ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3991/2023

Ședința publică din data de 20 septembrie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea depusă pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 19.02.2021, sub nr. unic de dosar x/2021, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Autoritatea de Supraveghere Financiară "ASF", a formulat contestație împotriva articolului 1 din Decizia nr. 84/25.01.2021, emisă de Autoritatea de Supraveghere Financiară, prin care a fost sancționat cu amenda în cuantum de 500.000 RON în conformitate cu prevederile art. 3 lit. d) din O.U.G. nr. 93/2012 privind înființarea, organizarea și funcționarea ASF, aprobată prin Legea nr. 113/2013, cu modificările și completările ulterioare, coroborate cu art. 163 alin. (1) lit. o), raportat la art. 163 alin. (4) lit. b) din Legea 237/2015, privind autorizarea și supravegherea activității de asigurare și reasigurare, prin care a solicitat:

Prin sentința civilă nr. 1637 din data de 11 noiembrie 2021, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea De Supraveghere Financiară "ASF", ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței civile nr. 1637 din data de 11 noiembrie 2021, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamantul A..

Prin prima critică a motivelor de recurs se susține greșita aplicare a art. 163 alin. (1) lit. o) din Legea nr. 237/2015, precum și a art. 10 din Norma A.S.F. 21/2016, raportat la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, motive de recurs întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

Sub un prim aspect, trebuie observat faptul că instanța de fond motivează, în mod contradictoriu (art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.), că prin adresa ASF nr. x/04.01.2021 i-ar fi fost solicitate informațiile și recurentului în mod direct.

Contrar reținerilor instanței de fond, respectiva adresă cuprinde constatarea unei presupuse "împiedicări fără drept a exercitării drepturilor conferite A.S.F. de către lege" și solicitarea autorității de motivare a prepusului "refuz nejustificat de a răspunde solicitării A.S.F.", întemeiată pe dispozițiile art. 163 alin. (18

1

) din Legea nr. 237/2015.

Or, în aceste condiții, concluzia instanței de fond nu se mai susține la nivel probator, dat fiind faptul că aceasta a motivat corespondența formală între fapta imputată reclamantului și contravenția reținută, pe aspectul unei cereri directe adresată recurentului, presupus regăsită în adresa A.S.F. nr. x/04.01.2021.

Sub un al doilea aspect, Curtea a respins apărările recurentului referitoare la faptul că fapta contravențională vizează societatea de asigurare în sine, motivând că subiectul activ al contravenției indicate de art. 163 alin. (1) lit. o) din Legea nr. 237/2015 poate fi "orice persoană".

Deși motivarea instanței de fond ar putea fi în esență corectă, ea este rezultatul unei greșite aplicări a respectivului articol, prin grefarea acestuia pe o faptă prevăzută de lege în mod distinct în sarcina societății.

Sub un al treilea aspect, instanța de fond își sprijină teoria referitoare la transferul de răspundere către persoana fizică (reclamantul-recurent) făcând trimitere, în mod eronat, la dispozițiile art. 10 din Norma A.S.F. 21/2016.

Or, articolul respectiv vizează raportările suplimentare transmise A.S.F. cu periodicitate anuală, semestrială ori trimestrială (art. 5 din Norma A.S.F. 21/2016), cererea de informații suplimentare solicitate în temeiul art. 8 alin. (4) din Legea nr. 237/2015, la care face instanța de fond referire, nefiind considerată în accepțiunea legiuitorului o "raportare".

Mai mult de atât, respectivele raportări se transmit autorității într-un format prestabilit, implementat de societate în sistemele sale informatice, astfel cum arată art. 3 alin. (4) din Norma A.S.F. 21/2016, machete anexate de altfel normei.

În mod evident că solicitarea A.S.F. excedează respectivelor machete și trebuie tratate ca informații non standard (situate în afara sferei acoperite de Norma A.S.F. nr. 21/2016), pentru a căror prelucrare fiind necesar un efort colectiv de lungă durată (suprapus unui amplu control periodic și a altor cereri similare ce au condus practic la blocarea activității asigurătorului).

Prin cea de-a doua critică, recurentul-reclamant susține greșita aplicare a art. art. 163 alin. (1) lit. o) din Legea nr. 237/2015, raportat la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 - art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

Instanța de fond se raportează, în mod eronat și contradictoriu (art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.), la o situație de fapt nereală, indicând că termenul pentru comunicarea informațiilor solicitate prin adresa ASF nr. x/04.01.2021 s-ar fi împlinit în data de 11.01.2021.

Contrar motivației instanței de fond:

- adresa ASF nr. x/04.01.2021 nu cuprinde o cerere de informații ci o cerere de explicații a motivelor presupusului refuz;

- societatea prin Președintele Directoratului a răspuns în numele întregii structuri de conducere prin Adresa nr. x din 11.01.2021, indicând ca documentele se află în pregătire și vor fi livrate în scurt timp, ceea ce s-a și întâmplat, ele fiind predate autoritarii la datele 21.01.2021 și 29.01.2021.

