Decizia nr. 17/2024 — ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept · Dosar nr. 409/64/2021

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept este legal constituit, conform dispozițiilor art. 520 alin. (6) din Codul de procedură civilă și ale art. 34 alin. (2) lit. b) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, aprobat prin Hotărârea Colegiului de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 20/2023, cu modificările ulterioare (Regulamentul).

Ședința este prezidată de doamna judecător Elena-Diana Tămagă, președintele Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

La ședința de judecată participă doamna Elena-Mădălina Ivănescu, magistrat-asistent, desemnată în conformitate cu dispozițiile art. 36 din Regulament.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea formulată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. 409/64/2021.

Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că, la dosar, a fost depus raportul întocmit de judecătorul-raportor, ce a fost comunicat părților, conform dispozițiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, fiind formulate puncte de vedere la raport de către ambele părți.

De asemenea, referă asupra faptului că au fost transmise de către instanțele naționale hotărâri judecătorești pronunțate în materia ce face obiectul sesizării și opinii teoretice exprimate de judecători, iar Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că nu se verifică, în prezent, practică judiciară în vederea promovării unui recurs în interesul legii în problema de drept ce formează obiectul sesizării.

În urma deliberărilor, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunțare asupra sesizării. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra chestiunii de drept ce face obiectul sesizării, constată următoarele: I. Titularul și obiectul sesizării

Prin Încheierea din 18 octombrie 2023, pronunțată în Dosarul nr. 409/64/2021, Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal a dispus, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea chestiune de drept: "dacă dispozițiile art. 6 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 94/2000 privind retrocedarea unor bunuri imobile care au aparținut cultelor religioase din România pot fi interpretate în sensul că se aplică și titularilor cererilor de retrocedare a imobilelor înstrăinate legal anterior datei de 22 decembrie 1989".

Sesizarea a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept cu nr. 70/1/2024. II. Normele de drept ce formează obiectul sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 94/2000 privind retrocedarea unor bunuri imobile care au aparținut cultelor religioase din România, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Ordonanța de urgență nr. 94/2000) " Art. 6. - (1) În cazul în care imobilele ce fac obiectul prezentei ordonanțe de urgență au fost înstrăinate legal după data de 22 decembrie 1989, titularii cererilor de retrocedare pot opta pentru acordarea măsurilor reparatorii în echivalent potrivit art. 5 alin. (5)". III. Expunerea succintă a procesului. Obiectul învestirii instanței care a solicitat pronunțarea unei hotărâri prealabile. Stadiul procesual în care se află pricina Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Brașov - Secția contencios administrativ și fiscal cu nr. 409/64/2021, reclamanta Parohia "A.B.", în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României - Comisia specială de retrocedare a unor bunuri care au aparținut cultelor religioase din România, a solicitat: (i) anularea parțială a Deciziei nr. aaaa/27.05.2021 emise de Comisia specială de retrocedare a unor bunuri care au aparținut cultelor religioase din România; (ii) obligarea Comisiei speciale de retrocedare de a emite decizie de acordare despăgubiri și pentru imobilul construit, de natură casă de cărămidă, înscris în Cartea funciară Vulcan nr. bbbb, Cartea funciară Vulcan nr. vechi cccc, număr top. ddd, cu cheltuieli de judecată. Hotărârea primei instanțe

Prin Sentința nr. 104/2021 din data de 11 octombrie 2021, Curtea de Apel Brașov - Secția contencios administrativ și fiscal a admis cererea de chemare în judecată, a anulat în parte Decizia nr. aaaa/27.05.2021 emisă de pârâtă, respectiv art. 2 din dispozitivul deciziei, și a obligat pârâta să emită decizie prin care să propună acordarea de măsuri compensatorii pentru construcția - casă de cărămidă, înscrisă în Cartea funciară Vulcan nr. bbbb, Cartea funciară Vulcan nr. vechi cccc, număr top. ddd.

Pentru a pronunța această soluție, curtea de apel a reținut, în esență, că dispozițiile art. 6 alin. (1) din Ordonanța de urgență nr. 94/2000, deși stabilesc că se acordă măsuri compensatorii pentru imobilele înstrăinate legal după data de 22 decembrie 1989, nu exclud imobilele înstrăinate anterior acestei date. Aceste imobile se încadrează în categoria imobilelor pentru care nu se poate dispune restituirea în natură, potrivit art. 1 alin. (5) din Ordonanța de urgență nr. 94/2000, și pentru care se acordă compensații/despăgubiri.

Curtea a apreciat că această analiză se impune prin prisma interpretării logice și istorico-teleologice a dispozițiilor Ordonanței de urgență nr. 94/2000 în ansamblul său. Astfel, finalitatea urmărită de legiuitor prin adoptarea Ordonanței de urgență nr. 94/2000 a fost de a repara prejudiciile suferite de cultele religioase cărora le-au fost preluate imobilele de către statul român, anterior anului 1989, indiferent de traseul pe care l-au avut aceste imobile. Tocmai de aceea, alternativ cu restituirea în natură, legiuitorul a prevăzut acordarea de compensații.

