ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1732/2023

Ședința publică din data de 28 martie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată inițial la Tribunalul București sub nr. x/2021 reclamanta A. a chemat în judecată Guvernul României solicitând obligarea acestuia să respecte legea privind majorarea punctului de pensie așa cum prevede art. 86 alin. (2) lit. b) din Legea 127/2019.

Prin sentința nr. 4121 din 07.06.2021 Tribunalul București a dispus admiterea excepției necompetenței materiale și declinarea judecării cauzei în favoarea Curții de Apel Galați.

Astfel, dosarul a fost înregistrat la data de 14.07.2021 pe rolul Curții de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal sub același număr unic, respectiv nr. x/2021.

Soluția instanței de fond

Prin sentința nr. 177/F pronunțată în data de 21.09.2021, Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal a admis excepția inadmisibilității, respingând, ca inadmisibilă, acțiunea în contencios administrativ și fiscal formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, având ca obiect pretenții.

Cererea de recurs

Împotriva sentinței nr. 177/F pronunțate în data de 21.09.2021 de Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal, a exercitat calea de atac a recursului reclamanta A. și, fără a încadra expres criticile sale în unul sau mai multe din motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, astfel cum a fost formulat.

În dezvoltarea criticilor sale, invocând dispozițiile art. 200 alin. (1) și (2) C. proc. civ., recurenta susține că, în mod greșit Curtea de Apel Galați a admis excepția inadmisibilității, catalogând eronat obiectul acțiunii sale ca fiind pretenții, deși partea a făcut precizări pe acest subiect.

Consideră că, raportat la dispozițiile art. 200 alin. (1) și (2) din C. proc. civ., completul trebuia să dispună prin încheiere dată fără citarea părților, trimiterea dosarului completului specializat competent, sau, după caz secției specializate din cadrul instanței sesizate, și nu să o judece și să o respingă, ca inadmisibilă.

In cauza de fata, este vorba de competenta materială procesuală a secției/completului specializat care se stabilește în raport cu obiectul, natura sau valoarea litigiului dedus judecații iar normele care reglementează competenta materială procesuală (specializată) sunt în mod evident de ordine publica, întrucât ocrotesc un interes public-buna administrare a actului de justiție, prin specializarea judecătorilor.

Având în vedere că obiectul cererii introductive în obligarea pârâtului Guvernului României la respectarea legii privind majorarea punctului de pensie în raport cu dispozițiile art. 86 alin. (2) lit. b) din Legea 127/2019, competența materială procesuală a secției de contencios administrative si fiscal căruia i s-a repartizat aleatoriu cauza nu apare ca fiind vădită.

Referitor la admisibilitatea cererii susține recurenta că succintul examen al regimului juridic al acțiunii împotriva ordonanțelor Guvernului relevă faptul că, în această materie, controlul instanțelor judecătorești este limitat, în considerarea naturii juridice a actelor în discuție, respectiv a faptului că "ordonanța este un act administrativ supus unui regim juridic mixt, de drept constituțional și de drept administrativ, spre deosebire de hotărârea Guvernului, supusă exclusiv unui regim juridic administrativ". Se observă, totodată, că mecanismul consacrat în această privință de Legea nr. 554/2004, în temeiul art. 126 alin. (5) din Constituție, creează o strânsă legătură între instanțele judecătorești și instanța de contencios constituțional, admisibilitatea acțiunii în fața instanței de judecată fiind condiționată de pronunțarea de către Curtea Constituțională a unei soluții de constatare a neconstituționalității ordonanței Guvernului. Se realizează în acest mod concilierea mai multor exigențe impuse de rigorile statului de drept: asigurarea supremației Constituției, respectarea principiului separației și echilibrului puterilor în stat și protecția drepturilor și a libertăților fundamentale ale persoanelor.

