ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal

Asupra cererii de sesizare a Curții Europene a Drepturilor Omului în vederea emiterii unui aviz consultativ formulată de recurenta-pârâtă A., deliberând, constată următoarele:

I. Obiectul litigiului principal și faptele pertinente

1.

Prin Raportul de evaluare nr. 7620/G/II/15.02.2021, întocmit de Agenția Națională de Integritate (A.N.I.), s-a dispus sesizarea Comisiei de cercetare a averilor din cadrul Curții de Apel Cluj, în vederea începerii acțiunii de control și a constatării diferenței semnificative, potrivit art. 18 din Legea nr. 176/2010, privind averea deținută de dna. A. Pârâta A. a ocupat pe perioada în care a fost evaluată 01.07-31.12.2016 funcția de inspector în cadrul Primăriei Municipiului Cluj-Napoca fiind identificată de către Inspecția de Integritate cu o diferență de venituri nejustificată în sumă de 387.294 euro și 631.906,91 lei.

2.

Prin Ordonanța nr. x/01.07.2021 pronunțată de Curtea de apel Cluj, Comisia de Cercetare a Averilor s-a dispus în temeiul art. 10 ind. 4 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 115/1996 sesizarea Curții de Apel Cluj, Secția a III-a contencios administrativ și fiscal, în vederea confiscării sumelor de 286.494 euro și 382.145,91 lei de la persoana cercetată A.

3.

Conform Ordonanței, pentru anul 2009 sumele de bani pentru care nu există o justificare privind proveniența acestora sunt sumele care au asigurat împrumuturile 9.994 euro, 14.5000 euro și 21.000 euro, depunerea în numerar- 45.494 euro, fiind justificate doar 11.600 euro și 17.5000 euro.

4.

Referitor la anul 2010, Comisia a considerat că a rămas nejustificată proveniența sumelor de 150.000 euro și 14.272,21 lei.

5.

Pentru anul 2011 s-a considerat ca nejustificată proveniența sumei de 241.873,70 lei și 30.000 euro, iar pentru anii 2021-2014 și 2016 s-a arătat că nu există diferențe nejustificate având în vedere că, valoric, împrumutul de 400.000 euro dovedit prin contractul de împrumut încheiat la data de 27.10.2011 și depus în fața Comisiei acoperă aceste diferențe.

6.

În ceea ce privește anul 2015 s-a considerat nejustificată proveniența sumei de 60.000 euro, iar pentru anul 2016 diferența justificată ar fi suma de 24.300 lei.

7.

Prin sentința civilă nr. 268/2021 din 4 noiembrie 2021 a Curții de Apel Cluj, Secția a III-a de contencios administrativ și fiscal s-a admis cererea de sesizare a Comisiei pentru controlul averilor de pe lângă Curtea de Apel Cluj prin Ordonanța nr. x din 01 iulie 2021. S-a dispus confiscarea sumelor de 286.494 euro și 382.145,91 lei de la persoana cercetată A. în contradictoriu cu petenta Agenția Națională de Integritate privind și pe Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Cluj și Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice.

8.

În considerentele sentinței s-a reținut în esență că: ”Curtea va considera că, în activitatea de evaluare Agenția Națională de Integritate și Comisia de cercetare a averilor trebuie să aprecieze ansamblul probator pentru a verifica sursele de proveniență a veniturilor și a apreciat asupra caracterului justificat sau nejustificat al sumelor de bani și s-a considerat în mod întemeiat că acordarea împrumuturilor nu a provenit printr-un transfer din conturile deținute, nu figurau cu venituri la data acordării împrumuturilor, nu s-a dovedit menținerea acestor sume în numerar în casă între septembrie 2008 și mai 2009, astfel că proveniența legală a acestor sume nu a fost dovedită, ceea ce naște probabilitatea faptului pretins și anume ca aceste contracte de împrumut să fie încheiate în alt scop decât cel menționat, respectiv pentru justificarea sumelor. (…) Persoana evaluată A. a susținut că există o modalitate în care familia sa păstrează sume importante în casă, însă aceste afirmații nu au fost demonstrate probator conform art. 249 C. proc. civ. Referitor la suma de 400.000 euro de la dl. B. din contractul de împrumut rezultă că suma împrumutată s-a acordat la data 27.10.2011, data încheierii contractului. În fața instanței s-a administrat proba testimonială cu care persoana evaluată a dorit să probeze contrar contractului de împrumut că sumele împrumutate s-au acordat începând cu anul 2009 și că deși stipulația contractuală privește o altă dată totuși împrumutul faptic ar fi dat într-o perioada cu mult înainte de data încheierii actului autentic.”

9.

Împotriva sentinței civile nr. 268/2021 din 4 noiembrie 2021 a Curții de Apel Cluj, Secția a III-a de contencios administrativ și fiscal persoana cercetată A. a formulat recurs solicitând, în principal, trimiterea cauzei spre rejudecare unei instanțe de același grad, iar, în subsidiar, în urma rejudecării, respingerea sesizării formulate de Agenția Națională de Integritate, constatându-se că nu există o diferență între modificările intervenite în avere pe durata exercitării funcției, cu consecința închiderii dosarului în temeiul art. 18 alin. (3) din Legea nr. 115/1996 și anulării Ordonanței nr. x/2021 emise de Comisia de Cercetare a Averilor din cadrul Curții de Apel Cluj.

10.