Prin cea de-a treia critică, recurentul-reclamant susține greșita aplicare a 21

2

alin. (1) din O.U.G. nr. 93/2012, art. 1 alin. (2) pct. 43 din Legea nr. 237/2015 si Regulamentul A.S.F. nr. 11/2016, raportate la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 - art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv faptul că, prima instanță a înlăturat în mod greșit argumentele sale ce vizau lipsa prerogativelor de control permanent.

Contrar motivării judecătorului de fond, trebuie observat că:

- A.S.F. a introdus și definit noțiunea de "control permanent" abia în cursul anului 2021, până la acel moment autorității revenindu-i doar prerogativa de supraveghere permanentă, noțiune total diferită, care face referire la un proces de supraveghere derulat în anumite condiții procedurale.

- Art. 21

2

(l

1

) din Ordonanța de urgență nr. 93/2012 (în vigoare de la 24.05.2021):

"în sensul prezentei ordonanțe de urgență, prin control permanent se înțelege activitatea de supraveghere desfășurată în mod continuu de A.S.F., astfel cum este definită în legislația specifică celor trei sectoare de activitate."

- Art. 2 alin. (2), (7). din Regulamentul A.S.F. nr. 4/2021 (în vigoare de la 27.01.2021):

"control permanent - activitate de supraveghere desfășurată de A.S.F. care constă în monitorizarea și verificarea în mod continuu de către structurile organizatorice de specialitate, în vederea exercitării rolului activ al A.S.F, a constatării modului de aplicare a reglementărilor legale în vigoare de către entitățile reglementate și/sau supravegheate de către A.S.F, precum și a gestionării corespunzătoare a riscurilor incidente activității acestora;"

Chiar și în ipoteza în care ne-am raporta la noțiunea de "supraveghere permanentă", invocată de A.S.F. prin adresa din 04.01.2021, A.S.F. tot nu ar dobândi o prerogativă suplimentară, fiind ținută de rigorile art. 3 lit. a) și d) din O.U.G. nr. 93/2012, unde se arată că "Supravegherea exercitată de A.S.F., prevăzută la art. 2 alin. (1), se realizează prin: lit. c) realizarea controlului asupra entităților și operațiunilor prevăzute la art. 2 alin. (1) pe baza raportărilor primite și prin verificări la fața locului."

Astfel, instanța de fond a omis să verifice dispozițiile art. 21

2

din O.U.G. nr. 93/2012, care arată că "(1) încălcarea prevederilor prezentei ordonanțe de urgență, a legislației care reglementează activitatea entităților reglementate și/sau supravegheate de A.S.F., precum și a reglementărilor și a actelor individuale emise în aplicarea acestora se constată de A.S.F, ca urmare a exercitării de către direcțiile de specialitate a unui control permanent, periodic sau inopinat."

Astfel, A.S.F. face o confuzie terminologică între controlul permanent și supravegherea permanentă, având în vedere că, supravegherea permanentă are loc prin intermediul raportărilor periodice și a controlului (periodic sau inopinat), iar controlul permanent apărând abia ulterior aplicării sancțiunii.

Prin cea de-a patra critică se susține greșita aplicare a art. 1 alin. (2) pct. 39 coroborate cu cele ale art. 1 alin. (2) pct. 55 lit. c) din Legea nr. 237/2015), raportate la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 - art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.:

Prima instanță a înlăturat în mod greșit argumentele recurentului-reclamant ce vizau greșita raportare a A.S.F. la un text de lege ce vizează aplicarea principiului proporționalității în procesul de supraveghere ori în activitatea de control.

Dacă ne-am raporta la abordarea A.S.F., însușită de instanța de fond cu o argumentare eronată și minimalistă, teza ar trebui raportată la modul în care este definit principiul proporționalității de dispozițiile punctului 114 din Regulamentul delegat (UE) 2015/35 al Comisiei. Este imperios necesar să ne raportăm la regulament deoarece acesta face vorbire în mod explicit despre comunicarea "informațiilor suplimentare", în timp ce textele de lege indicate de instanța de fond vizează cadrul general pentru activitatea de supraveghere.

Astfel, trebuie observat că dispozițiile art. 8 alin. (4) din Legea nr. 237/2015 reglementează faptul că "informațiile suplimentare" trebuie cerute cu respectarea principiului proporționalității, principiu pe care A.S.F. îl interpretează în mod eronat prin raportare la presupuse criterii și motivații străine de prevederile legii, cum ar fi: ponderea activului reprezentat de reasigurare, volumul primelor subscrise, verificarea corectitudinii înregistrărilor contabile, etc.