In speța de față Curtea Constituțională a admis obiecția de neconstituționalitate și a constatat că dispozițiile art. 1 pct. 8 și 9 din Legea pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 135/2020 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2020, modificarea unor acte normative și stabilirea unor măsuri bugetare sunt neconstituționale; Cu majoritate de voturi a respins, ca neîntemeiată, obiecția de neconstituționalitate și a constatat că dispozițiile art. 1 pct. 1-6 din legea pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 135/2020 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2020, modificarea unor acte normative și stabilirea unor măsuri bugetare sunt constituționale în raport cu criticile formulate. în motivarea soluției de admitere, Curtea a reținut, în esență, următoarele: - artJ pct. 8 din legea criticată abrogă art. 42 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 135/2020 [care prevede o valoare a punctului de pensie de 1442 tei], ceea ce nu înseamnă, însă, o repunere în vigoare a art. 86 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 127/2019, în forma sa inițială [care prevedea o valoare a punctului de pensie de 1775 RON}. Astfel, din cauza tehnicii legislative defectuoase utilizate, s-ar fi creat un vid legislativ în privința valorii punctului de pensie. Abrogarea pură și simplă a art. 42 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 135/2020, fără indicarea valorii punctului de pensie prin modificarea corespunzătoare a art. 86 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 127/2019, ar fi generat o incertitudine juridică în privința existenței normative chiar a valorii punctului de pensie, ceea ce este contrar art. 1 alin. (5), în componenta sa privind securitatea juridică, raportat la art. 47 alin. (2) din Constituție. Așadar, Parlamentului ii revine competența de a infirma/confirma, în termeni clari și neechivoci, valoarea punctului de pensie stabilită prin art. 42 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 135/2020. - artJ pct. 9 din legea criticată abrogă art. 43 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 135/2020.

Invocă motivarea sentinței civile nr. 3570/18.05.2021 – pronunțată de Tribunalul București în dosarul nr. x/2021, în care -având același obiect -respinge excepția inadmisibilității, ca neîntemeiată, având în vedere că reclamantul dorește realizarea dreptului său de plată a pensiei la o alta valoare a punctului de pensie, asa cum a stabilit și Curtea Constituționala si asa cum prevede legea pensiilor, aflată în vigoare- art. .86 alin. .2 lit. b) din Legea 127/2019 privind majorarea punctului de pensie

Susține recurenta că obiectul acțiunii îl constituie obligația pârâtei de a respecta o lege în vigoare, o lege organică emisă de Parlamentul României, unde Curtea Constituțională a admis obiecția de neconstituționalitate a O.U.G. nr. 135/2020,instanta putându-se pronunța asupra unei norme de drept-

Invocă încălcarea prevederilor Constituționale, arătând că acest lucru se resimte și în activitatea celorlalte instituții care nu pot soluționa favorabil cererile privind drepturile ce i se cuvin-pensia fiind un drept câștigat.

Nu se pot modifica legi organice pe motiv ca nu sunt bani la buget, cu atât mai mult cu cât legea a fost adoptată în 2019 și se știa ca acel articol intra in vigoare de la 1 octombrie 2020, astfel încât pârâta trebuia să țină cont de acest lucru când a făcut bugetul.

Invocând jurisprudența CEDO, speranța legitima este considerată "bun", în sensul Convenției și, în consecință, beneficiază de protecția dreptului de proprietate, conform Protocolului adițional nr. 1 la CEDO. Majorarea punctului de pensie este un drept de proprietate.

In ciuda asigurărilor repetate că "pensiile vor fi majorate conform legii", guvernul a emis O.U.G. nr. 135/2020 (privind rectificarea bugetului) care a modificat acest cuantum, stabilind valoarea punctului de pensie la 1442 RON, ceea ce reprezintă o majorare de doar 14% a punctului de pensie. Actul normativ a fost publicat cu 5 zile inainte de termenul de 1 septembrie, la care punctul de pensie urma, conform legii, sa fie majorat cu 40%.