Criticile formulate au vizat pronunțarea sentinței cu aplicarea greșită/încălcarea prezumției constituționale a dobândirii ilicite a averii (art. 44 alin. (8) din Constituție); aplicarea greșită a dispozițiilor legale referitoare la determinarea cuantumului diferențelor semnificative în sensul art. 18 din Legea nr. 175/2010; aplicarea greșită a dispozițiilor referitoare la determinarea cuantumului diferenței semnificative, așa cum au fost interpretate prin Decizia Curții Constituționale nr. 596/2016; aplicarea greșită a legii în privința modalității de apreciere a probelor, în special cu privire la împrumutul de 400.000 de euro acordat de numitul B.

II. Poziția părților.

II.1. Solicitarea de trimitere către Curtea Europeană a Drepturilor Omului în vederea emiterii unui Aviz consultativ formulată de către recurenta-pârâtă și opinia exprimată de Agenția Națională de Integritate.

11.

La termenul de judecată din data de 20 iunie 2023 recurenta-pârâtă A. a depus cerere privind emiterea unui Aviz consultativ din partea Curții Europene a Drepturilor Omului cu privire la următoarele chestiuni de principiu privind interpretarea ori aplicarea drepturilor și libertăților prevăzute de Convenție:

12.

A susținut recurenta-pârâtă că sunt îndeplinite cerințele prevăzute de art. 1 din Protocolul 16 la C.E.D.O raportat la art. 2 din Legea nr. 173/2022.

13.

Cu privire la primele două chestiuni de principiu, respectiv dacă procedura de evaluare a averilor, desfășurată potrivit Legii nr. 176/2010, este o procedură penală, în sensul art. 6, alin. (1) C.E.D.O, căreia i se aplică principiile și garanțiile C.E.D.O în această materie, cele mai importante care își găsesc aplicabilitatea în prezenta cauză fiind sarcina și standardul probei, s-a arătat că domeniul evaluării averilor este un domeniu prin care se aduc restrângeri drepturilor fundamentale, atât prin instituirea abaterii, cât și prin gravitatea sancțiunilor aplicabile, fiind întrunite criteriile pentru a statua asupra caracterului penal al procedurii în sensul art. 6 C.E.D.O., așa cum a decis Curtea în Cauza Engel ș.a. c. Olandei: natura abaterii, respectiv natura și gravitatea sancțiunii.

14.

În privința naturii abaterii, arată că dacă aceasta urmărește un scop punitiv, și nu unul reparator, atunci fapta este penală, în sensul Convenției. Abaterea disciplinară are un caracter exclusiv punitiv prin raportare la consecințele pe care le produce asupra persoanei evaluate: indisponibilizarea bunurilor, iar apoi confiscarea diferențelor nejustificate. De asemenea, prin raportare la dispozițiile art. 17 alin. (6) coroborate cu art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, persoanei evaluate i se aplică, în mod automat, și sancțiunile specifice abaterii disciplinarea a incompatibilităților, respectiv sancțiunea interdicției de a ocupa orice funcție publică electorală timp de 3 ani.

15.

De asemenea, sfera persoanelor cărora li se aplică trebuie luată în calcul: cu cât sfera este mai largă, este un element relevant în sensul că abaterea este de natură penală. Or, din cele 39 de categorii de persoane identificate de art. 1 din Legea nr. 176/2010, rezultă că sfera de aplicabilitate a incompatibilităților este foarte largă, vizând practic toate persoanele care își desfășoară activitatea în sectorul public, potrivit datelor statistice publicate în 2017 fiind vorba de 1,35 milioane de persoane, adică 30% din totalul angajaților din economie.

16.

Totodată, procedura de evaluare în prezenta cauză a fost desfășurată de Agenția Națională de Integritate – ANI, autoritate administrativ autonomă, care are competența legală de a emite rapoarte care, dacă devin definitive, conduc la aplicarea unor sancțiuni de constrângere, care reprezintă restrângeri ale unor drepturi fundamentale – încetarea funcției, interdicții ale drepturilor de a fi ales, de a munci sau de a desfășura o activitate economică pentru o perioadă predeterminată de 3 ani.

17.

De asemenea, sancțiunea este penală, dacă prin norma în cauză se urmărește protecția unui interes general, de regulă, instituită prin norme de drept penal. Interesul general legat de integritatea în exercitarea demnităților și funcțiilor publice și de prevenirea corupției instituționale, care sunt scopurile declarate expres ale Legii nr. 176/2010, este apărat, de regulă, prin mijloace penale, infracțiunile de corupție și de serviciu din Codul penal.

18.

Analizând și cel de-al treilea criteriu impus de C.E.D.O, și anume gravitatea sancțiunilor aplicabile: indisponibilizarea bunurilor și ulterior confiscarea acestora, precum și interdicția de a ocupa funcții publice alese timp de 3 ani rezultă identitatea cu o pedeapsă penală, și anume „interzicerea exercitării, pentru o perioadă de la 1 la 5 ani, a dreptului de a fi ales în autoritățile publice sau în orice alte funcții publice”, pedeapsă penală complementară prevăzută de art. 66 alin. (1) lit. a) C. pen.

19.

De asemenea, interdicțiile aplicate ca urmare a incompatibilităților sunt făcute publice, fiind afișate on-line pe site-ul de internet al ANI, fiind accesibilă în mod liber oricărei persoane care are acces la internet.

20.