Or, o astfel de interpretare vine, de asemenea, în conflict vădit cu modul în care Regulamentul delegat (UE) 2015/35 al Comisiei descrie "principiul proporționalității", în sensul în care indică la punctul 114 că "Formularele cantitative ar trebui să precizeze foarte detaliat și să completeze, atunci când este cazul, informațiile furnizate în raportul descriptiv. Raportul și formularele ar trebui să le ofere autorităților de supraveghere, pe lângă informațiile deja prezentate în raportul privind solvabilitatea și situația financiară, informații suficiente pentru a le permite acestora să își îndeplinească obligațiile în temeiul Directivei 2009/138/CE, dar nu ar trebui să conducă la sarcini inutile pentru întreprinderile de asigurare și de reasigurare".

Pe de altă parte, recurentul-reclamant consideră că se impune aplicarea principiului proporționalității prin raportare la sancțiunea dispusă, nicidecum la activitatea de supraveghere a autorității, caz în care este evidentă relaționarea cu regula generală enunțată la prima teză a primului paragraf din art. 1 din Protocolul nr. 1, Curtea trebuie să verifice dacă, ca urmare a acțiunii statului sau a lipsei de acțiune, persoana în cauză a trebuit să suporte o sarcină disproporționată și excesivă.

Inclusiv, prin Decizia nr. 77/2018, raportându-se la jurisprudența C.E.D.O., Curtea Constituțională apreciază că, în analiza sancțiunii aplicate (amenda) și în vederea înlăturării caracterului de represiune, se impune obiectiv și rezonabil ca valoarea sancțiunii să fie stabilită în funcție de posibilitățile financiare ale persoanei în cauză.

Or, veniturile reclamantului, nu îi permit să suporte o astfel de sancțiune, valoarea acesteia fiind cea mai mare aplicată vreodată de ASF la acel moment, reprezintă mai mult de jumătate din maximul valorii stabilite prin lege, depășește limitele stabilite prin lege prin raportare la veniturile obținute din exercitarea funcției pentru care a fost sancționat, și, în fapt depășește cu mult veniturile totale obținute din exercitarea funcției pentru care a fost sancționat.

Mai mult de atât, nu trebuie omis faptul că recurentul a ocupat această funcție pentru o perioadă de doar șase luni, veniturile obținute nefiind suficiente să acopere o astfel de sancțiune ce vizează în realitate o presupusă faptă de necomunicare a unor informații (parțial aflate în posesia autorității) ce nu a generat niciun prejudiciu.

Prin ultima critică, recurentul-reclamant susține greșita interpretare a dispozițiilor Legii nr. 147/2021 și a art. 47 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, raportat la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 - art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.: Prima instanță a înlăturat în mod greșit argumentele reclamantului ce vizau aplicarea legii contravenționale mai favorabile, având în vedere că Legea contravențională (alături de legea penală) constituie excepția de la principiul neretroactivității legii prevăzut de art. 15 alin. (2) din Constituția României.

Astfel, și în materie contravențională, se aplică efectele retroactive ale legii mai favorabile, conform și art. 47 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, cât și art. 12 "Dacă sancțiunea prevăzută în noul act normativ este mai ușoară se va aplica aceasta."

Legea nr. 147/2021 este mai favorabilă având în vedere intervenția unui act normativ ulterior săvârșirii unei fapte, act normativ care prevede și instituie conduita socială sancționată cu titlu particular, special (față de conduita socială sancționată contravențional cu titlu general de Legea nr. 237/2015), respectiv situația contravenționalizării cu titlu particular, special, și impune un tratament sancționator mai blând, ipoteză în care suntem în prezența unei "legi" contravenționale mai favorabile în accepțiune restrânsă.

Cuantumul amenzii prevăzut de noua Lege nr. 147/21.05.2021- "amendă pentru persoanele fizice cuprinsă între 1.000 RON și echivalentul în RON a 25% din venitul net anual al persoanei fizice" este vădit mult mai favorabilă decât prevederile art. 163 alin. (4) lit. b) Legea nr. 237/2015 "amendă de la 10.000 RON la 1.000.000 RON" care au stat la baza Deciziei ASF de Sancționare cu 530.000 RON. Prima instanță a omis în mod nejustificat și nelegal să se pronunțe cu privire la apărarea referitoare la faptul că pretinsa faptă contravențională de "refuz nejustificat de a răspunde solicitărilor A.S.F" - prevăzută de art. 163 alin (1) lit. o) din Legea 237/2015, nu există.

