ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5456/2023
ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5456/2023 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2023)
Ședința publică din data de 21 noiembrie 2023
Asupra recursului de față;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanțele cauzei
I.1. Obiectul acțiunii deduse judecății
Prin cererea înregistrată inițial la Curtea de Apel Pitești, la data de 24.05.2021, sub nr. x/2021, strămutată prin încheierea nr. 4324/29.09.2021 pronunțată de Înalta Curtea de Casație și Justiție, pronunțată în dosarul nr. x/2021 la Curtea de Apel Brașov, reclamantul A. a solicitat ca, prin hotărârea ce se va pronunța, în contradictoriu cu pârâții Inspecția Judiciară și Inspectorul-șef al Inspecției Judiciare, dl. B., să se dispună anularea Ordinului pentru aprobarea Regulamentului de organizare și funcționare a Inspecției Judiciare nr. 134/11.12.2018 și suspendarea Regulamentului de organizare și funcționare a Inspecției Judiciare aprobat prin Ordinul nr. 134/11.12.2018.
I.2. Hotărârea primei instanțe
Prin sentința civilă nr. 100 din 13 iulie 2022 a Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal s-a respins acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Inspecția Judiciară și Inspectorul-șef al Inspecției Judiciare, dl. B..
I.3. Calea de atac exercitată în cauză
Împotriva acestei sentințe a formulat recurs reclamantul criticând-o pentru motive de nelegalitate și netemeinicie.
În opinia recurentului, motivarea instanței face doar o aparentă referire la Hotărârea Marii Camere a Curții de Justiție a Uniunii Europene pronunțată în cauzele conexate C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19. C-355/19 și C-397/19.
Recurentul invocă existența unor dispoziții contradictorii. Nu există un act administrativ prin care s-a dispus numirea/prelungirea numirii în funcție a organului administrativ emitent al ordinului a cărui anulare și suspendare se solicită, inspectorul-șef fiind numit direct prin ordonanță a Guvernului.
Recurentul arată că nu a înțeles să își întemeieze acțiunea pe dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, care presupuneau o procedură distinctă, ce includea sesizarea Curții Constituționale cu o excepție de neconstituționalitate, ci a invocat efectul direct al tratatelor europene, în interpretarea hotărârii din 18 mai 2021 a Curții de Justiție a Uniunii Europene, care este înzestrată cu aceeași putere ca tratatele. Articolul 2 și articolul 19 alin. (1) al doilea paragraf TUE, precum și Decizia 2006/928 trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări naționale adoptate de guvernul unui stat membru care îi permite acestuia din urmă să facă numiri interimare în funcțiile de conducere ale organului judiciar însărcinat cu efectuarea cercetărilor disciplinare și cu exercitarea acțiunii disciplinare împotriva judecătorilor și a procurorilor fără respectarea procedurii ordinare de numire prevăzute de dreptul național atunci când această reglementare este de natură să dea naștere unor îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor și a funcțiilor acestui organ ca instrument de presiune asupra activității respectivilor judecători și procurori sau de control politic al acestei activități.
Recurentul arată că aceste dispoziții se completează cu interpretarea pe care Curtea o conferă Deciziei 2006/928/CE și obiectivelor de referință care figurează în anexa la aceasta, care trebuie să țină seama în mod corespunzător, în temeiul principiului cooperării loiale prevăzut la articolul 4 alin. (3) TUE, de rapoartele întocmite de Comisie pe baza Deciziei 2006/928, în special de recomandările formulate în rapoartele menționate. Această decizie este obligatorie în toate elementele sale pentru România atât timp cât nu a fost abrogată.
Dacă ar fi avut îndoieli, judecătorul fondului ar fi trebuit să consulte Raportul MCV din iunie 2021, în care se reiterează recomandarea MCV din 2018: Numirea imediată, de către Consiliul Superior al Magistraturii, a echipei interimare de conducere a Inspecției Judiciare și numirea, în termen de trei luni, prin concurs, a unei noi conduceri a Inspecției Judiciare.
Or, instanța refuză aplicarea efectului direct al tratatelor Uniunii, reținut în Hotărârea CJUE din 18 mai 2021, din moment ce nu motivează de ce în cauză era necesar să se mai parcurgă procedura prevăzută la art. 9 din Legea nr. 554/2004, în condițiile în care efectul direct a operat prin îndepărtarea de la aplicare a dispozițiilor cuprinse în O.U.G. nr. 77/2018, care nu mai poate fi supusă nici unei alte interpretări a instanțelor interne, iar prelungirea mandatului inspectorului-șef (care a continuat să își exercite atribuțiile inclusiv prin emiterea actului administrativ a cărui anulare o solicită) a devenit lipsită de temei legal (inexistentă).