Nu în ultimul rând, s-a susținut că la aceeași concluzie se ajunge și prin raportare la o analiză comparată cu un alt domeniu de drept, respectiv dreptul contravențional; potrivit jurisprudenței C.E.D.O, contravențiile rutiere intră în sfera acuzațiilor în materie penală, însă sancțiunile prevăzute de lege în materia contravențiilor rutiere sunt mai puțin aspre/severe decât cele prevăzute de legislația de integritate.

21.

În ceea ce privește aplicarea principiilor/garanțiilor C.E.D.O în materie penală, în conformitate cu drepturi și principii garantate de Convenție (art. 3, 6 și 7), arată că principiul proporționalității impune, pe de o parte, ca sancțiunea aplicată să corespundă gravității încălcării și, pe de altă parte, ca, la determinarea sancțiunii, precum și la stabilirea cuantumului sancțiunii, să se țină seama de împrejurările individuale ale speței.

22.

În ceea ce privește sarcina probei, pornind de la faptul că procedura de evaluare a averilor este una penală din perspectiva C.E.D.O, aceasta revine celui care formulează acuzația, respectiv intimatei ANI, iar acuzația trebuie să fie dovedită dincolo de orice îndoială rezonabilă (standardul probei).

23.

Referitor la cea de-a treia chestiune de principiu, se pune problema dacă sancțiunea confiscării diferențelor nejustificate reprezintă o interferență cu drepturile garantate de art. 1 din Protocolul 1 la Convenție și dacă aceasta poate fi considerată proporțională, în lipsa unei legături între bunurile proprietatea recurentei supuse confiscării și o activitate de natură penală?

24.

Confiscarea averii trebuie analizată prin raportare la art. 1 din Protocolul 1 la Convenție, care garantează dreptul la proprietate, așa cum acesta a fost interpretat prin jurisprudența C.E.D.O, invocându-se cauza Todorov ș.a. c. Bulgariei – Hotărârea din 13.07.2021 vizând proceduri de confiscare a averii similare celei din prezenta cauză, desfășurate în temeiul legislației din Bulgaria.

25.

În ceea ce privește condiția proporționalității, Curtea a stabilit prin jurisprudența sa că sancțiunea confiscării reprezintă o măsură disproporționată dacă nu poate fi stabilită nicio legătură între bunurile proprietatea reclamantului supuse confiscării și o activitate de natură penală (Todorov, par. 196, cu referire la C.E.D.O Rummi v. Estonia, nr. 63362/09, 15.01.2015, par. 105-109).

26.

Pornind de la faptul că nicăieri în prezenta cauză nu se pretinde că sumele supuse confiscării ar proveni din activități de natură penală/ilicite, se naște problema dacă sancțiunea confiscării, așa cum este reglementată în dreptul național, îndeplinește standardul de protecție al Curții, respectiv dacă poate fi considerată proporțională.

27.

S-a solicitat suspendarea cauzei, până la comunicarea de către Agentul guvernamental pentru Curtea Europeană a Drepturilor Omului a avizului consultativ emis de Curtea Europeană a Drepturilor Omului, tradus în limba română, în temeiul art. 2 alin. (8) din Legea nr. 173/2022.

II.1. Punctul de vedere al Agenției Naționale de Integritate

28.

Intimata reclamantă Agenția Națională de Integritate a solicitat respingerea cererii privind emiterea unui aviz consultativ de către C.E.D.O, ca neîntemeiată.

29.

Raportat la problema invocată de persoana cercetată, respectiv ca prin avizul consultativ să se stabilească dată procedura de evaluare a averilor desfășurată de Agenția Națională de Integritate în temeiul Legii nr. 176/1010 este o procedură penală prin prisma criteriului gravității sancțiunii prevăzut de jurisprudența C.E.D.O, s-a arătat că aceasta nu prezintă relevanță, în condițiile in care procedura administrativă de evaluare și de emitere a raportului de evaluare prin care se sesizează Comisia de Cercetare a Averilor nu prevede aplicarea vreunei sancțiuni administrative/disciplinare.

30.

Prin prisma conținutului cererii, aceasta nu îndeplinește condițiile prevăzute de art. 2 alin. (1) din Legea nr. 173/2022.

31.

În cauza dedusă judecății nu ne aflăm în prezența unei probleme de interpretare a legii, care să prezinte o dificultate care să implice riscul unor dezlegări diferite în practică, susceptibilă să constituie izvorul unei practici neunitare.

32.

Contrar susținerilor recurentei, interdicția instituită de legiuitor prin dispozițiile art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 nu reprezintă o sancțiune egală cu cea a destituirii din funcția publică deținută, ci o sancțiune administrativă cu natură juridică distinctă de pedeapsa complementară prevăzută in materie penală, constând în interdicția temporară a exercitării unor drepturi (drepturi electorale), astfel cum s-a reținut prin Decizia nr. 449/2015 pronunțată de Curtea Constituțională a României.

33.

Agenția Națională de Integritate nu desfășoară o activitate de jurisdicție, ci una administrativă, sens in care s-a pronunțat și Curtea de Justiție a Uniunii Europene in cauza C-40/2021. Prin raportul de evaluare ANI nu dispune aplicarea de sancțiuni sau interdicții, ci doar sesizează Comisia de Cercetare a Averilor în vederea desfășurării etapei administrative de cercetare a averii.

34.

Ocuparea unei funcții sau demnități publice nu este un drept absolut, ci acestea se exercită în condițiile legii, astfel încât activitatea funcționarilor publici trebuie să se circumscrie regulilor pe care, în aplicarea normelor constituționale, legiuitorul le-a edictat în vederea creării cadrului de funcționare a acestora.

