ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2711/2021

Ședința publică din data de 23 aprilie 2021

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea formulată, reclamanta Inspecția Muncii în contradictoriu cu pârâta Curtea de Corturi a României a contestat încheierea nr. 1 din 07.01.2016 și decizia nr. 13/V/16.10.2015 solicitând anularea măsurilor dispuse la cap. I pct. 4, pct. 6, pct. 7, cap. II pct. 12, pct. 13 și pct. 14 din Decizia nr. 13/V/16.10.2015 emisă de Directorul Direcției I din cadrul Departamentului V al Curții de Conturi, astfel cum au fost acestea menținute în integralitate prin încheierea nr. 1/07.01.2016 emisă de Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi și, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, suspendarea până la soluționarea definitivă a cauzei a executării măsurilor dispuse la cap. I pct. 4, pct. 6, pct. 7, cap. II pct. 12, pct. 13 și pct. 14 din decizia nr. 13/V/16.10.2015.

Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 766 din 22 februarie 2018, a admis, în parte acțiunea formulată de reclamanta Inspecția Muncii în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi, a anulat încheierea nr. 1/07.01.2016 pronunțată de Comisia de soluționare a contestațiilor, a anulat, în parte, decizia nr. 13/V/16.10.2015, și anume în ceea ce privește măsurile dispuse la Cap. I, pct. 4, 6, respectiv la Cap. II, pct. 12, 13 și a respins, în rest, cererea, ca neîntemeiată.

Împotriva hotărârii instanței de fond, atât recurenta–reclamantă Inspecția Muncii cât și recurenta-pârâtă Curtea de Conturi au declarat recurs.

3.1. Recurenta-pârâtă Curtea de Conturi prin motivele de recurs arată că pentru remedierea și înlăturarea abaterii consemnate la pct. III.11 din actul de control a fost dispusă măsura înscrisă la pct. 1.4 din decizia contestată.

În opinia recurentei, instanța de fond a făcut o greșită aplicare a normelor legale (art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.).

Din verificarea modului în care entitatea își îndeplinește atribuțiile specifice în domeniul stabilirii și controlului relațiilor de muncă s-a constatat că, atât la nivelul aparatului central cât și la nivelul inspectoratelor teritoriale de muncă nu s-a organizat în mod corespunzător o evidență a activității de control privitoare la contractele colective de muncă din care să rezulte modul în care au fost efectiv verificate contractele colective de muncă depuse de către entități, precum și faptul că nu s-a exercitat un control al clauzelor cuprinse în acestea, clauze care în anumite cazuri, exced prevederilor legale.

De asemenea, s-a mai reținut că inspectoratele teritoriale de muncă nu au controlat clauzele cuprinse în contractele colective de muncă, activitatea rezumându-se doar la o evidență sumară din punct de vedere al numărului de contracte colective de muncă încheiate la nivel de unități, fără a se verifica efectiv și clauzele cuprinse în aceste contracte colective de muncă, care, în anumite cazuri nu au respectat prevederilor legale în vigoare și pentru care nu s-au dispus niciun fel de măsuri în consecință.

În acest sens, chiar MMFPSPV, ordonator ierarhic superior al Inspecției Muncii, prin secretarul de stat coordonator al dialogului social (scrisoarea nr. x/06.04.2012, transmisă și înregistrată la entitate sub nr. x/11.04.2012), face unele precizări cu privire la atribuțiile Inspecției Muncii prin care se arată că, la înregistrarea contractelor colective de muncă este necesar ca aceasta să asigure " verificarea cu strictețe a respectării prevederilor art. 37 alin. (1) din Legea-cadru nr. 284/2010 și ale art. 138 alin. (2) din Legea nr. 62/2011, potrivit cărora în sectorul bugetar nu pot fi negociate salarii sau alte drepturi în bani sau în natură care excedează prevederile Legii-cadru, și să sesizeze în scris părțile semnatare asupra neregulilor constatate".

Având în vedere aceste aspecte, instanța de fond ignoră împrejurarea că reclamanta nu a prezentat nicio dovadă (situație) din care să rezulte modul în care inspectoratele teritoriale de muncă au verificat contractele colective de muncă și dacă în urma controalelor efectuate au sesizat părțile semnatare că în acestea au prevăzute clauze care contravin prevederilor legale.

Instanța de fond a ignorat faptul că, în timpul misiunii de audit, conducerea Inspecției Muncii a solicitat (cu adresa nr. x/10.09.2015) inspectoratelor teritoriale de muncă o situație cu privire la modul de aducere la îndeplinire a dispozițiile transmise de către organul ierarhic superior, referitoare la verificarea cu strictețe încă de la înregistrarea contractelor colective de muncă a respectării prevederilor art. 37 alin. (1) din Legea-cadru nr. 284/2010, cu modificările și completările ulterioare, precum și ale art. 138 alin. (2) din Legea nr. 62/2011, cu modificările și completările ulterioare.

Prin măsura de la pct. 1.4 s-a dispus coordonarea activității desfășurate de către inspectoratele teritoriale de muncă și dispunerea de măsuri prin care, acestea să verifice, încă de la înregistrarea acestora, contractele colective de muncă încheiate în sectorul bugetar, pentru a asigura respectarea, de către angajatori, a prevederilor legale privind salarizarea personalului și pentru a evita efectuarea de plăți nelegale de drepturi de personal.

Pentru remedierea și înlăturarea abaterii consemnate la pct. II.4 din actul de verificare a fost dispusă măsura înscrisă la pct. I.6 din decizia contestată.

Prin măsura dispusă la pct. I.6 nu s-a avut în vedere reinterpretarea voinței părților contrar clauzelor din contractul nr. x/12.12.2006 încheiat între reclamantă și S.C. A. S.A..

Însă, este necesar a evidenția faptul că atâta timp cât aplicația informatică este instalată pe anumite echipamente care se regăsesc în sediile entității verificate, aceasta, ca instituție publică, nu poate deține bunuri fără ca acestea să fie înregistrate în patrimoniu indiferent de titlul în baza căruia se realizează aceasta, respectiv fie că sunt proprietatea instituției, fie că sunt în folosință.

