ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2938/2023

Ședința publică din data de 30 mai 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la 23.05.2018 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, solicitând suspendarea executării Deciziilor ASF nr. 481/19.04.2018 si nr. 486/2018, pana la soluționarea definitiva a contestației împotriva acestora și anularea Deciziilor ASF nr. 481/19.04.2018 si nr. 486/2018 privind sancționarea cu amenda in cuantum total de 272.500 RON. În subsidiar, a solicitat:

- înlocuirea sancțiunii amenzii cu sancțiunea avertismentului, întrucât nu sunt îndeplinite toate condițiile legale pentru aplicarea sancțiunii cu amenda,

- reducerea cuantumului amenzii stabilite in suma de 272.500 RON conform Deciziilor ASF nr. 481/19.04.2018 si nr. 486/2018, la nivelul minim de 10.000 RON,

- reducerea cuantumului amenzii stabilite in suma de 272.500 RON conform Deciziilor nr. 481/19.04.2018 si nr. 486/2018, pana la nivelul apreciat de către instanța,

- reducerea cuantumului amenzii stabilite in suma de 272.500 RON conform Deciziilor ASF nr. 481/19.04.2018 si nr. 486/2018, la nivelul de 50.000 RON reprezentând nivelul maxim prevăzut de lege înainte de intrarea in vigoare a Legii 237/2015 si cel mai mare nivel al amenzii aplicate vreodată unei persoane din conducerea unei societăți de asigurare.

Prin sentința civilă nr. 57 din data de 4 martie 2022, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară și a anulat Deciziile ASF nr. 481/19.04.2018 și nr. 486/19.04.2018.

Împotriva sentinței civile nr. 57 din data de 4 martie 2022 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând casarea sentinței recurate și rejudecarea cauzei, cu consecința respingerii cererii de chemare în judecată formulată de către reclamant.

În criticile sale a susținut recurenta ASF că instanța de fond a interpretat în mod greșit textele legale incidente și a făcut o aplicare greșită a normelor speciale relevante în domeniul asigurări-reasigurări.

A arătat recurenta-pârâtă care sunt normele legale a căror interpretare și aplicare greșită o reclamă, enumerând, astfel, prevederile art. 25, art. 163 alin. (1) lit. a), b) și r), alin. (4), alin. (11) din Legea nr. 237/2015, art. 5 alin. (7), art. 10 alin. (1) și alin. (3) din O.G. nr. 2/2001 reluând ASF prezentarea situației factuale, respectiv a tematicii controlului periodic efectuat la B. S.A., control ce a vizat perioada 31.12.2015-31.12.2016, la finalizarea căruia a fost emis procesul-verbal de control nr. x/9.11.2017 și s-au dispus măsuri/sancțiuni prin deciziile contestate în cauză.

În referire la decizia nr. 481/119.04.2018 și la decizia nr. 486/19.04.2018, privind sancționarea cu amendă a domnului A., președinte al Consiliului de administrație al B. (în decizia 481/2018) și director al aceleiași societăți (în decizia 486/2018) la data sancționării, a inventariat recurenta-pârâtă faptele reținute în sarcina sa și a indicat filele din procesul-verbal de control anterior menționat, la care se regăsesc aceste fapte descrise, redarea acestora în cuprinsul prezentei decizii de recurs fiind redundantă, întrucât ele sunt deja expuse în hotărârea primei instanțe.

A arătat recurenta-pârâtă că, potrivit prevederilor art. 25 alin. (1) din Legea nr. 237/2015, "conducerii societăților îi revine răspunderea privind respectarea tuturor prevederilor legale în vigoare", iar art. 10 alin. (2) și (3) din O.U.G. nr. 2/2001 stabilește aplicarea sancțiunii pentru fiecare contravenție, chiar dacă ele sunt săvârșite de aceeași persoană, iar dacă au participat mai multe persoane, sancțiunea se aplică separat.

A mai invocat recurenta ASF prevederile actului constitutiv al B. S.A., evidențiind atribuțiile reglementate la art. 17, apoi a indicat Norma ASF nr. 35/2015, Anexa 1, pct. 1.21, în care se prevede că "persoanele care conduc efectiv întreprinderea sunt membri ai organului administrativ, de conducere sau de supraveghere avându-se în vedere legislația națională, precum și membri ai organelor cu funcții de conducere. Acestea din urmă includ persoane angajate de către întreprindere, care sunt responsabile pentru procesul decizional la nivel înalt și pentru punerea în aplicare a strategiilor proiectate și a politicilor aprobate de către organul administrativ, de conducere sau de supraveghere.