Afirmația legiuitorului din cuprinsul art. 6 alin. (1) din Ordonanța de urgență nr. 94/2000 nu este realizată cu scopul de a exclude de la aplicarea legii imobilele care au fost înstrăinate anterior anului 1989, deoarece, din interpretarea istoricoteleologică, reiese că norma legală se aplică tuturor ipotezelor în care cultelor religioase le-au fost preluate imobile, în mod abuziv, anterior anului 1989. Legiuitorul a realizat, însă, distincția între cele două modalități de acordare a reparației, în funcție de posibilitatea/imposibilitatea restituirii în natură, respectiv în funcție de existența/inexistența imobilului în patrimoniul statului român. Recursul declarat în cauză

Împotriva sentinței menționate în cadrul paragrafului 12 de mai sus a formulat recurs pârâta Comisia specială de retrocedare, prin care a solicitat admiterea căii de atac promovate, casarea sentinței atacate și, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată, invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă.

În dezvoltarea motivului de recurs sus-menționat, s-a arătat că instanța de fond a interpretat greșit prevederile art. 6 alin. (1) din Ordonanța de urgență nr. 94/2000, apreciind în mod eronat că aceste dispoziții nu exclud imobilele înstrăinate anterior acestei date, statuând faptul că aceste imobile se încadrează în categoria imobilelor pentru care nu se poate dispune retrocedarea în natură, potrivit art. 1 alin. (5) din Ordonanța de urgență nr. 94/2000. Întâmpinarea la recurs

Intimata-reclamantă Parohia "A.B." a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. Sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile

Prin Încheierea din 28 iunie 2023 s-a dispus repunerea cauzei pe rol pentru a se pune în discuție necesitatea sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept cu privire la problema de drept indicată la paragraful 8 din prezenta decizie.

La termenul de judecată din 5 octombrie 2023, completul de judecată învestit cu soluționarea recursului împotriva Sentinței nr. 104/2021 din 11 octombrie 2021, pronunțată de Curtea de Apel Brașov - Secția contencios administrativ și fiscal, a pus în discuție, din oficiu, oportunitatea formulării sesizării menționate în cadrul paragrafului anterior.

Prin Încheierea din 18 octombrie 2024, sesizarea a fost considerată admisibilă și, în temeiul art. 520 alin. (2) din Codul de procedură civilă, s-a dispus suspendarea judecății. IV. Punctul de vedere al părților

Potrivit punctului de vedere exprimat de recurentă, în speță, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept întrunește condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă.

Conform punctului de vedere formulat de intimată cu privire la sesizarea din oficiu a Înaltei Curți de Casație și Justiție cu dezlegarea chestiunii de drept de care depinde soluționarea cauzei, în cauză nu sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, lipsind elementul de noutate al chestiunii de drept. V. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea A. Cu privire la admisibilitatea sesizării

Instanța de trimitere a apreciat că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, potrivit celor redate în continuare.

Prin dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă au fost instituite o serie de condiții de admisibilitate pentru declanșarea procedurii de sesizare în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, condiții care trebuie să fie întrunite în mod cumulativ, după cum urmează: - existența unei cauze aflate în curs de judecată; - instanța care sesizează Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept să judece cauza în ultimă instanță; - cauza care face obiectul judecății să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei; - ivirea unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată; - chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită să fie nouă; - chestiunea de drept să nu fi făcut obiectul statuării Înaltei Curți de Casație și Justiție și nici obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

S-a apreciat că primele trei condiții formale prevăzute de legiuitor pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile sunt îndeplinite, întrucât litigiul în legătură cu care s-a formulat sesizarea este în curs de judecată pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal; instanța învestită cu soluționarea recursului urmează să judece litigiul în ultimă instanță, conform art. 483 alin. (2) din Codul de procedură civilă, prin pronunțarea unei decizii care, potrivit art. 634 alin. (1) pct. 4 din Codul de procedură civilă, este definitivă, cauza ce face obiectul judecății aflându-se în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, titulara sesizării.

În ceea ce privește condiția de admisibilitate referitoare la caracterul esențial al chestiunii de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei pendinte în care se ridică, instanța de trimitere a apreciat că este îndeplinită, deoarece, prin raportare la obiectul cauzei, soluționarea recursului și implicit a acțiunii introductive depinde de interpretarea dispozițiilor art. 6 alin. (1) din Ordonanța de urgență nr. 94/2000.

În ceea ce privește cerința noutății chestiunii de drept care formează obiectul sesizării s-a apreciat că aceasta este deopotrivă îndeplinită.

Astfel, s-a constatat că, în speță, deși normele juridice supuse analizei nu sunt de dată recentă, totuși, datorită duratei procedurilor administrative, instanțele de judecată au început să se confrunte relativ recent cu problema supusă dezlegării.

Practica judiciară la nivelul instanței de recurs este, prin urmare, una incipientă, neputându-se vorbi de conturarea unei practici unitare și nici de o reală practică neunitară, care să justifice inițierea unui recurs în interesul legii.

