ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4983/2023

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prin cererea înregistrată la data de 21.12.2022, pe rolul Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2022, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâtul Guvernul României, solicitând repararea prejudiciului cauzat prin punerea în aplicare, începând cu data de 1 ianuarie 2022, a dispozițiilor art. XXIV pct. 13 din O.U.G. nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative din data de 17.12.2021, publicată în M. O. nr. 1202/18.12.2021, prin care s-a introdus în Codul fiscal o taxă nouă sub forma contribuțiilor sociale obligatorii, constând în asigurări sociale de sănătate datorate de persoanele fizice care realizează venituri din pensii pentru partea care depășește suma lunară de 4.000 RON, pentru fiecare drept de pensie, respectiv: 1. Obligarea pârâtului la despăgubiri constând în plata către reclamant a unor sume egale cu sumele reținute începând cu luna ianuarie 2022 din pensia reclamantului, rețineri făcute cu titlul de contribuții de asigurări sociale de sănătate, cu o bază lunară de calcul a contribuției de 10% din partea ce depășește suma lunară de 4.000 RON pentru fiecare drept de pensie, despăgubirile urmând a fi calculate începând cu prima reținere din pensia reclamantului și până la acoperirea integrală a prejudiciului, indexate cu rata inflației (art. 9 alin. (1)-(5) din Legea nr. 554/2004);

Obligarea pârâtului la despăgubiri constând în plata dobânzilor legale aferente sumelor reținute cu titlul de contribuții de asigurări sociale de sănătate, calculate începând cu data primei rețineri și până la acoperirea integrală a prejudiciului (art. 6 din O.G. nr. 13/2011);

Obligarea pârâtului să emită un act administrativ prin care să dispună încetarea reținerilor din pensia reclamantului a contribuțiilor sociale de sănătate de 10% din partea ce depășește suma lunară de 4.000 RON pentru fiecare drept de pensie, începând cu data pronunțării hotărârii (art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004). 2. Hotărârea primei instanțe. Prin sentința nr. 106 din data de 27 martie 2023, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a admis în parte acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, având ca obiect "despăgubire", a obligat pârâtul la plata unei despăgubiri egale cu sumele reținute cu titlu de asigurări sociale de sănătate începând cu ianuarie 2022 și până la încetarea acestora, precum și a dobânzii legale începând cu data primei rețineri și până la plata sumei și a respins în rest cererea. 3. Cererea de recurs. Împotriva sentinței nr. 106 din data de 27 martie 2023, pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a declarat recurs pârâtul Guvernul României, invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., sentința civilă ca fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii, solicitând admiterea recursului și modificarea sentinței recurate, în sensul respingerii ca inadmisibil a capătului de cerere privind obligarea Guvernul României la plata către reclamant a unei despăgubiri egale cu sumele reținute ca și contribuție de asigurări sociale de sănătate în temeiul art. XXIV pct. 13 din O.U.G. nr. 130/2021, începând cu ianuarie 2022 și până la încetarea acestora, precum a dobânzii legale începând cu data primei rețineri și până la plata sumei. În motivarea recursului arată că în mod eronat, instanța de fond a dispus în sarcina sa obligația de a plăti către reclamant despăgubiri egale cu sumele reținute ca și contribuție de asigurări sociale de sănătate, sume ce vor fi actualizate cu indicele de inflație, precum și plata dobânzii legale de la data fiecărei rețineri și până la plata sumei, întrucât, în opinia recurentului-pârât, se relevă lipsa capacității juridice civile a Guvernului României. Astfel, Guvernul României poate sta în judecată, în calitate de pârât, numai în litigiile de contencios administrativ atunci când se contestă legalitatea actelor administrative pe care le adoptă, aflându-ne în această situație în prezența unei capacități juridice