35.

Numai în cazul reținerii unei abateri și aplicării unei sancțiuni, actul de sancționare poate fi supus cercetării legalității de către instanța de judecată, cale pe care pot fi ridicat și pot fi soluționate criticile de nelegalitate cu privire la natura abaterii și sancțiunii aplicate, inclusiv modul de aplicare a decăderii din dreptul de a ocupa anumite funcții pentru o perioadă de 3 ani.

36.

Principiul proporționalității pedepselor poate fi pus în discuție doar la momentul când autoritatea competentă, potrivit art. 26 din Legea nr. 176/2010 dispune aplicarea unor sancțiuni.

III.  Dreptul intern relevant

Art. 10, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 176/2010.

(1) Pe lângă fiecare curte de apel va funcționa o comisie de cercetare a averilor, denumită în continuare comisie de cercetare, formată din:

a) 2 judecători de la curtea de apel, desemnați de președintele acesteia, dintre care unul în calitate de președinte;

b) un procuror de la parchetul care funcționează pe lângă curtea de apel, desemnat de prim-procurorul acestui parchet.

(2) Președintele și membrii comisiei de cercetare sunt desemnați pe o perioadă de 3 ani. Pe aceeași perioadă și de către aceleași persoane vor fi desemnați și 3 supleanți, care îi vor înlocui pe titulari în cazul în care aceștia, din motive legale, nu vor putea lua parte la lucrările comisiei de cercetare.

(...)

Art. 101

Comisia de cercetare va începe acțiunea de control de îndată ce este sesizată de Agenția Națională de Integritate cu raportul de evaluare.

Art. 102

(1) Actele și lucrările comisiei de cercetare nu sunt publice. Persoana în cauză poate lua cunoștință de actele și lucrările dosarului și poate fi asistată de avocat.

(2) Președintele dispune citarea de urgență, în fața comisiei de cercetare, a reprezentantului Agenției Naționale de Integritate, precum și a persoanei a cărei avere este supusă controlului și a soțului sau soției, după caz, pentru a fi ascultați. Comisia de cercetare poate cita orice persoană care ar putea da relații utile pentru lămurirea provenienței bunurilor persoanei controlate și poate solicita autorităților publice sau oricărei alte persoane juridice informații necesare pentru soluționarea cauzei. Cei care, în perioada supusă controlului, au dobândit bunuri de la persoana în cauză vor fi ascultați în mod obligatoriu.

(3) Comisia de cercetare poate efectua cercetări locale sau poate dispune efectuarea unei expertize pentru lămurirea cauzei.

(4) Cercetările efectuate de alte persoane decât membrii comisiei de cercetare sunt nule.

Art. 103

Cei citați în fața comisiei de cercetare vor fi ascultați pe rând și vor prezenta dovezile care au stat la baza raportului de evaluare. Persoana a cărei avere este supusă controlului va putea produce în fața comisiei de cercetare probe în apărare sau va putea solicita administrarea acestora de către comisia de cercetare și, dacă consideră necesar, poate depune o declarație în care va arăta veniturile realizate și modul de dobândire a averii.

Art. 104

(1) Comisia de cercetare hotărăște cu majoritate de voturi, în cel mult 3 luni de la data sesizării, pronunțând o ordonanță motivată, prin care poate dispune:

a) trimiterea cauzei spre soluționare curții de apel în raza căreia domiciliază persoana a cărei avere este supusă controlului, dacă se constată, pe baza probelor administrate, că dobândirea unei cote-părți din aceasta sau a anumitor bunuri determinate nu are caracter justificat;

b) clasarea cauzei, când constată că proveniența bunurilor este justificată;

c) suspendarea controlului și trimiterea cauzei parchetului competent, dacă în legătură cu bunurile a căror proveniență este nejustificată rezultă săvârșirea unei infracțiuni.

(2) Ordonanța de clasare se comunică părților și parchetului de pe lângă curtea de apel în raza căreia funcționează comisia de cercetare sau, după caz, parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție ori organelor fiscale.

(3) Controlul se reia de către comisia de cercetare, dacă:

a) după clasarea cauzei apar elemente noi care pot conduce la o soluție contrară;

b) organul de urmărire penală, după efectuarea cercetărilor, în situația prevăzută la alin. (1) lit. c), nu sesizează instanța penală.

Legea nr. 176 din 1 septembrie 2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative.