Raționamentul expus în hotărârea recurată nu poate fi explicat decât acceptând prezumția că judecătorul fondului nu a dat eficiență efectului direct și imediat al Tratatului între statele membre ale Uniunii Europene și Republica Bulgaria și România privind aderarea Republicii Bulgaria și a României la Uniunea Europeană, ratificat prin Decizia 2006/928/CE a Comisiei din 13 decembrie 2006, reținut în Hotărârea Marii Camere a Curții de Justiție a Uniunii Europene pronunțată în cauzele conexate C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19. C-355/19 și C-397/19, considerând că prevederile O.U.G. nr. 77/2018 sunt în continuare în vigoare, deoarece numai așa ar putea fi supuse procedurii prevăzute la art. 9 din Legea nr. 554/2004.
Limitarea formală și manieristă la "obiectul judecății", care ar fi trebuit să fie, în fond, actul administrativ criticat ca nelegal deoarece a fost emis de inspectorul-șef B., care la momentul emiterii actului era el însuși numit printr-o procedură neconformă cu dreptul Uniunii și ignorarea motivului de nelegalitate care rezultă din hotărârea CJUE precitată (care a îndepărtat din ordinea juridică internă prevederile O.U.G. nr. 77/2018) presupune că hotărârea recurată a fost pronunțată prin ignorarea dispozițiilor de drept material, ținând cont că tratatele la care România a aderat fac parte din dreptul intern, așa cum arată dispozițiile art. 11 alin. (2) și art. 20 alin. (1) și (2) din Constituție.
Prima instanță a refuzat să facă aplicarea dreptului Uniunii Europene, astfel cum a fost interpretat prin Hotărârea CJUE din cauzele conexate C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 și C-397/19, C. și alții, pronunțând o soluție vădit nerezonabilă, generată și de aplicarea Deciziei Curții Constituționale nr. 390/2021, dar și de refuzul de a efectua o trimitere preliminară, refuz practic nemotivat suficient, precum și de a suspenda judecata până la pronunțarea CJUE în cauza C-430/21, RS.
Recurentul înțelege să reia și în recurs toate criticile formulate prin cererea de chemare în judecată în ceea ce privește nelegalitatea Ordinului nr. 134/2018 și solicită admiterea recursului, casarea sentinței nr. 100/2022 a Curții de Apel Brașov, secția de contencios administrativ și fiscal și, în rejudecare, admiterea capătului de cerere privind anularea Ordinului nr. 134/2018.
I.4. Apărările formulate în cauză
I.4.1. Intimata Inspecția Judiciară, a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția nulității recursului.
Pe fondul cauzei, solicită respingerea, ca nefondat, a recursului formulat și menținerea hotărârii atacate ca fiind legală și temeinică.
Susține intimata că instanța fondului a analizat criticile reclamantului prin raportare la hotărârea pronunțate de CJUE la data de 18.05.2021 în cauzele conexate C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 și C-397/19 și la Decizia nr. 15/2022 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unei chestiuni de drept, a pronunțat, publicată în Monitorul Oficial nr. 499/20.05.2022.
I.4.2. Recurentul-reclamant A. a depus răspuns la întâmpinare arătând că Ordonanța Președintelui CJUE din 8 iulie 2022 din cauza C-205/22, C.D.A., a fost emisă "în lumina hotărârii CJUE din cauza RS, C-430/21".
Prin urmare, a fost considerată similară celei în care a fost pronunțată hotărârea CJUE din 22.02.2022 (C-430/21, RS).
I.4.3. De asemenea, recurentul-reclamant A. a depus și "Note scrise" arătând că, dacă instanța consideră că nu este lămurită pe deplin, în vederea bunei soluționări a litigiului, este mai potrivită efectuarea unei noi trimiteri preliminare, având în vedere o întrebare suplimentară și întrebarea inițială reformulată, așa cum a propus anterior.
II. Soluția instanței de recurs
Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru următoarele considerente:
Argumente de fapt și de drept relevante
Reclamantul, judecător în cadrul Curții de Apel București, a atacat prin cu acțiunea în anulare ce face obiectul prezentului dosar dispozițiile Ordinului nr. 134/11.12.2018 privind aprobarea Regulamentului de organizare și funcționare a Inspecției Judiciare, în contextul începerii, în temeiul inclusiv a acestor dispoziții, a cercetării sale disciplinare de către inspectorul judiciar din cadrul Direcției de inspecție pentru judecători a Inspecției Judiciare, cu privire la săvârșirea abaterilor disciplinare prevăzute de art. 99 lit. a), b) și d) din Legea nr. 303/2004 la data de 14.04.2021, prin rezoluția nr. 1060, în cadrul lucrării nr. 21 - 1211, invocând faptul că ordinul este semnat/aprobat de o persoană care nu avea calitatea cerută de lege, aceea de inspector-șef al Inspecției Judiciare, legal numit în funcție, Ordinul fiind astfel emis cu încălcarea normelor de competență funcțională, în raport de hotărârea Marii Camere a Curții de Justiție a Uniunii Europene pronunțată în cauzele conexate C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 și C-397/19 la data de 18.05.2021.
