ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4082/2023

Ședința publică din data de 26 septembrie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 21.07.2022, sub nr. x/2022 reclamanta Unitatea Administrativ Teritoriala Orașul Novaci, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației, a solicitat suspendarea executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare cu nr. x/18.01.2022, act administrativ cu caracter individual emis de către pârâtă.

Prin sentința civilă nr. 1804 din 21 octombrie 2022, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea de suspendare a executării actului administrativ promovată de reclamanta UNITATEA ADMINISTRATIV TERITORIALA ORASUL NOVACI, în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL DEZVOLTĂRII, LUCRĂRILOR PUBLICE SI ADMINISTRATIEI, ca neîntemeiată. Totodată, a dispus restituirea cauțiunii achitate de reclamantă prin recipisa nr. x din 14.10.2022 la data rămânerii definitive a prezentei hotărâri.

Împotriva acestei hotărâri, a declarat recurs reclamanta UNITATEA ADMINISTRATIV TERITORIALA ORASUL NOVACI, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea cererii de suspendare a executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor si de stabilire a creanțelor bugetare cu nr. x/18.01.2022 până la soluționarea definitivă a acțiunii de fond, ce formează obiectul dosarului nr. x/2022 aflat pe rolul Curții de Apel București.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta -reclamantă a susținut că sentința recurată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază.

Astfel, sentința conține un considerent important ("Curtea reține că reclamanta este parte a unei convenții de finanțare din fonduri europene nerambursabile, astfel că se prezumă opozabilitatea criteriilor în funcție de care se aplică regimul prescripției extinctive, existând multiple situații în care scadența unor obligații sau" - pagina 7) care redă un raționament doar parțial, reclamanta neputând prin urmare cunoaște motivul pentru care prima instanță a apreciat că, față de argumentele prezentate în legătură cu prescripția dreptului de a mai stabili creanța bugetară, nu ar fi fost dovedit un caz bine justificat care să ducă la suspendarea PV de Constatare.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta a invocat următoarele:

Aplicarea greșită a normelor de drept material privind motivul de bănuială legitimă relativ la prescripția dreptului de a stabili creanța bugetară

Prima instanță a aplicat dispozițiile art. 45 din O.U.G. nr. 66/2011 în mod greșit, reținând că dreptul de a stabili creanța bugetară prin procesul-verbal de constatare nu ar fi - în aparență - prescris.

În concret, dispozițiile art. 45 din O.U.G. nr. 66/2011 se impun a fi interpretate în sensul în care termenul de prescripție a dreptului de a stabili creanța bugetară se prescrie în termen de 5 ani de la data de 1 ianuarie a anului următor datei de închidere a programului - față de beneficiarul proiectului, prin raportare la documentele care atestă o atare finalizare.

În opinia recurentei, un posibil moment obiectiv pentru analizarea momentului de început a termenului de prescripție a dreptului de a stabili creanța bugetară este cel în care fondurile PHARE au fost plătite în mod integral către MDLPL, moment în mod evident anterior celui în care Ministerul a plătit la rândul său mai departe aceste sume, altfel spus anterior finalului anului 2012.

Un alt posibil moment obiectiv - ulterior chiar momentului enunțat anterior - este menționat tot în cuprinsul PV de Constatare, mai precis la fila x:

"Se precizează faptul că acțiunile de control ale reprezentanților DLAF, CJ Gorj, Garda de Mediu a județului Gorj, ISC județul Gorj și ADR SUD- VEST Oltenia au fost desfășurate la nivelul anului 2016, la circa 3 ani de la semnarea Procesului-Verbal de recepție finală nr. x/21.11.2013, prin urmare în perioada de sustenabilitate".

Astfel, anul 2016, în mod expres indicat de autoritatea emitentă a procesului-verbal de constatare, apare ca fiind cel mai recent și ultimul dintre momentele din care putea începe să curgă prescripția extinctivă a dreptului de a emite titlul de creanță bugetară.

Nu în ultimul rând, a arătat că programele PHARE reprezintă programe pre-aderare pentru țările care urmează, sau în cazul României, care urmau, să adere la Uniunea Europeană, în vederea facilitării procesului de aderare și acordarea de sprijin investițional.

În condițiile în care finanțarea a fost acordată, proiectul a expirat, lucrările au fost în mod definitiv finalizate, și toate acestea cu aproximativ 9-10 ani înaintea aplicării corecției, care la rândul său a fost aplicată la 6 ani după descoperirea unor nereguli, îndreptate între timp de altfel - a accepta o interpretare potrivit căreia cursul prescripției, cu toate consecințele aferente acestei instituții, ar fi lăsat să depindă sine die de emiterea unui act pur formal, este inadmisibil.

