ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4897/2023

Ședința publică din data de 27 octombrie 2023

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București – secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, la data de 24 iulie 2017, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Orașul Voluntari a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene, anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/14.11.2016 (comunicat la data de 22.11.2016) prin care s-a stabilit o creanță bugetară de restituit (cheltuială neeligibilă) în cuantum total de 206.757,27 RON, din care contribuție din fonduri UE 144.052,20 RON (85%), contribuție buget de stat 22.031,51 RON (13%) și TVA aferentă 40.673,56 RON, precum și a deciziei nr. 19/10.02.2017 (comunicată în data de 20.02.2017) prin care s-a respins ca neîntemeiată contestația formulată împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/14.11.2016.

1.2. Soluția instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 83 de la data de 1 aprilie 2022 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a fost admisă cererea formulată de reclamanta UNITATEA ADMINISTRATIV TERITORIALĂ ORASUL VOLUNTARI, în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL DEZVOLTĂRII, LUCRĂRILOR PUBLICE ȘI ADMINISTRAȚIEI, fiind anulat procesul-verbal de constatare a neregulilor si de stabilire a creanțelor bugetare încheiat la 07.11.2016 cu privire la contractul de finanțare nr. x/17.07.2012 proiect cod SMIS 22058 și decizia de soluționare a contestației administrative nr. 19/10.02.2017, emise de pârât.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentințe, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 și pct. 8 C. proc. civ., pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației (transmisiune ulterioară de calitate procesuală către Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene în condițiile art. 1 din ordonanța de urgență a Guvernului nr. 170/2022) a declarat recurs solicitând admiterea căii de atac, casarea sentinței civile atacate, iar pe fondul cauzei respingerea cererii de chemare în judecată.

În esență, în motivare arătat că instanța de fond a încălcat dispozițiile imperative de procedură cuprinse în economia art. 8, art. 13, art. 14, art. 20 și art. 22 C. proc. civ., care reglementează expres principiile fundamentale ale procesului civil, precum și art. 501 C. proc. civ. care statuează obligativitatea deciziei de casare în rejudecarea cauzei.

Curtea de Apel București a apreciat eronat, ignorând cu desăvârșire considerentele casării cu trimitere spre rejudecare, prin care s-a reținut o necercetare suficientă a fondului cauzei. A susținut că decizia de casare nr. 2449/2021 este obligatorie, conform dispozițiilor art. 501 alin. (3) C. proc. civ.. Așa fiind, decizia de casare trebuia respectată întocmai și în limitele sale, iar instanța de fond a depășit aceste coordonate.

În speță, în urma verificărilor efectuate asupra modului de derulare a procedurii de achiziție publică pentru atribuirea contractului de lucrări nr. x/19.11.2012 încheiat cu S.C. A. S.R.L., s-a urmărit a se stabili dacă lucrările au fost efectuate de către contractorul S.C. A. S.R.L. și dacă acest lucru a fost comunicat autorității de management, anterior emiterii procesului-verbal atacat.

Potrivit sentinței civile nr. 1700/04.04.2018 (pronunțată în primul ciclu procesual), reclamanta s-a limitat la a invoca executarea în regim propriu a acestor lucrări, fără a administra probe în acest sens. Mai mult, s-a reținut că reclamanta susține că ar fi executat lucrările de construcție în mare parte de executant cu mijloace/muncitori proprii, apărările formulate sub acest aspect fiind neclare și imprecise.

La judecata recursului în cadrul primului ciclu procesual, recurentul-pârât a susținut că nu i-au fost comunicate documente doveditoare în acest sens (și nici UAT Voluntari nu face referire la acestea în cererea de recurs), iar instanța de rejudecare și-a întemeiat, în exclusivitate, soluția pe existența procesului-verbal de recepție nr. x/2015, a procesului-verbal nr. x/2016 și a centralizatoarelor de lucrări.

Este de natura evidenței faptul că aceste documente nu s-au aflat niciodată în posesia instituției recurente, fiind înaintate doar instanței de judecată în al doilea ciclu procesual și neputând fi, astfel, cercetate sau avute în vedere la emiterea actelor administrative atacate.

