ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5672/2023

Ședința publică din data de 29 noiembrie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 16 februarie 2022, pe rolul Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației, a solicitat anularea răspunsului la plângerea prealabilă nr. x/20.01.2022, anularea răspunsului comisiei la contestație și obligarea pârâtului la reanalizarea contestației de către o altă comisie.

Prin sentința civilă nr. 62 din 19 mai 2022, Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele:

(i) a admis excepția inadmisibilității cererii de anulare a adresei de răspuns la plângerea prealabilă nr. x/20.01.2022 emisă de pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației;

(ii) a respins, ca inadmisibilă, cererea de anulare a adresei de răspuns la plângerea prealabilă nr. x/20.01.2022 emisă de pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației;

(iii) a respins acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației.

Împotriva sentinței civile nr. 62 din 19 mai 2022, pronunțată de Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre o nouă judecată.

În motivare, arată că instanța de fond nu a răspuns la toate capetele de cerere, nu a lămurit toate aspectele solicitate și nu a argumentat în mod pertinent soluția adoptată.

Referindu-se la susținerile reclamantului potrivit cărora subiectele care conțin aspecte ce țin de dimensionarea instalațiilor de stingere a incendiilor nu ar fi trebuit să se regăsească în cadrul examenului de atestare tehnico-profesională a verificatorilor de proiecte pentru cerința fundamentală Ci - Securitate la incendiu pentru instalații, acestea intrând în domeniul Is - Instalații sanitare, instanța a apreciat că susținerile sunt neîntemeiate, prin raportare la dispozițiile art. 3 alin. (6) din Procedură.

Trebuie reținut, însă, că aceste prevederi contravin reglementărilor tehnice în vigoare la data emiterii Procedurii, în sensul că verificatorii atestați în domeniile Is, It, Ig, și Ie nu au fost examinați în vederea stabilirii cunoștințelor necesare pentru verificarea proiectelor la cerința "Securitate la incendiu", astfel prevederile art. 3 alin. (6) din Procedură fiind inaplicabile.

Prin afirmația potrivit căreia nu se poate ajunge la concluzia că verificatorul de proiecte atestat pentru cerința fundamentală Ci nu ar trebui să verifice calculele de dimensionare a instalațiilor de stingere, instanța nu face cuvenita deosebire între funcționarea instalației și condițiile de funcționare sigură a instalației.

Recurentul arată că art. 3.6 din Bormativdetaliază explicit ce implică cerința fundamentală securitate la incendiu, respectiv "amplasarea și montarea corespunzătoare a instalațiilor de stingere a incendiilor în construcție față de spațiul protejat, avându-se în vedere și protecția acestor instalații împotriva radiațiilor termice generate de surse de încălzire învecinate", fără a menționa niciun calcul de dimensionare a instalațiilor de stingere.

Având în vedere obiectul prezentului proces, respectiv cerința fundamentală securitate la incendiu, care nu implică calcule de dimensionare a instalațiilor de stingere a incendiilor, este nefondată concluzia instanței potrivit căreia verificatorul de proiecte atestat la cerința fundamentală Ci - securitate la incendiu ar trebui să verifice calculele de dimensionare a unor astfel de instalații.

Instanța în mod greșit a respins susținerea reclamantului în sensul că pârâta nu a întocmit subiectele în conformitate cu prevederile legale în vigoare, în condițiile în care cererea este argumentată prin trimitere la articole foarte clare din legislația în vigoare, în vreme ce comisia s-a bazat pe cutume care contravin prevederilor legale în vigoare.

Recurentul-reclamant arată că argumentul instanței potrivit căruia conținutul subiectelor de concurs nu poate fi cenzurat de instanța de contencios administrativ este în contradicție cu prevederile art. 1 alin. (1) coroborat cu art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Prin această afirmație, instanța statuează că nu poate fi exercitat controlul judiciar asupra conținutului subiectelor de examen, indiferent de natura acestuia, deși, potrivit normelor citate, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată, astfel de litigii fiind de competența secțiilor de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel.