În ceea ce privește incidența cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., se susține că potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt și de drept care au format convingerea instanței, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților. În mod necesar, o hotărâre judecătorească trebuie să cuprindă în motivarea sa argumentele pro și contra care au format, în fapt și în drept, convingerea instanței cu privire la soluția pronunțată, argumente care, în mod necesar, trebuie să se raporteze, pe de o parte, la susținerile și apărările părților, iar, pe de altă parte, la dispozițiile legale aplicabile raportului juridic dedus judecății, în caz contrar fiind lipsită de suport probator și legal și pronunțată cu nerespectarea prevederilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.

Contrar exigentelor privind motivarea hotărârilor impuse de lege, rezultă că instanța de fond a omis să menționeze și să analizeze argumentele invocate de recurentul-reclamant referitoare la lipsa unui refuz nejustificat de a răspunde, temei ce a stat la baza aplicării sancțiunii pecuniare, omisiune ce se încadrează în ipoteza prevăzută de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., acest viciu de nelegalitate neputând fi înlăturat decât prin casarea hotărârii recurate.

Intimata-pârâtă a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 04 ianuarie 2023, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 20 septembrie 2023, în ședință publică, cu citarea părților.

Analizând sentința atacată prin prisma cadrului legal incident speței deduse judecății, precum și prin raportare la criticile formulate de recurentul-reclamant, Înalta Curte constată că recursul declarat în cauză este fondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Recurentul-reclamant a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o cerere prin care a solicitat:

Prima instanță a respins, ca neîntemeiată cererea dedusă judecății, reținând în esență încălcarea dispozițiilor legale de către reclamant cu bună-știință având în vedere că prin nepunerea la dispoziție a informațiilor solicitate prin notificarea transmisă de autoritate (deși i s-a notificat personal această obligație), intimata-pârâtă A.S.F. a fost împiedicată în exercitarea drepturilor conferite de a verifica și impune eventuale măsuri, respectiv constituirea de provizioane pentru sumele nerecuperate. În plus, gravitatea faptei (foarte ridicată) este generată de faptul că A.S.F. a fost pusă în imposibilitatea verificării corectitudinii înregistrării tranzacțiilor și a soldurilor ce decurg din contractele de reasigurare, reflectate în activul bilanțier, cu impact semnificativ în indicatorii de solvabilitate ai societății, precum și a demersurilor pe care societatea le-a întreprins în scopul recuperării sumelor debitoare rezultate din relația cu reasigurătorii, iar din punctul de vedere al profiturilor realizate sau al pierderilor evitate, a rezultat o încadrare într-un risc ridicat. Concluzionând, prin imposibilitatea efectuării unei analize pe documentația solicitată și netransmisă, autoritatea s-a aflat în imposibilitate de a identifica/cuantifica prejudicii cauzate terților.

Învestită cu soluționarea cererii de recurs, Înalta Curte constată că aceasta se întemeiază pe două cazuri de casare, respectiv cele prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

Potrivit textului prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.: "Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: 6. când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei".

În literatura de specialitate s-a precizat că, deși la punctul 6 ar fi vorba de trei motive distincte, în realitate este vorba despre ipoteze diferite ale aceluiași motiv de casare, și anume nemotivarea hotărârii, deoarece astfel trebuie calificate și o hotărâre care nu este deloc motivată și una care cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura pricinii.

Un atare motiv de casare se justifică prin faptul că, în lipsa oricăror considerente, a unor considerente contradictorii sau străine de natura pricinii, nu se poate aprecia dacă soluția adoptată este sau nu rezultatul cercetării fondului cauzei.

În speță, recurentul-reclamant a susținut că hotărârea de fond cuprinde motive străine de natura cauzei, aspect ce ar rezulta din împrejurarea că, în mod greșit s-a reținut că prin adresa ASF nr. x/04.01.2021 i-ar fi fost solicitate informațiile și recurentului în mod direct, având în vedere că respectiva adresă cuprinde constatarea unei presupuse "împiedicări fără drept a exercitării drepturilor conferite A.S.F. de către lege" și solicitarea autorității de motivare a prepusului "refuz nejustificat de a răspunde solicitării A.S.F.", întemeiată pe dispozițiile art. 163 alin. (18

1

) din Legea nr. 237/2015. Totodată, a susținut recurentul că, instanța de fond se raportează, în mod eronat și contradictoriu la o situație de fapt nereală, indicând că termenul pentru comunicarea informațiilor solicitate prin adresa ASF nr. x/04.01.2021 s-ar fi împlinit în data de 11.01.2021.

Sub acest aspect, Înalta Curte observând textul art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., din care se desprinde necesitatea arătării motivelor de fapt și de drept ce au format convingerea instanței, precum și a celor pentru care s-au înlăturat cererile părților, constată că nu poate fi asimilat acestui caz de casare faptul că "adresa ASF nr. x/04.01.2021 nu cuprinde o cerere de informații ci o cerere de explicații a motivelor presupusului refuz", atât timp cât "motivele contradictorii" trebuie să rezulte din modul în care instanța de fond a prezentat raționamentul logico-juridic al hotărârii pronunțate nu din interpretarea dată de recurentul-reclamant conținutului adresei ASF nr. x/04.01.2021.