Sub acest aspect, recurenta precizează că în data de 15.12.2006, S.C. A. S.A. a predat entității verificate un server și două aplicații, respectiv aplicația de preluare a datelor aferente Registrului General de Evidență a Salariaților (destinată Inspecției Muncii și ITM-urilor) și aplicația de completare și transmitere a datelor aferente Registrului General de Evidență a Salariaților (destinată angajatorilor). Operațiunea de predare - primire a acestor bunuri este probată de procesul-verbal întocmit cu această ocazie și care constituie anexa nr. II.4.19 la actul de verificare.

Mai mult decât atât, în actul de verificare s-a consemnat faptul că au fost întocmite documente de recepție ale echipamentelor livrate de S.C. A. S.A. în anul 2006, fără a se menționa că aceste bunuri sunt lăsate în custodia entității verificate și că fac obiectul unui contract de prestări servicii.

În atare situație bunurile care erau proprietatea S.C. A. S.A. trebuiau inventariate pe liste de inventariere separate care erau transmise spre confirmare acestei persoane juridice.

Această obligație este prevăzută de pct. 19 din Ordinul nr. 2861/2009 pentru aprobarea Normelor privind organizarea și efectuarea inventarierii elementelor de natura activelor, datoriilor și capitalurilor proprii.

În ceea ce privește măsura II.12 dispusă prin Decizia nr. 13/V/16.10.2015 și menținută prin încheierea nr. 1/07.01.2016, recurenta consideră că susținerile reclamantei referitoare la soluția informatică REGES/REVISAL trebuiesc corelate și cu aspectele menționate mai sus, unde s-a analizat neînregistrarea în patrimonial entității verificate a acestui sistem informatic compus din echipamente software și hardware.

Astfel, pornind de la derularea procedurii de achiziție și a modului de derulare a primului contract s-a observat că, ulterior efectuării plăților în baza primului contract, entitatea a continuat să efectueze plăți pentru "achiziționarea" aceluiași sistem informatic.

Din verificarea plăților efectuate în perioada auditată (2013 - 2014) a rezultat că s-au efectuat plăți pentru "servicii de mentenanță" aferente unei soluții informatice care nu este înregistrată în patrimoniul contestatarei și pentru care a fost necesară extinderea verificărilor pentru întreaga perioadă contractuală.

În opinia recurentei reclamanta nu avea cum să își propună să achiziționeze informațiile conținute în bazele de date din sistemul informatic, întrucât, acestea sunt introduse de către persoanele juridice care au obligația legală de a introduce date în acest sistem informatic și nu de către furnizor (SC A.).

Atribuțiile legale ale contestatarei sunt de a gestiona această bază de date și a efectua controale și aplica sancțiuni în situația nerespectării de către angajatori a obligațiilor legale (a se vedea art. 10 din H.G. nr. 161/2006 și art. 5 alin. (2) din H.G. nr. 500/2011). Furnizorul trebuia doar să furnizeze contestatarei soluția informatică necesară pentru introducerea operațiunilor de către diverși angajatori cu privire Ia evidența salariaților la nivel național.

Deși instanța reține că, în perioada 2006-2015, s-au efectuat o serie de upgrade-uri ale soluției informatice generate de modificările legislative ce au avut loc în perioada 2007 - 2014, retehnologizare software și rearhitecturare pe noi sisteme de operare și sisteme de gestiune a bazelor de date, modernizări asupra echipamentelor hardware utilizate prin instalarea de hard disk-uri și memorie suplimentară pe serverele puse la dispoziție de furnizor pentru a susține volumul tot mai complex de date utilizate în cadrul registrului, servicii de extindere a garanției serverelor, etc., în susținerea acestor aspecte judecătorul fondului nu invocă niciun înscris din care să rezulte recepția noilor echipamente hardware și înregistrarea acestora în evidența contabilă a entității cu toate că, modernizarea sistemului existent (upgrade) reprezintă în fapt anumite etape pentru funcționarea sistemului informatic REGES/REVISAL, conform cu legislația în vigoare.

Cu privire la măsura II.13 dispusă prin Decizia nr. 13/V/16.10.2015 și menținută prin încheierea nr. 1/07.01.2016, recurenta arată că echipa de audit a constatat că, la pct. 6.1.1 documentația de atribuire a contractului încheiat cu furnizorul S.C. A. S.A., s-a solicitat să se asigure efectuarea de back-up și restore (salvare și recuperare de date) în condiții de maximă protecție a datelor, aspect ce face obiectul pct. 6.1.3 din contractul nr. x/12.12.2006.

Astfel, pentru serviciile plătite S.C. A. S.A. trebuia, conform clauzelor contractuale, să aplice toate măsurile tehnice și organizatorice pentru protejarea datelor împotriva distrugerii accidentale sau ilegale, pierderii, modificării, precum și împotriva altei forme de prelucrare ilegală a datelor.

În situația dată nu se justifică plata serviciilor în speță efectuată către S.C. A. S.A. pentru operațiuni care au făcut obiectul contractului, dar pentru că nu au fost prestate/livrate de aceasta, serviciile să fie contractate de la alt furnizor.

În concluzie, contestatara a achiziționat a doua oară, de la un alt furnizor o soluție informatică de stocare a datelor necesară, în principal pentru asigurarea securității datelor din sistemul informatic REGES/REVISAL, în condițiile în care, s-au plătit cu titlu de "servicii informatice" și "servicii de asistență tehnică si suport pentru soluția informatică registrul general de evidență a salariaților" către prestatorul S.C. A. S.A. în perioada 2007 până în august 2015, servicii care includeau atât echipamentele hardware, cât și cele software pentru stocarea și salvarea datelor.

Achiziția soluției de back-up denotă încă odată în plus faptul că entitatea a luat în calcul o eventuală încheiere a relațiilor contractuale cu S.C. A. S.A. și faptul că nefiind proprietari ai soluției informatice REGES/REVISAL există riscul major să se piardă întreaga arhivă a datelor aferentă acestei soluții informatice.

Cu ocazia ședinței de conciliere, șeful Serviciului legislație, contencios și administrativ a precizat faptul că clauza prevăzută în contractul încheiat cu S.C. A. S.A. nu îi exonera de responsabilitatea de a deține baza de date pe o perioadă mare de timp în condiții de maximă siguranță. Prin urmare au procedat la achiziția unei noi soluții informatice de salvare și recuperare date. Acesta a mai precizat că securitatea datelor e garantată de S.C. A. S.A. doar pe perioada contractului.