Nu există un temei legal în baza căruia să se poată susține că modul de întocmire a subiectelor de concurs, respectiv conținutul subiectelor de concurs, nu pot face obiectul cenzurii instanței de contencios administrativ. Mai mult, nu se indică alternativa pentru controlul corespondenței subiectelor cu specificul examenului (pentru orice examen).

Față de evocarea deciziei nr. 2385/22.06.2017, prin care Înalta Curte de Casație și Justiție a reținut că "posibilitatea de a ataca în instanță rezultatele unui concurs vizează exclusiv respectarea procedurii de examinare", recurentul-reclamant arată că procedura de examinare include și subiectele prezentate candidaților, iar dacă acestea nu corespund naturii și scopului examenului, este afectată procedura de organizare a examenului, care nu-și mai atinge scopul, respectiv testarea cunoștințelor candidaților în vederea atestării profesionale în baza "competențelor solicitate în scopul evaluării cunoștințelor", conform art. 26 alin. (2) din Procedură.

Instanța nu a înțeles definiția clară a cerinței fundamentale Securitate la incendiu pentru instalații (Ci). Astfel, această cerință are în vedere asigurarea condițiilor sigure de funcționare a instalațiilor de stingere a incendiilor. Pentru aceasta este necesară amplasarea și montarea corespunzătoare a instalațiilor de stingere a incendiilor în construcție față de spațiul protejat, avându-se în vedere și protecția acestor instalații împotriva radiațiilor termice generate de surse de încălzire învecinate.

Respingând cererea, instanța a ignorat împrejurarea că subiectele de examen nu au respectat definiția cerinței fundamentale Securitate la incendiu, care este parte a unui act normativ (Ordinul MDRAP nr. 2463/2013, modificat cu Ordinul MDRAP nr. 6026/2018).

Susținând că nu se poate substitui comisiei de examen, în sensul de a invalida evaluările realizate de aceasta ori de a le înlocui cu propriile evaluări, instanța a avut o abordare care excede atribuțiilor judecătorești, fără a solicita în cadrul judecății niciun fel de expertiză sau punct de vedere de la specialiști în construcții și fără a oferi o alternativă prin care se poate verifica dacă subiectele unui examen au avut sau nu legătură cu respectivul examen.

Cu privire la admiterea excepției inadmisibilității cererii de anulare a adresei de răspuns la plângerea prealabilă, recurentul arată că acțiunea a fost demarată împotriva răspunsului formulat de MDLPA la plângerea prealabilă, deoarece răspunsul autorității centrale la contestație a fost întocmit în comun pentru toate contestațiile și nu a putut fi identificat, neavând număr de înregistrare. Astfel, singura modalitate de identificare a obiectului cererii a fost aceea de a indica răspunsul formulat de MDLPA la plângerea prealabilă, fiind solicitat instanței de fond să anuleze și răspunsul la contestație, nu doar cel aferent plângerii prealabile.

Recurentul arată și că instanța nu a analizat următoarele aspecte menționate în contestație, în plângerea prealabilă, în cererea de chemare în judecată și în răspunsul la întâmpinarea pârâtului:

• modul nelegal în care Comisia Ccntrală de Examinare a întocmit subiectele, nu în conformitate cu prevederile legale în vigoare, ci pe baza unei practici (greșite) din sistem, respectiv atribuirea competenței Is verificatorului atestat Ci;

• inventarea unor noțiuni inexistente de către pârât, respectiv "securitatea la incendiu a fundațiilor"; instanța nu a solicitat, la cererea reclamantului, clarificări cu privire la invocarea unor noțiuni inexistente, "securitatea la incendiu a fundațiilor" nefiind prevăzută în niciun act normativ;

• faptul că verificatorii atestați în domeniile Is, It, Ig, și Ie nu au fost examinați în vederea stabilirii cunoștințelor necesare pentru verificarea proiectelor la cerința "securitate la incendiu", astfel prevederile art. 3 alin. (6) din Procedură fiind inaplicabile.