În ceea ce privește caracterul real al problemei de drept, instanța de trimitere a constatat că, în speță, problema esențială care apare este aceea de a stabili dacă textul de lege incident în cauză vizează doar imobilele înstrăinate ulterior datei de 22.12.1989 sau acesta poate fi interpretat în sensul că se referă și la imobilele înstrăinate anterior acestei date, divergența de interpretare rezultând din raportarea conținutului art. 6 alin. (1) din Ordonanța de urgență nr. 94/2000 la cadrul legal general în materie de retrocedare și la Protocolul adițional nr. 1 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale (Protocolul nr. 1 la CEDO). B. Asupra fondului chestiunii de drept supuse dezlegării

S-a reținut că, în ceea ce privește aplicarea textului art. 6 alin. (1) din Ordonanța de urgență nr. 94/2000, s-au conturat două orientări jurisprudențiale.

Într-o primă orientare, materializată în deciziile nr. 71 din 10 ianuarie 2020 (Dosar nr. 2.144/102/2016), nr. 1.573 din 16 martie 2022 (Dosar nr. 32/33/2021) și nr. 5.437 din 19 decembrie 2012 (Dosar nr. 45.828/3/2010), Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal a admis recursurile declarate de reclamanți, a anulat deciziile Comisiei speciale de retrocedare și a obligat comisia să recunoască reclamanților dreptul la despăgubiri, reținându-se că dispozițiile art. 6 alin. (1) din Ordonanța de urgență nr. 94/2000 creează o diferență nejustificată de tratament între titularii cererilor de retrocedare a imobilelor înstrăinate legal după data de 22 decembrie 1989 și titularii cererilor de retrocedare a imobilelor înstrăinate legal anterior acestei date, constituind, în cazul celor din urmă, o ingerință în dreptul de proprietate ocrotit prin art. 1 din Protocolul nr. 1 la CEDO, ingerință care, în lipsa oricărei expuneri de motive a legiuitorului, nu poate fi socotită necesară într-o societate democratică.

Cea de-a doua orientare, exprimată prin Decizia nr. 1.657 din 22 martie 2023 (Dosar nr. 44/57/2021) a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal, a menținut decizia Comisiei speciale de retrocedare prin care s-a respins cererea de acordare a despăgubirilor, reținându-se că, în mod greșit, instanța fondului a admis acțiunea în baza Protocolului nr. 1 la CEDO, înlăturând astfel efectele legislației interne redate de art. 6 alin. (1) din Ordonanța de urgență nr. 94/2000, considerând că acestea instituie o diferență de tratament între titularii cererilor de retrocedare a imobilelor înstrăinate legal după data de 22 decembrie 1989 și titularii cererilor de retrocedare a imobilelor înstrăinate legal anterior datei menționate.

În susținerea acestei din urmă opinii, Înalta Curte de Casație și Justiție a reținut că textul legal aplicabil speței este clar, iar aplicabilitatea art. 1 din Protocolul nr. 1 la CEDO suferă o limitare extrem de importantă, Convenția europeană a drepturilor omului protejând doar dreptul de proprietate asupra unor bunuri actuale, nu și dreptul de a obține proprietatea unui bun.

În această opinie, Înalta Curte de Casație și Justiție a apreciat că recurentei-reclamante nu îi este aplicabil art. 1 din Protocolul nr. 1 la CEDO, revenindu-se astfel la reglementarea din plan național, respectiv art. 6 alin. (1) din Ordonanța de urgență nr. 94/2000, care nu a fost declarată neconstituțională în condițiile legii.

De asemenea, Înalta Curte de Casație și Justiție a subliniat faptul că instanțele naționale nu pot înlătura de la aplicare o normă de drept pe motiv că instituie o discriminare între diferite situații, această prerogativă aparținând exclusiv Curții Constituționale a României.

Instanța de trimitere a apreciat că, în favoarea celei de-a doua interpretări, pot fi invocate deciziile nr. 818 din 3 iulie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 537 din 16 iulie 2008; nr. 819 din 3 iulie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 537 din 16 iulie 2008; nr. 820 din 3 iulie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 537 din 16 iulie 2008 și nr. 821 din 3 iulie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 537 din 16 iulie 2008, pronunțate de Curtea Constituțională a României, care au stabilit că instanța națională de drept comun nu poate înlătura de la aplicare o normă de drept pe motiv că instituie o discriminare între diferite situații, aceasta intrând în competența exclusivă a Curții Constituționale.

De asemenea, prin Decizia Curții Constituționale a României nr. 837 din 26 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 501 din 21 iulie 2009, s-a constatat că Ordonanța de urgență nr. 94/2000 este constituțională în ansamblul ei.

Totodată, instanța de trimitere a avut în vedere Cauza Ionescu și Mihăilă împotriva României, precum și hotărârea-pilot pronunțată în Cauza Maria Atanasiu și alții împotriva României, în care Curtea Europeană a Drepturilor Omului a subliniat că, pentru a exista o valoare patrimonială în sensul ocrotit de Convenția europeană a drepturilor omului, nu este suficient ca legea să consacre un drept de care beneficiază reclamantul, fiind necesar și ca instituțiile competente potrivit dreptului intern să constate că reclamantul îndeplinește condițiile pentru a beneficia de dreptul consacrat prin lege.

