ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4222/2023

Ședința publică din data de 29 septembrie 2023

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Procedura în fața primei instanțe

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 17.03.2022 sub nr. x/2021* (prin declinare de la Curtea de Apel Constanța - Sentința civilă nr. 29/CA din 14.02.2022), reclamanții Municipiul Constanța, prin Primar, și Primarul Municipiului Constanța au solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministrul Educației, Guvernul României și Statul Român prin Ministerul Finanțelor, obligarea acestora la transferarea din bugetul de stat a sumei de 3.953.750 RON, reprezentând decontarea contravalorii gratuității acordate elevilor la cheltuielile de transport local, pentru perioada ianuarie - septembrie 2021, iar, în subsidiar, obligarea pârâților la plata sumei menționate mai sus.

Prin încheierea din 06 mai 2022, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a constatat că este întemeiată excepția inadmisibilității acțiunii formulate în contradictoriu cu pârâții Ministrul Educației, Guvernul României și Statul Român prin Ministerul Finanțelor, având în vedere că reclamanții nu au făcut dovada adresării către pârâții menționați cu solicitări de recunoaștere a dreptului pretins prin cererea de chemare în judecată anterior sesizării instanței de contencios administrativ cu acțiunea de față și, având nevoie pentru a delibera cu privire la fondul cauzei, a amânat pronunțarea la data de 13.05.2022 și apoi, succesiv, la data de 20.05.2022 și 26.05.2022.

Prin sentința civilă nr. 988 din 26 mai 2022, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamanții Municipiul Constanța prin Primar și Primarul Municipiului Constanța în contradictoriu cu pârâții Ministrul Educației, Guvernul României și Statul Român prin Ministerul Finanțelor, ca inadmisibilă.

A respins acțiunea formulată de reclamanți în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației, ca neîntemeiată.

Împotriva acestei sentințe, au declarat recurs reclamanții Municipiul Constanța, prin Primar, și Primarul Municipiului Constanța, pentru motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 din C. proc. civ.

Circumscris motivului de recurs reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., recurenții reclamanți au susținut că încheierea din data de 06.05.2022, care face parte din sentința civilă nr. 988/26.05.2022, nu le-a fost comunicată, motiv pentru care au considerat că este posibil ca încheierea anterior indicată să nu existe la dosarul cauzei.

Au arătat că prevederile art. 396 alin. (1) din C. proc. civ. prevăd posibilitatea amânării pronunțării hotărârii, măsură care este necesar să se regăsească într-o încheiere de amânare a pronunțării.

Întrucât încheierea de amânare a pronunțării face parte integrantă din hotărârea pronunțată, absența acestei încheieri atrage sancțiunea nulității, în condițiile în care hotărârea nu este completă, împrejurare care, de asemenea, este sinonimă cu nesemnarea hotărârii judecătorești.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurenții reclamanți au arătat că motivarea instanței de fond este în mod vădit contradictorie, în condițiile în care, pe de o parte, reține că reclamanții nu s-ar fi adresat pârâților în raport de care s-a admis excepția inadmisibilității cu o cerere de recunoaștere a dreptului pretins prin cererea de chemare în judecată, însă, pe de altă parte, instanța de fond demonstrează caracterul nefondat al admiterii excepției inadmisibilității, tocmai prin prezentarea numeroaselor demersuri efectuate de către reclamanți anterior promovării cererii de chemare în judecată prin care s-a solicitat recunoașterea dreptului pretins ce formează obiectul prezentei cauze.

Recurenții au susținut că s-au adresat atât Statului Roman cât și Guvernului României, prin intermediul Ministerului Finanțelor Publice, care îndeplinește funcția de reprezentare a celor doua entități, în temeiul prevederilor Hotărârii nr. 34 din 22 ianuarie 2009 privind organizarea și funcționarea Ministerului Finanțelor Publice.

S-a mai arătat că motivarea instanței de fond în sensul că nu ar fi existat o cerere adresată Ministrului Educației este nelegală, în condițiile în care cererea adresată Ministerului Educației vizează atât ministerul cât și conducătorul acestuia, împrejurare care rezultă inclusiv din cererea înaintată de către reclamanți, disocierea realizată de către instanța de fond neavând niciun suport legal.