În esență, reclamantul a invocat că pârâtul inspectorul-șef B. a ocupat această funcție ca inspector-șef interimar în perioada 01.09.2018-15.05.2019, fiind cel care a semnat și emis Ordinul de aprobare a Regulamentului privind normele de efectuare a lucrărilor de inspecție nr. 134/11.12.2018 și a fost numit prin O.U.G. nr. 77/2018, adică în perioada în care mandatul său nu era valid, conform principiilor supremației și priorității de aplicare a dreptului Uniunii Europene.
Reclamantul consideră că dispoziția tranzitorie din art. II din O.U.G. nr. 77/2018, ce a fost aplicată în persoana pârâtului inspectorul-șef B. în intervalul 01.09.2018-15.05.2019, când a ocupat această funcție ca inspector-șef interimar, a conferit Guvernului prerogativa numirii interimare în funcțiile de conducere, contrar hotărârii pronunțate de CJUE la data de 18.05.2021 în cauzele conexate C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 și C-397/19.
Analiza motivelor de recurs
În esență, prin motivele de recurs reclamantul susține că sentința instanței de fond a fost pronunțată cu încălcarea efectului direct al Tratatului între statele membre ale Uniunii Europene și Republica Bulgaria și România privind aderarea Republicii Bulgaria și a României la Uniunea Europeană, ratificat prin Decizia 2006/928/CE a Comisiei din 13 decembrie 2006, a caracterului obligatoriu al acestei decizii și a rapoartelor emise în aplicarea sa, precum și cu încălcarea caracterului obligatoriu al hotărârii Marii Camere a Curții de Justiție a Uniunii Europene pronunțate în cauzele conexate C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 și C-397/19 la data de 18.05.2021.
Prin această hotărâre, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a statuat, în esență, că dreptul UE se opune unei reglementări precum O.U.G. nr. 77/2018, prin care Guvernul a făcut numiri interimare în funcțiile de conducere ale Inspecției Judiciare fără procedura legală de numire prevăzută de art. 67 alin. (7) din Legea nr. 317/2004, atunci când această reglementare este de natură să dea naștere unor îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor funcțiilor acestui organ ca instrument de presiune asupra activității judecătorilor și procurori sau de control politic al acestei activități (pct. 177, 200, 205 din considerente).
Dispozițiile care au determinat formularea întrebării preliminare au fost cele ale art. I din O.U.G. nr. 77/2018, prin care s-a dispus completarea art. 76 din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii cu alin. (7) și (8), cu următorul cuprins:
"(7) În situația vacantării funcției de inspector-șef sau, după caz, de inspector-șef adjunct al Inspecției Judiciare ca urmare a expirării mandatului, interimatul funcției se asigură de inspectorul-șef sau, după caz, de inspectorul-șef adjunct ale căror mandate au expirat, până la data ocupării acestor funcții în condițiile legii.
(8) În caz de încetare a mandatului de inspector-șef ca urmare a altor situații decât expirarea mandatului, interimatul funcției se asigură de către inspectorul-șef adjunct până la data ocupării acestei funcții în condițiile legii, iar în caz de încetare a mandatului de inspector-șef adjunct ca urmare a altor situații decât expirarea mandatului, interimatul funcției se asigură de către un inspector judiciar numit de inspectorul-șef până la data ocupării acestei funcții în condițiile legii".
Totodată, art. II din acest act normativ a stabilit că "prevederile art. 67 alin. (7) din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, republicată, cu modificările ulterioare, precum și cu completările aduse prin prezenta ordonanță de urgență, se aplică și situațiilor în care funcția de inspector-șef sau, după caz, de inspector-șef adjunct al Inspecției Judiciare este vacantă la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență".
În cuprinsul hotărârii pronunțate în cauzele conexate C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 și C-397/19, CJUE a statuat expres că:
"articolul 2 și articolul 19 alin. (1) al doilea paragraf TUE, precum și Decizia 2006/928 trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări naționale adoptate de guvernul unui stat membru care îi permite acestuia din urmă să facă numiri interimare în funcțiile de conducere ale organului judiciar însărcinat cu efectuarea cercetărilor disciplinare și cu exercitarea acțiunii disciplinare împotriva judecătorilor și a procurorilor fără respectarea procedurii ordinare de numire prevăzute de dreptul național atunci când această reglementare este de natură să dea naștere unor îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor și a funcțiilor acestui organ ca instrument de presiune asupra activității respectivilor judecători și procurori sau de control politic al acestei activități". (par. 4)
În considerentele hotărârii, CJUE a argumentat că "dat fiind că persoanele care ocupă funcțiile de conducere în cadrul unui astfel de organ pot exercita o influență determinantă asupra activității acestuia, normele care guvernează procedura de numire în aceste funcții trebuie să fie concepute, (…), astfel încât să nu poată da naștere niciunei îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor și a funcțiilor organului menționat ca instrument de presiune asupra activității judiciare sau de control politic al acestei activități (pct. 200)".