Prin întâmpinare la recurs, intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației a invocat excepția nulității recursului pentru nemotivare, iar în subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În motivare arată că, deși recurentul-reclamant își întemeiază cererea de recurs și pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., nu aduce critici aspectelor reținute de instanța de fond decât la nivel declarativ, în realitate fiind reiterate aceleași motive susținute pe fondul cauzei și înlăturate de prima instanță.

De asemenea, recurentul exprimă simple nemulțumiri față de considerentele sentinței, ceea ce nu echivalează cu o reală motivare a recursului.

Pe fond, intimatul-pârât arată că susținerea recurentului-reclamant potrivit căreia "cerința fundamentală Securitate la incendiu are în vedere asigurarea conditiilor sigure de funcționare a instalațiilor de stingere a incendiilor" este eronată. În realitate, cerința fundamentală Securitate la incendiu este aplicabilă construcțiilor în ansamblul lor (fundații, structura de rezistență, instalații aferente construcțiilor, indiferent de tipul acestora).

La momentul publicării referințelor bibliografice orientative (09.12.2021), MDLPA a publicat toate clarificările necesare, respectiv:

- listele propuse privesc domeniul/domeniile de atestare tehnico-profesională la nivel global, indiferent de profesia reglementată sau nivelul pentru care au optat candidații;

- listele propuse sunt orientative;

- reglementărilor tehnice li se asociază, pentru fiecare cerință în parte, standardele corespunzătoare, incluse ca referințe în corpul reglementărilor;

- listele propuse nu exclud orice alte documente și materiale de referință. Mai mult, chiar și în cuprinsul listelor orientative publicate se regăsesc referințe clare privind verificarea îndeplinirii cerinței fundamentale Securitate la incendiu.

De asemenea, setul de cerințe fundamentale aplicabile construcțiilor la nivel european este stabilit prin Regulamentul (UE) nr. 305/2011 al Parlamentului European și al Consiliului din 9 martie 2011 de stabilire a unor condiții armonizate pentru comercializarea produselor pentru construcții și de abrogare a Directivei 89/106/CEE a Consiliului, iar cerința fundamentală aplicabilă construcțiilor Securitate la incendiu este stabilită la art. 2, cu următorul conținut:

"Construcția trebuie să fie proiectată și executată în asa fel încât, în caz de incendiu:

a) stabilitatea elementelor portante ale construcției să poată fi asumată pe o perioadă determinată;

b) apariția și propagarea focului și a fumului în interiorul construcției să fie limitate;

c) extinderea focului către construcțiile învecinate să fie limitată;

d) ocupanții să poată părăsi construcția sau să poată fi salvați prin alte mijloace;

e) să fie luată în considerare siguranța echipelor de intervenție".

Totodată, la art. 2 alin. (1) din Legea nr. 10/1995 se menționează că legea "se aplică construcțiilor și instalațiilor aferente acestora, denumite în continuare construcții, în etapele de proiectare, de verificare tehnică a proiectelor, execuție și recepție a construcțiilor, precum și în etapele de exploatare, expertizare tehnică și intervenții la construcțiile existente și de postutilizare a acestora, indiferent de forma de proprietate, destinație, categorie și clasă de importanță sau sursă de finanțare, în scopul protejării vieții oamenilor, a bunurilor acestora, a societății și a mediului înconjurător".

II. Soluția instanței de recurs

II.1. Înalta Curte va respinge, ca neîntemeiată, excepția nulității recursului pentru nemotivare, invocată de intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației, constatând că recurentul-reclamant a formulat critici de nelegalitate corespunzătoare ambelor cazuri de casare invocate. Astfel, subsumat dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., susține că prin sentință a avut loc o greșită aplicare a dispozițiilor art. art. 1 alin. (1) coroborat cu art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin refuzul instanței de a cenzura conținutul subiectelor de examen, precum și o greșită aplicare a Ordinului MDRAP nr. 2463/2013, cu modificările ulterioare, în sensul nerespectării definiției cerinței fundamentale Securitate la incendiu.