Argumentele subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. au vizat aplicarea dispozițiilor art. 84 alin. (1

1

) din Legea nr. 1/2011 care prevăd că sumele reprezentând contravaloarea gratuității transportului public la elevi trebuie decontate de la bugetul de stat, ordonatorul de credite Ministrul Educației fiind obligat la transferarea acestora către bugetul local.

Contrar celor reținute de către instanța de fond, recurenții reclamanți au susținut că fundamentul decontării este reprezentat de dispozițiile art. 84 alin. (1

1

) Legea nr. 1/2011, neprevederea în buget a sumelor necesare nefiind o cauză de ineficacitate a dispozițiilor legale anterior indicate, ci o încălcare a acestor dispoziții de către destinatarii normei, care aveau obligația să-și adaptateze conduita în vederea respectării acesteia.

Recurenții au criticat și reținerea instanței de fond potrivit căreia Ministerul Educației nu are atribuții de transferare a unor sume din bugetul de stat către bugetele locale și că legea nu prevede ca gratuitatea în discuție sa fie suportată din bugetul Ministerului Educației.

În opinia recurenților, motivarea instanței de fond reprezintă o înfrângere a reglementării prevăzute de dispozițiile art. 5 alin. (1), (2) și 3 din C. proc. civ. și este sinonimă cu o denegare de dreptate. Această denegare de dreptate este cu atât mai evidentă în condițiile în care, deși instanța de fond reține că nu Ministerul Educației suportă gratuitatea, nu este urmată de consecința firească a acestei concluzii, respectiv indicarea entității care ar avea această obligație, în condițiile în care orice normă juridică trebuie în mod necesar să producă efecte.

Recurenții au considerat că întregul raționament al instanței de fond a plecat de la premisa greșită că "legea nu prevede", ceea ce reprezintă o încălcare a prevederilor art. 5 alin. (1), (2) și 3 din C. proc. civ.

II. Apărările intimaților

Intimații-pârâți Ministerul Educației și Guvernul României au depus întâmpinări, prin care au solicitat respingerea recursului ca nefondat.

III. Analiza motivelor de casare

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate și a dispozițiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Constanța la data de 04.11.2021 sub nr. x/2021, reclamanții Municipiul Constanța, prin Primar, și Primarul Municipiului Constanța au solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministrul Educației, Guvernul României și Statul Român prin Ministerul Finanțelor, obligarea acestora la transferarea din bugetul de stat a sumei de 3.953.750 RON, reprezentând decontarea contravalorii gratuității acordate elevilor la cheltuielile de transport local, pentru perioada ianuarie - septembrie 2021, iar, în subsidiar, obligarea pârâților la plata sumei menționate anterior.

La data de 14.02.2022, reclamanții au depus la dosar o cerere de completare a cadrului procesual pasiv, solicitând introducerea în cauză, în calitate de pârât, și a Ministerului Educației.

Prin sentința civilă nr. 29/CA din 14 februarie 2022, Curtea de Apel Constanța a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București, dosarul fiind înregistrat pe rolul secției a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 17.03.2022 sub nr. x/2021*.

La termenul de judecată din data de 06.05.2022, s-a admis excepția inadmisibilității acțiunii formulate de reclamanți în contradictoriu cu pârâții Ministrul Educației, Guvernul României și Statul Român prin Ministerul Finanțelor, excepție invocată de instanță din oficiu, curtea de apel reținând că, anterior promovării acțiunii, reclamanții nu au făcut dovada că s-ar fi adresat pârâților menționați cu o solicitare de recunoaștere a dreptului pretins prin cererea de chemare în judecată.

Referitor la pârâtul Statul Român, instanța de fond a constatat că reclamanții nu s-au adresat acestei entități, ci Ministerului Finanțelor în calitatea sa de autoritate responsabilă cu elaborarea proiectului bugetului de stat, iar nu în calitate de reprezentant al Statului Român. Cu privire la pârâtul Ministrul Educației, curtea de apel a reținut că cererea anterioară sesizării instanței nu a fost adresată acestuia, ca autoritate distinctă de ministerul pe care îl conduce, ci Ministerului Educației.

Prin sentința recurată, Curtea de Apel București a respins acțiunea formulată de reclamanți în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației, ca neîntemeiată, cu motivarea că nu există fundament pentru decontarea sumelor solicitate întrucât nu au fost prevăzute în Legea bugetului de stat pentru anul 2021. Totodată, instanța de fond a reținut că nu există o normă legală care să prevadă că suma reprezentând cheltuielile cu transportul local al elevilor din învățământul preuniversitar este suportată din bugetul Ministerului Educației, pentru ca acestuia să îi incumbe vreo obligație de plată.