CJUE a concluzionat că "revine instanței de trimitere sarcina de a verifica, ținând seama de ansamblul elementelor pertinente ale contextului de fapt și de drept național, dacă reglementarea națională în discuție în litigiul principal a avut ca efect să confere guvernului național o competență directă de numire în aceste funcții și dacă a putut da naștere unor îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor și a funcțiilor Inspecției Judiciare ca instrument de presiune asupra activității judecătorilor și a procurorilor sau de control politic al acestei activități" (pct. 206).
Prin urmare, instanța europeană nu a constatat ea însăși neconcordanța Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 77/2018 cu dreptul Uniunii Europene, respectiv nu a făcut ea însăși o analiză efectivă a contextului de fapt și de drept național pentru a stabili că reglementarea națională în discuție în litigiul principal a avut în concret ca efect să confere guvernului național o competență directă de numire în aceste funcții și că aceasta a putut da naștere unor îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor și a funcțiilor Inspecției Judiciare ca instrument de presiune asupra activității judecătorilor și a procurorilor sau de control politic al acestei activități.
Ulterior pronunțării acestei hotărâri de către CJUE, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unei chestiuni de drept, a pronunțat decizia nr. 15/2022, publicată în Monitorul Oficial nr. 499/20.05.2022, în ale cărei considerente se arată expres că:
"Problematica interpretării dispozițiilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 77/2018 a fost generată de faptul că acestea au făcut obiectul cererilor preliminare în cauzele conexate C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 și C-397/19. Prin Hotărârea din 18 mai 2021, CJUE, analizând însă în mod generic compatibilitatea dreptului Uniunii Europene cu o reglementare națională plasată în contextul invocat în sesizare, a statuat că dreptul Uniunii Europene "se opune unei reglementări naționale adoptate de guvernul unui stat membru care îi permite acestuia din urmă să facă numiri interimare în funcțiile de conducere ale organului judiciar însărcinat cu efectuarea cercetărilor disciplinare și cu exercitarea acțiunii disciplinare împotriva judecătorilor și a procurorilor fără respectarea procedurii ordinare de numire prevăzute de dreptul național atunci când această reglementare este de natură să dea naștere unor îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor și a funcțiilor acestui organ ca instrument de presiune asupra activității respectivilor judecători și procurori sau de control politic al acestei activități." (par. 46)
Prin urmare, rolul acestei hotărâri preliminare a fost tocmai acela de a aplica cele statuate de principiu în hotărârea CJUE la contextul de fapt și de drept național pentru a stabili dacă reglementarea națională în discuție în litigiul principal a avut în concret ca efect să confere guvernului național o competență directă de numire în aceste funcții și dacă aceasta a putut da naștere unor îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor și a funcțiilor Inspecției Judiciare ca instrument de presiune asupra activității judecătorilor și a procurorilor sau de control politic al acestei activități.
Pornind de la această premisă, Înalta Curte, pe calea mecanismului hotărârii prealabile, a statuat că "dispozițiile art. II din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2018 pentru completarea art. 67 din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii nu sunt de natură să confere Guvernului o competență directă de numire în aceste funcții și să dea naștere unor îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor și a funcțiilor Inspecției Judiciare ca instrument de presiune asupra activității judecătorilor și a procurorilor sau de control politic al acestei activități".
Această decizie a fost pronunțată în urma procedurii reglementate de art. 519-522 C. proc. civ., ce reglementează un mecanism de unificare a practicii judiciare naționale, respectiv sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unei chestiuni de drept, decizia având caracter obligatoriu, potrivit dispozițiilor art. 521 alin. (3) C. proc. civ.
Argumentele invocate de către recurent în susținerea nelegalității sentinței atacate nu fac însă nicio referire la considerentele obligatorii ale acestei hotărâri preliminare care, de altfel, răspund prin ele înseși criticilor sale cu privire la încălcarea hotărârii CJUE pronunțate în cauzele conexate C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 și C-397/19.
Astfel, un prim argument pentru care se impune respingerea criticii recurentului privind încălcarea jurisprudenței CJUE este exact cel menționat de Înalta Curte în hotărârea preliminară menționată, și anume acela că, "în reperele indicate de CJUE, instanța europeană a plecat de la premisa existenței în ordinea juridică internă a unei proceduri ordinare de numire a interimatului conducerii Inspecției Judiciare, în timp ce rațiunea adoptării Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 77/2018 a fost tocmai aceea a lipsei acestei proceduri și a imposibilității asigurării conducerii curente a Inspecției Judiciare, ca urmare a expirării mandatelor funcțiilor de conducere."