Au mai fost indicate și prevederile pct. 1.109 din aceleași norme, conform cărora organul administrativ, de conducere sau de supraveghere și alte persoane care conduc efectiv întreprinderea trebuie să aibă posibilitatea de a demonstra înțelegerea de ansamblu a metodelor de evaluare și a incertitudinilor implicate în procesul de evaluare pentru a permite o supraveghere adecvată a procesului de gestionare a riscurilor cu privire la evaluare".

Susține recurenta-pârâtă că, în pofida celor reținute de judecătorul fondului, autoritatea publică a respectat prevederile art. 163 alin. (11) din Legea nr. 237/2015, iar la stabilirea sancțiunii cu amenda a ținut seama de principiul proporționalității și de raționamentul calificat, precum și de circumstanțele relevante ale săvârșirii faptei, învederând, totodată, că prin procesul-verbal de control s-au identificat 34 de încălcări ale legislației în vigoare, din care 18 vizează guvernanța societății.

A reluat recurenta ASF criteriile de individualizare avute în vedere prin deciziile contestate, afirmând, în acest context, că nu poate accepta reținerile instanței de fond, potrivit cărora trebuia ca autoritatea să identifice și să evidențieze în concret faptele săvârșite, obligația de a stabili pentru fiecare faptă reținută în ce au constat riscurile și care au fost consecințele negative pentru piață, respectiv în ce mod a influențat situația financiară și stabilitatea societății, fiind respectate, în opinia ASF, prevederile art. 163 alin. (11) și alin. (12) din Legea nr. 237/2015.

A mai susținut recurenta-pârâtă că sistemul de guvernanță al societății nu este instituit și nu funcționează în deplină concordanță cu prevederile Regulamentului delegat al Comisiei 2015/35 din 10.10.2014 de completare a Directivei 2009/138/CE a Parlamentului european și a Consiliului privind accesul la activitate și desfășurarea activității de asigurare și de reasigurare (Solvabilitate II), precum și cu dispozițiile art. 26 din Legea nr. 237/2015, care impun, în mod imperativ, societăților de asigurare-reasigurare ca politicile scrise să fie revizuite cel puțin anual, să fie adaptate în funcție de modificările semnificative survenite în sistemul de guvernanță, să fie supuse aprobării conducerii având la bază o fundamentare și o documentare corespunzătoare cu cadrul legal aplicabil, luând în considerare eventualele riscuri asociate.

A făcut trimitere recurenta ASF la prevederile art. 26-29 din Legea nr. 237/2015, susținând, în esență, că există deficiențe în modul de constituire a rezervelor tehnice de daună, care nu este unul adecvat, societatea înregistrând în permanență o subadecvare semnificativă a acestor rezerve, cu impact direct, cel puțin în rata daunei și a coeficientului de lichiditate, iar societatea nu deține politici/proceduri privind modul de constituire și eliberare pentru fiecare tip de rezervă tehnică, de prime, de daune avizate și neavizate, și alte rezerve tehnice, astfel că echipa de control s-a aflat în imposibilitate de a reconcilia consistența valorilor constituite lunar sau concordanța sumelor eliberate cu plățile directe de daune efectuale.

Mai arată recurenta-pârâtă că B. S.A. nu a prezentat la data de 31.12.2016 și respectiv, la data de 31.12.2015, o situație a soldului rezervelor tehnice, pe fiecare categorie de rezervă, de prime, de daune avizate și daune neavizate și alte rezerve tehnice cu modificările de valoare corespunzătoare (constituiri și eliberări provenite din plăți, respingeri/prescrieri) avizată de departamentul daune și certificată de actuarul societății, din perspectiva caracterului corespunzător, complet și exact al datelor utilizate în calcului rezervelor tehnice, potrivit cerințelor prevăzute la art. 264 pct. 1 lit. a) din Regulamentul delegat.