De asemenea, subsumat dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurentul-reclamant susține că instanța de fond a lăsat neanalizate anumite argumente ale sale, pe care le menționează expres.

Prin urmare, cererea de recurs îndeplinește exigența motivării, în sensul formulării unor veritabile critici de nelegalitate la adresa sentinței recurate.

II.2. Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru următoarele considerente:

Instanța de fond a înlăturat ca neîntemeiată susținerea reclamantului potrivit căreia autoritatea pârâtă nu ar fi formulat subiectele de examen în conformitate cu prevederile legislației aplicabile materiei.

Recurentul-reclamant critică această concluzie, din perspectiva cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., cu referire la dispozițiile pct. 3.6 alin. (2) din Normativul privind securitatea la incendiu a construcțiilor, Partea a II-a - Instalații de stingere, reglementare tehnică, aprobat prin Ordinul nr. 2463/2013.

Critica este nefondată întrucât, așa cum a reținut și instanța de fond, relevante pentru procedura de examinare sunt dispozițiile art. 3 alin. (6) din Procedura privind atestarea tehnico-profesională a verificatorilor de proiecte și a experților tehnici, aprobată prin Ordinul nr. 817/2021, conform cărora verificarea/expertizarea proiectelor de instalații aferente construcțiilor pentru cerința "Securitate la incendiu" se poate face fie de către verificatori de proiecte/experți tehnici atestați în domeniile de atestare tehnico-profesionale Is, It, Ig și Ie pentru fiecare specialitate de instalații în parte, fie de către verificatori de proiecte/experți tehnici atestați în domeniul de atestare tehnico-profesională Ci pentru toate specialitățile de instalații.

Cu alte cuvinte, examinarea pentru atestare a verificatorilor de proiecte pentru cerința Securitate la incendiu are loc după aceleași criterii, chiar dacă domeniile de atestare tehnico-profesionale sunt diferite.

Pe de altă parte, dispozițiile pct. 3.6 alin. (2) din Normativul citat trebuie corelate cu cele ale alin. (1), conform cărora construcția trebuie să fie proiectată și executată în așa fel încât, în caz de incendiu:

a) stabilitatea elementelor portante ale construcției să poată fi asumată pe o perioadă determinată;

b) apariția și propagarea incendiului și a fumului în interiorul construcției să fie limitate;

c) extinderea incendiului către construcțiile învecinate să fie limitată;

d) utilizatorii să poată părăsi construcția sau să poată fi salvați prin alte mijloace;

e) să fie luată în considerare siguranța echipelor de intervenție.

Susținerile recurentului-reclamant potrivit cărora verificatorul de proiecte atestat pentru cerința fundamentală Securitate la incendiu nu are atribuții de verificare a calculelor de dimensionare a unor astfel de instalații este nefondată, nefiind indicat un temei legal din care să rezulte că subiecte de examen care ar presupune astfel de calcule excedează asigurării funcționării în condiții sigure a instalațiilor de stingere a incendiilor.

Recurentul-reclamant a mai arătat că instanța de fond a reținut cu aplicarea greșită a dispozițiilor Legii nr. 554/2004 că nu poate cenzura conținutul subiectelor de examen. Recurentul apreciază că excluderea unui astfel de control nu are temei legal, pentru participanții la examen neexistând nicio alternativă de control al corespondenței subiectelor cu specificul examenului.

Înalta Curte constată că instanța de fond a reținut cu aplicarea corectă a legii că nu este posibilă, în cadrul controlului specific contenciosului administrativ, cenzurarea conținutului unor subiecte de examen.