De asemenea, șeful Serviciului informatică a mai precizat faptul că era necesară această achiziție pentru ca instituția să fie protejată prin existența unei dubluri a bazei de date, astfel instituția luându-și măsuri suplimentare de siguranță.

În condițiile în care securitatea datelor e garantată de S.C. A. S.A. doar pe perioada contractului, respectiv din 2007 până în august 2015, nu se pot reține argumentele entității deoarece celălalt contract cu S.C. B. S.R.L. a fost încheiat la 20.03.2013, pe parcursul derulării primului contract, care acoperea deja soluția informatică de salvare și recuperare date, nemaifiind necesare astfel de măsuri suplimentare de siguranță, cel puțin pe perioada derulării contractului inițial, care s-a derulat până în anul 2015.

În concluzie, față de argumentele expuse, solicită să se admită recursul, să se dispună casarea, în parte, a hotărârii judecătorești atacate și, rejudecând în fond procesul să se respingă în totalitate, ca neîntemeiată, cererea de chemare în judecată, pentru motivele de nelegalitate prevăzute la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

3.2. Recurenta -reclamantă Inspecția Muncii a precizat că formulează recurs exclusiv asupra celor stabilite de instanța de fond privind măsurile prevăzute la cap. I pct. 7 și cap. II pct. 14 din Decizia nr. 13/V/16.10.2015 a Curții de Conturi a României.

Referitor la Măsura dispusă la cap. 1 pct. 7 din Decizia nr. 13/V/16.10.2015 consideră că instanța de fond a emis o hotărâre cu aplicarea greșită a normelor de drept material (art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.).

Prin Nota de constatare a Curții de Conturi nr. x/14.09.2015 s-a reținut, în mod eronat, faptul că inspectoratele, fiind luat ca exemplu ITM Bihor, ar fi scăzut din evidența contabilă în mod nejustificat suma de 286006 RON fără existența documentelor care să justifice depunerea tuturor diligențelor în vederea recuperării acestei sume aferente unui număr de 559 de debitori, persoane juridice radiate în baza unor hotărâri judecătorești irevocabile.

În exercitarea atribuțiilor de executare silită, ITM Bihor a efectuat toate demersurile necesare recuperării sumei datorate, dar toți cei 559 de debitori au fost supuși procedurii simplificate a falimentului, prevăzută la art. 1 din Legea nr. 85/2006, republicată, instanța constatând că aceștia nu dețin nici un bun în patrimoniul lor, astfel încât, nu exista posibilitatea valorificării acestora în vederea satisfacerii creanțelor de orice fel.

Prin urmare, debitele aferente celor 559 debitori au fost scoase din evidența contabilă în temeiul prevederilor art. 176 alin. (6) din O.U.G. nr. 96/2003 Codul de procedură fiscal, conform cărora "creanțele fiscale datorate de debitori, persoane juridice, radiați din registrele în care au fost înregistrați potrivit legii se scad din evidența analitică pe plătitor după radiere, indiferent daca s-a atras sau nu răspunderea altor persoane pentru plata obligațiilor fiscale în condițiile legii".

Din totalul de 559 de debitori radiați, pentru un număr de 402 debitori ITM Bihor a depus în termenul legal declarații de creanță, înscriindu-se astfel la masa credală, sumele solicitate fiind cuprinse în tabloul definitiv al creditorilor, pentru un număr de 2 debitori nu au fost depuse declarații de creanță deoarece aceste persoane juridice au fost radiate din oficiu de ORC Bihor, astfel cum rezultă din baza de date a ORC Bihor, fără a trece prin procedura prevăzută de Legea nr. 85/2006, iar pentru restul de 155 de debitori, ITM Bihor nu a fost notificat pe nicio cale despre deschiderea vreunei proceduri care urma să aibă o astfel de finalitate.

Auditorii externi s-au aflat în eroare și cu privire la actul normativ aplicabil celor 557 de debitori, invocând prevederile Legii nr. 85/2014 privind procedurile de prevenire a insolvenței și de insolvență - act normativ în vigoare doar începând cu data de 28.06.2014 - deși toți cei 557 debitori au fost supuși procedurii simplificate prevăzute de Legea nr. 85/2006, iar conform art. 343 din Legea nr. 85/2014 "Procesele începute înainte de intrarea în vigoare a prezentei legi rămân supuse legii aplicabile anterior acestei date".

În acest context, neînscrierea ITM Bihor la masa credală în privința unui număr de 155 debitori se datorează culpei exclusive a debitorilor și lichidatorilor, care, nerespectând dispozițiile art. 28 alin. (1) lit. c) și art. 61 din Legea nr. 85/2006 nu au procedat la notificarea inspectoratului, fiind astfel imposibilă înscrierea la masa credală în termen.

Auditorii externi au reconsiderat în mod nefondat și nelegal obligațiile de diligență cu obligațiile de rezultat, fără a analiza temeinicia demersurilor efectuate în procedura prevăzută de Legea 85/2006, iar prin prisma unor hotărâri judecătorești irevocabile care dispun în sensul închiderii procedurii și radierii persoanei juridice chiar dacă nu s-au recuperat debitele, recurenta consideră că nu este posibilă și legală schimbarea caracterului debitelor în prejudicii materiale astfel cum a stabilit echipa de audit.

Prin urmare, nefiind o obligație supletivă ci una expresă instituită de lege, notificarea fizică, pe format hârtie nu poate fi înlocuită sub nicio formă de publicarea în Buletinul procedurilor de insolvență, cu atât mai mult, cu cât și la data prezentei este lesne de verificat și de observat că mulți lichidatori și administratori judiciari nu își îndeplinesc judicios această atribuție de publicare.

S-a invocat și reținut de instanța de fond de asemenea Decizia nr. 273/2012 a Curții Constituționale care prevede posibilitatea consultării site-ului ONRC. Acest aspect a fost îndeplinit de către ITM Bihor, dar datorită neactualizării datelor de către această entitate ITM Bihor a fost în imposibilitatea efectuării demersurilor în vederea recuperării creanțelor acestor 155 de debitori. Acest aspect este doar unul circumstanțial, nefiind o procedură obligatorie prevăzută de lege și care nu poate să înlocuiască o dispoziție legală expresă care instituie o obligație în sarcina lichidatorilor și administratorilor judiciar.