Pentru toate aceste considerente, soluția nu este legală, câtă vreme una dintre părți nu a avut posibilitatea de a-și construi apărarea, cu atât mai mult cu cât instanța de fond reține ca argument hotărâtor al soluției sale o serie de documente necomunicate tuturor părților procesuale.

În privința motivului de casare instituit de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a precizat recurentul-pârât că instanța de fond a ignorat cu desăvârșire faptul că documentele depuse odată cu rejudecarea în fond a cauzei nu au fost comunicate instituției pârâte, nici în faza contestației administrative și nici în primul ciclu procesual.

Astfel, actele administrative atacate au fost emise, în mod evident legal, ținându-se cont de documentația transmisă de către intimată.

Este important de subliniat faptul că actele administrative se bazează pe o prezumție de autenticitate și veridicitate. Această trăsătură a actelor administrative derivă din faptul că, fiind elaborate în executarea legii, sunt considerate, pe de o parte, ca fiind acte autentice, o emanație a organului abilitat în acest scop de lege, iar pe de altă parte că datele pe care le cuprind sunt conforme cu realitatea.

Așadar, intimata avea obligația să facă dovada că actele atacate au fost emise cu încălcarea dispozițiilor legale în vigoare la data emiterii acestora, în caz contrar urmând ca acțiunea să fie respinsă ca nefondată, conform principiului de drept potrivit căruia actul este valabil până la proba contrară, sarcina probei fiind a reclamanților.

Totodată, a precizat faptul că acțiunea de față este impusă și condiționată de dispoziții legale care prevăd imperativ regulile de realizare a veniturilor și de utilizare a acestora, cu precădere atunci când gestionează și administrează fonduri europene nerambursabile, iar existența unor reguli cu caracter imperativ impun, în orice împrejurare, o acțiune de control care să garanteze respectarea acestora.

Raportat la aceste aspecte, reținerile contradictorii ale instanței de fond în ceea ce privește "legalitatea" plăților efectuate în cadrul proiectului nu corespund realității.

Pentru aceste motive, s-a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii recurate si, în urma rejudecării, respingerea cererii de chemare în judecată ca neîntemeiate.

În drept, a invocat art. 20 din Legea nr. 554/2004, art. 488 alin. (1) pct. 5 și pct. 8 C. proc. civ.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimata – reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Orașul Voluntari, deși a primit copie a motivelor de casare invocate în cauză, nu formulat apărări în calea de atac exercitată de recurentul – pârât Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene.

2.1. Procedura de soluționare a recursului

Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtul Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene este nefondat, pentru următoarele considerente:

Preliminar, se impune precizarea că Înalta Curte a luat act la termenul din data de 27.10.2023 de transmiterea calității procesuale, în condițiile art. 1 din O.U.G. nr. 170/2022 și art. 38 C. proc. civ., de la Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice către Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene, care a preluat o parte din atribuțiile Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, respectiv activitatea de administrare a fondurilor europene, dobândind astfel calitate de recurent-pârât în cauză.

Art. 488 alin. (1) C. proc. civ. prevede: "Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: 5. când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității;…8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.", iar potrivit art. 483 C. proc. civ. "(3) Recursul urmărește să supună Înaltei Curți de Casație și Justiție examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile. (4) În cazurile anume prevăzute de lege, recursul se soluționează de către instanța ierarhic superioară celei care a pronunțat hotărârea atacată. Dispozițiile alin. (3) se aplică în mod corespunzător." [s.n.].

Din interpretarea dispozițiilor citate în precedent, Înalta Curtea reține că recursul reprezintă acea cale extraordinară de atac prin care hotărârea atacată este supusă controlului judiciar prin prisma conformității sale cu regulile de drept aplicabile, ceea ce implică recunoașterea posibilității părții interesate de a o critica doar pentru motive de nelegalitate.

Prima instanță, învestită cu cererea de anulare a procesului-verbal de constatare a neregulilor si de stabilire a creanțelor bugetare încheiat la data de 07.11.2016 cu privire la contractul de finanțare nr. x/17.07.2012 proiect cod SMIS 22058 și a deciziei de soluționare a contestației administrative nr. 19/10.02.2017, a dispus admiterea acțiunii.