Au fost menționate de către recurenta-pârâtă și prevederile art. 3 alin. (1) din Norma ASF nr. 41/2015, art. 31

6

din Legea contabilității nr. 82/1991, pct. 56 din Reglementările contabile aprobate prin Norma ASF nr. 41/2015, toate aceste norme legale fiind amintite pentru a sublinia că pentru anul 2016 B. nu a deținut un regulament de organizare și funcționare actualizat în conformitate cu cerințele legale aplicabile societăților de asigurare-reasigurare și adaptat la condițiile specifice activității desfășurate care să prezinte asigurări că o bună funcționalitate poate fi transpusă în orice moment în practică, să asigure o separare clară și transparentă a atribuțiilor fiecărui departament, să fie evitată concentrarea excesivă a responsabilităților alocate unor persoane semnificative/sau unor funcții cheie/funcții critice/structuri/departamente operaționale, cu scopul de a asigura condițiile necesare unei bune guvernanțe, așa cum este prevăzut la art. 26 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 237/2015.

În acest context, susține recurenta ASF că modificările efectuate asupra structurii organizatorice interne din anul 2016 nu au avut drept efect menținerea unei separări adecvate a atribuțiilor unor funcții existente, o concentrare excesivă a atribuțiilor distribuită unor persoane semnificative/funcții critice ca urmare a deciziilor interne și nu oferă elementele necesare privind asigurarea și menținerea unui sistem de control intern adecvat și eficient necesar aplicării și existenței, în cadrul societății, a unui sistem de guvernanță funcțional și eficient.

Se mai arată în calea de atac declarată că prima instanță a reținut greșit că autoritatea publică nu ar fi respectat dispozițiile art. 5 alin. (7) și ale 10 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001, evidențiind criteriile unui sistem de guvernanță funcțional și eficient, astfel cum rezultă din prevederile Legii nr. 237/2015 și din cele regăsite în Capitolul IX-Sistemul de guvernanță din Regulamentul delegat nr. 35/2015, toate elementele regăsite în aceste norme de drept național și unional fiind instituite și evidențiate distinct în cadrul legislației relevante, fiind făcută o separare clară pe elemente componente atât din perspectiva cerințelor de aplicare, cât și din perspectiva modului în care cazurile de neconformitate, ca fapte contravenționale, sunt sancționate de lege.

Se susține în calea de atac faptul că abordarea echipei de control a obiectivului tematicii privind evaluarea sistemului de guvernanță, precum și expunerea din Nota de Consiliu ce a stat la baza emiterii deciziei contestate, au avut la bază cerințele în ansamblu cu referire la sistemul de guvernanță menționate anterior, modalitatea în care acestea au fost transpuse în cadrul procedural intern al societății, inclusiv modalitatea de aplicare concretă a acestora și ținând cont de faptul că Legea nr. 237/2015 nu indică sub o faptă/contravenție unică "deficiențele sistemului de guvernanță", neconformitățile față de anumite cerințe punctuale/individuale au fost tratate din perspectivă contravențională prevăzută de lege, cu indicarea cadrului legal și/sau normativ secundar nerespectat.

Prin urmare, arată recurenta ASF că instanța de fond a interpretat și aplicat greșit dispozițiile art. 4 alin. (7), art. 10 alin. (1) și alin. (3) din O.G. nr. 2/2001, coroborate cu art. 163 alin. (1) lit. a), b) și r) din Legea nr. 163/2015, raportat la situația de fapt reținută de ASF în sarcina intimatului-reclamant prin actele de control și decizia de sancționare. Afirmă recurenta-pârâtă că nu se află în ipoteza mai multor sancțiuni contravenționale pentru încălcarea unor dispoziții legale distincte existente în legislația specială.

Făcând trimitere la prevederile art. 163 alin. (1) lit. a) din legea nr. 237/2015, susține recurenta ASF că aceste prevederi legale sancționează nerespectarea, de către societățile de asigurare, persoanele care fac parte din conducerea acestora, persoanele care dețin funcții cheie ori alte funcții critice în cadrul societăților a dispozițiilor actelor delegate, standardelor tehnice de reglementare și a celor de aplicare emise de Comisia Europeană, precum și a reglementărilor emise de ASF, în aplicarea Legii nr. 237/2015, iar sancțiunea încălcării acestor dispoziții este stabilită, în cazul persoanelor fizice, potrivit art. 163 alin. (4) din Legea nr. 237/2015, fiind avute în vedere, totodată, prevederile art. 25 alin. (1) din Legea nr. 237/2015, coroborate cu art. 143

2

din Legea societăților nr. 31/1990, dispozițiile din actul constitutiv al B. S.A., din Regulamentul de organizare și funcționare al Societății și din Norma ASF nr. 35/2015.

