ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3141/2020

Circumstanțele cauzei Prin cererea înregistrată la data de 06.03.2017, pe rolul Curții de Apel București, reclamantul Institutul Național de Expertiză Medicală și Recuperarea Capacității de Muncă a solicitat în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi: - suspendarea executării măsurilor prevăzute la cap. II, pct. 12 al Deciziei nr. 15/V/09.12.2016 emise de Curtea de Conturi a României - Departamentul V până la soluționarea definitivă a prezentei cauze; - anularea încheierii nr. 5/14.02.2017 pronunțate de Curtea de Conturi a României în soluționarea plângerii prealabile depuse de reclamantul INEMRCM împotriva măsurilor prevăzute la cap. II pct. 12 al Deciziei nr. 15/V/09.12.2016 emise de Curtea de României - Departamentul V; - modificarea măsurilor prevăzute la cap. II, pct. 12 al Deciziei nr. 15/V/09.12.2016 emise de Curtea de Conturi a României - Departamentul V, în sensul identificării unei plăți nelegale efectuate de reclamant în intervalul 23.04.2015 - 20.08.2015 exclusiv pentru serviciile de consultantă prestate de PFA - A. în baza contractului nr. x/23.04.2015.

Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 2877 din data de 07.07.2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul Institutul Național de Expertiză Medicală și Recuperarea Capacității de Muncă în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, ca neîntemeiată.

Recursul exercitat în cauză Împotriva sentinței a declarat recurs reclamantul Institutul Național de Expertiză Medicală și Recuperarea Capacității de Muncă, acesta solicitând casarea hotărârii și admiterea cererii de chemare în judecată, în sensul anulării măsurilor prevăzute la cap. II pct. 12 al Deciziei nr. 15/V/09.12.2016 emise de Curtea de României - Departamentul V. În susținerea recursului s-a arătat că prin motivarea hotărârii instanța de fond a admis in integrum opiniile formulate de pârâtă, fără a analiza în detaliu și împrejurările concrete prezentate de reclamant. Nerespectarea unei proceduri legale cu privire la desfășurarea actului de control efectuat de Curtea de Conturi a României, afectează fondul cauzei, fiind pusă sub semnul întrebării legalitatea măsurilor dispuse. Având în vedere dispozițiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, care permit instanței să se pronunțe și asupra legalității operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecății, recurentul a contestat măsurile prevăzute la cap. II pct. 12 al Deciziei nr. 15/V/09.12.2016 emisă de Curtea de Conturi a României, atât cu privire la neîndeplinirea cerințelor de legalitate a actului de control, cât și cu privire la nelegalitatea măsurilor dispuse, având în vedere faptul că încălcarea procedurilor legale de control determină sancțiunea nulității actelor de control. Potrivit art. 330 alin. (1) C. proc. civ., pentru stabilirea exactă a împrejurărilor prin care a fost produsă fapta ilicită, atât Curtea de Conturi a României cât și instanța de fond, erau obligate să solicite părearea unor specialiști în speța supusă judecății sau să ceară efectuarea expertizei de către un institut de specialitate, respectiv C.N.C.A.N. Expunând situația de fapt, recurentul a arătat că, în privința contractelor de prestări servicii nr. x/23.04.2015 și nr. y/15.01.2016 încheiate cu fizicianul medical PFA A., au existat de la început divergențe de opinie între echipa de auditori și conducerea reclamantului, aspecte care au fost prezentate în cuprinsul notelor de relații formulate de Directorul General și Directorul Economic din cadrul INEMRCM. În pofida acestor divergențe, echipa de control a pârâtei nu a întreprins demersurile legale obligatorii în vederea clarificării regimului juridic aplicabil contractelor în discuție, încălcând dispozițiile cu caracter imperativ cuprinse în propria lege de organizare și în propriul regulament de funcționare, cu consecința neelucidării în mod legal, transparent și complet a situației plăților identificate în actele de control, considerându-le nelegale și cauzatoare de prejudicii. În acest context, stabilirea sumei de 12.320 RON drept plată nelegală a serviciilor de consultanță pentru fizicianul medical nu a avut la bază note de relații de la specialiștii în domeniu. În derularea actului de control, echipa de auditori publici nu a solicitat note de relații de la persoanele responsabile din domeniul radiologic, care au inițiat achiziția serviciilor prestate de fizicianul medical, nici note de relații de la institutul de specialitate, respectiv C.N.C.A.N., iar fără expertiza necesară s-a stabilit că serviciile de consultanță fizician medical au fost efectuate, în anul 2015-2016, de o