Rosinski împotriva Poloniei

Reclamantul s-a născut în 1934 și locuiește în Varșovia. Reclamantul deține o parcelă de teren cu o suprafață de 2.183 metri pătrați, situată în municipiul Milánówek, în apropiere de Varșovia. El este înscris în registrul terenurilor locale la rubrica nr. 29735. La 20 martie 1993, reclamantul și vecinii săi au prezentat obiecții față de un nou plan de dezvoltare terestră propus care urmează să fie adoptat de municipiu. La 30 martie 1993, consiliul municipal al Milanówek a adoptat planul local de dezvoltare a terenurilor. Obiecțiile reclamantului nu au fost luate în considerare. În conformitate cu planul, terenul reclamantului a fost desemnat în scop agricol. Un drum și un spital au fost construite pe terenul său după expropriare.

Reclamantul și vecinii săi s-au plâns de această decizie guvernatorului Mazowsze, argumentând, printre altele, că planul și-a încălcat dreptul la bucuria pașnică a bunurilor lor. Ei au susținut că planul local de dezvoltare a terenurilor a fost elaborat într-un mod care nu a luat în considerare în mod corespunzător și nu a conciliat diverse interese ale municipiului și ale proprietarilor locali. În consecință, planul nu a fost rezonabil și nu a respectat standardele de bună administrație a terenurilor. 10. Ei au transferat plângerea la Curtea Supremă de Administrație, după ce au fost informați că singurul a fost competent să examineze această chestiune.

11. Prin hotărârea din 25 septembrie 1995, Curtea Administrativă Supremă a respins plângerea, având în vedere faptul că nu există nici o indicație că autoritățile municipale nu au luat în considerare și nu au evaluat în mod corespunzător diferitele interese concurente implicate în pregătirea planului local de dezvoltare a terenurilor. Acesta a remarcat faptul că restricțiile privind proprietatea impuse de măsurile de dezvoltare a terenurilor nu sunt, în sine, incompatibile cu natura proprietății garantate de Codul Civil. 12. În 1997 reclamantul și alți 36 de locuitori ai lui Milánówek au solicitat primarului să modifice planul din 1993, pentru a evita pierderea diferitelor investiții pe care le-au făcut în teren după punerea în aplicare a proiectelor acestui plan.

Această cerere aparent a rămas fără răspuns. 13. Într-o scrisoare din 4 aprilie 2000, Oficiul Municipal, în răspuns la o cerere depusă de reclamant și de alte persoane, a declarat că autoritățile municipale nu au fost obligate să ofere nicio compensație proprietăților a căror proprietate urma să fie expropriată în viitor. De asemenea, au fost informate că validitatea planului de 1993 a fost prelungită de doi ani în temeiul modificării la Legea de planificare locală de 1994 adoptată în 1999. 14. La 7 iulie 2001, primarul Milanówek a refuzat cererea reclamantului de a primi o aprobare inițială a unui proiect de dezvoltare pe terenul său (decyzja o warunkach zabudowy), având în vedere că proiectul ar fi incompatibil cu planul local de dezvoltare a terenurilor.

Reclamantul a dorit să aibă o casă construită pe terenul său în timp ce, în conformitate cu planul, acesta a fost desemnat pentru construcția unui drum și a unui spital. 15. Reclamantul a apelat împotriva acestei decizii la guvernatorul Mazowiecki. Într-un răspuns din 19 iulie 2001, el a fost informat că recursul ar trebui depus în fața comitetului de recurs al Guvernului local și că construirea drumului în Milanówek nu ar fi bugetat înainte de 2010 cel mai devreme. Reclamantul a adresat comitetului de recurs. 16. La 21 noiembrie 2001, Consiliul de apel al Guvernului local a respins apelul reclamantului, din cauza faptului că proiectul său de construcție este incompatibil cu planul de dezvoltare a terenurilor.

S-a reiterat în continuare că, în conformitate cu Legea privind planificarea locală de 1994, nu are dreptul la compensare pentru faptul că terenurile sale au fost „congelate” sau pentru restricțiile privind utilizarea acestuia. 17. La 1 octombrie 2001, Oficiul Municipal a informat reclamantul că planul a fost modificat în cazul în care construcția spitalului nu mai era prevăzută. Cu toate acestea, proiectul de construire a unui drum a rămas valabil, dar nu a fost specificat nici un interval de timp. 18. La 11 martie 2002, reclamantul a solicitat municipalității să își achiziționeze proprietatea.