În acest sens în considerentele hotărârii prealabile se arată că:
"54. Așadar, elementul esențial de la care pornește analiza dispozițiilor art. II din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2018 constă în faptul că acestea nu au caracter derogatoriu de la eventuale norme legale cu caracter general care să reglementeze modul de asigurare a interimatului conducerii Inspecției Judiciare, fiind adoptate nu pentru eludarea, ci tocmai în considerarea inexistenței acestora din urmă.
(...)58. Prin urmare, contextul situațiilor de fapt și de drept care au condus la adoptarea ordonanței de urgență relevă, pe de o parte, existența unui vid legislativ în privința interimatului funcțiilor de inspector-șef și inspector-șef adjunct din cadrul Inspecției Judiciare, iar, pe de altă parte, o ipoteză particulară fără corespondent legal, în care vacantarea celor două funcții de conducere la 1 septembrie 2018, generată de imposibilitatea de finalizare a concursului pentru ocuparea funcțiilor în termenul legal din cauza unor proceduri judiciare referitoare la regulamentul de concurs, nu își găsea rezolvare normativă."
Prin urmare, o primă concluzie a hotărârii preliminare este aceea că ipoteza "încălcării procedurii ordinare de numire prevăzute de dreptul național", la care a făcut trimitere CJUE atunci când a furnizat elementele de interpretare a dreptului Uniunii Europene în raport cu care să fie evaluate efectele Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 77/2018, nu se regăsește în contextul legislativ existent la momentul adoptării acestui act normativ.
Această argumentație conduce implicit la respingerea criticilor recurentului privind încălcarea hotărârii CJUE.
Deși, dată fiind corelația expusă de CJUE, inexistența acestei premise ar face, ab initio, inutilă analiza îndeplinirii celor două condiții referitoare la aptitudinea ordonanței de urgență de a conferi Guvernului o competență directă de numire a interimatului conducerii Inspecției Judiciare și de a da naștere unor îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor și a funcțiilor Inspecției Judiciare, ca instrument de presiune asupra activității judecătorilor și a procurorilor sau de control politic al acestei activități, din dorința de a lămuriri toate aspectele ce ar putea genera interpretări contradictorii, Înalta Curte de Casație și Justiție a analizat și reperele indicate de CJUE pentru verificarea efectelor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 77/2018, respectiv: numirea directă și îndoiala legitimă.
Astfel, în continuarea raționamentului său, Înalta Curte de Casație și Justiție a arătat că:
"64. Cu privire la condiția ca norma în discuție să confere Executivului competența directă de numire a conducerii Inspecției Judiciare, așa cum s-a arătat anterior, circumstanțele în care a fost promovată ordonanța de urgență relevă intenția Guvernului de a reglementa, în virtutea delegării legislative ce îi este acordată de art. 115 alin. (4) din Constituție, situația de vacantare a funcțiilor de conducere cu care se confrunta Inspecția Judiciară din cauze obiective, neimputabile nici acestei instituții, nici Consiliului Superior al Magistraturii și cu atât mai puțin Executivului.
De altfel, în considerentele Hotărârii CJUE din 18 mai 2021 s-a reținut că "simplul fapt că membrii cu funcții de conducere ai organului care are misiunea de a efectua cercetări disciplinare și de a exercita acțiunea disciplinară în privința judecătorilor și a procurorilor sunt numiți de guvernul unui stat membru nu este de natură să dea naștere unor îndoieli precum cele menționate la punctul 200 din prezenta hotărâre. Situația este aceeași în ceea ce privește dispozițiile naționale care prevăd că interimatul unei funcții de conducere din cadrul unui astfel de organ este asigurat, în situația vacantării acestei funcții ca urmare a expirării mandatului în cauză, de conducătorul al cărui mandat a expirat, până la data ocupării acestei funcții în condițiile legii. Cu toate acestea, condițiile de fond și modalitățile procedurale aplicabile la adoptarea deciziilor de numire a acestor conducători trebuie să fie concepute astfel încât să îndeplinească cerințele amintite la punctul 199 din prezenta hotărâre" (paragrafele 202-204 din hotărâre).
Așadar, atât în Hotărârea CJUE din 18 mai 2021, cât și în jurisprudența sa din cauze similare [Hotărârea din 19 noiembrie 2019, A. K. și alții (Independența Camerei Disciplinare a Curții Supreme), C-585/18, C-624/18 și C-625/18, EU:C:2019:982], CJUE acceptă, de principiu, că interimatul, în situații de felul celei în cauză, nu este de natură să genereze, per se, îndoieli precum cele la care se raportează instanța europeană (paragraful 203 din hotărâre), fiind necesară verificarea condițiilor de fond și de procedură în care se realizează numirile respective.