În ceea ce privește fapta reținută la punctul 8 din decizia contestată, cu privire la care instanța de judecată a reținut că prin decizia nr. 479/2018 s-a stabilit în sarcina societății un plan de măsuri, deși doar reclamantul a fost sancționat, iar nu societatea, arată recurenta ASF că instanța nu a avut în vedere faptul că, deși măsurile au fost "adresate" societății, la art. 2 din Decizia nr. 479/2018 s-a menționat în mod expres că responsabilitatea ducerii la îndeplinire a măsurilor îi revine conducerii administrative, executive din cadrul societății, iar în cazul acestei fapte a fost reținută contravenția de la art. 163 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 237/2015. La individualizarea faptei în sarcina membrilor Consiliului de administrație s-a avut în vedere, pe de o parte, prevederea din Regulamentul delegat potrivit căreia Întreprinderile de asigurare și de reasigurare stabilesc, aplică (...), politici scrise (...), iar pe de altă parte faptul că atribuirea acestei obligații la nivelul societății a fost stabilită, în mod benevol, în sarcina Consiliului de administrație în ansamblul său, neexistând nicio delimitare/precizare cu privire la individualizarea acestor obligații pentru fiecare membru în parte.

În ceea ce privește mențiunile din sentința recurată potrivit cărora pentru faptele din decizia contestată a fost sancționat atât reclamantul cât și B., în opinia recurentei sunt eronate aceste considerente, având în vedere cel puțin descrierea faptelor reținute față de cele descrise în Decizia ASF nr. 480/2018, prin care societatea a fost sancționată cu amendă, precum și faptul că în cadrul deciziei de sancționare au fost indicate atât obligațiile generale stabilite prin Regulamentul delegat nr. 35/2015, cât și prevederile specifice stabilite în Norma 36/2015 (pentru fapta nr. 10 din decizie) cu referire la obligațiile Consiliului de Administrație, sintetizate în centralizatorul anexat recursului declarat înc auză.

Legal citat, intimatul-reclamant A. a solicitat instanței de control judiciar să admită excepția nulității recursului declarat de ASF, în subsidiar să dispună respingerea recursului, ca nefondat ori, în ipoteza admiterii recursului cu efectul casării sentinței recurate, în rejudecarea litigiului pe fond, să dispună menținerea soluției de anulare a deciziilor ASF contestate.

În combaterea criticilor din recurs, arată intimatul-reclamant că ASF nu critică în calea de atac declarată aspecte esențiale de nelegalitate aferentă sentinței atacate, astfel că solicită intimatul ca instanța de control judiciar să rețină că ASF a achiesat la interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 163 alin. (5

1

) din Legea nr. 237/2015 (legea contravențională mai favorabilă), cu consecința atragerii ineficacității recursului, instanța fiind ținută să mențină aceeași soluție de anulare a deciziilor ASF contestate.

Se arată prin întâmpinare că a fost nelegal stabilită amenda în fiecare dintre cele două decizii atacate, prin cumul aritmetic, deși, conform legii speciale mai favorabile, pentru mai multe contravenții s-ar fi aplicat numai sancțiunea cu amenda prevăzută pentru contravenția cea mai gravă din cele reținute prin deciziile de sancționare, respectiv amenda în sumă de 20.000 RON, iar ASF a confirmat aplicabilitatea Ordinului CSA nr. 113118/2006 privind gradualizarea amenzilor și după modificarea Legii nr. 32/2000 prin Legea nr. 237/2015, spre deosebire de judecătorul fondului, care a reținut că prevederile art. 4 alin. (6) din acest ordin ar fi aplicabile doar pentru contravențiile prevăzute de Legea nr. 32/2000.

Apoi, a mai arătat intimatul-reclamant că ASF nu a criticat nici considerentele primei instanțe în care s-a reținut că răspunderea reclamantului nu poate fi atrasă pentru săvârșirea aceleiași fapte, atât în calitate de președinte al consiliului de administrație, cât și în calitate de director general, dubla sancționare nefiind permisă, conform art. 5 alin. (7) din O.G. nr. 2/2001, nu le-a criticat nici pe cele prin care s-a reținut că în mod greșit a fost sancționat reclamantul pentru fapte prevăzute la art. 163 alin. (1) lit. b) și f) din Legea nr. 237/2015, în condițiile în care aceste prevederi vizează fapte ale societății și nu ale organelor de conducere.