Oficiul Municipal a refuzat să facă acest lucru printr-o scrisoare din 9 mai 2002. 19. La 17 iunie 2002, reclamantul s-a plâns la Oficiul Municipal că deciziile pe care le-a dat în ceea ce privește dezvoltarea terenurilor din vecinătatea sa erau incompatibile cu planul de dezvoltare terestră adoptat în 1993. 20. Prin scrisoarea din 2 iulie 2002, Oficiul a informat reclamantul că, în temeiul dreptului intern, proprietarii de bunuri care urmează să fie expropriați în viitor nu au dreptul la compensare pentru faptul că terenurile lor nu pot fi dezvoltate. Acestea ar avea dreptul la compensare numai după luarea deciziilor finale de expropriare în ceea ce privește proprietatea lor. 21. În aceeași zi, Curtea Supremă de Administrație a respins recursul său împotriva hotărârii din 19 decembrie 2000. Curtea a observat că jurisdicția sa se limitează la examinarea licenței hotărârii impugnate.

Acesta a constatat că decizia era legală deoarece era un temei comun între părți că proiectul de construcție al reclamantului era incompatibil cu planul local de dezvoltare a terenurilor.

În plus, reclamantul s-a plâns că situația sa nu poate fi considerată ca fiind compatibilă cu Constituția, având în vedere că proprietarii afectați de planurile adoptate înainte de intrarea în vigoare a Constituției nu pot beneficia de cererile de compensare prevăzute la art. 36 din Legea privind planificarea locală de 1994. Curtea a făcut trimitere la hotărârea Curții Constituționale din 1995 (a se vedea punctul 36 de mai jos), care examinase compatibilitatea cu Constituția de la art. 68 § 1 din Legea 1994. Această dispoziție excludea aplicarea dreptului proprietarului de compensare în temeiul articolului 36 la planurile de dezvoltare terestră adoptate înainte de 31 decembrie 1994. Curtea Administrativă Supremă a observat că nu este sarcina sa de a modifica sau critica legile existente și că este obligată de această dispoziție.

În caz contrar, nu există motive pentru a considera că decizia contestată de reclamant era ilegală. 22. Între timp, în ianuarie 2002, reclamantul a solicitat Ombudsmanul. 23. La 20 februarie 2002, Ombudsmanul l-a informat că cadrul juridic pentru „termenul congelat” a fost reglementat de Legea de planificare locală de 1994. În temeiul articolului 36 din prezenta lege, proprietarii acestor parcele au avut dreptul la diferite forme de compensare, dar numai în măsura în care parcelele lor au fost afectate de planurile de dezvoltare a terenurilor adoptate după 1 ianuarie 1995. 24. La 31 decembrie 2002, a expirat validitatea planului de dezvoltare a terenurilor din 1993. 25. La 25 august 2003, reclamantul a primit un permis de planificare inițial (decizja o warunkach zabudowy) în ceea ce privește terenurile sale.

26. Între 1984 și 1 ianuarie 1995, chestiunile de dezvoltare a terenurilor au fost reglementate de Legea de planificare locală din 12 iulie 1984. 27. La 7 iulie 1994, a fost adoptată o nouă Lege de planificare locală. A intrat în vigoare la 1 ianuarie 1995. 28. La 21 decembrie 2001, Parlamentul a adoptat o lege de modificare a Legii de planificare locală 1994. 29. La 27 martie 2003, a fost adoptată o nouă lege de planificare locală care a abrogat Legea de 1994. 30. În temeiul Legii de planificare locală din 12 iulie 1984, proprietarii de proprietăți care urmează să fie expropriate în viitor nu au avut dreptul la nici o formă de compensare pentru daunele rezultate din restricțiile privind utilizarea proprietăților lor sau reducerea valorii sale originare din expropriații care urmează să fie efectuate la o dată viitoare nedeterminată.