speciale de drept public, fundamentată pe prevederile constituționale ale art. 102 și 108 și pe cele ale actului normativ de organizare și funcționare a Guvernului. Atât doctrina cât și jurisprudența au admis în privința capacității juridice a organelor administrației publice, faptul că acestea dispun de o capacitate juridică specială de drept public și nu de drept privat, prin care se înțelege aptitudinea lor de a fi subiecte în raporturile juridice administrative reclamate de realizarea competențelor și atribuțiilor legale conferite. Aceste raporturi juridice sunt unele de putere, fiind reglementate de norme juridice proprii dreptului administrativ și nu instituțiilor dreptului privat. În acest context, solicită să se observe că, potrivit prevederilor constituționale și celor ale O.U.G. nr. 57/2019, raporturile juridice în care participă Guvernul României nu pot fi de natură civilă, ci numai raporturi administrative care se nasc, se modifică sau se sting prin manifestarea unilaterală de voință a acestui organ al administrației publice centrale, făcută în exercitarea atribuțiilor și competențelor stabilite de lege, cu scopul de a produce efecte juridice, fiind evident că aceste raporturi sunt unele de putere, ce apar în sfera relațiilor sociale reglementate de normele dreptului administrativ, ramură a dreptului public, iar nu raporturi juridice civile guvernate de norme și instituții ale dreptului privat. Spre deosebire de raporturile juridice civile, în care părțile au o poziție de egalitate juridică, raporturile de drept administrativ au caractere juridice specifice, părțile acestora aflându-se într-o subordonare ierarhică, iar ele se supun principiilor proprii dreptului administrativ și jurisdicției speciale administrative. Pe de altă parte, arată că lipsa capacității civile a Guvernului este confirmată și prin dispozițiile art. 187 și următoarele din Legea nr. 287/2009. De asemenea, aceleași argumente au fost reținute și de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția I civilă în motivarea Deciziei nr. 363 din 4 februarie 2014 1 , arătându-se că: "Astfel, instanța de apel a reținut că potrivit dispozițiilor Legii nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor, instituția pârâtului este reglementată ca o autoritate publică, organ cu caracter colegial, lipsit de personalitate juridică și capacitate juridică civilă. Instanța de apel a justificat acest raționament prin raportare la dispozițiile art. 39 din lege care prevăd că "ministerele au personalitate juridică și au sediul în București". Cum actul normativ prevede doar pentru aceste autorități existența personalității juridice, rezultă că dacă Guvernul României ar fi avut o atare caracteristică, înseamnă că ea ar fi fost prevăzută expres, așa cum legiuitorul a făcut-o în cazul ministerelor. Lipsa personalității juridice și, pe cale de consecință, a capacității juridice civile, nu exclude însă existența capacității juridice administrative, care este o capacitate juridică cu caracter special și limitat, caracteristică autorității publice, în speță, Guvernul României, în derularea unor raporturi juridice specifice, cum ar fi cele de drept administrative". Deși dispozițiile Legii nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor au fost între timp abrogate prin art. 597 din O.U.G. nr. 57/2019, totuși, argumentele instanței supreme își păstrează în continuare valabilitatea, întrucât prevederile art. 39 din lege, la care se face referire în motivarea Deciziei nr. 363 din 4 februarie 2014, au fost preluate fără modificări de art. 54 din Codul administrativ. Pentru motivele arătate, solicită să se observe că acest organ colegial nu are capacitate juridică civilă, iar în situația în care Guvernul României va cădea în pretenții și va fi obligat să restituie reclamantului sumele de bani reținute cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate, titlul executoriu nu va putea fi dus la îndeplinire tocmai din lipsa capacității juridice civile. Arată că Guvernul României nu are atribuții de a calcula și reține din pensii contribuția de asigurări sociale de sănătate, mai