Preliminar, analizând recursul formulat în cauză, se observă că recurenții-reclamanți au renunțat la criticile vizând inexistența încheierii de ședință din 06 mai 2022, întrucât aceasta se află în dosarul de fond, Înalta Curte luând act de acest aspect.

În continuare, instanța de recurs constată că este fondată critica recurenților reclamanți privind soluția de respingere a acțiunii formulate în contradictoriu cu pârâții Ministrul Educației, Guvernul României și Statul Român prin Ministerul Finanțelor ca inadmisibilă.

Așa cum a reținut și judecătorul fondului, anterior sesizării instanței de contencios administrativ, la data de 31.12.2020, Primăria Municipiului Constanța s-a adresat Ministerului Educației, Ministerului Finanțelor, Ministerului Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației, Instituției Prefectului Județului Constanța și Agenției Naționale de Administrare Fiscală - Activitatea de Trezorerie și Contabilitate Publică a Județului Constanța, solicitând, potrivit atribuțiilor fiecărei autorități sesizate, alocarea sumei necesare acoperirii în anul 2021 a cheltuielilor pentru transportul local al elevilor în conformitate cu prevederile art. 84 alin. (1) și alin. (1

1

) din Legea nr. 1/2011.

În urma răspunsului primit din partea Ministerului Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației, prin care s-a precizat că Ministerul Finanțelor este autoritatea responsabilă de elaborarea și urmărirea execuției operative a bugetului general consolidat, la data de 12.04.2021, Primăria Municipiului Constanța a revenit la solicitarea de mai sus, solicitând să se facă toate demersurile necesare în vederea alocării respectivelor sume.

La această adresă a răspuns Ministerul Finanțelor, care a învederat că administrează bugetul de stat, dar nu are atribuția legală de a propune sume pentru finanțarea unor cheltuieli din domenii specifice altor ministere. S-a menționat totodată că art. 84 alin. (1

1

) din Legea nr. 1/2011 nu precizează prin bugetul cărui minister se asigură transferurile la care se referă texul de lege, context în care Primăria Municipiului Constanța a fost îndrumată să se adreseze Ministerului Educației, ca autoritate centrală cu rol de reglementare în domeniul educației și învățământului, care elaborează legislația și asigură aplicarea strategiilor și politicilor în acest domeniu.

La data de 11.06.2021, Primăria Municipiului Constanța a transmis o nouă adresă de revenire, mai puțin către Ministerul Finanțelor, cu aceeași solicitare, învederând suplimentar că acumulează substanțiale plăți restante către operatorul local de transport în comun.

S-a primit răspuns doar de la Activitatea de Trezorerie și Contabilitate Publică a Județului Constanța, care a învederat că, întrucât la nivelul Județului Constanța, prin Legea bugetului de stat pe anul 2021, nu s-au alocat sume cu această destinație, solicitarea a fost înaintată către Ministerul Finanțelor.

În acest context, în mod greșit instanța de fond a respins acțiunea ca inadmisibilă în contradictoriu cu Ministrul Educației, apreciind că recurenții reclamanți nu s-au adresat acestui pârât, ca autoritate distinctă de ministerul pe care îl conduce, ci Ministerului Educației.

Potrivit art. 55 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, miniștrii au calitatea de conducatori ai ministerelor, asigurând atât coordonarea acestora, cât și reprezentarea în raporturile cu celelalte autorități publice, cu persoanele juridice și fizice din țară și din străinătate, precum și în justiție

Prin urmare, actele îndeplinite de ministru nu sunt acte realizate în nume propriu, ci acte realizate în numele și pe seama ministerului pe care îl conduce și reprezintă, constituind, deci, actele ministerului însuși, distincția dintre minister și ministru fiind, așadar, strict formală.

Împrejurarea că anumite dispoziții legale, din diferite materii, atribuie exclusiv persoanei care ocupă funcția de ministru anumite prerogative sau competențe nu reprezintă o derogare de la regula de mai sus, ci semnifică doar faptul că acele prerogative sau competențe nu pot fi delegate unei alte persoane, exercitarea lor implicând un act personal de deliberare și decizie al ocupantului funcției de ministru.