De asemenea, în mod greșit prima instanță a înlăturat ca motiv de bănuială legitimă împrejurarea că pe rolul Curții Constituționale se află nu mai puțin de patru excepții de neconstituționalitate privind aplicabilitatea și interpretarea prevederilor art. 45 din O.U.G. nr. 66/2011, considerând că excepția de neconstituționalitate este "un simplu mijloc juridic de apărare" și nu poate pune sub semnul îndoielii legalitatea Procesului-verbal pentru scopurile unei cereri de suspendare întemeiate pe dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Însă, invocarea repetată drept neconstituțională a acestei prevederi legale, de părți total diferite în cauze distincte, reprezintă un indiciu clar al îndoielii serioase asupra constituționalității acestui text și implicit a legalității actelor administrative de control susceptibile de a fi înlăturate pe motivul incidenței prescripției extinctive.

Aplicarea greșită a normelor de drept material care reglementează principiul proporționalității

În mod greșit prima instanță a respins argumentele reclamantei referitoare la încălcarea principiului proporționalității ca și "caz bine justificat", reținând că acestea ar presupune "o analiză pe fond a actelor contestate".

Prima instanță s-a raportat la un text care prevede obligativitatea respectării principiului proporționalității de către Comisia Europeană, cu ocazia stabilirii valorii corecției - neanalizând însă și prevederile art. 9 din Codul Administrativ prin raportare la conduita intimatei, autoritatea națională care a implementat corecția și cu care s-a născut raportul de drept administrativ supus analizei în prezenta cerere de suspendare.

Dispozițiile O.U.G. nr. 76/2006 nu conțin nicio prevedere care să arate care este valoarea minimă și/sau maximă a corecției ce poate fi aplicată, această atribuție (stabilirea procentului corecției) revenind intimatei în baza prevederilor O.U.G nr. 66/2011, însă cu obligația de a respecta principiul proporționalității și, totodată, de a adopta o decizie care să nu fie apreciată drept exces de putere.

Intimata a stabilit o creanță bugetară în vederea restituirii a 25% din valoarea unui proiect finalizat, bazându-și decizia exclusiv pe nota de debit a Comisiei Europene (CE) nr. x, nerealizând o analiză proprie privind corecția aplicată.

Greșita aplicare a normelor de drept material în legătură cu stabilirea existenței unei nereguli

Recurenta a susținut că pretinsa neregulă nu a fost de natură a prejudicia concret și/sau potențial bugetul Uniunii Europene și/sau fondurile publice naționale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit.

Având în vedere că perioada de sustenabilitate a proiectului a început imediat după perioada de implementare a acestuia, indicatorii de rezultat pe termen lung nu au fost afectați, prin prisma obligațiilor asumate în cadrul proiectului, în ceea ce privește rezultatele urmărite prin semnarea contractului de finanțare.

Faptul că în perioada 2014-2017 s-au constatat o serie de disfuncționalități în procesul de uz, funcționare, administrare și operare a investiției nu a fost de natură să afecteze rezultatele obținute după încetarea sursei de finanțare, precum și indicatorii de rezultat, cu atât mai mult cu cât ulterior desfășurării acțiunilor de control s-a constat că au fost obținute toate documentele necesare de la autoritățile competente, mai precis Administrația Bazinală de Apă Jiu și Agenția Județeană de Mediu Gorj, după cum a arătat deja și în punctul de vedere.

De asemenea, documentele de control prealabile Procesului-verbal au evidențiat faptul că nu au existat sume plătite necuvenit beneficiarilor, toate modificările de proiect fiind legal aprobate.

În niciun moment autoritatea emitentă a actului atacat nu a antamat chestiunea cuantificării, în mod concret și prin raportare Ia consecințe financiare demonstrate, a pretinsului prejudiciu generat de deficiențele (minore și între timp remediate întru totul) constatate în urma controalelor efectuate și nici nu putea să facă o asemenea cuantificare.

Prin urmare, în lipsa unui prejudiciu concret, cuantificat din punct de vedere financiar în baza unor parametrii clar determinați, sau măcar determinabili, aplicarea oricărei corecții, și cu atât mai mult a uneia în cuantum de 25% din întreaga finanțare este nelegală și ar fi trebuit avută în vedere ca bănuială legitimă cu privire la nelegalitatea procesului-verbal de constatare, aptă să întemeieze suspendarea acestuia.

