rezultă că nu există aparență de drept în favoarea intimatei reclamante, conform art. 241 din Legea nr. 95/2006. Medicamentul PEMBROLIZUMAB (denumire comercială KEYTRUDA) este inclus în lisa medicamentelor aprobată prin H.G. nr. 720/2008, însă afecțiunea de care suferă reclamanta nu se încadrează, ca și diagnostic, în criteriile de eligibilitate. În raport de această situație, nu se poate constata un refuz din partea autorităților pârâte, la baza acestuia aflându-se sunt indicații terapeutice, care nu pot fi substituite de instanța de judecată. Cu privire la neprejudecarea fondului, s-a arătat că această cerință nu este îndeplinită în cauză, întrucât instanța nu ar putea să constate aparența de drept, fără a analizat dacă există temei legal pentru decontarea medicamentului. Pe cale de consecința, s-a arătat că nu sunt îndeplinite în cauză condițiile prevăzute de art. 997 din C. proc. civ. cu privire la ordonanța președințială. 3.3. Recurentul – pârât Ministerul Sănătății, prin recursul formulat, a solicitat în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., admiterea căii de atac și respingerea acțiunii. S-a susținut că instanța a pronunțat hotărârea cu încălcarea prevederilor art. 32 lit. b) din C. proc. civ., raportat la art. 16 1 din Legea nr. 95/2016, din care rezultă că Ministerul Sănătății poate să efectueze plăți legale din bugetul propriu doar pentru medicamentele prevăzute în acest text de lege. Contrar aprecierilor sentinței Ministerul Sănătății nu are atribuții în gestionarea FNUASS și, pe cale de consecință, nici calitate procesuală pasivă în cauză. S-a arătat că hotărârea primei instanțe nu întrunește condițiile prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., motivarea sentinței fiind insuficientă și străină de natura cauzei S-a arătat prin motivele de recurs, că în mod greșit prima instanță a apreciat asupra admisibilității cererii de ordonanță președințială, prin prisma dispozițiilor art. 997 alin. (1) din C. proc. civ., în ceea ce privește existența condiției aparenței de drept, incălcând dispozițiile art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și 56 lit. d) din Legea nr. 95/2006 În acest sens, s-a precizat că intimata – reclamantă nu are dreptul de a beneficia de compensarea medicamentului solicitat, întrucât acesta nu figurează, la data solicitării potrivit H.G. nr. 720/2008, pe lista anexă a corespunzătoare medicamentelor compensate pentru afecțiunea respectivă și nu are protocol terapeutic aprobat pentru diagnosticul carcinom mamar invaziv stâng. Totodată, s-a arătat că, analizând calitatea procesuală pasivă a ministerului, sentința prejudecă fondul cauzei, stabilind obligații în sarcina acestui pârât. 3.

Recurentul – pârât Guvernul României a formulat întâmpinare și recurs incident prin care a arătat că nu sunt întrunite condițiile răspunderii juridice administrative a Guvernului României, atribuții în sensul celor solicitate prin acțiune revenindu-le organelor specializate din subordinea recurentului – pârât, Ministerului Sănătății și Casei Naționale de Asigurări de Sănătate. Guvernul nu are calitate procesuală pasivă raportat la dispozițiile 220 alin. (3) din Legea nr. 95/2006, astfel că nu poate asigura plata medicamentelor către reclamantă. S-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și respingerea cererii de chemare în judecată pentru lipsa calității procesuale pasive a Guvernului României, pe cale de excepție. 4. Apărările formulate în cauză Intimata – reclamantă nu a formulat întâmpinare.