31. Secțiunea 36 din Legea privind planificarea locală, adoptată în 1994 pentru autoritățile locale, a creat o serie de obligații față de proprietarii a căror proprietăți au fost desemnate pentru expropiere la o dată viitoare nedeterminată în cadrul planurilor de dezvoltare a terenurilor adoptate de autoritățile municipale competente. Comunitățile au fost obligate să cumpere aceste proprietăți, să-l înlocuiască cu alte terenuri în termen de șase luni de la cererea unui proprietar sau să acorde compensații pentru daunele cauzate de denumire. 32. Cu toate acestea, în temeiul articolului 68 § 1 din Act, aceste obligații și cererile corespunzătoare ale proprietarilor au aplicat numai planurilor adoptate după intrarea în vigoare a Actului, adică.

Planurile adoptate de municipalitățile locale după 1 ianuarie 1995 33. În conformitate cu Legea din 1994, planurile adoptate înainte de intrarea în vigoare au fost de expirare la 31 decembrie 1999. 34. În 1999 a fost adoptată o modificare a Legii din 1994 în temeiul căreia validitatea acestor planuri a fost prelungită pentru încă doi ani până la 31 decembrie 2001. Din nou, la 21 decembrie 2001, Parlamentul a adoptat o lege de modificare a Legii de planificare locală 1994 care a prelungit până la sfârșitul anului 2002 validitatea planurilor de dezvoltare terestră adoptate înainte de 1 ianuarie 1995. 35. În temeiul articolului 87 din Legea din 2003 (a se vedea punctul 29 de mai sus), toate planurile locale adoptate înainte de 1 ianuarie 1995 au rămas valabile, dar nu după 31 decembrie 2003. 36. Drepturile de compensare ale proprietarilor, prevăzute în Legea de 1994 (a se vedea punctul 29 de mai sus), au fost menținute în esență în Legea de 2003. În conformitate cu secțiunea 36 din respectiva lege, atunci când, după adoptarea unui nou plan local de dezvoltare a terenurilor, utilizarea proprietăților în modul prevăzut de un plan anterior a devenit imposibilă sau a fost restricționată, este deschis proprietarului să solicite compensații din municipiu sau să solicite municipalității să cumpere parcela.

Orice litigiu care poate apărea în acest sens între municipalitățile și proprietarii poate fi urmărit în fața instanțelor civile.

Se pare că funcționarea articolului 36 nu este retroactivă, limitând astfel domeniul de aplicare al unor astfel de cereri la perioada de după adoptarea Legii din 2003. 37. Alte dispoziții legislative relevante sunt îndeosebi stabilite în hotărârea Curții din 14 noiembrie 2006 în cazul Skibińscy c. Polonia (nr. 52589/99, §§ 2853). 38. În hotărârea sa din 5 decembrie 1995 (K 6/95), Curtea Constituțională a examinat cererea depusă de Ombudsman pentru a determina compatibilitatea cu Constituția de la art. 68 § 1 din Legea de planificare a terenurilor din 1994, în măsura în care a exclus aplicarea articolului 36 din Actul respectiv la planurile de dezvoltare a terenului adoptate înainte de 31 decembrie 1994. Curtea s-a referit la jurisprudența sa stabilită în ceea ce privește faptul că proprietatea nu poate fi considerată drept ius infinitivum.

Prin urmare, exercitarea acestuia a fost în mod normal reținută de multe considerații juridice și practice, inclusiv necesitatea de a echilibra interesele proprietarilor față de cele ale altor persoane. Planurile locale de dezvoltare a terenurilor trebuiau considerate doar ca o expresie practică a restricțiilor originare de numeroase legi care reglementează exercitarea legală a proprietății. În special, proprietarii de proprietăți „congelate” în scopul viitoarelor expropriații ca urmare a adoptării unor astfel de planuri ar putea continua, în mod normal, să utilizeze proprietățile lor, deoarece le-au folosit înainte de adoptarea unor astfel de planuri, ceea ce nu a constituit o astfel de interferență cu proprietatea care ar putea fi considerată incompatibilă cu protecția constituțională a proprietății.

