ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2132/2023

Ședința publică din data de 27 aprilie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea actelor și lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, la data de 14.06.2021, sub nr. x/2021 reclamanta A. S.A. a formulat acțiune în contencios administrativ prin care a solicitat instanței ca în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004 să oblige pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat acesteia prin respingerea cererii de plată înregistrate sub nr. x/23.09.2016 constând: 1. în principal, în penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv de 0,2%/zi de întârziere, potrivit Normei A.S.F. nr. 23/2014, de la împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată și până la data plății efective; până în data de 6/9/2021 penalitățile fiind în cuantum de 35631,028 RON; 2. în subsidiar, în dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

De asemenea, a solicitat obligarea pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraților la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

Prin întâmpinarea formulată, pârâtul a solicitat respingerea acțiunii reclamantei, pe cale de excepție, în principal ca inadmisibilă, iar în secundar ca tardivă.

La rândul său, reclamanta a depus note scrise prin intermediul cărora a invocat, în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, excepția de nelegalitate a deciziei nr. 16517 din 27.08.2018, emisă de Fondul de Garantare a Asiguraților.

Prin sentința nr. 151 din 1 februarie 2022, pronunțată în dosarul nr. x/2021, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins ca inadmisibilă excepția de nelegalitate a Deciziei FGA nr. 16517/27.08.2018; a respins ca neîntemeiate excepțiile privind inadmisibilitatea și tardivitatea cererii și a respins acțiunea formulată de reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței nr. 151 din 1 februarie 2022 a Curții de Apel București a exercitat recurs reclamanta A. S.A., invocând în drept prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.. A solicitat admiterea recursului, casarea sentinței atacate și admiterea acțiunii astfel cum a fost formulată, cu obligarea intimatului-pârât la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

În dezvoltarea motivului de recurs invocat a susținut că prin respingerea acțiunii în angajarea răspunderii patrimoniale a Fondului de Garantare a Asiguraților, prima instanță a încălcat prevederile legale ce reglementează răspunderea patrimonială a autorității publice.

Astfel, acțiunea reclamantei tinde la angajarea răspunderii patrimoniale a pârâtului pentru repararea prejudiciului produs A. prin respingerea în mod nelegal a cererii de plată a despăgubirilor și lipsa societății reclamante de folosința sumelor de bani la care era îndreptățită. Pentru obligarea pârâtului la plata de despăgubiri, este necesar să fie îndeplinite cele patru condiții pentru angajarea răspunderii civile delictuale: să existe o faptă ilicită (în speță să existe un act administrativ nelegal); actul să fi cauzat un prejudiciu și între efectele actului și prejudiciu să existe raport de cauzalitate, iar autoritatea să fi fost în culpă.

Deși prima instanță a considerat că acțiunea în despăgubiri este neîntemeiată în condițiile în care decizia nr. 16517/27.08.2018 nu a fost contestată și declarată nelegală, în realitate, angajarea răspunderii patrimoniale a autorității este condiționată de existența unui act administrativ nelegal cauzator de prejudicii, în speță acesta fiind reprezentat de refuzul Fondului de Garantare a Asiguraților de a da curs cererilor de plată a despăgubirilor formulate de A., așa cum a fost exprimat prin decizia nr. 16517/27.08.2018 și reiterat prin decizia nr. 18140/27.08.2018.

În contextul pronunțării și publicării deciziei nr. 29/2020 a Înaltei Curți de Casație și Justiție-Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, a considerat recurenta că este evident caracterul nelegal al deciziei nr. 16517/27.08.2018. Așadar, raportat la cele stabilite prin decizia amintită, rezultă că societatea de asigurare care se subrogă în drepturile asiguratului său este îndreptățită să solicite Fondului desdăunarea, iar noțiunea de "creanță de asigurare" cuprinde și creanța transmisă de o persoană asigurată către asigurătorul său în temeiul subrogației legale și cu privire la care se exercită dreptul de regres.