Or, de vreme ce dispozițiile legale criticate se referă doar la înstrăinările ulterioare datei de 22.12.1989, iar organele administrative au constatat, în baza acestor dispoziții legale, că reclamanta nu este îndreptățită la acordarea măsurilor reparatorii în echivalent, din perspectiva instanței de trimitere, nu poate fi reținută concluzia că în speță operează regimul de protecție instituit de Protocolul nr. 1 la CEDO. VI. Jurisprudența instanțelor naționale în materie A. Jurisprudență comunicată de curțile de apel

Într-o primă orientare jurisprudențială s-a apreciat că dispozițiile art. 6 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 94/2000 privind retrocedarea unor bunuri imobile care au aparținut cultelor religioase din România pot fi interpretate în sensul că se aplică și titularilor cererilor de retrocedare a imobilelor înstrăinate legal anterior datei de 22 decembrie 1989.

Această orientare jurisprudențială se regăsește la nivelul Curții de Apel Brașov - Secția contencios administrativ și fiscal (Sentința nr. 78/2023 din 31 mai 2023, pronunțată în Dosarul nr. 45/64/2023, nedefinitivă, termen pentru soluționarea recursului: 14.05.2024; Sentința nr. 83/F/2023 din 13 iunie 2023, pronunțată în Dosarul nr. 201/64/2023, nedefinitivă, termen pentru soluționarea recursului: 12.09.2024) și al Curții de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal (Sentința civilă nr. 54/2021 din 25 februarie 2021, pronunțată în Dosarul nr. 32/33/2021, rămasă definitivă prin Decizia civilă nr. 1.573 din 16 martie 2022, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal).

În același sens au fost exprimate și punctele de vedere teoretice, nesusținute de practică judiciară, ale următoarelor instanțe: tribunalele Brăila, București, Giurgiu, Ialomița și Vaslui.

În susținerea orientării jurisprudențiale și a punctelor de vedere teoretice menționate au fost expuse argumentele redate mai jos.

Deși dispozițiile art. 6 alin. (1) din Ordonanța de urgență nr. 94/2000 stabilesc că se acordă măsuri compensatorii pentru imobilele înstrăinate legal după data de 22 decembrie 1989, nu exclud imobilele înstrăinate anterior acestei date. Aceste din urmă imobile se încadrează în categoria imobilelor pentru care nu se poate dispune restituirea în natură, potrivit art. 1 alin. (5) din Ordonanța de urgență nr. 94/2000, și pentru care se acordă compensații/despăgubiri.

Această interpretare se impune prin prisma interpretării logice și istorico-teleologice a dispozițiilor Ordonanței de urgență nr. 94/2000 în ansamblu. Astfel, finalitatea urmărită de legiuitor prin adoptarea Ordonanței de urgență nr. 94/2000 a fost de a repara prejudiciile suferite de cultele religioase cărora le-au fost preluate imobilele de către statul român anterior anului 1989, indiferent de traseul pe care l-au avut aceste imobile. Tocmai de aceea, alternativ cu restituirea în natură, legiuitorul a prevăzut acordarea de compensații.

Argumentul per a contrario aplicat de autoritate în justificarea respingerii cererii nu este incident, neputând conduce la o interpretare a legii în scopul urmărit de legiuitor. Afirmația legiuitorului din cuprinsul art. 6 alin. (1) din Ordonanța de urgență nr. 94/2000 nu este realizată cu scopul de a exclude de la aplicarea legii imobilele care au fost înstrăinate anterior anului 1989, deoarece din interpretarea istorico-teleologică reiese că norma legală se aplică tuturor ipotezelor în care cultelor religioase le-au fost preluate imobile, în mod abuziv, anterior anului 1989. Legiuitorul a realizat însă distincția între cele două modalități de acordare a reparației, în funcție de posibilitatea sau imposibilitatea restituirii în natură, respectiv în funcție de existența sau inexistența imobilului în patrimoniul statului român.

În aplicarea principiului echității prevăzut de art. 2 lit. b) din Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 165/2013), art. 6 alin. (1) din Ordonanța de urgență nr. 94/2000 se poate aplica și cererilor de retrocedare având ca obiect imobile înstrăinate legal anterior datei de 22 decembrie 1989.

Interpretarea conform căreia art. 6 alin. (1) din Ordonanța de urgență nr. 94/2000 exclude de la aplicarea legii imobilele care au fost înstrăinate anterior datei de 22 decembrie 1989 creează o diferență de tratament între titularii cererilor de retrocedare a imobilelor înstrăinate legal după 22 decembrie 1989 și titularii cererilor de retrocedare a imobilelor înstrăinate legal anterior acestei date și generează o situație de inechitate, nejustificată obiectiv și rezonabil.

Într-o altă orientare jurisprudențială s-a apreciat că dispozițiile art. 6 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 94/2000 privind retrocedarea unor bunuri imobile care au aparținut cultelor religioase din România nu se aplică și titularilor cererilor de retrocedare a imobilelor înstrăinate legal anterior datei de 22 decembrie 1989.