Aplicarea greșită a normelor de drept material care reglementează caracterul personal al răspunderii administrative

Instanța de fond a reținut că în cauză ar fi incident un raport de solidaritate între beneficiarii Acordului de Asociere, raportându-se însă la anumite prevederi care reglementează obligațiile solidare de a participa la activitățile asociației. Cu alte cuvinte, prima instanță a realizat o confuzie între obligație solidară (de a participa la activitățile asociației) și răspundere solidară.

In acest sens, a arătat că dispozițiile art. 8 din Acord de Asociere prevăd că părțile vor fi deplin responsabile de achitarea contribuțiilor lor, în cotele stabilite și la termen, conform condițiilor stipulate în Ghidul Solicitantului.

Recurenta UAT Novaci a fost sancționată în mod nelegal cu întreaga corecție financiară, deși a fost doar un coparticipant la proiect, în cadrul unei asocieri recunoscute de autoritatea emitentă, compusa din 3 (trei) asociați distincți.

Ori, nu poate fi ținută răspunzătoare integral pentru o sancțiune aplicată unei asocieri în cadrul căreia orașul Novaci nu a avut decât funcție de reprezentare, și în cadrul căreia toate cele 3 (trei) părți asociate au participat și de care toate cele 3 (trei) părți asociate au beneficiat.

Împrejurarea că o persoană, fie ea fizică sau juridică, de drept public sau privat, acționează în numele oricărei alte persoane, sau oricăror altor persoane, echivalează cu împrejurarea că nu acționează în nume propriu, și că deci nu poate fi trasă la răspundere în nume propriu.

Intimatul - pârât Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Considerentele și soluția Înaltei Curți asupra recursului

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat.

Motivul de recurs prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. nu este fondat.

Acest motiv se referă la cazul în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când aceasta cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

În speța de față, instanța de control judiciar apreciază că hotărârea recurată îndeplinește cerințele impuse de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât, raportat la obiectul cauzei și limitele stabilite de dispozițiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, instanța de fond a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale.

Susținerea recurentei referitoare la faptul că instanța de fond a omis să redea în integralitate raționamentul din cuprinsul considerentului redat la pagina 7 din hotărâre, nu se circumscrie motivului de casare prevăzut de pct. 6 al art. 488, respective al ipotezei nemotivării hotărârii.

Aspectul invocat nu este decât o eroare materială, săvârșită de instanța de fond în redactarea hotărârii.

Astfel, dintr-o eroare materială instanța de fond nu a redat până la capăt următorul considerent:

"Curtea reține că reclamanta este parte a unei convenții de finanțare din fonduri europene nerambursabile, astfel că se prezumă opozabilitatea criteriilor în funcție de care se aplică regimul prescripției extinctive, existând multiple situații în care scadența unor obligații sau ."

Cu toate acestea, eroarea materială de redactare nu a afectat în niciun caz raționamentul logico-juridic al instanței ce a stat la baza aplicării normelor legale la situația de fapt și nu a influențat cu nimic hotărârea pronunțată, neputându-se susține că instanța de control judiciar nu stabili motivele care au stat la baza soluției.

Nici din perspectiva motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recursul nu este fondat.

În ceea ce privește prescripția dreptului de a stabili creanța bugetară din perspectiva momentului la care actul a fost încheiat, având în vedere prevederile art. 45 din O.U.G. nr. 66/2011 potrivit cărora "Dreptul de a stabili creanța bugetară se prescrie în termen de 5 ani de la data de 1 ianuarie a anului următor datei de închidere a programului, comunicată oficial de către Comisia Europeană/donatorul public internațional prin emiterea declarației finale de închidere, cu excepția cazului în care normele Uniunii Europene sau ale donatorului public internațional prevăd un termen mai mare", Înalta Curte, în acord cu prima instanță, reține că în lipsa închiderii oficiale a PHARE CES 2006, program care a stat la baza acordării sprijinului financiar, Înalta Curte reține că emiterea titlului de creanță a fost realizată cu respectarea clauzei contractuale asumate de reclamantă, respectiv a normei legale menționate mai sus.

De asemenea, nici împrejurarea existenței pe rolul Curții Constituționale a unor cereri de sesizare cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 45 din O.U.G. nr. 66/2011 nu poate fi de natură a crea o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

În ceea ce privește critica referitoare la aplicarea greșită a normelor de drept material care reglementează principiul proporționalității, instanța de control judiciar reține că din elementele prezentate și verificările sumare pe care instanța este ținută a le efectua nu rezultă că s-ar fi produs o astfel de încălcare prin emiterea notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare. În acest sens, în sarcina reclamantei s-au reținut nereguli/abateri identificate în derularea proiectului pentru care a primit finanțare nerambursabilă, iar față de această constatare aplicarea unei corecții financiare de 25% la valoarea finanțării acordate nu relevă, la o analiză sumară, specifică demersului judiciar întemeiat pe art. 14 din Legea nr. 554/2004, nicio aparentă încălcare a principiului proporționalității. Așa cum corect a reținut instanța de fond, această critică necesită o analiză pe fond a raportului juridic dedus judecății.