Instanța de contencios administrativ are competența, potrivit art. 1 din Legea nr. 554/2004 de a controla legalitatea actelor administrative propriu-zise sau a celor asimilate.

În continuare, invocă dispozițiile art. 2 alin. (1). lit. c) din Legea nr. 554/2004 și art. 47 din Constituția României, solicitând admiterea recursului, așa cum a fost formulat.

Apărările formulate în cauză

Împotriva recursului promovat de recurenta – reclamantă A. intimatul - pârât Guvernul României a formulat întâmpinare, în cadrul căreia a invocat excepția nulității recursului, pentru nemotivare. Deopotrivă, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Răspunsul la întâmpinare

Împotriva întâmpinării recurenta – reclamantă a formulat Răspuns, în cadrul căruia reia o parte din susținerile formulate în cadrul cererii de recurs, menționând deopotrivă și că obiectul acțiunii sale îl reprezintă obligația de a face, obiect admisibil în raport de cerere, astfel încât excepția inadmisibilității promovării acțiunii este nefondată.

Procedura de soluționare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin Rezoluția Președintelui completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarulu din data de 01.02.2022, s-a fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 28.03.2023, în ședință publică, cu citarea părților, când, Înalta Curte, după soluționarea cu prioritate a excepției nulității, invocată de intimatul – pârât, în cadrul întâmpinării, conform art. 248 C. proc. civ., în sensul respingerii acesteia, pentru considerentele menționate în practicaua acestei hotărâri, luând act de solicitarea de judecare a cauzei în lipsă, considerând că au fost lămurite toate împrejurările de fapt și temeiurile de drept ale cauzei, în baza art. 394 C. proc. civ. declară dezbaterile închise și reține dosarul spre soluționare pe fondul recursului ce face obiectul judecății.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte constată că recursul promovat de reclamanta A. este nefondat, urrmând a fi respins, ca atare, pentru considerentele expuse în continuare.

Argumente de fapt și de drept relevante

Prin cererea înregistrată inițial pe rolul Tribunalului București reclamanta A. a chemat în judecată pârâtul Guvernul României solicitând obligarea acestuia să respecte legea privind majorarea punctului de pensie, așa cum prevede art. 86 alin. (2) lit. b) din Legea 127/2019.

La data de 19.08.2021 reclamanta a formulat "Precizări față de excepția necompetenței teritoriale și materiale a instanței" și, invocând dispozițiile art. 9, dar și art. 10 din Legea nr. 554/2004, a solicitat respingerea excepției necompetenței, susținând că declinarea competenței nu este justificată, acțiunea sa fiind admisibilă.

A susținut reclamanta că obiectul acțiunii îl constituie obligația pârâtului de a respecta o lege în vigoare, o lege organică emisă de Parlamentul României, unde Curtea Constituțională a admis obiecția de neconstituționalitate a O.U.G. nr. 135/2020, instanța putându-se pronunța asupra unei norme de drept și că, respectând prevederile art. 9 alin. (5) din Legea 554/2004, în calitate de reclamantă poate introduce acțiunea la instanța de contencios administrativ, având ca obiect despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin O.U.G.-uri emise de pârât și nu a mai invocat excepția de neconstituționalitate deoarece Curtea Constituțională s-a pronunțat pe acest aspect, pârâtul fiind obligat să o respecte.

Or, raportat la aceste precizări făcute de reclamantă, Înalta Curte constată că prima instanță s-a pronunțat în limitele învestirii, realizând o corectă încadrare a cererii recurentei – reclamante în dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004 și pronunțând o hotărâre prin raportare la acest cadru legal.

Eronat susține recurenta – reclamantă că obiectul acțiunii a fost catalogat de către instanță " pretenții", în condițiile în care, din considerentele hotărârii recurate rezultă cu ușurință că inadmisibilitatea a fost reținută prin raportare la dispozițiile art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, aceste dispoziții fiind invocate chiar de recurenta – reclamantă în susținerea cererii sale, iar, raportat la aceste dispoziții, prima instanță a fost legal învestită, chiar recurenta – reclamantă fiind cea care a susținut în fața curții de apel că " nu se poate invoca excepția necompetenței teritoriale și declinarea competenței nu este justificată".