Însă, chiar și în aceste condiții, se impune a fi subliniat faptul că, prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2018, Guvernul nu a procedat la numirea directă a persoanelor care au exercitat cu caracter interimar funcțiile de inspector-șef și inspector-șef adjunct din cadrul Inspecției Judiciare. Acest act normativ nu conține dispoziții propriu-zise de numire a unor persoane determinate în funcțiile de conducere respective, neavând, prin urmare, caracter intuitu personae.
Examinând dispozițiile art. I din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2018, prin care se introduc, în cuprinsul art. 67 din Legea nr. 317/2004, alin. (7) și (8), care reglementează procedura de asigurare a interimatului în situația vacantării funcțiilor de inspector-șef și inspector-șef adjunct din cadrul Inspecției Judiciare, ca urmare a expirării mandatului ori a altor situații, se constată că acestea reprezintă un eveniment legislativ menit a asigura soluționarea unei ipoteze neacoperite de dispozițiile în vigoare.
În aceste condiții, este evident că legiuitorul delegat a urmărit completarea cadrului normativ existent cu norme cu aplicabilitate generală și permanentă, iar nu doar la acel moment. Drept urmare, soluția normativă introdusă prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2018 se regăsește în prezent în fondul activ al legislației, constituind forma actuală a art. 67 din Legea nr. 317/2004.
Deopotrivă, nu poate fi asimilat unei numiri directe nici faptul că dispozițiile art. II din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2018 vizează situația particulară a vacanței funcțiilor de conducere la data intrării sale în vigoare, ipoteză în privința căreia Executivul a dispus aplicarea aceleiași soluții legislative, respectiv ca interimatul să fie asigurat de inspectorii aflați în funcție ale căror mandate expiraseră la acel moment.
Din perspectiva tehnicii de reglementare, prin modul de redactare și măsurile instituite cu privire la derularea situațiilor juridice aflate în curs la data intrării în vigoare, dispozițiile art. II din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2018 prezintă caracteristicile unor norme tranzitorii în sensul art. 54 din Legea nr. 24/2000, articol care prevede obligația emitentului de a reglementa expres și în privința raporturilor juridice născute anterior, dar ale căror efecte continuă să se producă și după adoptarea actului normativ, nefiind așadar epuizate la intrarea în vigoare a acestuia.
În plus, conform art. 115 alin. (5) din Constituție, "Ordonanța de urgență intră în vigoare numai după depunerea sa spre dezbatere în procedură de urgență la Camera competentă să fie sesizată și după publicarea ei în Monitorul Oficial al României. Camerele, dacă nu se află în sesiune, se convoacă în mod obligatoriu în 5 zile de la depunere sau, după caz, de la trimitere". Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2018 a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 767 din 5 septembrie 2018 și a fost depusă spre dezbatere în procedură de urgență la Camera Deputaților cu nr. 616 din 5.09.2018 [conform mențiunilor din fișa proiectului de Lege privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 77/2018 (PL-x nr. 449/2018), care poate fi consultată în secțiunea "Urmărirea procesului legislativ" pe pagina de internet a Camerei Deputaților, www.x.ro].
Rezultă că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2018 a intrat în vigoare la 5 septembrie 2018, astfel că, potrivit principiului aplicării în timp a legii civile, reglementat de art. 6 alin. (1) din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., republicată, cu modificările ulterioare, se aplica raporturilor juridice existente la momentul respectiv, inclusiv vacanței funcțiilor de inspector-șef și inspector-șef adjunct intervenite la 1 septembrie 2018.
În aceste condiții, se poate concluziona că dispozițiile art. II din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2018 nu produc un alt efect decât cel pe care l-ar fi produs, în absența lor, dispozițiile art. I din ordonanța de urgență, context în care este superfluu a se discuta despre potențialul risc de a conferi Guvernului competența de numire directă în funcțiile de conducere vacante la data intrării lor în vigoare.
Așadar, prin prisma argumentelor expuse anterior, nu pot fi identificate elemente care să conducă la concluzia că dispozițiile art. II din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2018 ar conferi sau ar fi conferit la momentul respectiv Guvernului competența directă de numire în funcțiile de inspector-șef și inspector-șef adjunct din cadrul Inspecției Judiciare.
În privința celui de-al doilea standard probatoriu instituit de CJUE referitor la îndoiala legitimă, Înalta Curte de Casație și Justiție constată că împrejurările în care au fost adoptate prevederile art. II din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2018 reprezintă situații obiective excepționale, ce nu pot fi privite ca elemente care să poată reliefa conduita sau intenția Guvernului de a-și aroga, prin adoptarea ordonanței de urgență, competența de numire directă în funcțiile de inspector-șef și inspector-șef adjunct din cadrul Inspecției Judiciare de o manieră care "să dea naștere unor îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor și a funcțiilor Inspecției Judiciare ca instrument de presiune asupra activității judecătorilor și a procurorilor sau de control politic al acestei activități" (paragraful 200 din Hotărârea CJUE din 18 mai 2021).