Concluzionând, motivarea hotărârii trebuie să fie clară, concisă și concretă, în concordanță cu probele și actele de la dosar, ea constituind astfel o garanție pentru părțile din proces în fața eventualului arbitrariu judecătoresc și, de altfel, singurul mijloc prin care se dă posibilitatea de a se putea exercita controlul judiciar.

Un proces civil finalizat prin hotărârea care dezleagă fondul, cu garanțiile date de art. 6.1 din Convenția Europeană privind Drepturile Omului, include, printre altele, dreptul părților de a fi în mod real "ascultate", adică în mod corect examinate de către instanța sesizată. Altfel spus, aceasta implică mai ales în sarcina instanței obligația de a proceda la un examen efectiv, real și consistent al mijloacelor, argumentelor și elementelor de probă ale părților, cel puțin pentru a le aprecia pertinența în determinarea situației de fapt (a se vedea hot. CEDO din 28.04.2005 în cauza Albina c. României și hot. CEDO din 15.03.2007 în cauza Gheorghe c. României).

Circumstanțiind aspectele de ordin teoretic la speța dedusă judecății, Înalta Curte constată că judecătorul fondului a făcut o justă analiză a susținerilor părților și a răspuns argumentelor acestora, expunând în mod logic și gradual considerentele care au fundamentat soluția adoptată.

Astfel, este de observat că motivarea hotărârii atacate este clară, concisă și concretă, în concordanță cu probele și actele de la dosar, sub acest aspect Înalta Curte constatând că, în realitate, susținerile recurentului-reclamant referitoare la analizarea de către prima instanță a deciziei de sancționare prin raportare la dispozițiile legale incidente, reflectă dezacordul părții în privința argumentelor ce au stat la baza soluției pronunțate de prima instanță, fără a susține motivul de casare invocat.

În aceste condiții, Înalta Curte reține că motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. nu este fondat. Împrejurarea că recurentul-reclamant nu împărtășește raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția primei instanțe, nu poate conduce la incidența motivului de nelegalitate referitor la nemotivarea hotărârii ori la existența unor motive contradictorii, deoarece acest text de lege se referă la pronunțarea hotărârii în baza unor temeiuri străine de natura pricinii, ipoteză care, așa cum s-a arătat, nu se verifică în speță, partea neindicând în concret motivele pretins a fi contradictorii, pe care le conține hotărârea atacată.

De altfel, se constată că prin argumentele aduse de către recurentul-reclamant pe această cale s-ar putea reține că partea a invocat, eventual, o greșită interpretare și aplicare a dispozițiilor legale incidente, aspecte ce vor fi verificate și analizate în cadrul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., însă ipoteza că hotărârea recurată ar fi nemotivată nu poate fi primită.

Procedând la verificarea sentinței de fond și din perspectiva criticilor recurentului-reclamant subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că potrivit acestui motiv, casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța, deși a recurs la textele de lege aplicabile speței, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

Subsumat cazului de casare invocat, recurentul-reclamant susține încălcarea sau aplicarea greșită a dispozițiilor art. 21

2

alin. (1) din O.U.G. nr. 93/2012, art. 1 alin. (2) pct. 39, pct. 43 și pct. 55 lit. c) din Legea nr. 237/2015, coroborate cu cele ale Regulamentului A.S.F. nr. 11/2016, raportate la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, precum și a dispozițiilor Legii nr. 147/2021 și a art. 47 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001.

Conform dispozițiilor art. 21

2

alin. (1) din O.U.G. nr. 93/2012:

(1) Încălcarea prevederilor prezentei ordonanțe de urgență, a legislației care reglementează activitatea entităților reglementate și/sau supravegheate de A.S.F., precum și a reglementărilor și a actelor individuale emise în aplicarea acestora se constată de A.S.F, ca urmare a exercitării de către direcțiile de specialitate a unui control permanent, periodic sau inopinat.

Din conținutul acestor dispoziții rezultă că, ASF este îndreptățit să exercite un control permanent de la sediul autorității, iar aceste dispoziții se coroborează cu cele prevăzute de art. 6 alin. (1) din Legea nr. 237/2015 conform cărora: "A.S.F. are obligația de supraveghere a societăților de asigurare în vederea protecției asiguraților și asigurării stabilității pieței de asigurări, și alin. (2) care prevede că procesul de supraveghere realizat de A.S.F. este unul prospectiv, bazat pe riscuri, și se desfășoară prin verificarea în permanentă a activității societăților și a respectării de către acestea a prevederilor legale".