Recurenta mai arată că pentru cei 155 de debitori, ITM Bihor nu a fost notificat pe nicio cale despre deschiderea vreunei proceduri care urma să aibă o astfel de finalitate și nici nu a avut cunoștință despre deschiderea procedurii deoarece începând cu anul 2010, odată cu asigurarea accesului gratuit la RECOM-online, ITM Bihor nu a mai avut abonament la Buletinul Procedurilor de Insolvență, costurile nefiind justificate și nici asigurate. Atât timp cât baza de date a ONRC nu a fost actualizată în timp util cu informațiile necesare înscrierii la masa credală, ITM Bihor a fost în imposibilitatea efectuării demersurilor în vederea recuperării creanțelor acestor 155 de debitori.

În ceea ce privește cuantumul individual al sumelor datorate de cei 155 de debitori, doar 4 angajatori datorează sume mai mari de 4000 RON, restul fiind sume care variază între 47 de RON și 1500 RON.

În urma finalizării procedurii de insolvență a celor 155 de debitori, precizează că potrivit sentințelor de închidere, 134 de debitori nu au avut bunuri de valorificat, astfel încât sumele datorate nu ar fi fost recuperate nici dacă ITM Bihor s-ar fi aflat pe tabloul creditorilor.

Debitul aferent celor 21 de debitori (155-134) este de 13.817 RON, care se compune din sume ce variază între 2 RON și 3000 RON.

Referitor la Măsura dispusă la cap. II pct. 14 din Decizia nr. 13/V/16.10.2015 recurenta consideră că instanța de fond a emis o hotărâre cu aplicarea greșită a normelor de drept material.

La nivelul Inspecției Muncii s-a derulat până momentul controlului efectuat de Curtea de Conturi finalizat cu Decizia 13/V/2015 un singur proiect cu finanțare europeană nerambursabilă, care a fost avut în vedere în cadrul misiunii de audit derulată.

Față de măsura dispusă consideră că auditorii publici externi au reținut eronat faptul ca Inspecția Muncii a efectuat "plata nelegală" din sursele primite de la bugetul de stat a unei sume, reprezentând servicii de consultanță necesare pentru derularea procedurilor de achiziție în vederea încheierii contractelor prevăzute în cadrul proiectului.

Plata serviciilor de consultanță achiziționate pentru derularea procedurilor de atribuire a contractelor din cadrul Proiectului "Combaterea muncii la negru și sporirea securității muncii în România prin îmbunătățiri de structura și proces în cadrul Inspecției Muncii" s-a realizat cu respectarea prevederilor legale aplicabile privind angajarea, ordonanțarea și plata fondurilor bugetare, în speță Legea 500/2002 privind finanțele publice, cu modificările și completările ulterioare.

Astfel, în anul 2014, Inspecția Muncii, ca urmare a identificării necesității de a beneficia de servicii de consultanță în vederea atribuirii contractelor de achiziție publică aferente contractului de finanțare nr. x/06.12.2013, a procedat la aprobarea referatului de necesitate nr. 16/0/30.01.2014 și a încheiat contractul de prestări servicii nr. x/06.02.2014 cu S.C. C. S.R.L. Obiectul contractului îl reprezintă prestarea de servicii de consultanță în domeniul achizițiilor publice, în vederea realizării documentațiilor de atribuire și acordare de asistență tehnică pentru derularea procedurilor de achiziții din cadrul contractului de finanțare nr. x/06.12.2013, încheiat cu Ministerul pentru Societatea Informațională. Contractul de finanțare este încheiat în scopul realizării Proiectului "Combaterea muncii la negru și sporirea securității muncii în România prin îmbunătățiri de structură și proces în cadrul Inspecției Muncii".

Serviciile de consultanță ce vizează obiectul achiziției au constat în următoarele servicii:

- servicii de consultanță pentru derularea procedurii de achiziție a serviciilor în domeniul managementului de proiect;

- servicii de consultanță pentru derularea procedurii de achiziție a infrastructurii hardware și software de bază, servicii de dezvoltare și implementare a sistemului informatic SIAMC propus prin proiect (analiza, proiectare, implementare, testare sistem informatic, inclusiv portal web, precum și instruirea personalului care va utiliza și administra sistemul informatic dezvoltat), respectiv servicii de consultanță în vederea realizării analizei legislative și instituționale pentru identificarea oportunităților de îmbunătățire a proceselor de lucru din cadrul Inspecției Muncii;

- servicii de consultanță pentru derularea procedurii de achiziție pentru servicii de informare și publicitate proiect;

- servicii de consultanță pentru derularea procedurii de achiziție pentru servicii de audit tehnic al proiectului (inclusiv din punct de vedere al securității aplicației și testarea nivelelor de Securitate ale sistemului informatic);

- servicii de consultanță pentru derularea procedurii de achiziție pentru servicii de auditare financiară a proiectului.

Achiziționarea serviciilor de consultanță s-a realizat pe baza identificării unei necesități certe de asigurare a sprijinului pentru Inspecția Muncii, în calitate de autoritate contractantă, în vederea derulării procedurilor de atribuire a contractelor de achiziție din cadrul Proiectului în termenele prevăzute în contractul de finanțare și a fost aprobată pe baza unui referat de necesitate (nr. 16/0/30.01.2014).

Fondurile bugetare aferente acestei achiziții de servicii de consultanță au fost identificate și angajate din bugetul Inspecției Muncii, nefiind finanțate prin contractul de finanțare aferent Proiectului. Practic, prin încheierea acestui contract, Inspecția Muncii a depus toate diligențele pentru a crea premisele necesare valorificării obligațiilor aferente contractului de finanțare în scopul implementării proiectului. Rezultă că achiziționarea serviciilor de consultanță a fost absolut necesară, plățile efectuate de către Inspecția Muncii, conform facturilor aferente contractului de servicii de consultanță încheiat în baza Referatului de necesitate, nu au fost plăți efectuate în cadrul Proiectul finanțat prin fonduri nerambursabile, ci în sprijinul acestuia.