Astfel, în preambulul ordonanței de urgență sunt reflectate, așa cum s-a arătat anterior (paragraful 57 din prezenta decizie), circumstanțele excepționale care au reclamat intervenția normativă a Guvernului la acel moment.
Se observă că, plecând de la premisa că legea în vigoare nu reglementa, de principiu, situația obiectivă în care vacanța funcțiilor de conducere din cadrul Inspecției Judiciare intervenea ca urmare a expirării mandatelor înainte de finalizarea concursurilor pentru ocuparea acestora sau din alte motive obiective, Guvernul a arătat în preambulul ordonanței de urgență că:
"ținând seama de importanța instituției Inspecției Judiciare pentru menținerea unui corp al magistraturii integru și care să se bucure de toate garanțiile de independență și imparțialitate, activitatea desfășurată de această instituție urmărind îmbunătățirea calității actului de justiție, a eficienței și eficacității sistemului judiciar, prin intermediul verificărilor și evaluărilor realizate potrivit legii, și luând în considerare că vacantarea funcției de inspector-șef al Inspecției Judiciare are repercusiuni negative asupra desfășurării activității acestei instituții și asupra procedurilor de cercetare disciplinară a magistraților, în condițiile în care inspectorul-șef are atribuții concrete în procedura disciplinară, confirmând rezoluțiile inspectorului judiciar (…)", apreciind astfel că are obligația constituțională de a edicta în acest domeniu.
Date fiind condițiile de constituționalitate în care se realizează delegarea legislativă a Guvernului, astfel cum sunt prevăzute de art. 115 alin. (4) din Constituție, ordonanța de urgență nu poate fi apreciată ca fiind o alternativă aflată la discreția Executivului care ar avea astfel libertatea de a adopta oricând, în regim de urgență, acte normative cu caracter de lege. Așadar, este exclusă de plano o intervenție subiectivă a Executivului prin intermediul ordonanței de urgență.
Potrivit jurisprudenței Curții Constituționale referitoare la art. 115 alin. (4) din Constituție (spre exemplu, Decizia nr. 255 din 11 mai 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 511 din 16 iunie 2005), Guvernul poate adopta ordonanțe de urgență în următoarele condiții, întrunite în mod cumulativ: existența unei situații extraordinare, reglementarea să nu poată fi amânată și motivarea urgenței în cuprinsul ordonanței.
"Situațiile extraordinare exprimă un grad mare de abatere de la obișnuit sau comun și au un caracter obiectiv, în sensul că existența lor nu depinde de voința Guvernului, care, în asemenea împrejurări, este constrâns să reacționeze prompt pentru apărarea unui interes public pe calea ordonanței de urgență" (a se vedea Decizia nr. 83 din 19 mai 1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 211 din 8 iunie 1998). Curtea Constituțională observă, așadar, că elementele invocate drept situații extraordinare, care să necesite remediere în regim de urgență, reprezintă stări de fapt obiective, cuantificabile, independente de voința Guvernului, care pun în pericol un interes public și, prin urmare, întrunesc exigențele prevăzute de art. 115 alin. (4) din Constituție (Decizia nr. 731 din 4 noiembrie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.239 din 28 decembrie 2021).
Prin urmare, cadrul constituțional care îi permite Guvernului să legifereze exclude orice posibilitate de utilizare de către acesta a atributelor de legiuitor delegat, astfel încât să dea naștere unor îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor și a funcțiilor Inspecției Judiciare ca instrument de presiune asupra activității judecătorilor și a procurorilor sau de control politic al acestei activități.
În al doilea rând, un asemenea potențial risc nu poate fi luat în discuție în condițiile în care aceeași persoană, numită inițial de CSM, a exercitat funcția de conducere până la momentul vacantării (1 septembrie 2018) și a fost numită ulterior în funcție de CSM în urma concursului organizat și desfășurat în temeiul art. 67 alin. (1)-(3) din Legea nr. 317/2004. Așadar, soluția normativă adoptată a urmărit ca interimatul să fie asigurat de către persoane care au dat dovada competenței profesionale și manageriale, exercitând deja funcțiile respective, având o cunoaștere aprofundată a activității Inspecției Judiciare și susținând un concurs, atât la momentul numirii inițiale, cât și la momentul reînvestirii pentru un nou mandat, în condițiile legii.
În fapt, în condițiile expuse, în temeiul art. II din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2018, funcția de conducere de inspector-șef a fost exercitată cu caracter interimar, în perioada 1 septembrie 2018-14 mai 2019, de aceeași persoană care atât anterior interimatului, cât și ulterior interimatului (în baza Hotărârii Plenului CSM nr. 82 din 15 mai 2019), a fost numită de CSM, potrivit procedurii prevăzute de art. 67 din Legea nr. 317/2004, în urma concursului, ceea ce exclude, de plano, orice minimă intervenție a Guvernului în desemnarea persoanelor care exercită funcțiile de inspector-șef și inspector-șef adjunct în cadrul Inspecției Judiciare.