Această orientare jurisprudențială se regăsește la nivelul Curții de Apel Oradea - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal (Sentința nr. 41/CA/2020 din 27 mai 2020, pronunțată în Dosarul nr. 11/35/CA/2020, definitivă prin neexercitarea căii de atac) și al Curții de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal (Sentința civilă nr. 73/2017 din 22 februarie 2017, pronunțată în Dosarul nr. 1.305/33/2016, definitivă prin neexercitarea căii de atac; Sentința civilă nr. 101/2016 din 4 aprilie 2016, pronunțată în Dosarul nr. 1.487/33/2015, definitivă prin neexercitarea căii de atac; Sentința civilă nr. 363/2015 din 30 iunie 2015, pronunțată în Dosarul nr. 495/33/2015, rămasă definitivă prin Decizia civilă nr. 2.941 din 11 octombrie 2017 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal).

În același sens au fost exprimate și punctele de vedere teoretice, nesusținute de practică judiciară, ale următoarelor instanțe: Curtea de Apel Iași - Secția de contencios administrativ și fiscal; tribunalele Argeș, Ilfov, Iași - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, Covasna și Teleorman; Judecătoria Brașov.

În susținerea acestor opinii au fost expuse considerentele de mai jos.

Situația imobilelor care au aparținut cultelor religioase, preluate în mod abuziv, cu sau fără titlu, în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, de statul român, de organizațiile cooperatiste sau de orice alte persoane juridice și înstrăinate de statul român legal anterior datei de 22 decembrie 1989, nu este prevăzută de Ordonanța de urgență nr. 94/2000.

Nu se poate reține o încălcare a dreptului de proprietate sau a dispozițiilor Convenției europene a drepturilor omului câtă vreme Ordonanța de urgență nr. 94/2000 este o lege specială de retrocedare. În practica Curții Europene a Drepturilor Omului s-a statuat constant că o asemenea lege nu este obligatoriu a fi emisă de un stat, dar, în măsura în care se procedează în acest sens, nerespectarea sa ridică probleme din perspectiva art. 1 al Protocolului nr. 1 la CEDO.

Or, statul român a înțeles să elaboreze legea de reparație în maniera reglementată de art. 1 și 6 din Ordonanța de urgență nr. 94/2000. În măsura în care condițiile legii speciale de retrocedare nu sunt îndeplinite, nu se poate reține o încălcare a dreptului de proprietate sau a Convenției europene a drepturilor omului, reclamantul având deschisă calea acțiunii de drept comun în revendicare.

Conform prevederilor art. 1 din Ordonanța de urgență nr. 94/2000, se retrocedează imobilele care au aparținut cultelor religioase din România, preluate abuziv, cu sau fără titlu, de stat sau de alte persoane juridice, aflate în proprietatea statului, iar, în cazul în care terenul este ocupat parțial, se poate obține restituirea în natură a părții rămase liberă și, dacă este ocupat total, pentru acesta se vor stabili măsuri reparatorii în echivalent.

Acest articol se referă doar la imobilele aflate în proprietatea statului, iar art. 2 din Ordonanța de urgență nr. 94/2000 se referă la imobilele care sunt deținute de o regie autonomă, o societate sau companie la care statul este acționar ori asociat majoritar. În privința imobilelor care au aparținut, prin preluare, statului, dar care au fost înstrăinate legal după 22 decembrie 1989, art. 6 din actul normativ menționat specifică faptul că solicitantul poate opta pentru acordarea măsurilor reparatorii în echivalent în condițiile art. 5 alin. (5) din Ordonanța de urgență nr. 94/2000.

Având în vedere prevederile legale sus-menționate, rezultă că situația în care imobilul a fost înstrăinat înainte de 22 decembrie 1989 nu se circumscrie dispozițiilor acestui act normativ, care nu a prevăzut acordarea de măsuri reparatorii în această situație, astfel încât legea nu poate fi interpretată extensiv.

Art. 6 alin. (1) din Ordonanța de urgență nr. 94/2000 instituie o diferență de tratament între titularii cererilor de retrocedare a imobilelor înstrăinate legal după data de 22 decembrie 1989 și titularii cererilor de retrocedare a imobilelor înstrăinate legal anterior datei menționate.

În aceste condiții, aplicabilitatea art. 1 din Protocolul nr. 1 la CEDO suferă o limitare extrem de importantă, Curtea Europeană a Drepturilor Omului protejând doar dreptul de proprietate asupra unor bunuri actuale, nu și dreptul de a obține proprietatea unui bun. Textul art. 6 alin. (1) din Ordonanța de urgență nr. 94/2000 nu poate fi înlăturat cât timp nu a fost declarat neconstituțional în condițiile legii. Instanțele naționale nu pot înlătura de la aplicare o normă de drept pe motiv că aceasta instituie o discriminare între diferite situații, acesta fiind exclusiv rolul Curții Constituționale a României.