Oportunitatea și necesitatea încheierii unui asemenea contract de achiziții prin plată de la bugetul de stat în vederea realizării activității instituției (chiar și în contextul derulării unui proiect cu fonduri europene), nu era interzisă de lege, ba mai mult chiar, orice instituție publică avea și are deschisă în urma identificării propriilor necesități posibilitatea de achiziționare de servicii care exced competențelor funcționarilor angajați în cadrul acesteia tocmai pentru a-și derula în conformitate cu prevederile legale obligațiile ce-i sunt stabilite. Punctual, această necesitate și oportunitate au fost cu atât mai evidente în condițiile în care proiectul nu a acoperit financiar aspectele speciale și specifice derulării procedurilor de atribuire a contractelor de achiziție din cadrul Proiectului în termenele prevăzute în contractul de finanțare, chiar dacă aceste proceduri de achiziție, aparent nu se deosebesc de achizițiile publice ordinare.

Proiectul finanțat prin fonduri nerambursabile este un proiect pentru eficientizarea serviciilor oferite de către Inspecția Muncii în realizarea atribuțiilor sale, serviciile de consultanță fiind achiziționate pentru a se asigura achiziția corespunzătoare a bunurilor și serviciilor ce conduc la atingerea acestui obiectiv de eficientizare.

De asemenea, în mod eronat instanța de fond a înlăturat susținerile Inspecției Muncii privind carențele faptice existente la nivelul resursei umane din cadrul instituției. Este adevărat că la nivelul Inspecției Muncii exista un compartiment de achiziții publice, însă volumul enorm de documentație ce trebuia întocmit, specializarea punctuală necesară unui atare proiect, grevată a nu se uita pe fondul imposibilității instituției de a angaja personal, sunt aspecte care nu trebuie înlăturate de plano, ci din contră, tocmai acestea sunt argumentele care în fapt au stat la baza adoptării soluției de achiziționare a acelor servicii. În caz contrar, instituția ar fi fost într-o situație mult mai grea, poate de a fi greșit în mod fundamental și cu consecințe economice grave (fie de a nu i se fi alocat banii europeni, fie de a fi fost obligată să îi ramburseze), motiv pentru care la momentul respectiv au fost analizate asemenea posibile consecințe și s-a stabilit apelarea la specialiști a căror experiență a contat indubitabil în succesul derulării respectivului proiect.

În susținerea recursurilor sunt redate texte de lege incidente pricinii și practică judiciară.

Ambele părți au formulat întâmpinări, prin care au solicitat respingerea recursurilor, ca nefondate.

Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurente, a apărărilor expuse în întâmpinări, precum și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte apreciază că recursurile sunt nefondate.

Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Cu toate că au fost formulate motive de recurs distincte, Înalta Curte le va analiza și răspunde prin considerente comune.

În ceea ce privește măsura de la cap. I pct. 7 din decizie

Înalta Curte reține că măsura contestată se referă la abaterea consemnată la punctul II.6 din actul de control vizând raportarea eronată, la finele anului 2014, de către Inspecția Muncii, prin situațiile financiare anuale centralizate, a unor debite în sumă estimată de 375.172 RON, scăzute din evidența financiar-contabilă, întrucât debitorii erau persoane juridice radiate, pentru care nu s-au efectuat toate demersurile în vederea recuperării acestora.

Măsura dispusă la pct. 1.7 din decizia contestată constă în: "Extinderea verificărilor pentru identificarea situațiilor similare de nerecuperare a sumelor datorate de debitori, inclusiv a celor aflați în insolvență, la toate entitățile din subordine, în termenul legal de prescripție, pentru creanțe fiscale, inclusiv stabilirea, după caz, a persoanelor responsabile de nerecuperarea debitelor.

Exercitarea controlului intern la nivelul inspectoratelor teritoriale de muncă privind recuperarea debitelor, inclusiv prin întocmirea, aprobarea și implementarea unor proceduri operaționale privind modalitățile legale de scoatere din evidența contabilă a sumelor datorate de către debitori, persoane juridice radiate în baza unor hotărâri judecătorești."

Înalta Curte apreciază că susținerile recurentei-reclamante sunt neîntemeiate și nu pot fi primite.

Din analiza soldului contului,"Debitori" la finele anului 2014, în sumă totală de 7.090.722 RON, aferent unităților din subordine necuprinse în audit în anul 2015, pe baza raționamentului profesional, prin proceduri de audit, echipa de audit a selectat un eșantion, pentru un număr de 2 județe (ITM Bihor și ITM Cluj).

Din verificările efectuate a rezultat nerecuperarea sumei estimative de 375.172 RON, reprezentând debite care provin de la persoane juridice radiate și pentru care nu s-au întreprins demersuri în vederea înscrierii la masa credală.

De asemenea, s-a reținut că ITM Cluj și ITM Bihor au diminuat, în mod nejustificat, suma raportată la finele anului 2014, cu suma reprezentând debite aferente unor persoane juridice radiate în baza unor hotărâri judecătorești, pentru care nu s-au depus diligențe în vederea înscrierii la masa credală în termenul legal.

O parte din debite provin din comisionul datorat de către acești angajatori către ITM până la data de 31.12.2010, care nu a fost achitat, în termenul legal de prescripție pentru creanțe bugetare de 5 ani, dar entitatea a prestat servicii de certificare a carnetelor de muncă. Altele provin din declarații depuse de către debitori ulterior momentului deschiderii procedurii de faliment și, implicit, datei înscrierii entității la masa credală, iar Inspecția Muncii, prin entitățile din subordine, nu a procedat la înscrierea la masa credală și pentru sumele constituite ca debit ulterior depunerii cererii de înscriere la masa credală pentru debitul constituit inițial, pentru a recupera de la debitori totalitatea sumelor datorate de aceștia. De asemenea, pentru unele cazuri, deși entitatea a depus cereri de înscriere la masa credală, acestea nu s-au concretizat și în înscrierea sumelor respective în tabloul creanțelor, fapt ce conduce la concluzia că cererile au fost depuse cu nerespectarea legislației în materie.

Prin urmare, Inspecția Muncii a raportat la finele anului 2014 în situațiile financiare centralizate la debitori, suma diminuată cu 375.172 RON, aferentă unui număr de 693 debitori (134 debitori Ia ITM Cluj și 559 debitori Ia ITM Bihor), persoane juridice radiate pentru care dreptul entităților cuprinse în eșantion la acțiune în vederea recuperării sumelor nu mai poate fi exercitat, întrucât acestea nu s-au înscris în termenul legal la masa credală. Astfel, societățile debitoare au fost radiate fără ca la nivelul entităților să fie luată vreo măsură în acest sens.

