ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4947/2023

Obiectul cererii de chemare în judecată 1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 08.06.2021 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2021, reclamanta A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, obligarea pârâtului la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat reclamantei prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/19.01.2017 constând, în principal, în penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv de 0,2%/zi de întârziere, potrivit Normei ASF nr. 23/2014, de la împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată și până la data plății efective, iar, în subsidiar, în dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011. De asemenea, reclamanta a solicitat obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu. 1.

La data de 05.10.2021, reclamanta a depus la dosar note scrise, prin care a invocat, în temeiul art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepția de nelegalitate împotriva Deciziei FGA nr. 16517/27.08.2018. 2. Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 406 din data de 4 martie 2022, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea de suspendare a judecării cauzei ca nefondată, a admis excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate și a respins ca inadmisibilă excepția de nelegalitate a Deciziei FGA nr. 16517/27.08.2018, a admis excepția inadmisibilității cererii de chemare în judecată și a respins cererea de chemare în judecată formulată de către reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, ca inadmisibilă.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile indicate în pct. I.2 de mai sus a declarat recurs reclamanta societatea A. S.A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 6 C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare. În opinia recurentei-reclamante, soluția pronunțată cu privire la excepția de nelegalitate a Deciziei nr. 16517/27.08.2018 este nelegală din perspectiva prevederilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prima instanță încălcând regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității, iar hotărârea nu cuprinde argumentele juridice care au stat la baza unei astfel de soluții. Învederează recurenta că, prin Decizia nr. 16517/27.08.2018, intimatul-pârât FGA a respins cererile de plată formulate de A., invocând dispozițiile art. 4 alin. (1) lit. e), coroborat cu art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, referitoare la plata creanțelor de asigurare în limita plafonului de 450.000 RON pe creditor de asigurare al asigurătorului aflat în faliment. Prin Decizia nr. 29/2020, pronunțată în dezlegarea unei probleme de drept, Înalta Curte de Casație și Justiție a stabilit, contrar poziției adoptate de FGA, că plafonul de 450.000 RON se aplică pe creanțe de asigurare, motiv pentru care, în opinia recurentei-reclamante, Decizia nr. 16517/27.08.2018 este un act administrativ individual nelegal, iar, în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prima instanță trebuia să admită excepția de nelegalitate. Afirmă recurenta-reclamantă că, deși Decizia nr. 16517/27.08.2018 putea fi atacată și pe calea acțiunii principale, este evident că instanța putea și trebuia să verifice legalitatea acesteia pe calea incidentală a excepției de nelegalitate, soluția de respingere ca inadmisibilă a acestei excepții încălcând liberul acces la justiție și dreptul la un proces echitabil. Cu toate că prima instanță susține că legalitatea deciziei nu poate fi verificată pe cale incidentală, în sentință nu au fost indicate raționamentele logico-juridice care stau la baza unei astfel de soluții, astfel că motivarea sentinței nu corespunde cerințelor legale, așa cum au fost dezvoltate prin jurisprudența instanțelor naționale și CJUE. În privința soluției de respingere ca inadmisibilă a acțiunii în angajarea răspunderii patrimoniale a FGA, recurenta-reclamantă contestă argumentația instanței de fond, întemeiată pe împrejurarea necontestării, de către reclamantă, a Deciziei FGA nr. 16517/2018. Deși instanța a avut în vedere prevederile art. 18 din Legea nr. 554/2004, în realitate, angajarea răspunderii patrimoniale a autorității este condiționată de existența unui act administrativ cauzator de prejudicii, în speță actul administrativ nelegal fiind refuzul expres și repetat al FGA de a da curs cererilor de plată, exprimat prin Decizia nr. 16517/27.08.2018 și reiterat prin Decizia nr. 18140/27.08.2018. Mai arată recurenta-reclamantă că Decizia nr. 18140/27.08.2018 a fost anulată prin decizia pronunțată de ÎCCJ-SCAF la data de 19.11.2021, în dosarul nr. x/2021. Concluzionează recurenta-reclamantă că, în speță, nelegalitatea refuzului de a da curs cererii de plată a despăgubirilor putea fi reținută de către prima instanță fie în baza deciziei pronunțate în dosarul nr. x/2019, prin care Înalta Curte a anulat Decizia nr. 18140/28.01.2019, fie prin analizarea și admiterea excepției de nelegalitate împotriva Deciziei nr. 16517/27.08.2018.