În speță, recurenții reclamanți s-au adresat în repetate rânduri Ministerului Educației, menționând că sesizarea este în "atenția domnului ministru A." (la data de 31.12.2020 - fila x, 12.04.2021 - fila x și 11.06.2021 - dosarul Curții de Apel Constanța), astfel încât cererea de chemare în judecată trebuia analizată și în raport cu pârâtul Ministrul Educației, soluția instanței de fond de respingere a acțiunii ca inadmisibilă față de acest pârât având ca premisă o distincție artificială între ministru și minister.

De asemenea, nu se poate reține că recurenții-reclamanți nu au făcut dovada că s-ar fi adresat pârâților Statul Român prin Ministerul Finanțelor și Guvernul României, anterior promovării acțiunii, cu o solicitare de recunoaștere a dreptului pretins prin cererea de chemare în judecată.

Dispozițiile art. 2 alin. (2) lit. c) din H.G. nr. 34/2009 privind organizarea și funcționarea Ministerului Finanțelor Publice enumeră, printre atribuțiile conferite acestei structuri, și pe cea de reprezentare în plan intern și extern a Statului Român și a Guvernului României, în domeniul său de activitate și în realizarea funcțiilor sale astfel cum sunt prevăzute la art. 3 din același act normativ.

Prin urmare, având în vedere adresele nr. x/31.12.2020 și nr. y/12.04.2021 destinate Ministerului Finanțelor și calitatea de reprezentant a acestei instituții pentru Statul Român și Guvernul României, se constată că este îndeplinită condiția sesizării anterioare promovării acțiuni și cu privire la acești pârâți, cererea de chemare în judecată urmând a fi analizată în acest cadru procesual.

Pe cale de consecință, instanța de recurs constată că prin hotărârea atacată s-a admis în mod greșit excepția inadmisibilității acțiunii formulate de reclamanți în contradictoriu cu pârâții Ministrul Educației, Guvernul României și Statul Român prin Ministerul Finanțelor, soluția legală fiind aceea de respingere, ca nefondată, a acestei excepții procesuale, pentru considerentele arătate anterior.

Procedând în acest mod, curtea de apel nu a analizat fondul cauzei prin raportare la toți pârâții, fiind astfel incidente dispozițiile art. 497 raportat la art. 480 alin. (3) din C. proc. civ. cu consecința casării hotărârilor recurate și trimiterii cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe.

O soluție unitară pe fondul cauzei, cu manifestarea rolului activ al judecătorului în condițiile art. 22 alin. (2), (5) și (6) din C. proc. civ., se impune având în vedere și răspunsurile primite de reclamanți de la instituțiile sesizate, prin care Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației susține că Ministerul Finanțelor este autoritatea responsabilă de elaborarea și urmărirea execuției operative a bugetului general consolidat, Ministerul Finanțelor îndrumă reclamanții să se adreseze Ministerului Educației, minister care nu oferă niciun răspuns în procedura administrativă, iar Activitatea de Trezorerie și Contabilitate Publică a Județului Constanța precizează că a înaintat sesizarea către Ministerul Finanțelor, cu motivarea că la nivelul Județului Constanța, prin Legea bugetului de stat pe anul 2021, nu s-au alocat sume având ca destinație decontarea contravalorii gratuității acordate elevilor la cheltuielile de transport local.

Pentru adoptarea unei soluții judicioase asupra fondului raportului juridic dedus judecății, este necesară examinarea tuturor motivelor invocate de reclamanți și a apărărilor formulate de pârâți prin raportare la obiectul acțiunii și cu luarea în considerare a atribuțiilor și reponsabilităților instituțiilor și entităților pârâte indicate în cererea de chemare în judecată.

Casarea cu trimitere corespunde unei nevoi reale de a se respecta principiile ce guvernează desfășurarea procesului civil, cu referire directă la principiul contradictorialității și totodată este impusă de necesitatea aplicării efective, iar nu doar formale, a dreptului părților la dublul grad de jurisdicție.

IV. Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispozițiilor art. 496 alin. (2) și art. 497 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința civilă nr. 988 din 26 mai 2022 și încheierea din 06 mai 2022 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și va trimite cauza spre o nouă judecată aceleiași instanțe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenții-reclamanți Primarul Municipiului Constanța și Municipiul Constanța-prin Primar împotriva sentinței civile nr. 988 din 26 mai 2022 și a încheierii din 06 mai 2022 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și trimite cauza spre o nouă judecată aceleiași instanțe.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 29 septembrie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.