Înalta Curte constată, de asemenea că, potrivit art. 1 alin. (2) pct. 43 din Legea nr. 237/2015, "prin proces de supraveghere se înțelege acel proces continuu, flexibil și iterativ, în care supravegherea prospectivă a societăților și se bazează pe riscuri și principiile: proporționalității; raționamentului calificat și documentării", dispoziții din care rezultă pe de-o parte că activitatea de supraveghere permanentă este o activitate de control, care reprezintă în fapt controlul permanent de la sediul autorității, spre deosebire de controlul periodic sau inopinat care se desfășoară la sediul societății, iar pe de alta că intimata-pârâtă avea bază legală pentru derularea acestei activități în raport de dispozițiile art. 37 alin. (1) lit. a) pct. (ii) din Legea nr. 237/2015, potrivit cărora:

"Societățile transmit A.S.F. informațiile necesare derulării procesului de supraveghere pe baza cărora autoritatea realizează activitatea de evaluare a activităților desfășurate".

În acest context, în mod corect a reținut prima instanță că nu se identifică nicio problemă de legalitate din perspectiva faptului că la baza deciziei de sancționare a stat Nota de aprobare a rezultatului controlului permanent la societatea B., iar existența dispozițiilor legale sus-citate vine să contrazică, deopotrivă, teza propusă de recurentul-reclamant care a opinat că abia prin Legea nr. 147/2021 s-a introdus pentru prima dată conceptul de control permanent.

Înalta Curte nu poate primi critica recurentului-reclamant conform căreia "A.S.F. face o confuzie terminologică între controlul permanent și supravegherea permanentă", având în vedere că activitatea de supraveghere permanentă este o activitate de control, care reprezintă în fapt controlul permanent de la sediul autorității (supraveghere off-site), spre deosebire de controlul periodic sau inopinat la sediul societății (supraveghere on - site).

În speța de față, sancțiunea a fost aplicată recurentului-reclamant în urma identificării situațiilor de nerespectare a prevederilor legale în cadrul activității de control permanent (supraveghere off-site) desfășurată de către Direcția Supraveghere și Control din cadrul Sectorului Asigurări Reasigurări, și nu în urma unui control periodic sau inopinat la sediul societății.

Concret, recurentul-reclamant a fost sancționat cu amendă contravențională în temeiul art. 163 alin. (1) lit. o) raportat la art. 163 alin. (4) lit. b) din Legea nr. 237/2015 pentru nepunerea la dispoziția ASF a informațiilor solicitate aferente trimestrului al 4-lea al anului 2019 - trimestrului al 3-lea al anului 2020, necesare verificării corectitudinii înregistrării tranzacțiilor și a soldurilor din perioada menționată ce decurg din contractele de reasigurare, reflectate în activul bilanțier cu impact semnificativ în indicatorii de solvabilitate ai societății.

Această atitudine rezultă fără putință de tăgadă din actele dosarului de fond, respectiv adresa nr. x/10.11.2020, emisă în temeiul art. 8 alin. (4) din Legea nr. 237/2015, prin care A.S.F. a solicitat informații și documente cu privire la unele operațiuni de reasigurare realizate de B. în perioada 01.01.2019-30.09.2020, stabilind termen de transmitere data de 20.11.2020 și cu privire la care, președintele Directoratului B., dl. C., a transmis la data de 27.11.2020, prin e-mail A.S.F un răspuns, prin care a refuzat să transmită documentele solicitate, considerând că respectiva cerință nu se circumscrie activității de supraveghere, astfel cum aceasta este definită prin lege și pusă în aplicare prin Norma 21/2016, precum și circumstanțele speciale generate de criza sanitară, în care aproape întreg personalul de back-office își desfășoară activitatea prin telemuncă.

În această situație, prin adresa ASF nr. x/04.01.2021, intimata-pârâtă ASF a notificat societatea de asigurare, membrii directoratului, printre care și recurentul-reclamant, prin care se confirmă că solicitarea informațiilor suplimentare din partea societății este una în scopul "derulării procesului de supraveghere", oferind explicații detaliate referitoare la motivele pentru care sunt necesare documentele solicitate, sens în care acestea au fost menționate o dată în plus; de asemenea, în finalul notificării s-a adus la cunoștință că, raportat la art. 163 alin. (18)

1

din Legea nr. 237/2015, se solicită ca, în 7 zile de la primire, să se explice motivul nerespectării prevederilor legale invocate sau să se formuleze obiecțiuni, după caz. Ca răspuns la adresa ASF nr. x/04.01.2021, președintele directoratului, fără a depune documentele solicitate a reiterat poziția transmisă inițial.

Cu privire la sancțiunea aplicată, Înalta Curte constată că, potrivit dispozițiilor art. 163 alin. (1) lit. o) din Legea nr. 237/2015 constituie contravenții următoarele fapte:

o) împiedicarea fără drept a exercitării drepturilor conferite de către lege A.S.F., precum și refuzul nejustificat al oricărei persoane de a răspunde solicitărilor A.S.F. în exercitarea atribuțiilor care îi revin conform legii".