Pentru a pronunța această soluție, curtea de apel a reținut în concluzie că pârâtul a produs vătămarea drepturilor și intereselor legitime ale unității administrative teritoriale reclamante, în accepțiunea art. 1 și art. 8 din Legea nr. 554/2004, care s-a aflat în imposibilitatea de a mai recupera cheltuielile efectuate cu plata lucrărilor de manoperă executate de societatea A. S.R.L. în implementarea Proiectului nr. BI/25/3/3.2/311/11.06.2010, intitulat "Creșterea calității și numărului serviciilor sociale oferite de Direcția de asistență socială a orașului Voluntari", patrimoniul acestei persoane juridice de drept public fiind în mod serios afectat.

Împotriva acestei soluții, pârâtul a formulat recurs invocând, în esență, încălcarea normelor de drept procedural de natură a atrage nulitatea sentinței civile recurate, precum și interpretarea și aplicarea greșită a normelor de drept material.

Motivul de casare/nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. este incident dacă prin hotărârea dată instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității; așadar, premisa aplicării textului legal menționat o constituie încălcarea unei reguli de procedură civilă.

Art. 174 alin. (1) C. proc. civ. prevede că "Nulitatea este sancțiunea care lipsește total sau parțial de efecte actul de procedură efectuat cu nerespectarea cerințelor legale, de fond sau de formă.".

Astfel, hotărârea poate fi casată pentru acest motiv de nelegalitate atunci când se invocă, cu titlu de exemplu: nesemnarea minutei de către judecători; nerespectarea principiului oralității sau al publicității ședințelor de judecată; încălcarea dreptului la apărare urmarea nelegalei citări a părții pentru termenele de judecată; încălcarea dreptului la apărare dacă instanța s-a pronunțat asupra fondului, fără ca părțile să fi pus concluzii în acest sens; lipsa încheierii de dezbateri; etc.

Recurentul-pârât Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene impută primei instanțe încălcarea dispozițiilor art. 8, art. 13, art. 14, art. 20 și art. 22 C. proc. civ., care reglementează expres principiile fundamentale ale procesului civil, precum și art. 501 C. proc. civ., care statuează obligativitatea deciziei de casare în rejudecarea cauzei.

Din examinarea sentinței civile atacate, în raport și de considerentele deciziei de casare, rezultă că analiza primei instanțe a pornit de la aspectele lăsate nesoluționate de Înalta Curte, după casarea cu trimitere spre rejudecare, în precedent nefiind lămurită pe deplin situația de fapt dedusă judecății.

Contrar celor susținute de recurentul-pârât, nu rezultă că prima instanță ar fi încălcat principii fundamentale ale procesului civil la emiterea soluției pe fondul cauzei, fiind respectat atât principiul egalității, al contradictorialității și al dreptului la apărare.

Astfel, părțile au fost citate în fața primei instanțe, în cadrul rejudecării procesului după casare cu trimitere, au avut posibilitatea să formuleze apărări și să administreze probele pe care le-au apreciat a fi relevante cauzei, respectiv înscrisurile suplimentare încuviințate în cauză, probe care au fost la dispoziția ambelor părți procesuale.

Faptul că pârâtul nu a participat la judecata cauzei nu reprezintă o încălcare a dreptului la apărare al acestuia, câtă vreme a fost legal citat la termenul la care s-a efectuat judecata, dar și anterior acestui moment.

În plus, C. proc. civ. permite administrarea de către părți în fața instanței de judecată a oricărei probe admisibile și de natură a duce la soluționarea cauzei, fără a fi limitată posibilitatea de administrare a probelor doar la acelea ce ar fi fost disponibile în procedura administrativă.

În aceste condiții, Înalta Curte nu identifică prin prisma motivului de recurs analizat niciun viciu procedural care să afecteze legalitatea sentinței în discuție, analiza probatoriului administrat în cauză și pronunțarea unei soluții defavorabile recurentului-pârât neconstituind argumente care să valideze cererea de recurs.