Articolul 1

(1) Dispozițiile prezentei legi se aplică următoarelor categorii de persoane, care au obligația declarării averii și a intereselor: 1. Președintele României; 2. consilierii prezidențiali și consilierii de stat; 3. președinții Camerelor Parlamentului, deputații și senatorii; 4. membrii din România în Parlamentul European și membrii în Comisia Europeană din partea României; 5. primul-ministru, membrii Guvernului, secretarii de stat, subsecretarii de stat, asimilații acestora, precum și consilierii de stat din aparatul de lucru al primului-ministru; 6. membrii Consiliului Superior al Magistraturii; 7. judecătorii, procurorii, magistrații-asistenți, asimilații acestora, precum și asistenții judiciari; 8. personalul auxiliar de specialitate din cadrul instanțelor judecătorești și parchetelor; 9. judecătorii Curții Constituționale; 10. membrii Curții de Conturi și personalul cu funcții de conducere și de control din cadrul acesteia; 11. președintele Consiliului Legislativ și președinții de secție; 12. Avocatul Poporului și adjuncții săi; 13. președintele și vicepreședintele Autorității Naționale de Supraveghere a Prelucrării Datelor cu Caracter Personal; 14. membrii Consiliului Concurenței; 15. membrii Colegiului Consiliului Național pentru Studierea Arhivelor Securității; 16. membrii Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare;17. membrii Consiliului Economic și Social; 18. membrii Consiliului Comisiei de Supraveghere a Asigurărilor; 19. membrii Consiliului Comisiei de Supraveghere a Sistemului de Pensii Private; 20. membrii Consiliului Național pentru Combaterea Discriminării; 21. membrii Consiliului Național al Audiovizualului; 22. membrii consiliilor de administrație și ai comitetelor directoare ale Societății Române de Radiodifuziune și ale Societății Române de Televiziune; 23. președintele și vicepreședintele Agenției Naționale de Integritate, precum și membrii Consiliului Național de Integritate; 24. directorul general și membrii consiliului director al Agenției Naționale de Presă AGERPRES; 25. directorul Serviciului Român de Informații, prim-adjunctul și adjuncții săi; 26. directorul Serviciului de Informații Externe și adjuncții săi; 27. personalul diplomatic și consular; 28. directorul Serviciului de Protecție și Pază, prim-adjunctul și adjunctul său; 29. directorul Serviciului de Telecomunicații Speciale, prim-adjunctul și adjuncții săi; 30. aleșii locali; 31. persoanele cu funcții de conducere și de control, precum și funcționarii publici, inclusiv cei cu statut special, care își desfășoară activitatea în cadrul tuturor autorităților publice centrale ori locale sau, după caz, în cadrul tuturor instituțiilor publice; 32. persoanele cu funcții de conducere și de control din cadrul unităților sistemului de învățământ de stat și unităților de stat din sistemul de sănătate publică; 33. personalul încadrat la cabinetul demnitarului în administrația publică centrală, precum și personalul încadrat la cancelaria prefectului; 34. membrii consiliilor de administrație, ai consiliilor de conducere sau ai consiliilor de supraveghere, precum și persoanele care dețin funcții de conducere în cadrul regiilor autonome de interes național sau local, companiilor și societăților naționale sau, după caz, societăților comerciale la care statul sau o autoritate a administrației publice locale este acționar majoritar sau semnificativ; 35. guvernatorul, prim-viceguvernatorul, viceguvernatorii, membrii consiliului de administrație, angajații cu funcții de conducere ai Băncii Naționale a României, precum și personalul din conducerea băncilor la care statul este acționar majoritar sau semnificativ; 36. personalul instituțiilor publice, inclusiv personalul angajat cu contract individual de muncă, implicat în realizarea procesului de privatizare, precum și personalul instituțiilor și autorităților publice, inclusiv personalul angajat cu contract individual de muncă, care administrează sau implementează programe ori proiecte finanțate din fonduri externe sau din fonduri bugetare; 37. președinții, vicepreședinții, secretarii și trezorierii federațiilor și confederațiilor sindicale; 38. prefecții și subprefecții; 39. candidații pentru funcțiile de Președinte al României, deputat, senator, consilier județean, consilier local, președinte al consiliului județean sau primar; 40. președinții, vicepreședinții, secretarii generali, directorii economici și/sau trezorierii federațiilor sportive naționale, ai Comitetului Olimpic și Sportiv Român și ai Comitetului Național Paralimpic.

Articolul 8

(1) Scopul Agenției este asigurarea integrității în exercitarea demnităților și funcțiilor publice și prevenirea corupției instituționale, prin exercitarea de responsabilități în evaluarea declarațiilor de avere, a datelor și informațiilor privind averea, precum și a modificărilor patrimoniale intervenite, a incompatibilităților și a conflictelor de interese potențiale în care se pot afla persoanele prevăzute la art. 1, pe perioada îndeplinirii funcțiilor și demnităților publice. În îndeplinirea acestui scop, Agenția poate dezvolta relații de colaborare prin încheierea de protocoale cu entități din țară sau din străinătate.

(2) Activitatea de evaluare efectuată de inspectorii de integritate din cadrul Agenției se desfășoară cu privire la situația averii existente pe durata exercitării demnităților și funcțiilor publice, a conflictelor de interese și a incompatibilităților persoanelor care fac obiectul prezentei legi, conform prevederilor acesteia, care se completează cu dispozițiile actelor normative în vigoare.

(3) Principiile după care se desfășoară activitatea de evaluare sunt legalitatea, confidențialitatea, imparțialitatea, independența operațională, celeritatea, buna administrare, dreptul la apărare, precum și prezumția dobândirii licite a averii.

Articolul 13

(1) După repartizarea aleatorie a lucrării, inspectorul de integritate procedează la activitatea de evaluare a declarațiilor de avere, a datelor, a informațiilor și a modificărilor patrimoniale existente, în sensul prezentei legi, după cum urmează: a) până la informarea persoanei care face obiectul evaluării și invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, desfășoară proceduri administrative, prin raportare exclusivă la informații publice; b) după informarea persoanei care face obiectul evaluării și invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, solicită persoanelor fizice sau juridice și date ori informații care nu sunt publice.

(2) Actele întocmite de inspectorul de integritate pe baza datelor sau informațiilor care nu sunt publice, solicitate persoanelor fizice sau juridice, după începerea activității de evaluare, fără ca persoana să fie invitată și informată potrivit dispozițiilor art. 14, sunt lovite de nulitate absolută.