Soluția instanței de recurs Verificând sentința recurată prin prisma motivelor de recurs invocate, a apărărilor din întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate, față de următoarele considerente: 5.1. Recurenții pârâți Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din România și Ministerul Sănătății au invocat, drept temei de casare, prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., susținând că hotărârea atacată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază ori cuprinde motive contradictorii. Din perspectiva acestor critici, reține Înalta Curte că cerința motivării adecvate a unei hotărâri judecătorești nu trebuie confundată cu obligația de a răspunde tuturor argumentelor prezentate de părți în vederea susținerii temeiurilor de fapt și de drept pe care se întemeiază solicitările părților litigante, fiind suficient ca aceste argumente să fie tratate grupat, în analiza aspectelor relevante care fundamentează poziția procesuală a părților. O hotărâre motivată corespunzător, astfel încât să fie posibilă exercitarea controlului judiciar asupra sa și să ofere toate garanțiile unui proces echitabil, cu respectarea prevederilor art. 21 alin. (3) din Constituția României și ale art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, nu poate fi atinsă de un viciu de nelegalitate rezultat din lipsa unui răspuns la fiecare argument cuprins în cererile părților, cât timp raționamentul logico-juridic s-a format cu luarea în considerare a acestor argumente, chiar și în condițiile în care nu s-a referit expres la fiecare dintre ele. În privința lipsei motivelor pe care se întemeiază sentința recurată, este evident că o astfel de critică are un caracter neîntemeiat, hotărârea primei instanțe fiind motivată prin prisma cerințelor art. 997 și următoarele din C. proc. civ., răspunzând chestiunilor de fapt și de drept care au fost supuse judecății în fața sa. Totodată, criticile recurenților sub aspectul existenței unor motive contradictorii sunt pur formale, nefiind arătate, în concret, aspectele contradictorii existente în considerentele hotărârii atacate. Prin urmare, Înalta Curte reține caracterul nefondat al recursurilor în privința criticilor întemeiate pe motivul de casare reglementat de art. 488 pct. 6 din C. proc. civ. 5.2. Referitor la modalitatea de soluționare a excepției lipsei calității procesuale pasive a recurenților - pârâți, motiv de recurs comun, Înalta Curte reține bogata jurisprudență a instanței supreme în acest tip de cauze. În derularea procedurii în vederea includerii în listă a unui medicament solicitantul trebuie să depună o cerere la această instituție pentru evaluarea tehnologiilor, cerere însoțită de documentația prevăzută în anexa 3 la OMS 861/2014 inclusiv prețul aprobat și exprimarea intenției deținătorului autorizației de punere pe piață de a se asigura într-un mecanism post volum. Având în vedere că reclamanta urmărește recunoașterea dreptului de a beneficia de un medicament care nu se află pe lista la care face referire textul de lege, rezultă că toate autoritățile cu drept de decizie în parcurgerea acestei proceduri au calitate procesuală pasivă. Din lectura textelor legale menționate, Înalta Curte constată că în procedura de introducere pe listă a medicamentelor de care beneficiază asigurații cu sau fără contribuție personală sunt implicate mai multe autorități publice, competența fiind astfel partajată între Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale, Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate, cărora le revine dreptul și obligația de a elabora lista. Totodată, pe baza listei aprobate, revine structurilor Casei Naționale de Asigurări de Sănătate competența în legătură cu decontarea medicamentelor respective. Astfel, în opinia instanței de control judiciar, se impune ca hotărârea pronunțată, prin finalitatea urmărită, să fie opozabilă tuturor "actorilor" implicați în demararea, executarea și finalizarea procedurilor de actualizare a Listei medicamentelor de care beneficiază asigurații, cu sau fără contribuție personală, pe bază de prescripție medicală, justificând așadar calitatea procesuală în cauză. Pe cale de consecința, Înalta Curte constată că sub acest aspect, hotărârea primei instanțe este legală. 5.3. Nefondate sunt și criticile prin care recurenții susțin că nu sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 997 C. proc. civ., respectiv, în favoarea reclamantei nu există aparența de drept și nici condiția neprejudecării fondului nu este îndeplinită. Temeiul de drept al cererii îl constituie dispozițiile art. 997 C. proc. civ. conform cărora instanța de judecată, stabilind că în favoarea reclamantei există aparența de drept, va putea să ordone măsuri provizorii în cazuri grabnice, pentru păstrarea unui drept care s-ar păgubi prin întârziere, pentru prevenirea unei pagube iminente și care nu s-ar putea repara, precum și pentru înlăturarea piedicilor ce s-ar ivi cu prilejul unei executări. Condițiile de admisibilitate prevăzute de acest text de lege, care trebuie îndeplinite cumulativ, sunt: aparența dreptului, caracterul provizoriu (vremelnic) al măsurii, urgența și neprejudecarea fondului. Referitor la condiția vizând aparența dreptului în favoarea reclamantei, recurenții invocă ignorarea de către prima instanță a cadrului normativ menționat de CNAS în cuprinsul întâmpinării depuse la dosarul cauzei, din care rezultă că în favoarea reclamantei nu există această aparență, întrucât indicația pentru care a solicitat tratamentul nu se regăsește în protocolul terapeutic corespunzător administrării și monitorizării tratamentului. Totodată, și potrivit prospectului deținătorului de autorizație de punere pe piață, diagnosticul reclamantei nu este prevăzut pentru tratamentul cu acest medicament. Prima instanță a constatat că medicamentul în discuție nu are indicație terapeutică pentru afecțiunea de care suferă reclamanta, potrivit reglementărilor în vigoare, dar a reținut în raport de gravitatea bolii, ineficiența, tratamentelor