5. The applicant was born in 1934 and lives in Warsaw. 6. The applicant owns a plot of land with a surface area of 2,183 square metres, located in the municipality of Milanówek, near Warsaw. It is listed in the local land register under entry No. 29735. 7. On 20 March 1993 the applicant and his neighbours lodged their objections to a proposed new land development plan to be adopted by the municipality. 8. On 30 March 1993 the municipal council of Milanówek adopted the local land development plan. The applicant's objections were not taken into consideration. Under the plan, the applicant's land was designated for agricultural purposes. A road and a hospital were to be constructed on his land after expropriation.

9. The applicant and his neighbours complained of this decision to the Mazowsze Governor, arguing inter alia that the plan breached their right to the peaceful enjoyment of their possessions. They submitted that the local land development plan had been prepared in a manner which failed to take properly into consideration and reconcile the various interests of the municipality and the local owners. As a result, the plan was unreasonable and did not comply with the standards of good land administration. 10. They transferred the complaint to the Supreme Administrative Court, after being informed that it alone was competent to examine the matter. 11. By a judgment of 25 September 1995, the Supreme Administrative Court dismissed the complaint, considering that there were no indications that the municipal authorities had failed to take into consideration and properly weigh the various competing interests involved in the preparation of the local land development plan.

It noted that the restrictions on ownership imposed by land development measures were not per se incompatible with the nature of ownership guaranteed by the Civil Code. 12. In 1997 the applicant and 36 other inhabitants of Milanówek requested the Mayor to amend the 1993 plan in order to avoid the loss of various investments they had made in their land after the implementation of the plan's projects. This request apparently remained unanswered. 13. In a letter of 4 April 2000 the Municipal Office, in reply to a query submitted by the applicant and other persons, stated that the municipal authorities were under no obligation to provide any compensation for owners whose property was to be expropriated in the future.

They were also informed that the validity of the 1993 plan had been prolonged for a further two years under the amendment to the Local Planning Act 1994 adopted in 1999. 14. On 7 July 2001 the Mayor of Milanówek refused the applicant's request for an initial approval of a development project on his land (decyzja o warunkach zabudowy), considering that the project would be incompatible with the local land development plan. The applicant wished to have a house built on his land while, under the plan, it was designated for the construction of a road and a hospital. 15. The applicant appealed against this decision to the Mazowiecki Governor. In a reply of 19 July 2001, he was informed that the appeal should be lodged with the Local Government Board of Appeal and that the construction of the road in Milanówek would not be budgeted before 2010 at the earliest.

The applicant addressed the Appeal Board. 16. On 21 November 2001 the Local Government Board of Appeal dismissed the applicant's appeal on the ground that his construction project was incompatible with the land development plan. It was further reiterated that, under the Local Planning Act 1994, he had no right to compensation for the fact that his land had been “frozen” or for the restrictions on its use. 17. On 1 October 2001 the Municipal Office informed the applicant that the plan had been amended in that the construction of the hospital was no longer foreseen. However, the project to build a road remained valid, but no timeframe was specified. 18. On 11 March 2002 the applicant requested the Municipality to acquire his property.

The Municipal Office refused to do so by a letter of 9 May 2002. 19. On 17 June 2002 the applicant complained to the Municipal Office that the decisions it had given in respect of the land development in his neighbourhood were incompatible with the land development plan adopted in 1993. 20. By a letter of 2 July 2002, the Office informed the applicant that, under domestic law, the owners of property to be expropriated in the future had no right to compensation for the fact that their land could not be developed. They would be entitled to compensation only after the final expropriation decisions in respect of their property had been taken. 21. On the same day the Supreme Administrative Court dismissed his appeal against the decision of 19 December 2000. The court observed that its jurisdiction was limited to the examination of the lawfulness of the impugned decision.

It found that the decision was lawful as it was common ground between the parties that the applicant's construction project was incompatible with the local land development plan. It further noted that the applicant had complained that his situation could not be seen as being compatible with the Constitution, given that owners affected by plans adopted prior to the Constitution's entry into force could not benefit from compensation claims provided for by section 36 of the Local Planning Act 1994. The court referred to the judgment of the Constitutional Court given in 1995 (see paragraph 36 below), which had examined the compatibility with the Constitution of section 68 § 1 of the 1994 Act. That provision had excluded the application of the owners' right to compensation under section 36 to land development plans adopted before 31 December 1994. It had found the provision to be compatible with the Constitution.