Cu privire la autoritatea de lucru judecat a deciziei de casare, Înalta Curte reține că prima instanță a dat curs îndrumărilor din hotărârea emisă cu ocazia soluționării recursului în cadrul primului ciclu procesual, nefiind relevată în speță o încălcare a acesteia.

Astfel, potrivit deciziei nr. 2449 din 14 aprilie 2021, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție – secția de contencios administrativ și fiscal în primul ciclu procesual, acea instanță de recurs a arătat în considerentele deciziei pronunțate: «Cu ocazia rejudecării cauzei, urmează ca instanța de fond să procedeze la verificarea susținerilor reclamantei potrivit cărora ofertantul desemnat câștigător, A. S.R.L., a executat lucrările de manoperă care au făcut obiectul contractului de subantrepriză încheiat cu societatea B., sens în care prima instanță urmează a examina întreg materialul probator administrat în cauză, precum și a aprecia în privința oricăror alte probe concludente, în vederea lămuririi situației de fapt și justei soluționări a cauzei.».

Prima instanță a procedat la administrarea unor probe suplimentare care să conducă la verificarea susținerilor reclamantei potrivit cărora ofertantul desemnat câștigător A. S.R.L. a executat lucrările de manoperă care au făcut obiectul contractului de subantrepriză încheiat cu societatea B.. Ca urmare a probatoriului administrat, s-a constatat de judecătorul fondului că toate lucările pentru construcții, instalații, alei, platforme, porți, amenajări mediu, organizare șantier, cu Listele cu cantitățile de lucrări pe categoriile de lucrări și cu Recapitulațiile privind cheltuielile directe și cheltuielile indirecte, pe categoriile de material, manopera, utilaje și transport au fost realizate de antreprenoarea A. S.R.L., în calitate de executatant al acestora.

Or, aspectul amintit concură la o lămurire a situației de fapt, astfel că însăși critica părții recurente omite realitatea procesuală din cauză.

Totodată, din lectura atentă a deciziei nr. 2449 din 14 aprilie 2021, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție – secția de contencios administrativ și fiscal în primul ciclu procesual, reiese că instanța de control judiciar a arătat expres că «...sentința atacată reflectă și o aplicare greșită a dispozițiilor art. 96 alin. (2) din H.G. nr. 925/2006. Potrivit acestor dispoziții legale, "Pe parcursul derulării contractului, contractantul nu are dreptul de a înlocui subcontractanții nominalizați în ofertă fără acceptul autorității contractante, iar eventuala înlocuire a acestora nu trebuie să conducă la modificarea propunerii tehnice sau financiare inițiale". În dezacord cu opinia exprimată de judecătorul fondului, instanța de control judiciar apreciază că executarea lucrărilor chiar de către ofertantul desemnat câștigător nu reprezintă o înlocuire a subcontractantului nominalizat în ofertă fără acceptul autorității contractante, având în vedere că această înlocuire ar fi presupus schimbarea unui subcontractor cu un altul, ipoteză care nu se regăsește în speță. Mai mult, executarea lucrărilor de manoperă de către societatea A. S.R.L. nu a condus la modificarea propunerii tehnice sau financiare inițiale, cerință ce se impune a fi îndeplinită în mod cumulativ pentru a reține incidența dispozițiilor art. 96 alin. (2) din H.G. nr. 925/2006.».

Așadar, dincolo de problema care a determinat necesitatea lămuririi situației de fapt în rejudecare, Înalta Curte tranșase în calea de atac a recursului prin decizia amintită și aspectul subcontractării litigioase, aceasta impunându-se în rejudecare așa cum reieșea din considerentele deciziei de casare.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile expuse de recurentul – pârât, subsumate motivului de casare de la art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Înalta Curte constată că sunt nefondate și criticile formulate de recurentul - pârât circumscrise dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Recurentul-pârât a susținut că judecata pe fondul cauzei s-a efectuat în baza unor înscrisuri care nu i-au fost comunicate de intimata-reclamantă și care au fost depuse la dosarul cauzei în rejudecare.