A mai susținut intimatul A. că s-a arătat eronat care este numărul sentinței pe care a înțeles ASF să o recureze, că au fost invocate critici formale, care nu pot fi subsumate temeiului de casare invocat, respectiv art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-pârâtă reiterând situația de fapt, printr-o încercare de denaturare a acesteia întrucât controlul a vizat perioada 31.12.2015-31.12.2016, iar anul 2016 reprezintă primul an de trecere la un nou cadru de reglementare foarte diferit aplicat societăților de asigurare, și anume Solvabilitate II, în sensul schimbării filozofiei de supraveghere, prin înlocuirea supravegherii de tip "conformitate" cu cea bazată pe "evaluarea riscurilor".

I se reproșează autorității publice că nu a trimis nicio recomandare de remediere conform art. 26 alin. (6) din Legea nr. 237/2015, după care sunt enumerate anumite situații de fapt care, deși sunt cuprinse în procesul-verbal de control din 09.11.2017, nu sunt descrise și calificate cu titlu de fapte contravenționale, nu se reține care sunt faptele ilicite săvârșite de reclamant și care e vinovăția acestuia în incidența unor eventuale sancțiuni.

Invocă intimatul-reclamant, în esență, gradul mare de generalizare a răspunderii instituite asupra conducerii societății, fără a se arăta exact căror persoane revine această răspundere, din conducerea executivă sau neexecutivă a societății, temeiul de drept invocat în deciziile contestate constituindu-l prevederile art. 25 alin. (1) din Legea nr. 237/2015, și, totodată, împrejurarea că, în pofida acestui temei de drept, ASF se referă la incidența prevederilor art. 26-29 din Legea nr. 237/2015, care cuprind obligații puse în sarcina societății, nu a persoanelor din conducerea societății.

De asemenea, susține intimatul-reclamant că autoritatea pârâtă a aplicat mai multe sancțiuni individuale cu amenda pentru deficiențe asupra aceleiași situații de neconformitate privind sistemul de guvernanță, deși principiul de drept este acela că nu se poate răspunde de mai multe ori pentru aceeași faptă, apoi mai arată că pentru contravenția de la art. 163 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 237/2015 nu a dezvoltat ASF motivul de casare, iar nerespectare prevederilor art. 5 alin. (7) din O.G. nr. 2/2001 a fost reținută cu titlu definitiv în mai multe decizii de speță pe care le indică intimatul în cuprinsul întâmpinării (dosarele nr. x/2018, y/2018 și w/2018, toate ale Curții de Apel București).

Intimatul-reclamant susține că recurenta ASF nu aduce niciun argument grefat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. pen., iar în combaterea amplelor critici dezvoltate în recurs, răspunde acesta că nu putea fi sancționat de către ASF, ci doar de Consiliul ASF, conform art. 163 alin. (18) din Legea nr. 237/2015, că nu există o individualizare pentru fiecare persoană din conducerea societății care a fost amendată, nu a fost luată în considerare lipsa de oportunitate a sancțiunii amenzii, conform art. 2 alin. (1) pct. 12 din Normele aprobate prin Ordinul CSA nr. 113118/2006, întrucât la momentul emiterii deciziilor contestate reclamantul nu mai deținea o funcție executivă în cadrul societății, deciziile fiind emise la o distanță foarte mare de timp față de momentul săvârșirii așa ziselor abateri.

Totodată, se arată de către intimatul A. că toți membrii din conducerea executivă și neexecutivă a societății au fost pur și simplu sancționați cu amendă ca efect colateral al sancționării Societății cu amendă (Decizia ASF nr. 480/19.04.2018), fără niciun fel de individualizare a circumstanțelor personale ale fiecăruia și a justificării fiecărei sancțiuni personale.

II. Soluția Înaltei Curți asupra cererii de recurs

Examinând recursul prin prisma criticilor formulate și a motivului de casare invocat, Înalta Curte reține caracterul său nefondat pentru considerentele expuse în continuare.