Apărările formulate în recurs Intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților a depus întâmpinare, prin care, în principal, a invocat excepția nulității argumentelor din cuprinsul recursului subsumate de recurentă cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., iar, în subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Procedura de soluționare a recursului 5.1. În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluția din data de 17 octombrie 2022 s-a fixat termen de judecată la data de 1 noiembrie 2023, în ședință publică, cu citarea părților. 5.2. La data de 30 octombrie 2023, recurenta - reclamantă A. S.A. a depus la dosar cerere de suspendare a judecății dosarului pendinte până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2022, în care Judecătoria Sectorului 2 București a pronunțat sentința civilă nr. 6659 din 26 mai 2023. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. S.A. este nefondat, pentru următoarele considerente: În recurs, criticile reclamantei vizează, pe de-o parte, soluția de respingere a excepției de nelegalitate, ca inadmisibilă, iar pe de altă parte, soluția de respingere, tot ca inadmisibilă, a acțiunii în despăgubire. Pentru a răspunde acestor critici, Înalta Curte consideră necesar a reda, rezumativ, situația factuală care a condus la promovarea litigiului de față. Cererea de plată a sumei de 1321,73 RON, aferentă dosarului de daună al asigurătorului RCA în faliment B. S.A nr. x, a fost înregistrată la Fondul de Garantare a Asiguraților sub nr. x din 20.01.2017 . Numărul folosit de reclamantă în cererea de chemare în judecată - nr. 2332/19.01.2017 - este numărul sub care a fost înregistrat la FGA centralizatorul cu mai multe cereri, printre care și cea aferentă sumei de 1321,73 RON (poz. 20 în centralizator), aspect ce reiese din înscrisurile depuse la dosarul de fond. Antereferita cererea de plată a fost soluționată de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților prin Decizia nr. 16517/27.08.2018. Potrivit mențiunilor din dispozitivul acestei decizii, FGA a achitat către A. despăgubiri ce au făcut obiect al cererilor de plată menționate în borderoul nr. 1, până la o valoare totală de 450.000 RON, toate celelalte cereri, în sumă totală de 2.019.201,68 RON, menționate explicit în borderoul nr. 2, fiind respinse la plată pentru depășirea plafonului legal de 450.000 RON, fără a mai fi analizate în fond. Cererea de plată prin care a fost solicitată plata sumei de 1321,73 RON este menționată în borderoul nr. 2, anexă la Decizia nr. 16517/27.08.2018, la poziția nr. 269 . Astfel cum rezultă din înscrisul aflat la dosarul de fond, Decizia nr. 16517/27.08.2018 a fost comunicată reclamantei A. la data de 03.08.2018, reclamanta nefăcând dovada contestării acesteia. Pe de altă parte, reclamanta s-a prevalat și de existența Deciziei nr. 18140/28.01.2019, susținând că respingerea cererii de plată a fost reiterată de FGA prin această decizie. În acest context, instanța de contencios administrativ și fiscal a fost învestită cu o cerere prin care reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, a solicitat, în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, obligarea pârâtului FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x din 20.01.2017. Prima instanță, reținând că cererea de plată a sumei 1321,73 RON a fost respinsă prin Decizia nr. 16517/27.08.2019, cu privire la care nu s-a făcut dovada contestării în instanță în termen de 10 zile de la comunicare, iar nu prin Decizia nr. 18140/28.01.2019, la care s-a raportat reclamanta, a respins excepția de nelegalitate invocată de reclamantă, ca inadmisibilă și a admis excepția de inadmisibilitate a formulării acțiunii, respingând, în consecință, cererea de chemare în judecată. În ceea ce privește criticile aduse modalității de soluționare a excepției de nelegalitate, Înalta Curte reține că reclamanta a susținut, subsumat art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., că deși Decizia nr. 16517/27.08.2018 poate fi atacată și pe calea acțiunii principale, este evident că instanța putea și trebuia să verifice legalitatea acesteia pe calea incidentală a excepției de nelegalitate. Aceste de argumente prezintă structura necesară spre a fi calificate drept critici de nelegalitate prin care recurentul tinde la evocarea cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., motiv pentru care urmează a fi respinse apărările intimatului - pârât Fondul de Garantare a Asiguraților, privind nulitatea unor astfel de argumente. Analizând, în continuare, antereferitele argumente, Înalta Curt reține că, potrivit art. 4 din Legea nr. 554/2004: "(1) Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate." Din textul de lege antecitat, reiese că excepția de nelegalitate constituie un mijloc de apărare ce poate fi folosit de una dintre părți pentru a contracara pretențiile celeilalte părți ori pentru apărarea ori valorificarea unui drept al părții, utilizat în cadrul unui proces în curs de soluționare. Excepția de nelegalitate reprezintă una dintre formele de exercitare a controlului judecătoresc asupra actelor administrative (control indirect) și tinde la înlăturarea unui act administrativ nelegal, incident într-o cauză aflată pe rolul instanțelor judecătorești, indiferent de obiect sau de stadiu procesual. Pe de altă parte, Înalta Curte reține că nu se poate uza de acest mijloc de apărare atunci când partea avea atât interesul, cât și posibilitatea de a ataca actul administrativ printr-o acțiune în anulare și a ales să stea în pasivitate, acceptând efectele produse de acesta. Excepția de nelegalitate nu poate fi folosită cu scopul repunerii