A mai susținut că obligația de garantare ia naștere odată cu încheierea contractului de asigurare și devine efectivă prin împlinirea termenului reprezentat de momentul la care asigurătorul intră în faliment, ceea ce înseamnă că obligația de garantare este un accesoriu al contractului de asigurare și că numărul obligațiilor de garantare este egal cu cel al contractelor de asigurare încheiate.

De asemenea, prin transmiterea dreptului izvorât din contractul de asigurare se transmite și obligația de garantare ca efect al principiului accesorium sequitur principale iar o limitare a garantării prin aplicarea plafonului prevăzut de lege raportat la creditorul care a dobândit mai multe drepturi izvorâte din contracte de asigurare reprezintă lipsirea unora din aceste drepturi de protecția oferită de lege. Or, o atare situație ar încălca, în opinia recurentei, principiul egalității și ar fi contrară chiar scopului urmărit de legiuitor.

Ca urmare, este evident că în baza deciziei nr. 29/1990, decizia FGA nr. 16517 din 27.08.2018 este un act administrativ individual nelegal, iar prin soluția pronunțată instanța de fond a procedat la valorificarea efectelor acestei decizii, care contravine prevederilor Deciziei nr. 29/2020, obligatorie, deși ar fi trebuit să constate ca fiind îndeplinită condiția existenței unui act administrativ ilicit și să procedeze la angajarea răspunderii patrimoniale a Fondului de Garantare a Asiguraților.

În plus, a susținut recurenta, refuzul de a da curs cererii de plată ce face obiectul prezentului dosar a fost reiterat de Fondul de Garantare a Asiguraților și prin decizia nr. 18140/28.01.2019, care are trei anexe: anexa 1 cuprinde dosarele deja achitate, anexa 2 cuprinde dosarele respinse conform acestor mențiuni, iar anexa 3 cuprinde alte două cereri menționate expres în decizie. Prin urmare, această decizie conține în mod expres refuzul FGA de a achita cele 270 cereri de plată menționate în anexa 2, la baza refuzului tuturor acestor cereri stând aceleași argumente ce țin de interpretarea prevederilor Legii nr. 213/2015 și a noțiunilor de creanță de asigurare, creditor de asigurare și a modului de aplicare a plafonului de 450.000 RON pentru plata despăgubirilor.

Această decizie a Fondului de Garantare a Asiguraților, nr. 18140/28.01.2019, a făcut obiectul dosarului nr. x/2021 și a fost desființată ca nelegală prin hotărârea pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție la data de 19.11.2021, astfel că nelegalitatea refuzului de a da curs cererii de plată a despăgubirilor este incontestabilă, prima instanță putând astfel să rețină ca îndeplinită această condiție fie în baza soluției pronunțate în dosarul nr. x/2021, de anulare a deciziei nr. 18140/28.01.2019, fie prin valorificarea efectelor deciziei ÎCCJ nr. 29/2020 împotriva deciziei nr. 16517/27.08.2018.

Or, a conchis recurenta, condiționând admisibilitatea acțiunii strict de anularea deciziei nr. 16517/27.08.2018 printr-o hotărâre anterioară, prima instanță a încălcat normele de drept material ce reglementează condițiile pentru angajarea răspunderii patrimoniale a autorității publice, fiind incident motivul invocat în sprijinul admiterii recursului astfel cum a fost formulat.

Prin întâmpinarea înregistrată la 3 august 2022, intimatul-pârât a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței de fond ca temeinică și legală. În privința excepției de nelegalitate a deciziei nr. 16517/27.08.2018, a solicitat să se constate că soluția primei instanțe este legală și temeinică, impunându-se menținerea ei ca atare, la fel ca și soluția pronunțată pe fondul pretențiilor deduse judecății, care este expresia analizării în mod corect a dispozițiilor legale aplicabile.

La data de 24 aprilie 2023 recurenta-reclamantă a depus o cerere de suspendare a judecății prezentei cauze, în temeiul art. 413 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2022 aflat pe rolul Judecătoriei sector 2 București.