Un argument suplimentar este jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului însăși, care în hotărârea-pilot pronunțată în Cauza Maria Atanasiu și alții împotriva României a statuat că, pentru a exista o valoare patrimonială în sensul ocrotit de Convenția europeană a drepturilor omului, nu este suficient ca legea să consacre un drept de care beneficiază reclamantul, fiind necesar și ca instituțiile competente potrivit dreptului intern să constate că acesta îndeplinește condițiile pentru a beneficia de dreptul consacrat prin lege. Or, câtă vreme dispozițiile art. 6 alin. (1) din Ordonanța de urgență nr. 94/2000 se referă doar la înstrăinările ulterioare datei de 22 decembrie 1989, iar organele administrative au constatat, în baza acestor dispoziții legale, că titularul cererilor de retrocedare nu este îndreptățit la acordarea măsurilor reparatorii în echivalent, nu poate fi reținută concluzia potrivit căreia operează regimul de protecție instituit de Protocolul nr. 1 la CEDO.

Curțile de apel Alba Iulia, Bacău, București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, Craiova, Constanța, Iași, Galați, Pitești, Suceava, Târgu Mureș și Timișoara și tribunalele București, Călărași, Ialomița, Ilfov, Iași și Vaslui au comunicat faptul că, în raza lor teritorială de competență, nu a fost identificată jurisprudență cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării.

Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că, la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil, nu se verifică, în prezent, practică judiciară în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii în problema de drept ce formează obiectul sesizării. B. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție

Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal a pronunțat: - deciziile nr. 3.306 din 8 iunie 2022 (Dosar nr. 1.848/83/2019), nr. 71 din 10 ianuarie 2020 (Dosar nr. 2.144/102/2016), nr. 1.573 din 16 martie 2022 (Dosar nr. 32/33/2021) și nr. 5.437 din 19 decembrie 2012 (Dosar nr. 45.828/3/2010), în sensul primei orientări jurisprudențiale, redate la paragraful 42 din prezenta decizie, apreciind că dispozițiile art. 6 alin. (1) din Ordonanța de urgență nr. 94/2000 se aplică și titularilor cererilor de retrocedare a imobilelor înstrăinate legal anterior datei de 22 decembrie 1989; - deciziile nr. 1.657 din 22 martie 2023 (Dosar nr. 44/57/2021) și nr. 3.667 din 16 iunie 2021 (Dosar nr. 514/57/2018), în sensul celei de-a doua orientări jurisprudențiale, redate la paragraful 51 din prezenta decizie, apreciind că dispozițiile art. 6 alin. (1) din Ordonanța de urgență nr. 94/2000 nu se aplică și titularilor cererilor de retrocedare a imobilelor înstrăinate legal anterior datei de 22 decembrie 1989. VII. Jurisprudența Curții Constituționale a României

Dispozițiile art. 6 alin. (1) din Ordonanța de urgență nr. 94/2000 nu au făcut obiectul controlului de constituționalitate.

Prin Decizia Curții Constituționale a României nr. 837 din 26 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 501 din 21 iulie 2009, s-a constatat că Ordonanța de urgență nr. 94/2000 este constituțională, în ansamblul său. VIII. Jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului și a Curții de Justiție a Uniunii Europene

În jurisprudența instanțelor europene nu au fost identificate repere relevante cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării. IX. Raportul asupra chestiunii de drept

Prin raportul întocmit asupra chestiunii de drept, judecătorul-raportor a apreciat că, în cauza de față, sunt îndeplinite cumulativ condițiile de admisibilitate a sesizării privind pronunțarea unei hotărâri prealabile, prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, propunând admiterea sesizării cu următoarea dezlegare a problemei de drept: "Dispozițiile art. 6 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 94/2000 nu se aplică și titularilor cererilor de retrocedare a imobilelor înstrăinate legal anterior datei de 22 decembrie 1989." X. Înalta Curte de Casație și Justiție

Prealabil analizei în fond a problemei de drept supuse dezbaterii, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept va analiza dacă sunt îndeplinite cumulativ condițiile de admisibilitate în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, în raport cu prevederile art. 519 din Codul de procedură civilă, potrivit cărora "Dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată".

Din cuprinsul prevederilor legale enunțate anterior rezultă că legiuitorul a instituit o serie de condiții de admisibilitate pentru declanșarea procedurii sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile - astfel cum au fost acestea decelate în jurisprudența instanței supreme dezvoltată pe marginea mecanismului procedural în discuție, condiții care se impun a fi întrunite în mod cumulativ, respectiv: existența unei cauze aflate în curs de judecată, în ultimă instanță; cauza care face obiectul judecății să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului învestit să soluționeze cauza; ivirea unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată; chestiunea de drept să fie reală, veritabilă, susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite, pentru care să fie necesară o rezolvare de principiu; chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită să prezinte caracter de noutate; chestiunea de drept să nu fi făcut obiectul statuării Înaltei Curți de Casație și Justiție și nici obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

Procedând la analiza admisibilității sesizării, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept constată că primele patru și ultima dintre condițiile de mai sus sunt îndeplinite.

Astfel, cauza aflată pe rolul instanței de trimitere se află în curs de judecată în ultimă instanță, respectiv în etapa procesuală a recursului, deoarece în materia în care a fost declanșată această procedură judiciară hotărârea primei instanțe este supusă numai recursului, potrivit dispozițiilor art. 3 alin. (7) din Ordonanța de urgență nr. 94/2000 raportate la cele ale art. 10 alin. (1) și (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborate cu cele ale art. 97 pct. 1 și art. 483 alin. (2) din Codul de procedură civilă, astfel încât decizia ce urmează a fi pronunțată va fi definitivă, în aplicarea art. 634 alin. (1) pct. 5 din Codul de procedură civilă.