persoană fizică autorizată care nu îndeplinea condițiile impuse de actele normative în vigoare pentru desfășurarea unei astfel de activități. Procedând astfel, echipa de auditori publici, a încălcat procedura stabilită în baza propriului său regulament, respectiv Hotărârea Curții de Conturi nr. 155/2014, unde la pct. 101 se precizează "Nota de relații se solicită persoanelor cu atribuții în domeniul în care s-au constatat deficiențele, precum și altor persoane fizice sau juridice care dețin date și informații în legătură cu aceste deficiențe." În lipsa formulării unor note de relații și a opiniei de specialitate din domeniul radiologic, instanța de fond nu a procedat la o examinare efectivă, reală și consistentă a argumentelor părților și nu a analizat toate motivele de nulitate invocate de reclamant. Recurentul a criticat și raționamentul instanței menționat la pct. 7.4 din sențință, în sensul că obiectul principal al contractelor de prestări servicii încheiate cu fizicianul medical PFA A. ar fi constat în prestarea serviciilor de consultanță, întrucât documentele care au fundamentat încheierea și executarea acestor contracte invalidează, în mod explicit, raționamentul în cauză. Prin raportare la cadrul legal care reglementează obligațiile principale ale prestatorului, în considerarea dispozițiilor prevăzute în art. 3 alin. (2) din Ordinul Ministerului Sănătății nr. 1003/2008, se poate constata că obiectul principal de activitate al fizicianului medical îl reprezintă doar centralizarea și raportarea datele înregistrate de la instalațiile dotate cu sistem de înregistrare a debitului dozei de radiații. Din simpla interpretare a dispozițiilor art. 3 alin. (2) din Ordinul Ministerului Sănătății nr. 1003/2008, se poate observa că serviciul de înregistrare și raportare a datelor, prin prisma periodicității lui, reprezintă obiectul principal de activitate prestat de fizicianul medical, fără să rezulte o altă activitate conexă, în vreme ce serviciul de consultanță reprezintă un serviciu accesoriu în raport cu activitatea principală. De asemenea, interpretarea gramaticală a art. 8.2 din contractul de prestări servicii nr. x/23.04.2015 rezultă că, un serviciu de consultanță nu poate fi periodicizat în timp, respectiv trimestrial, decât în ipoteza în care este subsidiar unei alte prestații. În egală măsură, este eronată și precizarea comisiei de soluționare a contestațiilor din cuprinsul încheierii nr. 5/14.02.017, conform căreia "unica faptă ilicită a PFA A., în executarea contractului nr. x/23.04.2015, o reprezintă prestarea activității de consultanță specific fizicianului meidcal, în perioada 23.04.2015-20.08.2015, fără a beneficia de autorizație de liberă practică". Recurentul a arătat că lipsa autorizației de liberă practică pentru profesia de fizician medical, prevăzută de O.U.G. nr. 83/2000, nu a împiedicat desfășurarea în condiții legale a activității de raportare prevăzută de Ordinul Ministerului Sănătății nr. 1003/2008 și nu a prejudiciat bugetul reclamantului INEMRCM, în considerarea faptului că la data încheierii contractului de prestări servicii PFA A. funcționa în mod legal, conform O.U.G. nr. 44/2008, precum și a faptului că acesta a desfășurat efectiv activitatea de raportare trimestrială a datelor către organele competente. Așa fiind, activitatea de raportare trimestrială a datelor pentru cele trei instalații aflate în dotarea INEMRCM, efectuată de PFA - A., Dimpotrivă, nu reprezintă o plată nelegală. O altă critică formulată a vizat și faptul că fizicianul medical nu avea obligația legală să dețină permisul nivel 2 eliberat de CNCAN, nici pentru activitatea principală de raportare trimestrială a datelor privind dozele pacienților supuși investigațiilor radiologice, nici pentru activitatea de consultanță, desfășurată în baza contractelor de prestări servicii, așa cum rezultă în mod cert din legislația în vigoare și confirmată de organul de specialitate CNCAN, prin adresa nr. x/10.11.2016, aflată la dosarul cauzei. Ordinul Președintelui CNCAN nr. 202/2002 stabilește în mod explicit că permisul nivel 2 este necesar doar în cazul personalului care desfășoară activități în domeniul nuclear cu risc radiologic semnificativ, permițând posesorilor să dețină responsabilități referitoare la securitatea radiologică în zona controlată/supravegheată sau să conducă activități cu surse de radiații ori cu instalații nucleare, în domeniul și specialitatea pentru care a fost eliberat permisul. În privința cererii de suspendare, recurentul a solicitat instanței de recurs să dispună suspendarea executării actului administrativ contestat, fără a dezvolta, însă, motive de nelegalitate a sentinței primei instanțe sub acest aspect.