Articolul 14

(1) Dacă din activitatea de evaluare rezultă că există diferențe semnificative, în sensul prevederilor art. 18, inspectorul de integritate informează despre aceasta persoana în cauză și are obligația de a o invita pentru a prezenta un punct de vedere.

(2) Persoana informată și invitată potrivit alin. (1) poate să prezinte inspectorului de integritate date sau informații pe care le consideră necesare, personal ori prin transmiterea unui punct de vedere scris.

(3) Informarea și invitarea se fac prin poștă, cu scrisoare recomandată cu confirmare de primire.

(4) Persoana care face obiectul evaluării are dreptul de a fi asistată sau reprezentată de avocat și are dreptul de a prezenta orice probe, date ori informații pe care le consideră necesare.

(5) Dacă persoana a cărei avere este evaluată este căsătorită ori dacă are copii în întreținere, în sensul Codului familiei, evaluarea se va extinde și asupra averii soțului/soției și, după caz, asupra averii copiilor aflați în întreținere.

Articolul 15

(1) Pe parcursul desfășurării evaluării, inspectorul de integritate poate solicita tuturor instituțiilor și autorităților publice, altor persoane juridice de drept public sau privat, precum și persoanelor fizice, documentele și informațiile necesare desfășurării activității de evaluare, cu obligația păstrării confidențialității.

(2) La solicitarea motivată a inspectorului de integritate, persoanele fizice și juridice, conducătorii autorităților, ai instituțiilor sau ai societăților publice ori private, precum și cei ai regiilor autonome sunt obligați să comunice acestuia, în termen de cel mult 30 de zile, datele, informațiile, înscrisurile și documentele solicitate potrivit prevederilor alin. (1), indiferent de suportul acestora, precum și date, informații sau documente pe care le dețin, care ar putea conduce la soluționarea lucrării. Art. 16 alin. (1) Pentru lămurirea tuturor aspectelor privind diferențele semnificative, în sensul prevederilor art. 18, poate fi efectuată o expertiză extrajudiciară, potrivit legii, cu acordul persoanei a cărei avere este supusă evaluării. (2) Persoana a cărei avere este supusă evaluării are dreptul să-și aleagă un expert asistent, pe cheltuială proprie, în condițiile prevederilor alin. (1).

(3) În cazul în care persoana a cărei avere este supusă evaluării nu își dă acordul pentru efectuarea expertizei, inspectorul de integritate poate solicita judecătoriei în a cărei circumscripție își are domiciliul persoana cercetată admiterea efectuării unei expertize extrajudiciare, pe cheltuiala Agenției.

Articolul 17

(1) Dacă, după exprimarea punctului de vedere al persoanei invitate, verbal sau în scris, ori, în lipsa acestuia, după expirarea unui termen de 15 zile de la confirmarea de primire a informării de către persoana care face obiectul evaluării, sunt identificate în continuare, pe baza datelor și informațiilor existente la dispoziția inspectorului de integritate, diferențe semnificative în sensul prevederilor art. 18, inspectorul de integritate întocmește un raport de evaluare.

(2) În lipsa confirmării prevăzute la alin. (1), inspectorul de integritate poate întocmi raportul de evaluare după îndeplinirea unei noi proceduri de comunicare.

(3) Raportul de evaluare va avea următorul cuprins: a) partea descriptivă a situației de fapt; b) punctul de vedere al persoanei supuse evaluării, dacă acesta a fost exprimat; c) evaluarea eventualelor diferențe semnificative, în sensul prevederilor art. 18; d) concluzii.

(4) Raportul de evaluare se comunică în termen de 5 zile de la finalizare persoanei care a făcut obiectul activității de evaluare și, după caz, organelor fiscale, celor de urmărire penală și celor disciplinare, precum și comisiei de cercetare a averilor prevăzute în Legea nr. 115/1996 pentru declararea și controlul averii demnitarilor, magistraților, a unor persoane cu funcții de conducere și de control și a funcționarilor publici, cu modificările și completările ulterioare, precum și cu cele aduse prin prezenta lege. În cadrul organelor fiscale și de urmărire penală se desemnează persoane responsabile pentru relația cu Agenția, care asigură declanșarea de urgență și cu precădere a procedurilor specifice în cadrul acestora.

(5) În cazul în care inspectorul de integritate consideră că nu sunt întrunite condițiile prevăzute la alin. (1), întocmește un raport de evaluare în acest sens, pe care îl transmite persoanei care a făcut obiectul procedurii. Acest raport poate cuprinde, dacă este cazul, mențiuni privind erorile constatate în ceea ce privește întocmirea necorespunzătoare a declarațiilor de avere și sugestii de îndreptare.

(6) Persoana a cărei declarație de avere a fost supusă evaluării, fiind identificate diferențe semnificative, în sensul prevederilor art. 18, este considerată incompatibilă.

(7) Dispozițiile art. 22 alin. (1) și (2) se aplică în mod corespunzător.

Articolul 18

Prin diferențe semnificative, în sensul prezentei legi, se înțelege diferența mai mare de 10.000 de euro sau echivalentul în lei al acestei sume între modificările intervenite în avere pe durata exercitării demnităților și funcțiilor publice și veniturile realizate în aceeași perioadă.