Un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal a fost legal învestit cu soluționarea cauzei, potrivit art. 97 pct. 1 din Codul de procedură civilă.

Condiția de admisibilitate referitoare la caracterul esențial al chestiunii de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea cauzei pendinte în care se ridică este îndeplinită, deoarece atât soluția primei instanțe, cât și criticile formulate în recurs au vizat modalitatea de interpretare a art. 6 alin. (1) din Ordonanța de urgență nr. 94/2000.

Cerința nestatuării anterioare de către Înalta Curte de Casație și Justiție este îndeplinită, în condițiile în care nu există dezlegări de principiu ale aceleiași chestiuni de drept sau ale unor chestiuni similare date de instanța supremă în cadrul acestei competențe specifice de asigurare a practicii unitare la nivelul tuturor instanțelor judecătorești din țară prin mecanismele reglementate de lege în acest scop - hotărârea prealabilă pentru dezlegarea unor chestiuni de drept și, respectiv, recursul în interesul legii.

Referitor la cerința potrivit căreia chestiunea de drept vizată de întrebare este reală, veritabilă, susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite, pentru care să fie necesară o rezolvare de principiu, în jurisprudența Înaltei Curți s-au reținut următoarele: a) chestiunea de drept care necesită cu pregnanță a fi lămurită prezintă o dificultate suficient de mare, în măsură să reclame intervenția instanței supreme în scopul rezolvării de principiu a chestiunii de drept și al înlăturării oricărei incertitudini care ar putea plana asupra securității raporturilor juridice deduse judecății (Decizia nr. 24 din 29 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 820 din 4 noiembrie 2015; Decizia nr. 6 din 30 ianuarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 144 din 24 februarie 2017; Decizia nr. 10 din 4 aprilie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 23 mai 2016; Decizia nr. 62 din 18 septembrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 797 din 9 octombrie 2017; Decizia nr. 18 din 5 martie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 337 din 17 aprilie 2018; Decizia nr. 34 din 24 mai 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 671 din 7 iulie 2021, paragraful 59; Decizia nr. 45 din 7 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 735 din 27 iulie 2021, paragraful 46; Decizia nr. 50 din 14 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 844 din 3 septembrie 2021, paragraful 41; Decizia nr. 74 din 18 octombrie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1174 din 13 decembrie 2021, paragraful 42); b) chestiunea de drept supusă dezlegării trebuie să fie o chestiune care ridică serioase dificultăți de interpretare a unor dispoziții legale imperfecte, lacunare ori contradictorii, iar nu realizarea unor operațiuni de interpretare și aplicare a unui text de lege în raport cu circumstanțele particulare ce caracterizează fiecare litigiu ori existența unor simple obstacole care ar putea fi înlăturate printr-o reflexie mai aprofundată a judecătorului cauzei (Decizia nr. 9 din 20 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 246 din 10 aprilie 2017, paragrafele 62 și 65; Decizia nr. 62 din 24 septembrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 912 din 30 octombrie 2018, paragraful 37; Decizia nr. 34 din 24 mai 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 671 din 7 iulie 2021, paragraful 61; Decizia nr. 45 din 7 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 735 din 27 iulie 2021, paragraful 37); c) pentru a ne afla în prezența unei veritabile chestiuni de drept, caracterul complex sau, după caz, precar al reglementării, de natură a conduce, în final, la interpretări diferite, precum și dificultatea completului în a-și însuși o anumită interpretare trebuie să fie reflectate în încheierea de sesizare, care trebuie să fie motivată, aptă să releve reflecția asupra diferitelor variante de interpretare posibile, cu argumentele aferente, și de o manieră în care să se întrevadă explicit pragul de dificultate al întrebării și în ce măsură acesta depășește obligația ordinară a instanței de a interpreta și aplica legea în cadrul soluționării unui litigiu, întrucât simpla dilemă cu privire la sensul unei norme de drept nu poate constitui temei pentru declanșarea mecanismului hotărârii prealabile (Decizia nr. 2 din 22 ianuarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 178 din 26 februarie 2018, paragraful 42; Decizia nr. 62 din 24 septembrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 912 din 30 octombrie 2018, paragrafele 38, 39 și 41; Decizia nr. 32 din 30 martie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 553 din 26 iunie 2020, paragraful 50; Decizia nr. 45 din 7 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 735 din 27 iulie 2021, paragraful 37; Decizia nr. 50 din 14 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 844 din 3 septembrie 2021, paragraful 41; Decizia nr. 74 din 18 octombrie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1174 din 13 decembrie 2021, paragraful 42). Sub acest aspect s-a reținut că, în procedura hotărârii prealabile, Înalta Curte de Casație și Justiție nu se substituie atributului fundamental al instanțelor, de interpretare și aplicare a legii, ci se limitează la a facilita judecătorului eliminarea ambiguităților ori dificultăților unor texte de lege (Decizia nr. 45 din 7 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 735 din 27 iulie 2021, paragraful 46).