Apărările formulate în cauză Intimata-pârâtă Curtea de Conturi a României a depus întâmpinare și, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a hotărârii primei instanțe.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Recurentul-reclamant a învestit instanța de contencios administrativ cu solicitarea de modificare a măsurilor prevăzute la cap. II, pct. 12 al Deciziei nr. 15/V/09.12.2016 emise de Curtea de Conturi a României - Departamentul V, act administrativ care a identificat plata nelegală efectuată de reclamant în intervalul 23.04.2015 - 20.08.2015, exclusiv pentru serviciile de consultantă prestate de PFA - A. în baza contractului nr. x/23.04.2015. Prima instanță a respins cererea dedusă judecății reținând, în esență, că în niciunul dintre contractele de prestări servicii (nr. x/23.04.2015 și nr. x/15.01.2016), în prețul total, nu s-au detaliat prețuri pentru fiecare activitate, respectiv consultanță fizician medical și raportare trimestrială de date, astfel încât acestea să poată fi separate și din punct de vedere al autorizărilor legale necesare. În aceste condiții, s-a estimat valoarea prejudiciului ca fiind valoarea integrală a contractelor până la data de 13.05.2016, dată până la care plățile au fost considerate nelegale de către Curtea de Conturi, urmând ca entitatea să stabilească valoarea certă a prejudiciului. Fiind învestită cu soluționarea cererii de recurs formulată de instituția reclamantă, astfel cum rezultă din motivele de recurs, doar în privința soluției pronunțate asupra acțiunii în anulare, Înalta Curte constată că, deși nu au fost indicate în mod expres, susținerile recurentului pot fi subsumate dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. Motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 6 C. proc. civ. vizează situația în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei. Deși aparent am fi în prezența unor motive distincte, în realitate este vorba de ipoteze diferite ale aceluiași motiv de casare - nemotivarea hotărârii -, deoarece astfel trebuie calificată și o hotărâre care nu este deloc motivată și una care cuprinde motive contradictorii ori motive care sunt străine pricinii. Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii judecătorul trebuie să arate motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și motivele pentru care s-au respins cererile părților. Motivarea este de esența hotărârilor și este necesară pentru a o face înțeleasă și acceptată de părți, dar și pentru a permite instanței de control judiciar să verifice, după caz, stabilirea situației de fapt și a aplicării legii sau numai aplicarea legii. Analizând hotărârea pronunțată de prima instanță, Înalta Curte constată că soluția adoptată a fost amplu motivată și nu există o contradicție între considerente sau între considerente și dispozitiv. De asemenea, contrar susținerilor recurentului, se observă că motivele de nelegalitate au fost analizate punctual, iar interpretarea diferită dată de către instanță aspectelor invocate nu echivalează cu nemotivarea hotărârii, prima instanță a prezentând motivele reținute în fundamentarea soluției pronunțate asupra actelor administrative deduse judecății. Potrivit motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În prezenta cauză aceste motive nu sunt incidente, iar soluția primei instanțe este expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate. în procedura administrativă și în cea judiciară. Astfel, în cauză, măsura dispusă la cap. II pct. 12 al Deciziei nr. 15/V/09.12.2016 emise de Curtea de României - Departamentul V vizează remedierea abaterilor consemnate în raportul de audit financiar și procesul-verbal de constatare anexă la acesta, respectiv plata nelegală a sumei estimativ de 12.320 RON reprezentând servicii de consultanță acordate de un