The Supreme Administrative Court observed that it was not its task to amend or criticise existing laws and that it was bound by this provision. Otherwise, there were no grounds on which to consider that the decision challenged by the applicant had been unlawful. 22. In the meantime, in January 2002 the applicant petitioned the Ombudsman. 23. On 20 February 2002 the Ombudsman informed him that the legal framework for “frozen land” was governed by the Local Planning Act 1994. Under section 36 of this Act, owners of such plots were entitled to various forms of compensation, but only insofar as their plots were affected by land development plans adopted after 1 January 1995. 24. On 31 December 2002 the validity of the 1993 land development plan expired.

25. On 25 August 2003 the applicant was granted an initial planning permit (decyzja o warunkach zabudowy) in respect of his land. 26. From 1984 to 1 January 1995 questions of land development were governed by the Local Planning Act of 12 July 1984. 27. On 7 July 1994 a new Local Planning Act was enacted. It entered into force on 1 January 1995. 28. On 21 December 2001 Parliament passed a law amending the Local Planning Act 1994. 29. On 27 March 2003 a new Local Planning Act was enacted which repealed the 1994 Act. 30. Under the Local Planning Act of 12 July 1984 owners of properties to be expropriated in the future were not entitled to any form of compensation for damage resulting from restrictions on the use of their property or the reduction in its value originating in expropriations to be carried out at an undetermined future date.

31. Section 36 of the Local Planning Act enacted in 1994 created for local authorities a number of obligations towards owners whose properties were designated for expropriation at an undetermined future date under land development plans adopted by the competent municipal authorities. The municipalities were obliged to buy such property, replace it with other land within six months of an owner's request, or provide compensation for the damage caused by the designation. 32. However, pursuant to Section 68 § 1 of the Act, these obligations and the corresponding claims of the owners applied only to plans adopted after the Act had entered into force, i.e.

to plans adopted by local municipalities after 1 January 1995. 33. Pursuant to the 1994 Act, plans adopted before its entry into force were to expire on 31 December 1999. 34. In 1999 an amendment to the 1994 Act was adopted under which the validity of such plans was extended for a further two years until 31 December 2001. Again, on 21 December 2001, Parliament passed a law amending the Local Planning Act 1994 which extended until the end of 2002 the validity of the land development plans adopted before 1 January 1995. 35. Under section 87 of the 2003 Act (see paragraph 29 above), all local plans adopted before 1 January 1995 remained valid, but not beyond 31 December 2003. 36. Compensation entitlements for owners, provided for by the 1994 Act (see paragraph 29 above), were in essence maintained by the 2003 Act.

Pursuant to Section 36 of that Act, when, following the adoption of a new local land development plan, the use of property in the manner provided for by a previous plan has become impossible or has been restricted, it is open to the owner to claim compensation from the municipality, or to request the municipality to buy the plot. Any litigation which may arise in this respect between municipalities and owners can be pursued before the civil courts. It would appear that the operation of Section 36 is not retroactive, thus limiting the scope of any such claims to the period after the adoption of the 2003 Act.

37. Other relevant legislative provisions are extensively set out in the Court's judgment of 14 November 2006 in the case of Skibińscy v. Poland (no. 52589/99, §§ 2853). 38. In its judgment of 5 December 1995 (K 6/95), the Constitutional Court examined the request submitted to it by the Ombudsman to determine the compatibility with the Constitution of section 68 § 1 of the Land Planning Act 1994 insofar as it excluded the application of section 36 of that Act to land development plans adopted before 31 December 1994. The court referred to its established case-law to the effect that ownership could not be regarded as ius infinitivum. Consequently, its exercise was normally restrained by many legal and practical considerations, including the necessity of balancing the owners' interests against those of other persons.

Local land development plans were to be regarded only as a practical expression of restraints originating in numerous statutes regulating the lawful exercise of ownership. In particular, owners of properties “frozen” for the purpose of future expropriations as a result of the adoption of such plans could normally continue to use their properties as they had been using them prior to the adoption of such plans. This did not amount to such an interference with ownership that it could be regarded as being incompatible with the constitutional protection of ownership.