Articolul 19

(1) Rapoartele de evaluare, transmise organelor fiscale, organelor de urmărire penală, comisiei de cercetare a averilor prevăzute în Legea nr. 115/1996, cu modificările și completările ulterioare, și cu cele aduse prin prezenta lege, precum și instituțiilor prevăzute la art. 26, vor fi obligatoriu evaluate de aceste instituții, inclusiv sub aspectul propunerilor, și se vor lua, de urgență și cu precădere, măsurile care se impun, potrivit competențelor legale.

(2) Organele fiscale și organele de urmărire penală vor informa trimestrial Agenția asupra măsurilor luate în dosarele transmise potrivit prevederilor alin. (1).

IV. Articolele relevante din Convenția Europeană a Drepturilor Omului

Art. 6 – Dreptul la un proces echitabil

Art. 1 din Protocolul nr. 1 – Dreptul de proprietate

V. Considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție asupra cererii de sesizare a Curții Europene a Drepturilor Omului în vederea emiterii unui aviz consultativ formulată de recurenta A.

”(1) Înalta Curte de Casație și Justiție poate solicita Curții Europene a Drepturilor Omului emiterea unui aviz consultativ cu privire la chestiuni de principiu privind interpretarea ori aplicarea drepturilor și libertăților din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale sau din protocoalele la aceasta, în cazul în care apreciază că avizul consultativ este necesar pentru clarificarea unor aspecte ale cauzei în vederea pronunțării hotărârii: a) în materie civilă, când este învestită cu judecarea cauzei în recurs sau, după caz, în procedura sesizării în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept (...) (2) Sesizarea Curții Europene a Drepturilor Omului se face de către Înalta Curte de Casație și Justiție, dacă sunt întrunite condițiile prevăzute la alin. (1), din oficiu sau la cererea unei părți, a persoanei vătămate ori a procurorului, după dezbateri contradictorii. Înalta Curte de Casație și Justiție se pronunță asupra sesizării prin încheiere motivată, care nu este supusă niciunei căi de atac.” În prezenta cauză, Înalta Curte de Casație și Justiție este învestită cu soluționarea unui recurs, iar cauza ridică chestiuni de principiu privind interpretarea ori aplicarea drepturilor și libertăților din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale sau din protocoalele la aceasta, pentru a căror clarificare instanța apreciază că avizul consultativ al C.E.D.O. este necesar pentru în vederea pronunțării hotărârii, după cum se va arăta în cele ce urmează:

V.1. Cu privire la prima chestiune de principiu, respectiv dacă procedura de evaluare a averilor este o procedură penală, în sensul art. 6, alin. (1) C.E.D.O, căreia i se aplică principiile și garanțiile C.E.D.O în această materie.

37.

Cu privire la prima chestiune de principiu, respectiv dacă procedura de evaluare a averilor este o procedură penală, în sensul art. 6, alin. (1) C.E.D.O, căreia i se aplică principiile și garanțiile C.E.D.O în această materie, cele mai importante care își găsesc aplicabilitatea în prezenta cauză fiind sarcina și standardul probei, Înalta Curte reține reperele conturate în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului și a Curții de Justiție a Uniunii Europene, care au făcut-o să aibă îndoieli cu privire la calificarea procedurii ce face obiectul recursului dedus judecății sale, un litigiu de contencios administrativ special potrivit dreptului național, din perspectiva  aplicabilității laturii penale a art. 6 din Convenție.

38.

Astfel, punctul de plecare în examinarea aplicabilității laturii penale a art. 6 din Convenție rezidă în criteriile enunțate în hotărârea Engel și alții împotriva Țărilor de Jos, pct. 82-83: 1) calificarea în dreptul intern; 2) natura infracțiunii; 3) gravitatea pedepsei pe care persoana în cauză riscă să o primească.

39.

Înalta Curte are în vedere faptul că, în cauza C-40/21, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a fost chemată să se pronunțe cu privire la examinarea aplicabilității art. 49 alin. (3) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, care prevede că pedepsele nu trebuie să fie disproporționate față de infracțiune și care vizează sancțiunile de natură penală, într-o altă procedură derulată în fața ANI, respectiv cea a constatării conflictului de interese, instanța europeană concluzionând în sens negativ.

40.

Înalta Curte reține că, potrivit jurisprudenței constante a Curții de Justiție a Uniunii

Europene referitoare la interpretarea art. 50 din cartă și transpuse la art. 49 alin. (3) din aceasta, sunt pertinente aceleași trei criterii pentru aprecierea naturii penale a unei sancțiuni. Primul este calificarea juridică a încălcării în dreptul intern, al doilea, natura însăși a încălcării, iar al treilea, gradul de severitate a sancțiunii pe care persoana în cauză riscă să o suporte (a se vedea în acest sens Hotărârea din 6 octombrie 2021, ECOTEX BULGARIA, C 544/19, EU:C:2021:803, punctul 91, precum și Hotărârea din 22 martie 2022, bpost, C 117/20, EU:C:2022:202, punctul 25 și jurisprudența citată).

41.