Chestiunea de drept a cărei dezlegare se solicită prezintă un anumit grad de dificultate, hotărârile judecătorești și punctele de vedere exprimate de instanțe fiind diferite în legătură cu aplicabilitatea prevederilor art. 6 alin. (1) din Ordonanța de urgență nr. 94/2000 inclusiv în beneficiul titularilor cererilor de retrocedare a imobilelor înstrăinate în mod legal anterior datei de 22 decembrie 1989.

Este necontestat faptul că problema de drept ce formează obiectul prezentei sesizări este susceptibilă de interpretări diferite și poate genera divergențe de jurisprudență, iar "rolul unei instanțe supreme este tocmai să regleze aceste contradicții de jurisprudență" (Curtea Europeană a Drepturilor Omului: Hotărârea din 6 decembrie 2007, Beian împotriva României, pct. 37; Hotărârea din 27 ianuarie 2009, Ștefan și Ștef împotriva României, pct. 32-33).

Pe de altă parte, sub aspectul clarității normelor a căror interpretare unitară se solicită, dispozițiile invocate nu sunt suficient de explicite, fiind posibile cel puțin două interpretări, astfel că problema de drept sesizată reprezintă o chestiune de o dificultate suficient de mare pentru a reclama o rezolvare de principiu pe calea hotărârii prealabile.

În considerarea argumentelor expuse se constată că cerința esențială privind existența unei chestiuni de drept are în vedere o problemă de drept reală, dificilă, care privește interpretarea diferită a textelor de lege invocate, relevante pentru soluționarea pe fond a cauzei.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept constată că nu este îndeplinită însă condiția noutății problemei de drept.

Referitor la această cerință de admisibilitate, în jurisprudența sa, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a statuat în mod constant că noutatea unei chestiuni de drept poate fi generată nu numai de o reglementare nou-intrată în vigoare, dar și de una mai veche, însă în acest caz caracterul de noutate se pierde, pe măsură ce chestiunea de drept a primit o dezlegare din partea instanțelor, în urma unei interpretări concretizate într-o practică judiciară consacrată.

Această concluzie se impune și atunci când s-ar putea decela o practică neunitară în abordarea și rezolvarea chestiunii de drept.

O asemenea premisă a stabilirii elementului de noutate a chestiunii de drept valorifică funcția mecanismului hotărârii prealabile de prevenire a practicii judiciare neunitare și asigură evitarea paralelismului și suprapunerii cu mecanismul recursului în interesul legii, procedura pronunțării unei hotărâri prealabile neavând rolul de a da o soluție unei practici divergente deja existente.

Cu titlu exemplificativ pot fi amintite în acest sens următoarele decizii pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept: Decizia nr. 6 din 23 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 691 din 22 septembrie 2014; Decizia nr. 8 din 20 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 202 din 23 martie 2017; Decizia nr. 31 din 15 mai 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 471 din 22 iunie 2017; Decizia nr. 82 din 20 noiembrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 172 din 23 februarie 2018; Decizia nr. 4 din 14 ianuarie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 132 din 19 februarie 2019, Decizia nr. 15 din 8 aprilie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 419 din 29 mai 2019, etc.

Prin urmare, sub acest aspect, prezintă importanță existența unei practici judiciare constante în materie, iar, în situația existenței unei practici neunitare, nu mai poate fi sesizată instanța supremă pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile, ci se impune declanșarea mecanismului recursului în interesul legii, condiția noutății chestiunii de drept constituind unul dintre elementele de diferențiere între cele două mecanisme de unificare a practicii reglementate de Codul de procedură civilă, hotărârea prealabilă pentru dezlegarea unor chestiuni de drept și recursul în interesul legii.

În urma verificărilor efectuate de către Înalta Curte de Casație și Justiție la nivelul celor 15 curți de apel din țară, dar și la nivelul propriei Secții de contencios administrativ și fiscal, a fost identificată, așa cum a fost redat la paragrafele 42, 51 și 66 din prezenta decizie, o practică judiciară consistentă, constant divergentă, cu privire la problema de drept expusă la paragraful 8.

Chiar dacă numărul hotărârilor judecătorești pronunțate nu este unul mare, este relevant faptul că s-a dat o anumită dezlegare problemei de drept, iar, pe de altă parte, nu se poate prezuma că inconsistența jurisprudenței existente indică în mod neechivoc o practică în curs de formare, astfel încât să fie necesar un control a priori al legii pentru preîntâmpinarea apariției unei practici neunitare, amploarea jurisprudenței dintr-o anumită perioadă de timp putând fi determinată de mai mulți factori, obiectivi și/sau subiectivi, a căror incidență nu poate împiedica constatarea că instanțele au avut ocazia să se pronunțe chiar asupra chestiunii de drept (a se vedea, în același sens, Decizia nr. 27 din 16 aprilie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 431 din 22 mai 2018).

În consecință, constatând că nu sunt îndeplinite cumulativ condițiile de admisibilitate prevăzute de dispozițiile art. 519, în temeiul art. 521 din Codul de procedură civilă,