II.2 Argumente de fapt și de drept relevante

Prin motivele de recurs întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-pârâtă a susținut că hotărârea primei instanțe a fost dată cu interpretarea și aplicarea greșită a disp. art. 25, art. 163 alin. (1) lit. a), b) și r), alin. (4), alin. (11) lit. a), b), alin. (12) din Legea nr. 237/2015.

Înalta Curte reține că, prin sentința atacată, prima instanță a justificat soluția sa de anulare a actelor administrative emise de pârâta ASF pe aspecte de nelegalitate constând în faptul că nu au fost respectate prevederile art. 10 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001, potrivit cărora "dacă aceeași persoană a ssăvârșit mai multe contravenții sancțiunea se aplică pentru fiecare contravenție" și nu au fost respectate nici prevederile art. 5 alin. (7) din același act normativ, în care se arată că "pentru una și aceeași contravenție se poate aplica numai o sancțiune contravențională principală și una sau mai multe sancțiuni complementare". A mai reținut prima instanță că răspunderea reclamantului nu poate fi atrasă pentru săvârșirea aceleiași fapte, atât în calitate de președinte al consiliului de administrație, cât și de director general, iar pentru faptele reglementate de art. 163 alin. (1) lit. b) și f) din Legea nr. 237/2015, răspunderea incumbă societății, iar nu organelor sale de conducere, și, tot în referire la prevederile art. 5 alin. (7) din O.G. nr. 2/2001, s-a reținut că descrierea faptelor din procesul-verbal vizează întreaga perioadă controlată, 31.12.2015-31.12.2016, fără a se indica pentru vreuna dintre faptele încadrate la art. 163 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 237/2015 că ar fi intervenit o rezoluție contravențională distinctă, respectiv că fiecare faptă s-a epuizat anterior începerii celeilalte. În atare condiții, s-a arătat în sentința recurată că pârâta avea obligația de a identifica și evidenția în concret faptele săvârșite de reclamant, cât și obligația de a stabili pentru fiecare faptă reținută în sarcina reclamantului în ce a constat riscul sistemic generat, respectiv care au fost consecințele negative grave pentru piața internă și economia reală, în ce mod au influențat situația financiară și stabilitatea societății, toate acestea reprezentând circumstanțe relevante în aplicarea sancțiunilor și cuantumul acestora, potrivit prevederilor art. 163 alin. (11) din Legea nr. 237/2015.

O primă normă legală a cărei greșită aplicare de către prima instanță o pretinde recurenta ASF o reprezintă dispozițiile art. 25 alin. (1) din Legea nr. 237/2015, potrivit cărora "conducerii societăților îi revine răspunderea privind respectarea tuturor prevederilor legale în vigoare", însă o astfel de normă cu caracter general nu poate constitui premisa legalității reținerii acelorași fapte contravenționale în sarcina intimatului-reclamant, atât în calitate de președinte al consiliului de administrație, cât și în calitate de director general, după cum nu poate justifica sancționarea pentru mai multe acte materiale ale aceleiași fapte, ca și când ar fi tot atâtea contravenții săvârșite.

Regimul juridic al contravențiilor, reglementat prin O.G. nr. 2/2001, ce reprezintă legea generală în această materie, impune ca răspunderea contravențională să revină celui care săvârșește cu vinovăție o faptă stabilită și sancționată printr-un cadru normativ legal, fiind necesar, astfel, ca cel sancționat să poată fi subiect activ al contravenției.

Observă Înalta Curte că recurentul-pârât, criticând din această perspectivă hotărârea primei instanțe, nu a făcut altceva decât să afirme că intimatul reclamant a deținut mai multe funcții de conducere în cadrul B., astfel fiind justificată sancționarea sa.

În raport de dispozițiile art. 25 din Legea nr. 237/2015, este evident faptul că răspunderea membrilor organelor de conducere din cadrul B. S.A., ca subiecți activi de drept contravențional, este limitată, potrivit responsabilităților și competențelor acestora. Pe cale de consecință, antrenarea răspunderii contravenționale impune ca faptele imputate să fie descrise concret, astfel încât să rezulte vinovăția acestora, separat de răspunderea persoanei juridice care răspunde contravențional independent de vinovăția prepușilor săi, iar motivarea actului administrativ de sancționare să fie corespunzătoare.