La termenul de dezbateri din 27 aprilie 2023, Înalta Curte a respins cererea recurentei de suspendare a judecății, reținând că prin raportare la obiectul prezentei cauze nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de textul de lege invocat, și a reținut spre soluționare recursul dedus judecății.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând sentința recurată prin prisma criticilor formulate de recurenta-reclamantă și a apărărilor invocate de intimatul-pârât prin întâmpinarea formulată în cauză, raportat la dispozițiile legale aplicabile în materie, Înalta Curte constată că recursul este nefondat și îl va respinge în consecință pentru motivele ce vor fi arătate în continuare.

Sub aspect factual, Înalta Curte reține că prin cererea de plată înregistrată la intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților sub nr. x/23.09.2016, recurenta-reclamantă A. S.A. a solicitat plata sumei de 10541,8 RON reprezentând despăgubiri achitate asiguratului său, pe care era îndreptățită să le recupereze de la B. S.A., cu privire la care Tribunalul Sibiu a admis, prin sentința nr. 132/2017 pronunțată în dosarul nr. x/2016, cererea formulată de Autoritatea de Supraveghere Financiară privind deschiderea procedurii falimentului, hotărâre rămasă definitivă prin neapelare.

Prin intermediul cererii introductive ce face obiectul prezentei cauze reclamanta a formulat o acțiune în despăgubiri împotriva Fondului de Garantare a Asiguraților, considerând că sunt îndeplinite condițiile legale pentru promovarea unui atare demers cu scopul acoperirii prejudiciului ce i-a fost cauzat prin refuzul plății creanțelor de asigurare solicitate la plată.

În susținerea pretențiilor sale reclamanta s-a raportat la decizia nr. 18140/28.01.2019, decizie contestată în cadrul dosarului nr. x/2019

Intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților a invocat în apărare că, în realitate, cererea de plată a recurentei-reclamante a fost soluționată în sensul respingerii prin decizia nr. 16517/27.08.2018, care nu a fost contestată deși i-a fost comunicată, și nu prin decizia nr. 18140/28.01.2019 cum pretinde reclamanta.

În aceste condiții a solicitat, în principal, respingerea acțiunii ca inadmisibilă, iar în subsidiar ca tardivă.

Față de apărările intimatului-pârât, recurenta-reclamantă a invocat prin notele scrise depuse la dosarul de fond, excepția de nelegalitate a deciziei nr. 16517/27.08.2018, întemeindu-și demersul pe dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004.

Soluționând cauza în primă instanță, Curtea de Apel București a respins ca inadmisibilă excepția de nelegalitate și ca neîntemeiate atât excepțiile privind inadmisibilitatea și tardivitatea cererii, cât și cererea de chemare în judecată.

Împotriva sentinței de fond reclamanta a declarat recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Analizând sentința de fond sub aspectul soluției pronunțate asupra excepției de nelegalitate a deciziei FGA nr. 16517/27.08.2018, Înalta Curte constată că prima instanță a respins în mod corect excepția de nelegalitate ca fiind inadmisibilă, însă va înlătura considerentele reținute de judecătorul fondului în fundamentarea acesteia și le va înlocui cu argumentele ce vor fi arătate în continuare.

Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: "Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu ori la cererea părții interesate."

Excepția de nelegalitate este reglementată ca un mijloc procesual de apărare ce poate fi invocat în cadrul unui proces deja început, indiferent de obiectul acestuia, fiind o formă de control judecătoresc al legalității actului administrativ diferită de acțiunea directă în contencios administrativ, prin care se tinde la anularea actului emis de o autoritate publică.

Verificarea admisibilității excepției de nelegalitate se face prin prisma următoarelor condiții: excepția să vizeze un act administrativ individual, în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. c) teza I din Legea nr. 554/2004; actul administrativ individual în discuție să nu fie exceptat de la controlul judecătoresc pe calea contenciosului administrativ, potrivit art. 126 alin. (6) din Constituția României și art. 5 din Legea nr. 554/2004; soluția ce urmează a fi pronunțată asupra litigiului să depindă de actul administrativ cu caracter individual, condiția relevanței acestei excepții de nelegalitate presupunând afirmarea și demonstrarea interesului procesual pe care îl prezintă rezolvarea prealabilă a excepției, în raport cu obiectul și circumstanțele cauzei.