fizician medical, fără ca acesta să dețină autorizările necesare impuse de normele legale în vigoare. Prin susținerile din calea de atac promovată, recurenta nu critică nerespectarea vreunei dintre dispozițiile legale care guvernează regimul juridic al actelor administrative emise de Curte de Conturi a României, ci invocă o pretinsă nelegalitate a operațiunilor administrative prealabile emiterii acestora, deși aspectele învederate sunt unele de formă, iar nu de fond, care nu infirmă abaterile din actul de control și nu afectează legalitatea măsurii contestate. Înalta Curte nu poate primi argumentul referitor la nesolicitarea notelor de relații de la persoanele cu responsabilități în domeniul radiologic sau care au inițiat achiziția serviciilor prestate de către fizicianul medical, întrucât relevanță în materie prezintă doar relațiile oferite de persoanele responsabile cu angajarea și utilizarea creditelor bugetare. De asemenea, autoritatea pârâtă are dreptul de a adresa solicitări altor autorități publice, atunci când echipa de audit apreciază că este necesar, neexistând, însă, o obligație în acest sens, astfel cum susține, în mod eronat, recurentul, iar înainte de luarea deciziei finale în procedura administrativă, recurentul-reclamant avea posibilitatea de a depune orice opinii de specialitate pe care le considera utile. În acord cu cele reținute de instanța de fond, Înalta Curte constată că obiectul principal al contractelor de prestări servicii nr. x/23.04.2015 și nr. y/15.01.2016 încheiate cu fizicianul medical PFA A. a constat în consultanță fizician medical cu raportare trimestrială a datelor privind expunerea medicală la radiații ionizate, iar conform pct. 4.1. și pct. 8.2 din contract: "Prestatorul se obligă să presteze servicii consultanță fizician medical pentru instalațiile radiologice listate… ", "Prestatorul se obligă să presteze trimestrial următoarele servicii: Consultanță fizician medical, cu raportare trimestrială a datelor privind expunerea medicală la radiații ionizante". În acest context, sunt nefondate criticile recurentului-reclamant referitoare la obiectul principal al contractelor de prestări servicii, fiind evident că acesta nu constă în raportarea trimestrială, întrucât acesta este stabilit cu claritate în cuprinsul contractelor asumate de către părțile semnatare. Înalta Curte nu poate primi nici argumentul recurentului vizând lipsa autorizației de liberă practică pentru profesia de fizician medical, prevăzută de O.U.G. nr. 83/2000, întrucât obiectul principal al contractului de prestări servicii nr. x încheiat la data de 23.04.2015 între recurentul-reclamant și PFA A., este consultanță fizician medical și, deși PFA A. s-a înregistrat ca persoană fizică autorizată la Oficiul Registrului Comerțului de pe lângă Tribunalul Galați la data de 23.02.2015, autorizația de liberă practică pentru profesiunea de fizician medical nr. 219 a fost eliberată la data de 20.08.2015, în timpul derulării contractului, fiind lipsit de relevanță faptul că în subsidiar, acesta desfășurarea activității de raportare trimestrială a datelor privind expunerea medicală la radiații ionizate. Față de aceste aspecte, instanța de fond a reținut în mod corect că în niciunul dintre Contractele de prestări servicii (nr. 22/23.04.2015 și nr. 4/15.01.2016), în prețul total nu s-au detaliat prețuri pentru fiecare activitate, respectiv consultanță fizician medical și raportare trimestrială de date, astfel încât acestea să poată fi separate și din punct de vedere al autorizărilor legale necesare. În aceste condiții, valoarea prejudiciului a fost estimată de către Curtea de Conturi până la data de 13.05.2016, urmând ca entitatea să stabilească valoarea certă a prejudiciului. În mod similar, recurentul pretinde, fără temei, că fizicianul medical PFA A. nu