Examinând însă pretinsa încălcare a prevederilor art. 25 din Legea nr. 237/2015 prin raportare la dispozițiile art. 163 alin. (1) lit. a), b) și r) din aceeași lege, Înalta Curte reține că recurenta-pârâtă nu a criticat considerentele de nelegalitate a actelor administrative pe care le-a emis constând în faptul că lit. b) și f) ale art. 163 prevăd ca subiect activ al acestor contravenții persoana juridică, societatea supusă controlului, iar nu organele sale de conducere.

Prin cele două decizii de sancționare, nr. 481/19.04.2018 (privind sancționarea persoanei fizice A. în calitatea sa de președinte al consiliului de administrație) și nr. 486/19.04.2018 (privind sancționare aceleiași persoane fizice în calitate de director general), s-a stabilit în sarcina persoanei sancționate săvârșirea unui număr de 11 fapte, prin decizia nr. 481/2018, și a unui număr de 7 fapte, prin decizia nr. 486/2018, pentru care s-a invocat de către ASF încălcarea prevederilor art. 163 alin. (1) lit. a), b), f) și r) din Legea nr. 237/2015.

Criticile din recurs privesc doar modalitatea de stabilire și sancționare a contravenției reglementate de art. 163 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 237/2015, prin raportare la normele generale cuprinse la art. 5 alin. (7) și art. 10 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001.

Cât privește pretinsa interpretare și aplicare greșită a prevederilor art. 163 alin. (1) lit. b) și r) din Legea nr. 237/2015, Înalta Curte nu a identificat critici punctuale care să aibă în vedere aceste temeiuri contravenționale, astfel că nu poate examina hotărârea atacată din această perspectivă, în lipsa motivelor care să susțină nerespectarea respectivelor norme legale în cauză.

Toate faptele descrise în cele două decizii de sancționare sunt încadrate în prevederile art. 163 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 237/2015, la care se mai adaugă și celelalte temeiuri de încadrare a faptelor la lit. b) (pentru fapta de la punctul 8 din decizia nr. 481/2018), la lit. f) (pentru faptele de la punctele 5 și 6 din decizia nr. 486/2018) ori la lit. r) (la punctul 7 din decizia nr. 486/2018), toate din același articol 163 alin. (1) din Legea nr. 237/2015.

Contravenția cuprinsă la art. 163 alin. (1) lit. a) constă în nerespectarea de către societăți și de către persoanele care fac parte din conducerea acestora sau de către cele care dețin funcții-cheie ori alte funcții critice, a actelor delegate, standardelor tehnice de reglementare și a celor de aplicare emise de Comisia Europeană, precum și a reglementărilor emise de ASF în aplicarea Legii nr. 237/2015.

Cu privire la această contravenție, recurenta-pârâtă susține că au fost respectate prevederile art. 163 alin. (11) și (12) din Legea nr. 237/2015, precum și art. 2 din Ordinul nr. 113118/2006 pentru punerea în aplicare a Normelor privind gradualizarea măsurilor sancționatorii.

În conținutul constitutiv al contravenției prevăzute la lit. a) pot fi încadrate actele materiale care țin de nerespectarea standardelor tehnice de reglementare și a celor de aplicare emise de Comisia Europeană, precum și a reglementărilor emise de ASF în aplicarea Legii nr. 237/2015.

Contravenția de la lit. a) poate fi săvârșită prin efectuarea mai multor acte materiale, însă sancțiunea va fi unică, astfel cum rezultă din coroborarea dispozițiilor sus-menționate ale O.G. nr. 2/2001.

Prin reținerea a 18 contravenții ce au primit 18 sancțiuni diferite prin cele două acte de constatare și sancționare a contravenției (decizia nr. 481/2018 și decizia nr. 486/2018), recurenta-pârâtă a încălcat în mod evident disp. art. 5 și 10 din O.G. nr. 2/2001.

În acest sens, susținerile recurentei-pârâte conform cărora Legea nr. 237/2015 nu indică sub o faptă/contravenție unică:

"deficiențele sistemului de guvernanță" nu pot fi valorificate pozitiv, avându-se în vedere că actul normativ analizat se completează cu prevederile O.G. nr. 2/2001, iar Legea nr. 237/2015 nu conține dispoziții contrare disp. art. 5 alin. (7) și art. 10 alin. (1) și (3) din O.G. nr. 2/2001.