În speță, prima instanță a reținut că actul administrativ contestat prin intermediul excepției de nelegalitate nu mai poate forma obiect al cenzurii instanței de contencios administrativ pe această cale incidentală, prin prisma unui fine de neprimire legat de termenul de atacare a actelor administrative.

În realitate, însă, excepția de nelegalitate nu este supusă unui termen, în mod similar acțiunii în anularea actului administrativ.

Pentru ca excepția de nelegalitate să fie admisibilă, este însă necesar ca soluția ce urmează a fi pronunțată asupra litigiului să depindă de actul administrativ cu caracter individual, pentru că efectul admiterii excepției este acela că instanța va judeca litigiul fără a mai ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.

În speță, decizia nr. 16517/27.08.2018 ce face obiectul excepției de nelegalitate, reprezintă practic actul administrativ cu caracter individual a cărui nelegalitate este invocată în susținerea cererii de despăgubiri, iar o soluție de admitere a excepției de nelegalitate a acesteia ar avea drept consecință înlăturarea deciziei de la soluționarea cauzei de față, iar nu anularea actului, cum pretinde recurenta-reclamantă.

Or, premisa formulării unei acțiuni în despăgubire conform art. 19 din Legea nr. 554/2004, în temeiul căruia au fost solicitate pretențiile deduse judecății, este aceea că persoana vătămată a formulat o acțiune în anularea actului administrativ, fără a fi cerut în același timp și despăgubiri, pentru că nu a cunoscut și nu ar fi putut să cunoască la acel moment întinderea pagubei cauzate prin actul administrativ nelegal

În concluzie, întrucât legalitatea deciziei menționate nu poate fi verificată pe cale incidentală prin prisma actului contestat și a efectelor produse de admiterea unei asemenea excepții, urmează a fi menținută soluția de respingere ca inadmisibilă a excepției de nelegalitate invocate de reclamantă.

Cât privește soluția pronunțată asupra fondului pretențiilor deduse judecății, Înalta Curte reține că și aceasta este întemeiată și legală, criticile recurentei fiind nefondate.

Potrivit textului de lege invocat în susținerea criticilor formulate prin cererea de recurs de către recurenta-reclamantă, casarea unei hotărâri se poate cere când "hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material".

Cu titlu preliminar, Înalta Curte reține că, în înțelesul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., încălcarea normelor de drept material se poate face prin aplicarea unui text de lege străin situației de fapt, extinderea normei juridice dincolo de ipotezele la care se aplică sau restrângerea nejustificată a aplicării prevederilor legale, precum și prin încălcarea unor principii generale de drept. Altfel spus, textul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. se referă, fie la nesocotirea unei norme de drept material, fie la interpretarea ei eronată, în sensul că instanța a dat o greșită interpretare a acesteia sau faptele au fost reținute greșit în raport de exigențele textului de lege.

De asemenea, prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale.

În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe fiind expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale incidente raportat la situația de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

În esență, criticile recurentei-reclamante vizează aplicarea greșită a prevederilor legale ce reglementează răspunderea patrimonială a autorității publice, considerând că în mod greșit a reținut prima instanță netemeinicia acțiunii sale pe motiv că nu ar fi contestat decizia nr. 16517/27.08.2018 emisă de Fondul de Garantare a Asiguraților.

Contrar susținerilor recurentei-reclamante și în acord cu opinia primei instanțe, al cărei raționament logico-juridic îl împărtășește, Înalta Curte constată că acțiunea formulată în temeiul dispozițiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004 este, într-adevăr, neîntemeiată față de starea de fapt reținută.

Deși este adevărat că prin decizia nr. 18140/28.01.2019, care are trei anexe, intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților a respins mai multe cereri de plată formulate de recurenta-reclamantă, în temeiul acelorași argumente ce țin de interpretarea prevederilor Legii nr. 213/2015, această decizie la care se raportează partea în susținerea acțiunii în despăgubiri ce face obiectul prezentei cauze nu a analizat și respins și cererea de plată a sumei de 10541,8 RON, înregistrată la FGA sub nr. x/23.09.2016, cum în mod greșit susține recurenta-reclamantă.