părții nediligente în dreptul de a ataca actul administrativ în afara termenului stabilit de legiuitor, deși aceasta avea cunoștință de conținutul actului și de vătămarea care îi este produsă încă de la momentul comunicării actului. Altfel spus, dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 nu pot fi aplicate într-o speță care vizează obținerea de despăgubiri ca urmare a emiterii unui act administrativ pretins nelegal, dar care nu a fost atacat în termen cu acțiune în anulare, conform art. 1 și art. 8 din Legea nr. 554/2004. În speță, astfel cum corect a reținut și judecătorul fondului, Decizia nr. 16517/27.08.2018, cu privire la care s-a invocat excepția de nelegalitate, reprezintă actul administrativ cu caracter individual a cărui nelegalitate a fost invocată în susținerea cererii de atragere a răspunderii autorității, cu care a fost învestită instanța prin cererea introductivă. Câtă vreme obiectul cererii reclamantei privește acordarea de despăgubiri în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004 pentru prejudiciul suportat prin emiterea Deciziei nr. 16517/27.08.2019, nelegalitatea actului administrativ pretins vătămător nu poate fi constatată pe calea incidentă a excepției de nelegalitate, ci doar prin formularea unei acțiuni în anulare, prealabil formulării acțiunii în despăgubiri. Nefondată este și critica formulată de recurenta-reclamantă, circumscrisă dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., prin care s-a susținut că prima instanță nu a indicat raționamentul logico-juridic ce a stat la baza soluției de respingere a excepției de nelegalitate ca inadmisibilă. Lecturând considerentele sentinței recurate, Înalta Curte constată că acestea îndeplinesc exigențele dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., prima instanță expunând în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportat la dispozițiile legale aplicabile litigiului dedus judecății. Astfel, judecătorul a explicat soluția pronunțată în dispozitiv prin argumente care demonstrează că a analizat efectiv chestiunea de drept disputată și a explicat raționamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia respingerii excepției de nelegalitate invocată de reclamantă în privința Deciziei nr. 16517/27.08.2018, ca inadmisibilă. Totodată, instanța de control judiciar reține că hotărârea nu trebuie să cuprindă un răspuns exhaustiv dat fiecărei susțineri formulate de părțile în proces, fiind suficient a se răspunde argumentelor fundamentale, de natură a susține soluția pronunțată în cauză, obligație îndeplinită în prezenta speță. Prezentarea considerentelor care susțin soluția nu este o chestiune de volum, iar în speță, motivarea sentinței recurate cuprinde argumente suficiente în sprijinul soluției date excepției de nelegalitate. Astfel fiind, Înalta Curte constată că toate criticile reclamantei - reclamantei vizând soluția primei instanțe de constatare a inadmisibilității excepției de nelegalitate, sunt nefondate, urmând a fi respinse în consecință. Cel de-al doilea rând de critici expus de recurenta-reclamantă a vizat soluția de respingere a acțiunii în răspundere patrimonială, ca inadmisibilă, Înalta Curte apreciind că aceste argumente se subsumează dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Contrar susținerilor recurentei - reclamante, Înalta Curte constată că, atât timp cât Decizia FGA nr. 16517/27.08.2018 nu a fost contestată în fața instanței de contencios administrativ printr-o acțiune în anulare, care să fi fost admisă, actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate. Prin urmare, în mod corect a reținut judecătorul fondului că, în cauză, nu este îndeplinită condiția premisă pentru introducerea cererii de chemare în judecată având ca obiect plata despăgubirilor potrivit art. 19 Legea nr. 554/2004 și anume constatarea, în prealabil, a nelegalității actului vătămător. Cât privește invocarea, ca act administrativ vătămător, a Deciziei nr. 18140/28.01.2019, Înalta Curte constată că, potrivit dispozitivului acestei decizii, FGA a respins alte două cereri de plată decât cea care face obiectul prezentului litigiu, menționate în borderoul nr. 3 . Recurenta-reclamantă s-a prevalat de împrejurarea că această decizie cuprinde și borderoul nr. 2, în care figurează și cererea de plată ce face obiectul prezentei cauze, însă, astfel cum rezultă din actele cauzei și susținerile părților, acest borderou se referă la cererile de plată deja respinse prin Decizia nr. 16517/27.08.2018, fiind reluate considerentele referitoare la depășirea plafonului de despăgubire, dar fără a se dispune, prin dispozitivul deciziei, o nouă soluție de respingere a acestor cereri. Înalta Curte mai reține că dosarul nr. x/2019, având ca obiect acțiunea în anularea Deciziei nr. 18140/28.01.2019, a fost soluționat de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal în recurs, prin decizia nr. 5732/2021, în sensul admiterii recursului declarat de reclamanta A., al anulării Deciziei nr. 18140 din 28.01.2019, emisă de pârât și al obligării pârâtul FGA să soluționeze pe fond cererile de plată nr. x/18.10.2018 și nr. y/18.10.2018689 formulate de reclamantă, fiind respinsă, în rest, acțiunea. Așadar, există o soluție definitivă a instanței de contencios administrativ care constată că Decizia nr. 18140/28.01.2019 privește numai cele două cereri de plată, iar nu pe cele respinse la plată prin Decizia nr. 16517/2018. Prin urmare, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia. În considerarea aspectelor învederate în paragrafele anterioare, nefiind incidente cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul declarat de reclamantă, ca nefondat.