În raport de conținutul acestei dispoziții legale se constată că subiectul activ al contravenției poate fi orice persoană care a împiedicat exercitarea drepturilor ASF sau a refuzat, în mod nejustificat, de a răspunde solicitărilor ASF în exercitarea atribuțiilor care îi revin conform legii.

Înalta Curte are în vedere dispozițiile art. 25 alin. (1) din Legea nr. 237/2015, potrivit cărora conducerii societăților îi revine răspunderea privind respectarea tuturor prevederilor legale în vigoare. Totodată, în conformitate cu dispozițiile art. 10 din Norma A.S.F. nr. 21/2016 "membrii conducerii executive a entității raportoare răspund pentru caracterul complet, corect și conform cu realitatea și cerințele prevederilor legale al raportărilor transmise A.S.F".

Or, în speță, notificarea a fost transmisă la sediul social al Societății B. S.A., fiind adresată atât societății, cât și conducerii executive, așadar strict persoanelor în sarcina cărora cadrul legal referitor la raportări instituie obligații.

Cât despre referirile recurentului-reclamant la prevederile Directivei 138/2009, acestea nu schimbă datele problemei, având în vedere că, în mod corect a reținut prima instanță că, prevederile art. 34 alin. (3) sunt menite tocmai să traseze cadrul care să îndreptățească autoritățile de supraveghere să impună prezentarea informațiilor necesare pentru derularea acțiunilor de supraveghere (în același sens sunt și dispozițiile art. 304 alin. (4) din Regulamentul delegat 2015/35); or, "informația, poate fi conținută de orice document, nu doar de raportările și formularele cantitative periodice, după cum a încercat recurentul-reclamant să acrediteze ideea.

În raport de conținutul constitutiv al contravenției reglementată de art. 163 alin. (1) lit. o) din Legea nr. 237/2015 se constată că în sarcina recurentului-reclamant în mod corect a fost reținută această contravenție.

Norma art. 163 alin. (1) lit. o) din Legea nr. 237/2015 nu face distincție în ceea ce privește subiectul activ al contravenției, astfel că obligația de a proceda la comunicarea informațiilor solicitate de intimata-pârâtă aparține oricărei persoane - directorat sau consiliu de supraveghere, reclamantul având calitatea de vicepreședinte al Directoratului al Societății B. S.A..

De asemenea, față de faptul că intimata-pârâtă a solicitat documentele în discuție și recurentului-reclamant, prin adresa ASF nr. x/04.01.2021, rezultă că există corespondent formal între fapta imputată și contravenția reținută în sarcina acestuia, cea prevăzută de art. 163 alin. (1) lit. o) din Legea nr. 237/2015, însă împrejurarea că potrivit dispozițiilor art. 163 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 237/2015 răspunde și societatea pentru fapta de a nu comunica informațiile solicitate de ASF nu înlătură contravenția imputată recurentului-reclamant.

Conform art. 163 alin. (1) lit. o) din Legea nr. 237/2015 "constituie contravenție împiedicarea fără drept a exercitării drepturilor conferite de către lege A.S.F., precum și refuzul nejustificat al oricărei persoane de a răspunde solicitărilor A.S.F. în exercitarea atribuțiilor care îi revin conform legii", iar dispozițiile art. 163 alin. (4) lit. b) din același act normativ menționează că:

"săvârșirea contravențiilor prevăzute la alin. (1) lit. a), c), i), o), p) și r) se sancționează, după caz, cu: b) amendă de la 10.000 RON la 1.000.000 RON, prin derogare de la prevederile art. 8 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare."

În raport de aceste dispoziții rezultă că amenda minimă pentru refuzul nejustificat al oricărei persoane de a răspunde solicitărilor A.S.F. în exercitarea atribuțiilor care îi revin conform legii, este în cuantum de 10.000 RON, iar cuantumul maxim este de 1.000.000 RON, iar cuantumul amenzii și individualizarea sancțiunii este lăsată la aprecierea Consiliului Autorității de Supraveghere Financiară.

Conform prevederilor art. 163 alin. (11) din actul normativ sus-citat, la stabilirea tipului sancțiunii sau a măsurii sancționatoare și a cuantumului amenzii, pentru faptele prevăzute la alin. (1), (3) și (5), Consiliul A.S.F. are în vedere principiul proporționalității și al raționamentului calificat, precum și toate circumstanțele relevante ale săvârșirii faptei, inclusiv următoarele aspecte, după caz:

a) natura și gravitatea faptelor, inclusiv a celor care pot genera risc sistemic, în sensul Regulamentului (UE) nr. 1.092/2010 al Parlamentului European și al Consiliului din 24 noiembrie 2010 privind supravegherea macroprudențială la nivelul

Uniunii Europene a sistemului financiar și de înființare a unui Comitet european pentru risc sistemic;

b) forma de vinovăție;

c) situația financiară;

d) stabilitatea financiară;

e) cuantumul profiturilor realizate sau al pierderilor evitate, în măsura în care acestea pot fi determinate;

f) prejudiciile cauzate terților, în măsura în care pot fi determinate;

g) gradul de cooperare cu A.S.F.;

h) încălcările săvârșite anterior.