Pe cale de consecință, nu s-au recuperat sumele care se cuveneau bugetului de stat, iar situațiile financiare centralizate ale Inspecției Muncii nu oferă informații corecte cu privire la creanțe.

De asemenea, Înalta Curte constată că deși încă din anul 2006, inspectoratele teritoriale de muncă aveau obligația de a transmite organelor de executare ale A.N.A.F. debitele nerecuperate, obligație stabilită prin O.U.G nr. 17/2011 privind administrarea creanțelor bugetare reprezentând comisionul datorat, până la data de 31 decembrie 2010, de angajatori inspectoratelor teritoriale de muncă, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative în domeniul sistemului asigurărilor pentru șomaj și stimularea ocupării forței de muncă, echipa de audit a constatat faptul că Inspecția Muncii, prin unitățile din subordinea sa, nu a întreprins niciun demers legal pentru recuperarea sumelor aflate în sold, în termenul legal de prescripție, nedepunând în termen cereri de înscriere la masa credală.

Înalta Curte apreciază faptul în mod corect și legal s-a respins, ca neîntemeiată, cererea de anulare a acestei măsuri, deoarece Inspecția Muncii avea îndatorirea să-și îndeplinească propriile obligații care să conducă la concluzia că respectă principiul bunei gestiuni financiare și chiar dacă nu a fost notificată despre deschiderea vreunei proceduri de insolvență/faliment, aceasta avea posibilitatea ca, în mod real, să intre în posesia acestor informații absolut necesare pentru recuperarea sumelor de la debitori, urmare a serviciilor prestate privind păstrarea carnetelor de muncă până la finele anului 2010.

În ceea ce privește măsura de la cap. II pct. 14 din decizie, Înalta Curte reține că măsura contestată se referă la abaterea consemnată la punctul II.10 din actul de control vizând neregularizarea corectă a sumei de 7.936 RON din bugetul de stat pentru proiecte finanțate din fonduri externe nerambursabile, reprezentând servicii de consultanță în domeniul achizițiilor publice, facturate de furnizori în vederea derulării procedurilor de achiziție din cadrul proiectelor cu finanțare externă nerambursabilă.

Măsura dispusă la pct. II.14 din decizia contestată constă în: "Stabilirea cauzelor și împrejurărilor care au determinat plata din credite bugetare de la bugetul de stat a unor sume aferente contractelor din cadrul proiectelor cu finanțare nerambursabilă, extinderea verificărilor în vederea identificării unor situații similare.

Dispunerea de măsuri de recuperare a prejudiciului, virarea sumelor recuperate la buget și înregistrarea în evidența financiar-contabilă a operațiunilor specifice, conform cu legislația în vigoare și încadrarea în termenul legal de prescripție."

Din auditarea categoriei de operațiuni economice reprezentând plățile efectuate, în anul 2014, de Inspecția Muncii - aparat central, la articolul bugetar 20.12 "Consultanță și expertiză", în sumă totală de 10.436 RON, pe baza raționamentului profesional, echipa de audit a selectat plățile prezentate în contul de execuție întocmit pentru exercițiul bugetar 2014, în sumă totală de 7.936 RON, efectuate către S.C. C. S.R.L.

Auditorii publici externi au reținut faptul că Inspecția Muncii a efectuat plata nelegală, din sursele primite de la bugetul de stat, a sumei totale de 7.936 RON, reprezentând servicii de consultanță, după cum urmează:

• în anul 2014, Inspecția Muncii a încheiat Contractul de servicii nr. x/06.02.2014 cu S.C. C. S.R.L. pentru suma de 7.936 RON, urmare a aprobării Referatului de necesitate nr. 16/0/30.01.2014. Obiectul contractului îl constituie prestarea de servicii de consultanță în domeniul achizițiilor publice, în vederea realizării documentațiilor de atribuire și acordare de asistență tehnică în vederea derulării procedurilor de achiziții din cadrul Contractului de finanțare nr. x/06.12.2013, încheiat cu Ministerul pentru Societatea Informațională.

Conform celor înscrise în referatul de necesitate, serviciile de consultanță ce făceau obiectul achiziției constau în următoarele:

- servicii de consultanță pentru derularea procedurii de achiziție a serviciilor în domeniul managementului de proiect;

- servicii de consultanță pentru derularea procedurii de achiziție a infrastructurii hardware și software de bază, servicii de dezvoltare și implementare a sistemului informatic SIAMC propus prin proiect (analiză, proiectare, implementare, testare sistem informatic, inclusiv portal web, precum și instruirea personalului care va utiliza și administra sistemul informatic dezvoltat), respectiv servicii de consultanță în vederea realizării analizei legislative și instituționale pentru identificarea oportunităților de îmbunătățire a proceselor de lucru din cadrul IM;

- servicii de consultanță pentru derularea procedurii de achiziție pentru servicii de informare și publicitate proiect;

- servicii de consultanță pentru derularea procedurii de achiziție pentru servicii de audit tehnic al proiectului (inclusiv din punct de vedere al securității aplicației și testarea nivelelor de securitate ale sistemului informatic);

- servicii de consultanță pentru derularea procedurii de achiziție pentru servicii de auditare financiară a proiectului;

Pentru cele 5 proceduri de achiziții, serviciile de consultanță vor consta în:

- elaborarea documentațiilor de atribuire respectiv - fișa de date, caiet de sarcini, formulare, model contract;

- elaborarea răspunsurilor la solicitările de clarificări privind documentația de atribuire;

- consultanță și elaborare documentație necesară în cazul eventualelor contestații cu privire la derularea procedurilor față de eventualii contestatori, consultanță în elaborare punct de vedere către Consiliului National de Soluționare a Contestațiilor, cât și în fata instanțelor de judecată;

- asigurarea expertului cooptat pe lângă comisia de evaluare a ofertelor.

Prin referatul de necesitate se precizează faptul că "angajarea, ordonanțarea și plata serviciilor menționate mai sus se va face din bugetul aprobat al Inspecției Muncii, această activitate nefiind inclusă în bugetul proiectului, dar fiind absolut necesară pentru derularea lui".