Astfel, constată Înalta Curte că prima instanță, respectând întocmai principiul disponibilității prevăzut de art. 9 din C. proc. civ., conform căruia " 2) Obiectul și limitele procesului sunt stabilite prin cererile și apărările părților", precum și dispozițiile art. 22 alin. (6) din C. proc. civ., ce reglementează rolul judecătorului în aflarea adevărului, ce prevăd că" Judecătorul trebuie să se pronunțe asupra a tot ceea ce s-a cerut, fără însă a depăși limitele învestirii..", în mod corect Curtea de Apel Galați s-a considerat competentă să soluționeze cauza în raport de obiectul precizat de reclamantă, dispozițiile art. 200 alin. (1) și (2) C. proc. civ., invocate de recurentă, fiind respectate întocmai de prima instanță.

Analizând astfel dacă soluția instanței de fond este legală, reține Înalta Curte că, în argumentația de fapt și de drept expusă de reclamantă în acțiunea introductivă, în răspunsul la întâmpinare și în precizările ulterioare reiese că aceasta a formulat cererea de chemare în judecată prin raportare la art. 9 din Legea nr. 554/2004, invocând nerespectarea de către pârâtul Guvernul României a prevederilor art. 86 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 127/2019, prin emiterea O.U.G. nr. 135/2020, în ceea de privește majorarea punctului de pensie

începând cu data de 01.09.2019, solicitând obligarea pârâtului la respectarea legii.

Astfel, reclamanta a solicitat obligarea pârâtului Guvernul României la respectarea Legii nr. 127/2019, privind valoarea punctajului de pensie de la 1 sept. 2020, respectiv 1.775 RON.

Înalta Curtea reține că obiectul acțiunii în contencios administrativ este reglementat prin dispozițiile art. 8 din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora, persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune morale; de asemenea, se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și prin refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim.

Totodată, în acord cu instanța de fond și Înalta Curte are în vedere dispozițiile art. 9 alin. (1) și (5) din Legea nr. 554/2004 conform cărora " Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, însoțită de excepția de neconstituționalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituționalității ordonanței sau a dispoziției din ordonanță.", respectiv "Acțiunea prevăzută de prezentul articol poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz,obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative".

Soluțiile pe care le poate pronunța instanța de contencios administrativ sunt expres prevăzute de lege.

Potrivit art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, instanța poate "să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operațiune administrativă",iar, potrivit alin. (3) al aceluiași articol " În cazul soluționării cererii, instanța va hotărî și asupra despăgubirilor pentru daunele materiale și morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru".

Or, față de dispozițiile legale mai sus menționate, judicios prima instanță a reținut că acțiunea reclamantei nu are ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, ori, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative, ci are ca finalitate restabilirea valorii punctului de pensie la 1775 RON, așa cum era prevăzut în art. 86 alin. (2) lit. B) din Legea nr. 127/2019 înainte de adoptarea O.U.G. nr. 135/2020.

Așadar, solicitarea recurentei – reclamante de a obliga pârâtul la respectarea Legii nr. 127/2019 privind valoarea punctului de pensie de la 1 sept. 2020, respectiv 1.775 RON, excede obiectului acțiunii în contencios administrativ, care privește fie anularea unui act administrativ, sau obligarea unei autorități la emiterea unui act administrativ, sau la realizarea unei operațiuni administrative, fie acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului.

Pe baza prevederilor constituționale care consacră principiul separării puterilor în stat, interpretând și aplicând în mod corect dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, se constată că este inadmisibilă o cerere de obligare a autorității executive la legiferarea într-un anumit mod.