Așa cum rezultă din soluția pronunțată în dosarul nr. x/2019, în cadrul căruia a fost contestată și anulată decizia nr. 18140/28.01.2019, intimatul-pârât a fost obligat să soluționeze pe fond cererile de plată ale reclamantei nr. 33355 și nr. 33356, ambele din data de 18.10.2018.

Pe de altă parte, cererea de plată în discuție în prezentul litigiu a fost soluționată prin decizia nr. 16517/27.08.2018, necontestată, astfel cum susține în apărare intimatul-pârât, considerentele și dispozitivul acesteia confirmând o atare concluzie.

De altfel, așa cum s-a precizat, prin decizia nr. 18140/28.01.2019 nu au fost respinse cererile de plată menționate în borderoul nr. 2, ci au fost reluate considerentele potrivit cărora toate cererile de plată neincluse în borderoul nr. 1 (referitoare la cererile acceptate la plată până la atingerea plafonului), inclusiv cele două cereri din borderoul nr. 3, nu au putut fi soluționate în fond ca urmare a depășirii acestui plafon, cu consecința respingerii doar a celor două cereri de plată din borderoul nr. 3, menționate în precedent.

Întrucât din interpretarea art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, temeiul de drept invocat în susținerea pretențiilor formulate, reiese că este deschisă calea unei astfel de acțiuni pentru solicitarea de despăgubiri numai în acele situații în care persoana vătămată a cerut și obținut anularea actului administrativ, însă nu a solicitat, concomitent cu anularea actului administrativ, și acordarea despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin actul administrativ tipic sau asimilat, iar în prezenta cauză nu s-a făcut dovada anulării deciziei nr. 16517/27.08.2018 prin care a fost soluționată, în realitate, cererea de plată în discuție, Înalta Curte constată că în mod corect a respins instanța de fond acțiunea reclamantei.

Aceasta, întrucât acțiunea pentru acordarea de despăgubiri în baza dispozițiilor legale invocate are un caracter subsecvent acțiunii în anularea actului nelegal sau împotriva refuzului de rezolvare a unei cereri referitoare la un drept sau un interes legitim, iar natura juridică a răspunderii reglementate de art. 19 din Legea nr. 554/2004 este cea a răspunderii civile delictuale pentru emiterea unui act administrativ nelegal.

Cum la momentul introducerii acțiunii în despăgubire, recurenta-reclamantă nu a invocat un act administrativ al cărui caracter nelegal să fi fost constatat pe calea acțiunii în anulare, de către o instanță de contencios administrativ, nu se poate reține că în privința acesteia a luat naștere dreptul de a solicita despăgubiri pentru pretinse prejudicii cauzate prin emiterea deciziei FGA nr. 16517/27.08.2018.

Având în vedere că nu s-au conturat elemente de nelegalitate a hotărârii de fond, aceasta fiind pronunțată cu interpretarea și aplicarea corectă a dispozițiilor legale incidente în materie, argumentele expuse în calea de atac a recursului nefiind în măsură să conducă la casarea acesteia, Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul reclamantei cu consecința păstrării ca legale a sentinței atacate, inclusiv sub aspectul soluției pronunțate asupra excepțiilor inadmisibilității și tardivității cererii, soluție ce nu a fost criticată.

Cât privește solicitarea recurentei-reclamante de obligare a intimatului-pârât la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu, astfel cum au fost precizate și dovedite cu înscrisurile atașate la dosar, Înalta Curte constată că, raportat la soluția ce se va pronunța asupra recursului analizat, nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 453 C. proc. civ. pentru acordarea cheltuielilor de judecată solicitate, recurenta-reclamantă fiind partea care a pierdut procesul.

Pentru argumentele expuse la pct. II.1 din decizie, nefiind întrunit motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din același act normativ, raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, va respinge ca nefondat recursul declarat de reclamantă și va menține sentința de fond atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinței nr. 151 din 1 februarie 2022 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 27 aprilie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.