mult decât atât nici nu poate fi obligat să plătească despăgubiri, întrucât sumele au fost calculate și reținute de către casele teritoriale de pensii sau, după caz, de casele de pensii sectoriale, respectiv entitățile care plătesc venituri din pensii. În aceste condiții, relevant este faptul că la data de 17 februarie 2023 a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 138, Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 4/15.02.2023 privind stabilirea unor măsuri de restituire a unor contribuții de asigurări sociale de sănătate, din preambulul căreia rezultă că acest act normativ a fost adoptat în considerarea Deciziei Curții Constituționale nr. 650/2022. Potrivit art. 1 alin. (1) din actul normativ: "(1) Sumele reținute din veniturile din pensii realizate de persoanele fizice, cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate de la data de 1 ianuarie 2022 până la data de 27 decembrie 2022 inclusiv, se restituie lunar în perioada 1 martie 2023-28 februarie 2024, după recalcularea venitului impozabil corespunzător lunilor pentru care se efectuează restituirea, în conformitate cu prevederile Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal, cu modificările și completările ulterioare, și reținerea diferențelor de impozit pe venit datorate." De asemenea, potrivit art. 2 alin. (1), din același act normativ: "Restituirea sumelor prevăzute la art. 1 se face, din oficiu, de către Casa Națională de Pensii Publice, prin casele teritoriale de pensii, precum și de către casele de pensii sectoriale și de către entitățile care plătesc venituri din pensii." Susține că obiectul unei cereri reprezintă pretenția concretă dedusă judecății, iar acesta trebuie să fie licit, posibil și determinat sau determinabil. La formularea cererii de chemare în judecată trebuie să existe un interes legitim, născut și actual, personal și direct, astfel cum reiese din dispozițiile art. 32 alin. (1) C. proc. civ., iar pe de altă parte, trebuie să fie în legătură cu pretenția formulată, să îl vizeze pe cel care recurge la forma procedurală și să existe în momentul în care se exercită dreptul la acțiune și pe tot parcursul soluționării cauzei. Față de acestea, intrarea în vigoare a actului normativ reprezentat de O.U.G. nr. 4/2023 exprimă transpunerea practică a obligației dispuse în sarcina pârâtului prin titlul executoriu, împrejurare față de care, cererea pendinte este rămasă fără obiect, neputându-se susține în continuare, în mod valabil, solicitarea de penalități prin calea urmată de către părțile reclamante. Reglementările conținute de O.U.G. nr. 4/2023 dau în competența caselor teritoriale de pensii, caselor de pensii sectoriale precum și entităților care plătesc venituri din pensii, restituirea sumelor reținute cu titlul de contribuții de asigurări sociale de sănătate, sume pretinse a fi restituite prin prezenta cerere de chemare în judecată, astfel că Guvernul României nu are atribuții și nu poate fi obligat nici la plata dobânzilor legale penalizatoare și/sau a diferențelor de sume rezultate din actualizarea sumei datorate în raport cu indicele de inflație. Arată că, în măsura în care instanța de judecată va aprecia că obligația este purtătoare de dobânzi sau impune actualizări ale acesteia în raport cu indicele de inflație, din prevederile art. 1 alin. (4) din Ordonanța Guvernului nr. 13/2011 privind dobânda legală remuneratorie și penalizatoare pentru obligații bănești, precum și pentru reglementarea unor măsuri financiar-fiscale în domeniul bancar, potrivit cărora, dobânda penalizatoare este "dobânda datorată de debitorul obligației bănești pentru neîndeplinirea obligației respective la scadență (...)", rezultă în mod clar faptul că debitorului obligației bănești - principale, îi revine și sarcina îndeplinirii obligației subsecvente, pe cale de consecință.

Apărările formulate în cauză. Deși a fost legal citat, intimatul-reclamant nu a formulat întâmpinare.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 27 iulie 2023, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 1 noiembrie 2023, în ședință publică, cu citarea părților.