Argumentele invocate de recurenta-reclamantă, referitoare la faptul că, în speță, pretinsa neregulă nu a fost de natură a prejudicia concret și/sau potențial bugetul UE și/sau fondurile publice naționale, nu au caracterul unor indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate a actului administrativ fiscal și să justifice suspendarea provizorie a executării acestuia.

Aceasta întrucât, în privința prejudiciului, indicarea în concret a acestuia nu este o condiție pentru constatarea neregulii în conformitate cu prevederile art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011. Astfel, neregula reprezintă, potrivit art. 2 din O.U.G. nr. 66/2011, orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene, prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general. Această definire a neregulii, care se raportează și la prejudiciul potențial, rezultă și din cadrul normativ european.

În conformitate cu jurisprudența consolidată a ÎCCJ-SCAF, în reglementarea O.U.G. nr. 66/2011, aplicarea corecției financiare pentru recuperarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora nu este condiționată de existența unui prejudiciu asupra bugetului Uniunii Europene/fondurilor publice naționale (cu excepția situațiilor expres și limitativ prevăzute în anexa la ordonanța de urgență în care aplicarea corecției financiare este condiționată de existența prejudiciului).

Reclamanta a mai invocat în susținerea existenței cazului bine justificat și faptul că a fost sancționată cu întreaga corecție financiară, deși a fost un coparticipant la proiect, în cadrul unei asocieri. Însă, Înalta Curte constată că argumentele invocate de recurenta-reclamantă nu au caracterul unor indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate a actului administrativ fiscal și să justifice suspendarea provizorie a executării acestuia, în condițiile în care s-a este lider al Asocierii, asumându-și rolul de autoritate coordonatoare, fiind și solicitantul finanțării, iar plățile au fost efectuate conform înțelegerii contractuale, către liderul Asocierii.

În raport de aceste considerente, Înalta Curte constată că în cauză nu sunt reliefate, de către recurenta-reclamantă, împrejurări care să constituie un caz bine justificat, în accepțiunea dată de legiuitor acestei cerințe, conform definiției din cuprinsul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004.

În egală măsură, Înalta Curte are în vedere și faptul că prin sentința civilă nr. 1108 din 6 iulie 2023, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, în dosarul nr. x/2022, a fost respinsă acțiunea având ca obiect anularea Procesului-Verbal de Constatare a neregulilor si de stabilire a creanțelor bugetare cu nr. x/18.01.2022, formulată de reclamanta UAT Orașul Novaci.

Așadar, nici pronunțarea acestei hotărâri judecătorești nu are aptitudinea de a genera o "îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ", în sensul explicitat prin art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, nefiind astfel îndeplinită condiția "cazului bine justificat" nici din această perspectivă. Aceasta întrucât hotărârea menționată, chiar dacă nu este definitivă și are numai o putere de lucru judecat relativă, constituie un reper în verificarea aparenței de nelegalitate ținând cont de faptul că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării și interpretării unor probatorii și a efectuării unei evaluări aprofundate, pe care mecanismul procesual al suspendării de executare nu o îngăduie.

Înalta Curte reține, de asemenea, că cele două condiții legale, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă, nu pot fi analizate decât împreună, deoarece nu se poate vorbi despre un caz bine justificat dacă nu se învederează, în același timp, iminența producerii unei pagube semnificative și reciproc, prefigurarea unei pagube iminente reprezintă un element esențial pentru a motiva existența cazului bine justificat de admitere a suspendării executării actului administrativ.

În cauză, condiția necesității prevenirii unei pagube iminente și, implicit, motivul de recurs invocat sub acest aspect, nu se impun a fi analizate, având în vedere neîndeplinirea condiției cazului bine justificat, ce conduce la neîntrunirea cumulativă a prevederilor legale impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 în materia suspendării executării actului administrativ.

Față de aceste considerente Înalta Curte reține că instanța de fond a făcut o analiză a premiselor suspendării executării actului administrativ și a reținut fondat că nu sunt îndeplinite cumulativ condițiile cerute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor si de stabilire a creanțelor bugetare cu nr. x/18.01.2022 emis de intimatul-pârât, soluția acesteia urmând a fi menținută.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, hotărârea pronunțată de prima instanță urmând a fi menținută, ca legală.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Orașul Novaci împotriva sentinței civile nr. 1804 din 21 octombrie 2022 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 26 septembrie 2023.