Mai mult, soluția legislativă adoptată prevede ca interimatul funcțiilor de conducere respective să fie asigurat de persoane în privința cărora CSM derulase anterior procedura de numire în urma concursului organizat potrivit legii, soluție menită să asigure și continuitatea actului managerial pentru o perioadă determinată, până la ocuparea postului în condițiile legii.
Nu poate fi ignorat nici faptul că, în prezent, în privința instituției delegării pe funcții de conducere la instanțe și parchete, se poate constata prefigurarea unei practici administrative care reflectă această soluție normativă, în sensul că, de regulă, se dispune delegarea pe o funcție de conducere vacantă a aceluiași magistrat care exercitase anterior mandatul de conducere, tocmai în considerarea argumentelor expuse mai sus.
În plus, se cuvine a fi luat în considerare și faptul că, potrivit art. 65 alin. (2) din Legea nr. 317/2004, în funcția de inspector-șef al Inspecției Judiciare nu poate fi numit decât un judecător, a cărui întreagă carieră profesională este girată de CSM, garantul independenței justiției, conform art. 133 alin. (1) din Constituție, și singura instituție cu competențe în numirea, promovarea, transferul și sancționarea judecătorilor, potrivit art. 125 alin. (2) din Constituție, ceea ce înseamnă că persoana respectivă răspunde exigențelor specifice corpului magistraților, prezentând garanțiile de imparțialitate și independență în exercitarea funcției.
Astfel, deși este necontestat faptul că interimatul celor două funcții de conducere a fost exercitat în temeiul dispozițiilor art. II din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2018, Executivul nu a avut nicio implicare în selectarea sau numirea persoanelor care au asigurat interimatul, motiv pentru care nu se poate reține incidența ipotezei avute în vedere de CJUE la paragraful 202 din Hotărârea din 18 mai 2021.
Ca urmare, nu se poate vorbi despre o numire într-o funcție de conducere efectuată direct de puterea executivă, cu încălcarea procedurii ordinare de numire prevăzute de lege, ci de adoptarea unui act normativ, în baza unei abilitări constituționale, în considerarea unor situații extraordinare, a căror reglementare nu putea fi amânată.
În concluzie, se apreciază că dispozițiile art. II din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2018 nu sunt de natură să confere Guvernului o competență directă de numire în funcțiile de conducere din cadrul Inspecției Judiciare și nici să dea naștere unor îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor și a funcțiilor Inspecției Judiciare ca instrument de presiune asupra activității judecătorilor și a procurorilor sau de control politic al acestei activități."
Aceste considerente răspund prin ele însele criticilor recurentului care susține în continuare încălcarea jurisprudenței CJUE, deși hotărârea preliminară desființează cu lux de amănunte această teză, într-un raționament coerent și clar ce nu poate fi repus în discuție dat fiind mecanismul procedural în cadrul căruia a fost dezvoltat.
În ceea ce privește cauza C-430/21, până la a cărei pronunțare reclamantul a solicitat suspendarea cauzei sale, aspect reinvocat în recurs, Înalta Curte reține că aceasta nu are vreo legătură cu litigiul de față, în această cauză fiind avute în vedere cu totul alte două ipoteze, instanța europeană statuând că:
"Articolul 19 alin. (1) al doilea paragraf TUE coroborat cu articolul 2 și cu articolul 4 alin. (2) și (3) TUE, cu articolul 267 TFUE, precum și cu principiul supremației dreptului Uniunii trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări sau unei practici naționale în virtutea căreia instanțele de drept comun ale unui stat membru nu au abilitarea să examineze compatibilitatea cu dreptul Uniunii a unei legislații naționale pe care curtea constituțională a acestui stat membru a constatat-o ca fiind conformă cu o dispoziție constituțională națională care impune respectarea principiului supremației dreptului Uniunii.
Articolul 19 alin. (1) al doilea paragraf TUE coroborat cu articolul 2 și cu articolul 4 alin. (2) și (3) TUE, cu articolul 267 TFUE, precum și cu principiul supremației dreptului Uniunii trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări sau unei practici naționale care permite angajarea răspunderii disciplinare a unui judecător național pentru motivul că aceasta a aplicat dreptul Uniunii, astfel cum a fost interpretat de Curte, îndepărtându-se de o jurisprudență a curții constituționale a statului membru în cauză incompatibilă cu principiul supremației dreptului Uniunii."
Prin urmare, Înalta Curte constată că argumentele recurentului sunt nefondate, sentința pronunțată fiind în acord cu jurisprudența CJUE menționată, astfel cum a fost aceasta aplicată la contextul de fapt și legislativ național prin hotărârea preliminară nr. 15/2022.
III. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs
Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinței nr. 100 din 13 iulie 2022 a Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.
Definitivă.
Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 21 noiembrie 2023.