Instanța de fond a observat în mod corect, examinând faptele reținute, că în conținutul constitutiv al contravenției prevăzute de art. 163 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 237/2015 se regăsesc acțiuni sau inacțiuni vizând întreaga perioadă controlată, 31.12.2015 - 31.12.2016, prin care sunt invocate încălcări ale dispozițiilor legale, actelor delegate, standardelor tehnice de reglementare și de aplicare emise de Comisia Europeană, precum și ale reglementărilor emise de ASF în aplicarea Legii nr. 237/2015, astfel că în mod corect a constatat că, în cazul în care o persoană (fizică sau juridică) încalcă mai multe astfel de reguli o perioadă de timp, contravenția este unică, în formă continuată, cu mai multe acte materiale, în măsura în care nu se poate dovedi o epuizare și o rezoluție contravențională distinctă.

În aceste împrejurări, aplicarea mai multor sancțiuni principale pentru acte materiale ale aceleiași contravenții sub formă continuată încalcă în mod evident dispozițiile art. 5 alin. (7) și art. 10 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001, aspect reținute corect de instanța de fond, motivele de recurs invocate de recurentă nefiind fondate.

În ceea ce privește fapta reținută la pct. 8 din decizia contestată, critica este nefondată, deoarece prin decizia contestată s-a apreciat că au fost încălcare prevederile art. 28 alin. (1) lit. a) și alin. (2) lit. b) din Legea nr. 237/2015 coroborat cu art. 29 lit. a) din aceeași lege, contravenția fiind cea de la art. 163 alin. (1) lit. b), ce poate fi reținută numai în sarcina societății. De altfel, formulând aceste critici, recurenta-pârâtă a făcut trimitere la o altă decizie de sancționare decât cele care se află în controlul de legalitate în cauza de față, probabil dintr-o eroare de redactare.

Dispozițiile art. 163 alin. (12) din Legea nr. 237/2015, a căror pretinsă încălcare a fost criticată, de asemenea, prin recurs, prevăd că deciziile de sancționare emise de ASF cuprind motivele de fapt și de drept, iar potrivit alin. (11), "la stabilirea tipului sancțiunii sau a măsurii sancționatoare și a cuantumului amenzii, pentru faptele prevăzute la alin. (1), (3) și (5), Consiliul A.S.F. are în vedere principiul proporționalității și al raționamentului calificat, precum și toate circumstanțele relevante ale săvârșirii faptei, inclusiv următoarele aspecte, după caz: a) natura și gravitatea faptelor, inclusiv a celor care pot genera risc sistemic, în sensul Regulamentului (UE) nr. 1.092/2010 al Parlamentului European și al Consiliului din 24 noiembrie 2010 privind supravegherea macroprudențială la nivelul Uniunii Europene a sistemului financiar și de înființare a unui Comitet european pentru risc sistemic; b) forma de vinovăție; c) situația financiară; d) stabilitatea financiară; e) cuantumul profiturilor realizate sau al pierderilor evitate, în măsura în care acestea pot fi determinate; f) prejudiciile cauzate terților, în măsura în care pot fi determinate; g) gradul de cooperare cu A.S.F.; h) încălcările săvârșite anterior".

Or, deciziile emise de ASF pentru intimatul-reclamant nu cuprind referiri concrete detaliate privind faptele săvârșite de acesta, în calitate de președinte al consiliului de administrație ori de director general, în condițiile în care a fost întocmit procesul-verbal de control și a fost emisă decizie de sancționare a societății pentru neregulile imputate societății, ca entitate colectivă. De asemenea, nici nu indică forma de vinovăție a reclamantului, element prevăzut expres de art. 163 alin. (11) lit. a) și b) din Legea nr. 237/2015.

În concluzie, având în vedere cele expuse mai sus, Înalta Curte constată că motivul de casare în care se încadrează criticile recurentei-pârâte, prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., este neîntemeiat.

Pentru considerentele arătate anterior, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte urmează să respingă, ca nefondat, recursul formulat de pârâtă Autoritatea de Supraveghere Financiară împotriva sentinței civile nr. 57 din data de 4 martie 2022, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sentință ce va fi menținută, fiind legală.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară împotriva sentinței civile nr. 57 din data de 4 martie 2022, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 30 mai 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.