Aplicând aceste trei criterii la procedura prevăzută de Legea nr. 176/2010 cu privire la conflicte de interese, C.J.U.E a reținut, în paragrafele 38-43 ale hotărârii menționate, următoarele:

”37.  În ceea ce privește primul criteriu, privind calificarea încălcării în dreptul intern, atât din modul de redactare a art. 25 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, care face referire la o „abatere disciplinară”, cât și din jurisprudența națională citată în cererea de decizie preliminară, în special din cea a Curții Constituționale, rezultă că, în dreptul român, nici încetarea de plin drept a mandatului în cazul constatării unui conflict de interese, nici interdicția de a ocupa orice funcție publică aleasă, complementară acestei încetări, nu sunt considerate sancțiuni penale. În plus, din dosarul de care dispune Curtea reiese că aceste măsuri sunt aplicate în temeiul unei proceduri administrative. Deși este adevărat că dreptul român prevede de asemenea infracțiunea de conflict de interese, sancțiunile prevăzute pentru aceasta sunt aplicate, după cum a arătat domnul avocat general la punctul 31 din concluzii, în temeiul unei proceduri distincte și independente.

42.

Reținând criteriile Engel mai sus enunțate și jurisprudența C.J.U.E citată, Înalta Curte subliniază totuși că procedura din prezenta cauză prezintă totuși unele particularități, derivând în special din gravitatea sancțiunii confiscării.

43.

În ceea ce privește primul criteriu, așa cum s-a arătat, prezentul litigiu este, potrivit dreptului național,  un litigiu de contencios administrativ special din perspectiva dreptului național, iar nu unul de natură penală. În prezenta cauză nu există nici un indiciu că se efectuează urmărire penală cu privire la vreo faptă care să aibă legătură cu chestiunile deduse judecății în recursul aflat pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție. Cu toate acestea, în dreptul național, sancțiunea confiscării intervine de regulă, ca urmare a unei proceduri penale. De asemenea, potrivit jurisprudenței C.E.D.O,  acest criteriu are o pondere relativă și nu servește decât ca punct de plecare. Ceea ce este decisiv este dacă dreptul intern încadrează sau nu o faptă prevăzută de legea penală ca infracțiune. În lipsa unei astfel de încadrări, Curtea va lua în considerare ceea ce se află dincolo de clasificarea națională, examinând realitatea substanțială a procedurii respective.

44.

Pentru examinarea celui de-al doilea criteriu, care este considerat ca fiind mai important [conform jurisprudenței din cauza Jussila împotriva Finlandei (MC), pct. 38], Înalta Curte reține că, potrivit jurisprudenței C.E.D.O, următorii factori pot fi luați în considerare:

- dacă norma juridică în cauză se adresează exclusiv unui grup specific sau se impune tuturor prin natura ei (cauza Bendenoun împotriva Franței, pct. 47); dacă norma este una cu caracter general aplicabil, acesta este un element relevant în sensul că abaterea este de natură penală.

- dacă procedura este declanșată de o autoritate publică în temeiul unor atribuții legale de execuție [cauza Benham împotriva Regatului Unit (MC), pct. 56];

- dacă norma juridică are o funcție represivă sau disuasivă (cauza Öztürk împotriva Germaniei, pct. 53; cauza Bendenoun împotriva Franței, pct. 47); dacă aceasta urmărește un scop punitiv, și nu unul reparator, atunci fapta este penală, în sensul Convenției.

- dacă o condamnare la orice tip de pedeapsă depinde de constatarea vinovăției (Benham împotriva Regatului Unit (MC), pct. 56);

- modul în care proceduri comparabile sunt clasificate în alte state membre ale Consiliului Europei (Öztürk împotriva Germaniei, pct. 53).

45.

În privința naturii abaterii, Înalta Curte reține cele statuate de C.J.U.E cu privire la conflictele de interese, în sensul că Legea nr. 176/2010 urmărește să garanteze integritatea și transparența în exercitarea funcțiilor și a demnităților publice, precum și să prevină corupția instituțională și că măsura interdicției de a ocupa funcții publice alese, precum cea care poate fi impusă în cauza principală, se înscrie într un ansamblu mai larg de măsuri care urmăresc, toate, în mod complementar, acest obiectiv și, prin urmare, contribuie la realizarea obiectivelor de referință prevăzute de Decizia 2006/928. Astfel, finalitatea acestei interdicții, la fel ca cea a încetării de plin drept a mandatului, este de a menține buna funcționare și transparența statului, punând capăt în mod durabil situațiilor de conflict de interese.

46.

Înalta Curte reține și jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului citată de  C.J.U.E, în ceea ce privește interdicția de a candida în alegeri și de a ocupa funcții alese, în care s-a statuat că aceasta nu are caracter punitiv, chiar dacă este pronunțată în urma unei condamnări penale pentru fapte de corupție (a se vedea în acest sens Curtea EDO, 18 mai 2021, Galan împotriva Italiei, CE:ECHR:2021:0518DEC006377216, § 85 și 97, precum și Curtea EDO, 17 iunie 2021, Miniscalco împotriva Italiei, CE:ECHR:2021:0617JUD005509313, § 64 și 73).

47.

Cu toate acestea, Înalta Curte subliniază că procedura de față, spre deosebire de cea a conflictelor de interese anterior analizată, are ca principal efect indisponibilizarea bunurilor, iar apoi confiscarea diferențelor nejustificate, un efect față de care cu greu s-ar putea susține că nu are un caracter punitiv. De asemenea, prin raportare la dispozițiile art. 17 alin. (6) coroborate cu art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, persoanei evaluate i se aplică, în mod automat, și sancțiunile specifice abaterii disciplinare a incompatibilităților, mai sus analizată, respectiv sancțiunea interdicției de a ocupa orice funcție publică electorală timp de 3 ani.

48.

În ceea ce privește sfera persoanelor cărora li se aplică procedura, Înalta Curte reține că aceasta nu este una genera