Soluția instanței de recurs. Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, pentru următoarele considerente: Intimatul-reclamant a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o cerere prin care a solicitat repararea prejudiciului cauzat prin punerea în aplicare, începând cu data de 1 ianuarie 2022, a dispozițiilor art. XXIV pct. 13 din O.U.G. nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative din data de 17.12.2021, publicată în M. O. nr. 1202/18.12.2021, respectiv: 1. Obligarea pârâtului la despăgubiri constând în plata către reclamant a unor sume egale cu sumele reținute începând cu luna ianuarie 2022 din pensia reclamantului, rețineri făcute cu titlul de contribuții de asigurări sociale de sănătate, cu o bază lunară de calcul a contribuției de 10% din partea ce depășește suma lunară de 4.000 RON pentru fiecare drept de pensie, despăgubirile urmând a fi calculate începând cu prima reținere din pensia reclamantului și până la acoperirea integrală a prejudiciului, indexate cu rata inflației (art. 9 alin. (1)-(5) din Legea nr. 554/2004); 2. Obligarea pârâtului la despăgubiri constând în plata dobânzilor legale aferente sumelor reținute cu titlul de contribuții de asigurări sociale de sănătate, calculate începând cu data primei rețineri și până la acoperirea integrală a prejudiciului (art. 6 din O.G. nr. 13/2011); 3. Obligarea pârâtului să emită un act administrativ prin care să dispună încetarea reținerilor din pensia reclamantului a contribuțiilor sociale de sănătate de 10% din partea ce depășește suma lunară de 4.000 RON pentru fiecare drept de pensie, începând cu data pronunțării hotărârii (art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004). Prima instanță a admis în parte cererea dedusă judecății, a obligat pârâtul la plata unei despăgubiri egale cu sumele reținute cu titlu de asigurări sociale de sănătate începând cu ianuarie 2022 și până la încetarea acestora, precum și a dobânzii legale începând cu data primei rețineri și până la plata sumei și a respins în rest cererea. Învestită cu soluționarea cererii de recurs, Înalta Curte va răspunde punctual motivelor invocate. Astfel, recurentul-pârât susține că hotărârea primei instanțe a fost dată cu interpretarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, întrucât în opinia sa, se relevă lipsa capacității juridice civile a Guvernului României. Cu privire la motivul de recurs prin care se invocă dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că potrivit acestui motiv, casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța, deși a recurs la textele de lege aplicabile speței, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. Conform art. 36 din C. proc. civ., calitatea procesuală rezultă din identitatea dintre părți și subiectele raportului juridic litigios, astfel cum acesta este dedus judecății. Existența sau inexistența drepturilor și a obligațiilor afirmate constituie o chestiune de fond. În speța dedusă judecății, intimatul-reclamant reclamant s-a considerat vătămat în drepturile și interesele sale legitime prin modificările legislative aduse de O.U.G. nr. 130/2021, publicată în M.O. nr. 1202/18.12.2021, respectiv pusă în aplicare începând cu data de 01.01.2022, prin care s-a instituit plata obligatorie a contribuțiilor de asigurări sociale de sănătate, cu o bază lunară de calcul a contribuției de 10% din partea ce depășește suma lunară de 4.000 RON pentru fiecare drept de pensie, cu afectarea majoră a pensiei de serviciu. La o primă analiză, Înalta Curte constată că emitentul O.U.G. nr. 130/2021 este Guvernul României și, în considerarea competenței derivate a acestei autorități și ca efect al exercițiului temporar al unor atribuții legislative de către puterea executivă, pârâtul poate emite ordonanțe simple sau ordonanțe de urgență, cu respectarea riguroasă a dispozițiilor art. 115 din Constituție. De asemenea, relevante sunt și dispozițiile art. 126 alin. (6) din Constituție conform cărora: "(6) Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepția celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum și a actelor de comandament cu caracter militar. Instanțele de contencios administrativ sunt competente să soluționeze cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau, după caz, prin dispoziții din ordonanțe declarate neconstituționale". Potrivit dispozițiilor art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, persoana vătămată într-un drept sau interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe, pot introduce acțiuni la instanța de contencios administrativ, însoțite de excepția de neconstituționalitate. Coroborând dispozițiile art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 cu textul constituțional