Într-adevăr, principiul proporționalității este definit în articolul 5 alin. (4) din Tratatul privind Uniunea Europeană, iar obiectivul acestuia este de a stabili anumite limite aplicabile acțiunilor întreprinse de instituțiile Uniunii Europene (UE).

În temeiul acestui principiu, măsurile UE:

- trebuie să fie adecvate pentru atingerea obiectivului dorit;

- trebuie să fie necesare pentru atingerea obiectivului dorit;

- trebuie să nu împovăreze persoana fizică excesiv în raport cu obiectivul avut în vedere (proporționalitate în sens restrâns).

Însă, acest principiu nu trebuie aplicat în sens abstract ci prin raportare la dispozițiile dreptului național, care în cazul de față este reprezentat de dispozițiile Legii speciale nr. 237/2015, privind autorizarea și supravegherea activității de asigurare și reasigurare.

Având în vedere principiul proporționalității și al raționamentului calificat, criteriile de individualizare prevăzute la art. 163 alin. (11) din Legea nr. 237/2015, Înalta Curte constată că într-adevăr, A.S.F. a fost pusă în imposibilitatea verificării corectitudinii înregistrării tranzacțiilor și a soldurilor ce decurg din contractele de reasigurare, reflectate în activul bilanțier, cu impact semnificativ în indicatorii de solvabilitate ai societății, precum și a demersurilor pe care societatea le-a întreprins în scopul recuperării sumelor debitoare rezultate din relația cu reasigurătorii, confirmă gravitatea faptei "foarte ridicată", iar din punctul de vedere al profiturilor realizate sau al pierderilor evitate, a rezultat o încadrare într-un risc ridicat.

În acest context, nu pot fi primite susținerile recurentului-reclamant referitoare la caracterul Legii nr. 147/2021 de lege contravențională mai favorabilă, în condițiile în care prin Legea nr. 147/2021 s-au adus modificări O.U.G. nr. 93/2012 privind înființarea, organizarea și funcționarea Autorității de Supraveghere Financiară, și nu Legii nr. 237/2015 privind autorizarea și supravegherea activității de asigurare și reasigurare, lege care cuprinde temeiul sancționator (art. 163 alin. (4) lit. b),,(4) Săvârșirea contravențiilor prevăzute la alin. (1) lit. a), c), i), o), p) și r) se sancționează, după caz, cu amendă de la 10.000 RON la 100.000 RON (...), astfel încât, din acest punct de vedere nu poate reprezenta lege contravențională mai favorabilă.

Faptul că recurentul-reclamant "a ocupat funcția de vicepreședinte pentru o perioadă de șase luni, iar veniturile obținute nu sunt suficiente să acopere o astfel de sancțiune", nu pot constitui criterii de individualizare a sancțiunii, atât timp cât acesta se face vinovat pentru săvârșirea unei fapte ce intră în atribuțiile sale de serviciu.

Însă, în raport de principiul proporționalității care impune ca sancțiunea să nu fie exagerat de împovărătoare, având în vedere că sancțiunea amenzii trebuie stabilită între limita minimă (10.000 RON) și limita maximă (100.000 RON) prevăzută de art. 163 alin. (4) lit. b) din Legea nr. 237/2015, la individualizarea sancțiunii, Înalta Curte va reține ca circumstanță faptul că recurentul-reclamant nu a fost sancționat în ultimii 3 ani, context în care va reduce sancțiunea amenzii contravenționale stabilite prin Decizia nr. 84/25.01.2021, emisă de pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, de la 500.000 RON la 250.000 RON.

Pentru toate considerentele expuse anterior, în temeiul art. 496 C. proc. civ. coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul, va casa hotărârea recurată și rejudecând, va admite, în parte, cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară și va reduce sancțiunea amenzii contravenționale stabilite prin Decizia nr. 84/25.01.2021, emisă de pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, de la 500.000 RON la 250.000 RON.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinței nr. 1637 din 11 noiembrie 2021 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează hotărârea recurată și rejudecând:

Admite, în parte, cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară.

Reduce sancțiunea amenzii contravenționale stabilite prin Decizia nr. 84/25.01.2021, emisă de pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, de la 500.000 RON la 250.000 RON.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 20 septembrie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.