Această susținere nu poate fi apreciată ca o cauză de nelegalitate validă a sentinței civile atacate, câtă vreme, pe de o parte, nimic nu împiedică judecătorul să administreze probele admisibile și de natură a duce la soluționarea cauzei, iar, pe de altă parte, necesitatea administrării probei cu înscrisuri suplimentare rezultă a fi fost necesară în executarea îndrumărilor date de instanța de casare.

În aceste condiții, legalitatea actului administrativ litigios nu este limitată în analiza acestuia la documentația constituită de autoritatea publică recurentă-pârâtă în vederea emiterii sale, ci raportat la ansamblul probelor încuviințate spre administrare în cursul procesului de contencios administrativ.

Totodată, acest motiv de recurs reprezintă în realitate o nemulțumire pe care recurentul-pârât o expune cu privire la modul de apreciere a probelor de către prima instanță, aspect care nu poate fi dedus controlului de legalitate efectuat de instanța de control judiciar unde se urmărește doar a se analiza conformitatea hotărârii de la fond cu regulile de drept aplicabile.

Lectura art. 20 alin. (1) și (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 nu denotă că legiuitorul ar fi înțeles să deroge în materia contenciosului administrativ de la caracterul recursului de cale extraordinară de atac, limitată doar la un control de legalitate a hotărârii judecătorești pronunțate de instanța ierarhic inferioară, ci reglementează unele norme speciale cu privire la calea de atac specifică materiei, termenul de exercitare al acesteia și soluțiile în caz de admitere a recursului. În consecință, dreptul procesual comun al art. 483, art. 486 și art. 488 C. proc. civ. este aplicabil și în cazul recursului specific procedurii de contencios administrativ, astfel că partea recurentă nu este îndreptățită și la un control judiciar de temeinicie, adică sub aspectul situației de fapt stabilite de prima instanță, ci doar de legalitate.

De altfel, în jurisprudența sa, prin decizia nr. 747 din 16 decembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 98 din 6 februarie 2015, Curtea Constituțională a României a respins o excepție de neconstituționalitate în legătură cu acest aspect, arătând că "în lumina noului C. proc. civ., recursul în materia contenciosului administrativ este esențialmente diferit de recursul exercitat în această materie în vechea reglementare, care permitea, de principiu, examinarea cauzei sub toate aspectele pe calea recursului".

Or, ab initio, este inadmisibilă orice critică formulată în recurs de partea recurentă prin care se contestă situația de fapt stabilită de prima instanță, inclusiv prin analiza probelor administrate, adică un control de temeinicie solicitat de recurent în calea de atac, date fiind considerentele dezvoltate în precedent.

Înalta Curte constată a fi corectă și reținerea primei instanțe din rejudecare, potrivit căreia, fără niciun fel de justificare obiectivă, recurentul-pârât Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene nu a prezentat în mod concret motivele pentru care nu a ținut cont de documentele depuse de către reclamantă, stabilind că aceasta ar datora autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene suma de 166.083,71 RON, la care se adaugă suma de 40.673,56 RON TVA, ca fiind o cheltuială cu caracter neeligibil.

În ceea ce privește critica referitoare la calculul sumelor declarate neeligibile efectuat de recurentul-pârât, Înalta Curte reține că aceasta a fost infirmată în cadrul analizei din fața primei instanțe, ca urmare a administrării unui probatoriu complex.

Astfel, nu este pertinentă reluarea unor calcule prin cererea de recurs în scopul justificării acului litigios și demonstrării existenței unor pretinse cheltuieli neeligibile, din moment ce premisele esențiale vizând subcontractarea și efectuarea acelor cheltuieli sunt infirmate în considerarea aspectelor arătate în decizia nr. 2449 din 14 aprilie 2021, pronunțată în primul ciclu procesual de Înalta Curte de Casație și Justiție – secția de contencios administrativ și fiscal, respectiv în temeiul probelor administrate în cursul judecății de fond.

Prin urmare, prezumția de legalitate a actului administrativ atacat, în speță procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare încheiat la data de 07.11.2016, a fost răsturnată de intimata-reclamantă.

2.2. Temeiul legal al soluției instanței de recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare/nelegalitate a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul formulat de recurentul-pârât Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene împotriva sentinței civile nr. 83 din 01 aprilie 2022 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 27 octombrie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.