Astfel, judicios a constatat prima instanță că cererea recurentei –reclamante este inadmisibilă, în cauză neputându-se retine nerespectarea legii, ci modificarea unui articol din lege, înainte de intrarea acestuia în vigoare, prin ordonanță de urgentă a Guvernului, act cu caracter normativ cu putere de lege care nu poate forma obiectul controlului de legalitate, pentru că nu este un act administrativ de autoritate emis în vederea executării legii, și, câtă vreme este în vigoare, are caracter de lege/constituie tocmai lege.

Instanțele judecătorești nu au competența de a modifica, anula sau abroga un act normativ cu putere de lege - O.U.G. nr. 135/2020 care este în vigoare - și nu pot pronunța vreo hotărâre prin care să stabilească o altă valoare a punctului de pensie sau prin care să oblige o autoritate a administrației publice centrale la stabilirea unei alte valori a punctului de pensie, sau să legifereze într-un anumit domeniu.

Instanța de contencios administrativ nu exercită, deci, un control de legalitate asupra ordonanțelor, ci este competentă să soluționeze cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe declarate neconstituționale de Curtea Constituțională.

În acord cu instanța de fond și Înalta Curte reține că, întrucât competența legiuitorului delegat de a stabili conținutul unei ordonanțe de urgență – act normativ cu putere de lege, nu intră sub controlul specializat al instanței de contencios administrativ, nu sunt întrunite condițiile de admisibilitate a acțiunii.

Pe de altă parte, este adevărat că, prin art. 126 din legea fundamentală și art. 9 din Legea nr. 554/2004 legiuitorul a optat pentru încadrarea acțiunilor persoanelor vătămate prin ordonanțe neconstituționale în mecanismul acțiunilor în contencios administrativ, pornind de la premisa că fundamentul obligației de reparare a unei vătămări constă în însăși adoptarea ordonanțelor neconstituționale și a actelor administrative emise în aplicarea acestora.

Potrivit art. 126 alin. (6) teza finală din Constituție instanțele de contencios administrativ sunt competente să soluționeze cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau după caz prin dispoziții din ordonanțe declarate neconstituționale, iar potrivit art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, însoțită de excepția de neconstituționalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituționalității ordonanței sau a dispoziției din ordonanță."

Rezultă deci că cerința prealabilă de admisibilitate a cererii în contencios administrativ este declararea textului sau ordonanței ca fiind neconstituționale și numai în cazul declarării neconstituționalității instanța poate soluționa fondul cauzei.

Cum în cauză acțiunea reclamantei nu a fost însoțită de excepția de neconstituționalitate, reclamanta susținând că nu a mai invocat excepția de neconstituționalitate deoarece " Curtea Constituțională s-a pronunțat pe acest aspect", O.U.G. nr. 135/2020 nefiind declarată neconstituțională, în mod corect prima instanță a respins acțiunea reclamantei ca inadmisibilă, reținând că viciul de neconstituționalitate constatat de Curtea Constituțională prin Decizia nr. 1 din 13 ianuarie 2021 referitoare la obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. I pct. 1-6, 8 și 9 din Legea pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 135/2020 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2020, modificarea unor acte normative și stabilirea unor măsuri bugetare, publicată în Monitorul Oficial nr. 77 din 25.01.2021 privește exclusiv Legea de aprobare a O.U.G. nr. 135/2020, și nu ordonanța.

În consecință, Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul promovat de reclamanta A., hotărârea pronunțată de instanța de fond fiind la adăpost de orice critică.

Prin urmare, instanța de control judiciar constată că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar judecătorul fondului a pronunțat o hotărâre legală, ce nu se impune a fi reformată.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru aceste considerente, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul formulat de reclamanta A., ca nefondat, cu consecința menținerii, ca legale, a hotărârii instanței de fond.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta A. împotriva sentinței nr. 177/F din 21 septembrie 2021 pronunțată de Curtea de Apel Galați – secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 28 martie 2023.