citat mai sus, rezultă că legea instituie un regim juridic specific al acțiunilor împotriva ordonanțelor Guvernului, consacrând competența instanțelor de contencios administrativ în a soluționa cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe declarate neconstituționale (acțiune ce trebuie însoțită de excepția de neconstituționalitate). În această modalitate este asigurat accesul la justiție al persoanelor vătămate, pe de o parte, iar, pe de altă parte, se instituie un regim specific pentru acțiunile în contencios administrativ împotriva ordonanțelor Guvernului. Concluzionând, Înalta Curte constată că dispozițiile legale sus-citate conferă recurentului-pârât Guvernul României calitatea procesuală pasivă, în ambele ipoteze vizate de art. 9 din Legea nr. 554/2004, admisibilitatea acțiunii fiind condiționată de răsturnarea prezumției de constituționalitate a ordonanței Guvernului sau a dispozițiilor din ordonanță defăimate ca fiind neconstituționale. Prin urmare, calitatea procesuală pasivă a pârâtului rezultă din identitatea dintre părți și subiectele raportului juridic litigios, așa cum prevede art. 36 C. proc. civ., Guvernul României având calitatea de emitent al actului. Înalta Curte constată că odată cu punerea în aplicare a prevederilor art. XXIV pct. 13 din O.U.G nr. 130/2021, pensiei intimatului-reclamant i s-a aplicat o taxă nouă sub forma contribuțiilor sociale obligatorii constând în asigurări sociale de sănătate datorate de persoanele fizice care realizează venituri din pensii pentru partea care depășește suma lunară de 4.000 RON. Având în vedere că dispozițiile art. XXIV pct. 13 din O.U.G nr. 130/2021 au fost supuse controlului de constituționalitate, fiind declarate neconstituționale prin Decizia Curții Constituționale nr. 650 din data de 15 decembrie 2022, rezultă că reglementarea analizată afectează cuantumul pensiei aflate în plată, diminuându-l, prin prelevarea unei cote procentuale din aceasta, cotă pe care o direcționează către bugetul FNUASS. În ceea ce privește interesul intimatului-reclamant în susținerea cererii de chemare în judecată, Înalta Curte constată că acesta justifică un interes determinat, legitim, personal, născut și actual pentru promovarea unei acțiuni împotriva dispozițiilor din O.U.G. nr. 130/2021, fiind îndeplinite cerințele prevăzute în art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 coroborat cu dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. a) din aceeași lege, respectiv cu dispozițiile art. 33 C. proc. civ., având în vedere că, modificările legislative aduse prin O.U.G. nr. 130/2021, prin care s-au impus contribuțiile sociale de sănătate, au un puternic impact economic asupra veniturilor realizate din pensii de către intimatul-reclamant, în condițiile în care, în regim de nejustificată urgență, veniturile realizate din pensia de serviciu au fost diminuate cu 10% din suma ce depășește plafonul de 4.000 RON, cu titlul de contribuții sociale de sănătate. Faptul că, prin art. 1 alin. (1) al O.U.G. nr. 3/15.02.2023 privind stabilirea unor măsuri de restituire a unor contribuții de asigurări sociale de sănătate s-a dispus să se restituie lunar în perioada 1 martie 2023-28 februarie 2024, după recalcularea venitului impozabil corespunzător lunilor pentru care se efectuează restituirea, în conformitate cu prevederile Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal, cu modificările și completările ulterioare, și reținerea diferențelor de impozit pe venit datorate, sumele reținute din veniturile din pensii realizate de persoanele fizice, cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate de la data de 1 ianuarie 2022 până la data de 27 decembrie 2022, iar, potrivit art. 2 alin. (1), din același act normativ: "Restituirea sumelor prevăzute la art. 1 se face, din oficiu, de către Casa Națională de Pensii Publice, prin casele teritoriale de pensii, precum și de către casele de pensii sectoriale și de către entitățile care plătesc venituri din pensii", nu poate atrage lipsa de interes a intimatului-reclamant în obținerea unei hotărâri judecătorești de obligare a recurentului-pârât la plata unei despăgubiri egale cu sumele reținute cu titlu de asigurări sociale de sănătate începând cu ianuarie 2022 și până la încetarea acestora, precum și a dobânzii legale începând cu data primei rețineri și până la plata sumei. Prin urmare, soluția primei instanțe, analizată în raport de aspectele incidente la momentul pronunțării sale, reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs. Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de reformare a sentinței atacate care să intre în sfera de reglementare a art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge ca nefondat recursul.