Deoarece acest tip de activitate nu era cuprins în cererea de finanțare aprobată aferentă proiectului nu se impunea a se efectua în vederea implementării proiectului cofinanțat prin Fondul European de Dezvoltare Regională. Necesitatea acestei activități ar fi trebuit reflectată în cererea de finanțare, anexă la contractul de finanțare aprobat. Necuprinderea serviciilor de consultanță în bugetul proiectului nu implică achiziția acestor servicii din bugetul Inspecției Muncii, întrucât acest tip de servicii nu au legătură cu obiectul de activitate al entității finanțată de la bugetul de stat.

Inspecția Muncii a procedat la efectuarea plății facturilor aferente serviciilor de consultanță în sumă de 7.936 RON, în anul 2014, prin ordine de plată, înregistrate în evidența contabilă prin notele contabile nr. 2067/10.06.2014, nr. 3546/21.08.2014, nr. 3294/17.09.2014, nr. 3544/17.09.2014 și nr. 3764/08.10.2014, utilizând creditele bugetare aprobate la indicatorii clasificației economice "Bunuri și servicii" pentru stingerea unor angajamente aparținând proiectelor cu finanțare nerambursabilă.

Facturile emise de furnizor, pe baza cărora s-au efectuat plățile din creditele bugetare aprobate pentru bunuri și servicii, conțineau operațiuni care aparțineau unui proiect derulat din fonduri nerambursabile, aferent angajamentelor asumate în cadrul proiectelor ale căror cheltuieli au fost prevăzute în bugetul aprobat al instituției la un alt indicator, care nu a fost respectat ca atare în etapele execuției cheltuielilor bugetare.

Prin urmare, s-a reținut că plățile efectuate în anul 2014 s-au efectuat cu încălcarea Legii finanțelor publice nr. 500/2002, cu modificările și completările ulterioare, de la alte titluri de cheltuieli (titlul II - Bunuri și servicii cod indicator 20), operațiunile fiind aferente titlului VIII - Proiecte cu finanțare din fonduri externe nerambursabile postaderare (cod 56).

Consecințele economico-financiare se constituie în utilizarea nelegală a creditelor bugetare ca urmare a plăților reprezentând servicii de consultanță în domeniul achizițiilor publice facturate de furnizori, rezultate din derularea unor contracte de achiziții în cadrul proiectelor cu finanțare externă pentru care nu s-au stabilit persoanele responsabile și nu s-au recuperat sumele pentru reîntregirea surselor bugetului Inspecției Muncii.

Înalta Curte constată că instanța de fond, în mod corect și legal, a respins, ca neîntemeiată, cererea de anulare a acestei măsuri, deoarece susținerile recurentei-reclamante sunt contradictorii, pe de o parte, se afirmă că serviciile de consultanță au fost necesare în domeniul achizițiilor publice, în vederea realizării documentațiilor de atribuire și acordarea de asistență tehnică pentru derularea procedurilor de achiziție în cadrul contractului de finanțare, iar, pe de altă parte, se arată că serviciile de consultanță sunt în strânsă și directă legătură cu atribuțiile Inspecției Muncii.

În cadrul recurentei-reclamante funcționează un compartiment de achiziții publice, iar personalul din cadrul acestui compartiment are atribuțiile și sarcinile de serviciu corespunzătoare postului ocupat, stabilite prin fișa postului.

Prin urmare, instanța de fond reține, în mod corect, că Inspecția Muncii nu a justificat de nicio manieră pertinentă achiziționarea de servicii de consultanță în domeniul achizițiilor publice.

În ceea ce privește măsura dispusă la cap. I pct. 4 din decizie, Înalta Curte constată că Măsura nr. 4 constituie: "Coordonarea activității desfășurate de către inspectoratele teritoriale de muncă, cu privire la verificarea de către acestea a clauzelor cuprinse în contractele colective de muncă, astfel încât, drepturile salariale cuprinse în aceste contracte să fie prevăzute în legislația în vigoare.

Dispunerea de măsuri concrete prin care, inspectoratele teritoriale de muncă să verifice, încă de la înregistrarea acestora, contractele colective de muncă încheiate în sectorul bugetar, pentru a asigura respectarea, de către angajatori, a prevederilor legale privind salarizarea personalului, și, pentru a evita efectuarea de plăți nelegate de drepturi de personal."

Curtea de Conturi referitor la acesta măsură susține că în mod greșit instanța de fond a constatat a fi nelegală întrucât ar fi făcut o greșită aplicare a normelor legale aplicabile.

Înalta Curte apreciază că instanța de fond a analizat legalitatea acestei măsuri și a avut în vedere inclusiv punctul de vedere al Ministerului Muncii, motivând punctual rațiunea juridică de a nu-i da eficacitate.

Măsura nr. 4 se circumscrie regulilor reglementate de Legea nr. 62/2011 a dialogului social, republicată, cu modificările și completările ulterioare, respectiv art. 145 și art. 146 conform cărora controlul asupra contractelor colective de muncă poate viza, în condițiile legii, condiții procedurale, iar înregistrarea contractelor colective de muncă poate fi refuzată de către ITM-uri numai în cazurile anume prevăzute de lege.

Alte măsuri, care să poată fi dispuse și pentru alte situații decât cele indicate expres în lege, nu există.

Obligația, și, pe cale de consecință și răspunderea, de a stabili salariile de bază, soldele funcțiilor de bază/salariile funcțiilor de bază, indemnizațiile lunare de încadrare, sporurile, alte drepturi salariale în bani și în natură stabilite potrivit legii, și de a asigura promovarea personalului în funcții, grade și trepte profesionale și avansarea în gradații, în condițiile legii, astfel încât să se încadreze în sumele aprobate cu această destinație în bugetul propriu, revine exclusiv ordonatorilor principali de credite.

Și în ceea ce privește măsura dispusă la cap. I pct. 6 din decizie Înalta Curte apreciază că instanța de fond a pronunțat o hotărâre cu aplicarea corectă a normelor de drept material.

Măsura nr. 6 constă în "Efectuarea recepției finale în condițiile din H.G. nr. 273/1994 privind aprobarea Regulamentului de recepție a lucrărilor de construcții și instalații aferente acestora, a obiectivului de investiții sistemul informatic REGES/REVISAL, al cărui beneficiar sunteți.