În practica sa constantă, Înalta Curte a reținut că instanța competentă poate să exercite controlul de legalitate numai cu respectarea atribuțiilor conferite de lege organizatorului examenului și comisiilor înființate potrivit regulamentului de examen, cu puteri discreționare în domeniul pentru care au fost constituite și responsabile în sfera atribuțiilor care le-au fost încredințate (e.g., decizia SCAF nr. 448/2022)

De asemenea, referitor la limitarea controlului judecătoresc la problemele ce țin de legalitatea desfășurării unui examen/concurs, ceea ce determină imposibilitatea instanței de judecată de a face aprecieri asupra evaluării făcute de comisia de concurs, Curtea Constituțională, prin decizia sa nr. 172/2014, a reținut următoarele:

"Referitor la acest aspect, Curtea reține că instanța de contencios constituțional, prin Decizia nr. 480 din 20 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 383 din 10 iunie 2010, a constatat că posibilitatea de a ataca rezultatele unui examen sau ale unui concurs nu constituie un drept de sine stătător, reglementat ca atare prin lege, ci un mijloc de realizare a dreptului de a ocupa funcția pentru care s-a organizat examenul sau concursul, prin intermediul procedurilor de examen sau de concurs pe care legea le reglementează. A decide altfel ar însemna să se recunoască organelor de justiție competența de a se substitui examinatorilor, de a invalida evaluările făcute de aceștia și de a le înlocui cu evaluările proprii ale judecătorilor, ceea ce ar excede în mod evident atribuțiilor instanțelor judecătorești. Prevederile art. 21 din Legea fundamentală, referitoare la accesul la o instanță de judecată, nu au aplicabilitate în materia contestării baremului sau rezultatului unui examen sau concurs, existând obligativitatea comisiilor de contestații de a se pronunța asupra acestor cereri. Dispozițiile menționate din Constituție sunt însă aplicabile în ceea ce privește legalitatea procedurii de desfășurare a examenului sau concursului respectiv."

În același sens, în mod corect instanța de fond s-a raportat și la practica Curții EDO (hotărârea pronunțată în cauza Van Marle și alții contra Olandei în data de 26 iunie 1998).

Similar, poate fi citată și decizia de inadmisibilitate din data de 28 februarie 2002, pronunțată în cauza San Juan contra Franței, prin care Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat, cu valoare de principiu, că "evaluarea cunoștințelor și a experienței necesare pentru admiterea într-o profesie este similară cu susținerea unui examen de tip școlar sau universitar și nu poate intra în domeniul de aplicare a art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, îndepărtându-se atât de la competența normală a unui judecător, învestit de regulă cu soluționarea unui diferend, cât și de la garanțiile instituite de art. 6 din Convenție, care nu sunt de natură să se aplice "litigiilor" ce ar putea apărea în această materie."

Desi cererea de recurs se referă și la respingerea ca inadmisibil a capătului de cerere în anularea adresei de răspuns la plângerea prealabilă, recurentul nu a formulat critici de nelegalitate care să privească considerentul sentinței pe care se întemeiază soluția, și anume lipsa caracterului de act administrativ al respectivei adrese de răspuns.

Celelalte critici sunt subsumate cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.

Desi recurentul pretinde că instanța de fond nu ar fi răspuns unor motive de nelegalitate pe care le-a invocat, acest aspect nu este real.

Astfel, pe de o parte, considerentele sentinței (criticate din perspectiva cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. și analizate anterior) au dat un răspuns susținerilor reclamantului potrivit cărora subiectele ar fi fost întocmite cu nerespectarea atribuțiilor verificatorului atestat Ci, ca și celor referitoare la conținutul subiectelor, iar pe de altă parte, instanța nu era ținută să analizeze decât motivele de nelegalitate invocate prin cererea introductivă (acesta fiind actul de sesizare a instanței. ce conturează cadrul procesual obiectiv al cauzei), nu și prin plângerea prealabilă sau răspunsul la întâmpinare.

Pentru toate aceste motive, în temeiul art. 496 din C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul reclamantului, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția nulității recursului, invocată de intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației, ca neîntemeiată.

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 62 din 19 mai 2022, pronunțată de Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 29 noiembrie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.