deja administrate, prețul extrem de mare al medicamentului prescris off-label, că dreptul invocat de reclamantă este chiar dreptul la viață, drept care poate fi respectat și apărat doar prin urmarea tratamentului cu medicamentul medicamentul PEMBROLIZUMAB (denumire comercială KEYTRUDA) pentru indicația "Carcinom Mamar Invaziv NST (triplu negativ)". Înalta Curte constată că în cererile de recurs, recurenții nu fac nicio referire la acest argument pe care instanța l-a reținut în sprijinul existenței aparenței de drept în favoarea reclamantei, nu combat în niciun fel acest argument, critica adusă sentinței întemeindu-se exclusiv pe cadrul normativ aplicabil care, așa cum s-a arătat, a fost avut în vedere la judecata în primă instanță. Reține Înalta Curte că nu este vorba în cauză despre un tratament preferențial acordat unui cetățean în defavoarea altui cetățean, cu încălcarea dispozițiilor legale care reglementează egalitatea cetățenilor în fața legii, fără discriminări și fără privilegii, respectiv drepturi egale pentru toți asigurații din sistemul de asigurări sociale de sănătate, ci despre îndeplinirea obligației de asigurare a unei asistențe medicale adecvate pacienților, obligație la care face referire și jurisprudența CEDO citată în considerentele sentinței recurate. În condițiile în care aparența dreptului este în favoarea reclamantei, dispunerea măsurii provizorii de asigurare a medicamentului care a avut efecte pozitive, pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală) până la data pronunțării asupra fondului litigiului este de natură să contribuie la protejarea dreptului la viață al reclamantei, drept consacrat atât de art. 22 din Constituția României, cât și de art. 2 din Convenția europeană privind drepturile și libertățile fundamentale ale omului, căruia îi corespunde obligația corelativă a statului de a asigura respectarea acest drept prin luarea măsurilor necesare în acest sens. Recurenții susțin că nici condiția neprejudecării fondului nu este îndeplinită pentru că analiza necesară în vederea soluționării cauzei presupune un probatoriu complex, care nu se poate administra decât în cadrul acțiunii de fond. Condiția neprejudecării fondului raportului juridic litigios decurge atât din caracterul provizoriu al măsurii ce urmează a fi dispusă, cât și din prevederea legală conform căreia ordonanța va putea fi dată chiar și atunci când există judecată asupra fondului. Într-adevăr, măsura solicitată de reclamantă este o măsură provizorie, limitată în timp până la rezolvarea fondului litigiului, și constă în recunoașterea de către pârâți a dreptului său de a beneficia de decontare integrală pentru medicamentul utilizat în tratarea bolii de care suferă. Sub aspectul caracterului provizoriu, se reține că, fiind o obligație pecuniară, evaluabilă în bani, nu are caracter definitiv, existând posibilitatea întoarcerii executării în cazul unor astfel de obligații, în condițiile legii. Nu se poate considera că prima instanță a prejudecat fondul dreptului câtă vreme a analizat strict condițiile de admisibilitate a ordonanței președințiale și a dispus o măsură provizorie, asupra fondului urmând să decidă instanța învestită cu cererea de obligare a pârâtelor la includerea medicamentului pe lista medicamentelor decontate integral pentru afecțiunea de care suferă. 5.4. Înalta Curte constată că, potrivit dispozițiilor art. 491 din C. proc. civ. raportat la art. 472 din C. proc. civ.: "Intimatul este în drept, după împlinirea termenului de apel, să formuleze apel în scris, în cadrul procesului în care se judecă apelul făcut de partea potrivnică, printr-o cerere proprie care să tindă la schimbarea hotărârii primei instanțe". Față de aceste dispoziții legale, Înalta Curte constată că recursul incident se poate exercita numai de către intimatul care tinde la schimbarea hotărârii atacate și numai în cadrul procesului în care se judecă recursul făcut de partea potrivnică, în speță, recursul reclamantului. Or, motivele care vizează modul în care instanța de fond a admis cererea de chemare în judecată, respingând excepția lipsei calității procesuale pasive, nu se încadrează in textul de lege ci se constituie într-un recurs principal, urmând a fi calificat ca atare și analizat în consecință. Devin astfel incidente dispozițiile art. 1000 din C. proc. civ. ordonanța președințială este supusă apelului în termen de 5 zile de la pronunțare, dacă s-a dat cu citarea părților. În cauză, hotărârea a fost pronunțată la data de 22 noiembrie 2022, iar termenul până la care recurentul – pârât putea să declarare recurs principal s-a împlinit la data de 28.11.2022. Potrivit dispozițiilor art. 185 alin. (1) din C. proc. civ., nerespectarea termenului în care trebuie exercitat un drept procesual atrage decăderea din exercitarea dreptului, în afară de cazul în care legea dispune altfel. Actul de procedură făcut peste termen este lovit de nulitate. Termenele au caracter imperativ și sunt sancționate cu decăderea și cum reucrnetul a sesizat instanța de contencios administrativ la data de 10 ianuarie 2023, mult după împlinirea termenului prevăzut de lege, astfel cum s-a reținut anterior, sancțiunea decăderii nu poate fi evitată, astfel încât Înalta Curte va face aplicarea prevederilor exprese ale art. 185 alin. (1) teza finală din C. proc. civ. și, în temeiul dispozițiilor art. 496 alin. (1) teza finală coroborat cu art. 185 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul declarat ca tardiv formulat.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Față de aceste considerente, constatând că sentința este legală, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5,6 și 8 C. proc. civ., invocate de recurenți, Înalta Curte, în temeiul art. 496 C. proc. civ., va respinge recursurile declarate de recurenții-pârâți Ministerul Sănătății, Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale și Casa Națională de Asigurări de Sănătate ca nefondate, iar recursul declarat de pârâtul Guvernul României, ca tardiv formulat.