Extinderea verificărilor, înregistrarea în patrimoniul instituției a tuturor activelor fixe corporate și necorporale puse în funcțiune care compun sistemul informatic, pentru a asigura stabilirea valorii reale a acestui obiectiv de investiții sistemul informatic REGES/REVISAL prin situațiile financiare încheiate.

Efectuarea corecțiilor care se impun aferente situațiilor financiare în care s-au pus în funcțiune active fixe corporale și necorporale care compun obiectivul de investiții sistemul informatic REGES/REVISAL și nu au fost înregistrate în evidența financiar- contabilă, în mod corespunzător."

Curtea de Conturi, referitor la acesta măsură, susține că în mod greșit instanța de fond a constatat a fi nelegală și nefondată.

Contrar susținerilor recurentei, Înalta Curte apreciază că în mod corect instanța de fond a reținut referitor la această măsură că este nelegală în contextul în care conform contractelor perfectate între Inspecția Muncii și S.C. A. S.A. voința părților a fost fără echivoc exprimată în sensul de a încheia contracte de prestare de servicii informatice, iar aceste contracte nu au fost denunțate de părți și nici desființate în condițiile legii, iar procedura de achiziție publică nu a fost contestată și desființată în condițiile legii.

De asemenea, în mod temeinic și legal a reținut instanța de fond faptul că nu poate proceda la reinterpretarea voinței părților contrar clauzelor contractului prin care se prevedere expres și exact ceea ce se transmite, respectiv ceea ce se dobândește de fiecare dintre acestea, contractul fiind legea părților cât timp nu este desființat, iar acest aspect nu a fost contestat de către Curtea de Conturi prin vreo măsură dispusă.

Întreg procesul de achiziție s-a derulat ca o achiziție de servicii specializate de natură informatică. Aceste prestări de servicii se puteau realiza doar în contextul existenței unor platforme software, unor servere, etc. care trebuiau puse la dispoziție de prestatorul de servicii pentru a fi folosite în cadrul soluției informatice puse la dispoziție de acesta. Aceste echipamente hardware și software nu au fost niciodată achiziționate ca atare de autoritate, întrucât ele oricum nu și-ar fi găsit utilitatea în afara folosirii lor ca și elemente intrinseci de bază în funcționarea soluției informatice în sine, aspect care a fost reținut în mod corect de instanța de fond.

În ceea ce privește măsura dispusă la cap. II pct. 12 din decizie Înalta Curte reține că această măsură constă în: "Stabilirea întinderii prejudiciului generat prin plata nelegală, către furnizorul de servicii informatice S.C. A. S.A. a bunurilor de natura activelor fixe corporale și necorporale, care constituie obiectivul de investiții sistemul informatic REGES/REVISAL, al cărui beneficiar sunteți, de mai multe ori, în perioada 2006-2015, precum și recuperarea prejudiciului, virarea sumelor recuperate ta buget, pe măsura încasării și înregistrarea în evidența financiar contabilă a operațiunilor specifice conform cu legislația în vigoare și cu încadrarea în termenul legal de prescripție".

Această măsură este de principiu legată și de măsura nr. 6, altfel nu s-ar explica de ce prin raportare la măsura nr. 6 Curtea de Conturi opinează că în fapt nu s-a dorit decât a se fi inventariat echipamentele software și hardware (ce includ sistemul informatic REGES/REVISAL) la nivelul instituției auditate, ca apoi să revină și sa susțină că soluția informatică (același sistem informatic REGES/REVISAL) ar fi trebuit să existe în patrimoniul instituției auditate.

Inspecția Muncii nu a achiziționat niciodată echipamentele software și hardware care compun sistemul informatic. S.C. A. S.A. a precizat în mod expres, structura tarifului serviciilor prestate și care au fost achiziționate de Inspecția Muncii, aspect care de altfel a fost analizat în detaliu de instanța de fond.

Din cadrul tuturor documentațiilor de atribuire, a ofertelor depuse sau a contractelor de prestări servicii și a actelor adiționale ulterioare nu reiese obligativitatea transferului dreptului de proprietate a sistemului informatic al S.C. A. S.A. către Beneficiar. Singurul element asupra căruia Inspecția Muncii are un drept de proprietate este reprezentat de "informațiile cuprinse în bazele de date aferente Registrului General de Evidenta al Salariaților".

Prin urmare, nefiind îndeplinită condiția existenței unui drept de proprietate asupra elementelor hardware și software, nu există un temei pentru înregistrarea în patrimoniul entității a acestor elemente. De asemenea, nu sunt îndeplinite nici condițiile expres prevăzute de lege în care se aplică principiul prevalentei economicului asupra juridicului.

Baza de date aflată în proprietatea Inspecției Muncii cuprinde informații ale salariaților care s-au introdus de către angajatori, fiind și în prezent în continuă actualizare.

Din analiza documentației de atribuire a contractului de achiziție publică de prestări servicii care a stat la baza licitației în urma căreia a fost încheiat contractul de prestări de servicii nr. x din 12.12.2006 între autoritatea contractantă Inspecția Muncii și prestatorul S.C. A. S.A., reiese fără putință de tăgadă că nevoia autorității contractante, menționată expressis verbis în anunțul de participare, fișa de date, caietul de sarcini, respectiv în contract, a constat în achiziționarea unor servicii informatice privind "Registrul general de evidență a salariaților", servicii la care se adaugă dreptul de a utiliza bunuri aflate în directă legătură și strict necesare prestării activității care a făcut obiectul contractului - și anume, prestarea de servicii.

Interesul autorității contractante nu a fost în niciun caz direcționat către un sistem informatic integrat a cărui soluție informatică să o aibă în proprietate, ci, dimpotrivă, către servicii prestate care să asigure întocmirea, completarea și actualizarea Registrului general de evidență a salariaților, pentru care, în mod evident, contractantul trebuia să dezvolte o soluție informatică, aceasta însă urmând să rămână în proprietatea respectivului contractant, iar acesta, în calitate de proprietar, să o pună la dispoziția autorității contractante astfel încât bazele de date, care sunt proprietatea Inspecției Muncii, să poată fi utilizate în mod optim.

Înalta Curte