avea obligația legală de deține permisul nivel II eliberat de C.N.C.A.N. nici pentru activitatea principală de raportare trimestrială a datelor privind dozele pacienților supuși investigațiilor radiologice, nici pentru activitatea de consultanță, desfășurată în baza contractelor de prestări servicii. Potrivit art. 4 din O.M.S. nr. 1272/2006 pentru aprobarea Normelor privind expertul în fizică medicală, fizicianul medical este o persoană care este competentă să participe în mod independent în unul sau mai multe domenii: a) fizica de radioterapie; b) fizica de medicină nucleară; c) fizica de radiologie de diagnistic și intervențională. Conform acelorași dispoziții, activitatea fizicianului medical constă și în activități care se desfășoară în zona controlată/supravegheată și care au implicații în securitatea radiologică, iar potrivit art. 8 din același ordin, fizicianul medical trebuie să fie posesor al permisului de exercitare nivel 2, eliberat de C.N.C.A.N., pentru domeniul și specialitatea corespunzătoare, conform cu Normele privind eliberarea permiselor de exercitare a activităților nucleare și desemnarea experților acreditați în protecție radiologică, acest permis fiind necesar nu numai pentru conducerea unor activități (respectiv, nu numai pentru medicii radiologi care aveau calitatea de responsabili cu securitatea radiologică a celor 3 instalații), ci și pentru persoanele cărora le sunt încredințate atribuții (chiar și contractuale) pentru a desfășura activități în zona controlată/supravegheată de cei dintâi. De asemenea, conform art. 9 din O.M.S. nr. 1272/2006, "titularul autorizației prevăzute la art. 8 va utiliza în activitățile prevăzute la art. 2 lit. a) - c) numai personal care este posesor al unui permis de exercitare, valabil pentru aceste activități". Ordinul Președintelui C.N.C.A.N. nr. 202/2002 stabilește în mod explicit că permisul nivel 2 este necesar în cazul personalului care desfășoară activități din domeniul nuclear cu risc radiologie semnificativ, permițând posesorilor nu doar să dețină responsabilități referitoare la securitatea radiologică în zona controlată/supravegheată ci și să conducă activitati cu surse de radiații ori cu instalații nucleare, în domeniul si specialitatea pentru care a fost eliberat permisul. Față de dispozițiile legale sus-citate, în mod corect a reținut prima instanță că normele privind eliberarea permiselor de exercitare a activităților nucleare și desemnarea experților acreditați în protecție radiologică, aprobate prin Ordinul nr. 202 din 15 octombrie 2002, se aplică și în cazul persoanelor care doresc să ajute, în afara profesiei, la sprijinul și confortul persoanelor care sunt supuse expunerii medicale, cu atât mai mult, în cazul în care implicarea unui fizician medical presupune preluarea unor atribuții ale medicului radiolog, ca și în cazul în care pentru practicile radioterapeutice este obligatorie prezența unui astfel de expert. Într-adevăr, recurentul-reclamant se află în posesia unor autorizații emise pentru instalațiile deținute: Autorizația nr. x/2009 pentru instalațiile B. și C. și anexa 2 pentru instalația D., Autorizația nr. x/2015 pentru instalațiile B. și C., însă împrejurarea că medicul radiolog responsabil cu securitatea radiologică a instalațiilor pe care le are în supraveghere beneficiază de permis de exercitare nivel 2 eliberat de C.N.C.A.N., pentru activitățile autorizate în condițiile Ordinului Președintelui C.N.C.A.N. nr. 202/2002, nu constituie o situație de exceptare a altor persoane care desfășoară, în același timp, activități de aceeași natură. Pentru considerentele expuse, constatând că sentința recurată nu este afectată de nelegalitate, în temeiul dispozițiilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ. Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.