Decizia nr. 929/2023 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — Fondurilor europene. Constatarea neregulilor și stabilirea corecțiilor financiare în cazul finanțării retrospective

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 05 mai 2020, pe rolul Curții de Apel București, Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul Ministerul Sănătății, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației, a solicitat: (i) în principal, anularea Deciziei de soluționare a contestației nr. 201/26.03.2020 și a titlului de creanță constând în Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare înregistrată nr. 179451/20.12.2019, iar în subsidiar, reducerea corecției financiare la minimumul prevăzut de lege; (ii) suspendarea executării titlului de creanță constând în Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. 179451/20.12.2019.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 480 din 14 martie 2022, Curtea de Apel București, Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele: (i) a respins cererea de suspendare a executării, ca neîntemeiată; (ii) a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul Ministerul Sănătății, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației, ca neîntemeiată; (iii) a dispus restituirea cauțiunii consemnate în cuantum de 34058,69 lei la data de 29.05.2020 la Activitatea de Trezorerie și Contabilitate Publică a Municipiului București.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 480 din 14 martie 2022, pronunțată de Curtea de Apel București, Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul Ministerul Sănătății, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea acțiunii, cu mențiunea că înțelege să critice sentința recurată pentru motive ce țin deopotrivă de cererea de suspendare a executării și de cererea de anulare a actelor administrative. Printr-o primă critică de nelegalitate, recurentul-reclamant susține că instanța de fond a reținut greșit că procedura de achiziție realizată în temeiul Ghidului Băncii Mondiale nu exclude aplicarea dispozițiilor specifice contractelor de achiziție publică, ci se impunea respectarea ambelor proceduri. În realitate, procedura de achiziție publică realizată în temeiul Ghidului Băncii Mondiale era deja finalizată la data semnării contractului de finanțare nr. 3594/17.12.2018. Contractul de achiziție a fost finalizat anterior semnării contractului de finanțare, fiind supus verificărilor AMPOR, anterior semnării, iar această autoritate nu a formulat obiecțiuni. În acest context, procedurile de achiziție publică realizate în temeiul Ghidului Băncii Mondiale anterior semnării contractului de finanțare exclud reluarea procedurii de achiziție în temeiul Legii nr. 98/2016. Printr-un alt rând de critici, recurentul-reclamant susține că instanța de fond nu a prezentat niciun argument pentru care nu a făcut aplicarea în cauză a dispozițiilor O.U.G. nr. 30/2018, în temeiul cărora a fost încheiat contractul de finanțare și nici a Instrucțiunii nr. 92/11.10.2018 privind actualizarea Listei de verificare a procedurilor de atribuire a contractelor de achiziție publică, emisă în perioada de evaluare a cererii de finanțare, care nu a fost comunicată recurentului în format letric, fiind disponibilă doar pe pagina de Internet a autorității pârâte. Arată că AMPOR cunoștea, la momentul semnării contractului de finanțare, procedura aplicată în cadrul contractelor aferente derulării împrumutului, conform Anexei 2 la contractul de finanțare - Descrierea achiziției, din care rezultă acceptarea de către AMPOR a lipsei completării câmpului privitor la data publicării anunțului în JOUE. Subliniază recurenta-reclamantă împrejurarea că, la momentul rambursării cheltuielilor, acestea au fost autorizate fără aplicarea unei corecții financiare, AMPOR considerând, implicit, că procedura a fost corect derulată. O.U.G. nr. 30/2018, în temeiul cărora a fost încheiat contractul de finanțare, a fost adoptată ulterior derulării procedurilor de achiziție în baza Ghidului Băncii Mondiale, iar acestor proceduri nu le pot fi aplicate alte reguli decât cele în vigoare la momentul derulării lor. Mai arată recurentul-reclamant că prevederile art. I alin. (1) din O.U.G. nr. 30/2018, modificate prin Legea nr. 260/2018, nu susțin concluzia instanței de fond potrivit căreia Ministerul Sănătății ar fi trebuit să restituie împrumutul de la BIRD din bugetul propriu, iar nu prin accesarea de fonduri structurale. O.U.G. nr. 30/2018 stabilește că sunt eligibile din fonduri europene structurale cheltuielile aferente proiectelor nefinalizate finanțate integral sau parțial din împrumuturi de la instituții financiare internaționale sau bănci de dezvoltare, tocmai pentru că o procedură de achiziție publică derulată anterior în temeiul Ghidului Băncii Mondiale nu mai poate fi derulată ulterior în temeiul Legii nr. 98/2016.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea înregistrată în dosarul instanței de recurs, intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației (fost Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației) a invocat excepția lipsei calității de reprezentant a semnatarului cererii de recurs și excepția nulității recursului pentru nemotivare, iar în subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Alte aspecte procesuale Excepțiile lipsei calității de reprezentant a semnatarului cererii de recurs și a nulității recursului pentru nemotivare, invocate de intimatul-pârât prin întâmpinare, au fost respinse la termenul de judecată din 8 februarie 2023, pentru motivele arătate în cuprinsul încheierii ce face parte integrantă din prezenta decizie. În ceea ce privește autoritatea ministerială pârâtă, denumirea acesteia a fost schimbată în timpul soluționării recursului, conform art. 6 din O.U.G. nr. 212/2020 potrivit căruia „Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației își schimbă denumirea în Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației.”, sens în care s-a dispus rectificarea citativului cauzei. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul Ministerul Sănătății este nefondat, pentru următoarele considerente: Prin Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. 179451/20.12.2019, emisă de pârât, a fost stabilită în sarcina reclamantului Ministerul Sănătății o corecție financiară de 3.405.868,53 lei, reprezentând 25% din valoarea mai multor contracte de achiziție publică încheiate în contextul contractului de finanțare nr. 594/17.12.2018 aferent proiectului cod SMIS 125224 - „Îmbunătățirea accesului populației din Regiunea Nord - Vest la servicii medicală de urgență, prin dotarea cu aparatură de înaltă performanță”. Recurentului-reclamant i-au fost imputate mai multe nereguli, cu aplicarea unor corecții corespunzătoare, respectiv nepublicarea anunțului de participare în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, nepublicarea extinderii termenului limită pentru primirea ofertelor și nepublicarea în anunțul de participare a criteriilor de selecție și/sau atribuire (și ponderea acestora), în final fiind aplicată o corecție financiară unică de 25% din valoarea contractelor încheiate urmare a procedurilor afectate de nereguli. Contestația administrativă formulată de reclamant împotriva notei de constatare nr. 179451/20.12.2019 a fost respinsă pentru considerente similare celor expuse în nota litigioasă, prin decizia nr. 201/26.03.2020. Actele administrative emise de pârât au fost contestate de reclamant în fața instanței de contencios administrativ, care, prin sentința recurată, a confirmat legalitatea acestora, respingând atât cererea de suspendare a executării, cât și acțiunea în anulare. În recurs, criticile reclamantului pot fi subsumate următoarelor argumente principale: (i) contractelor de achiziție publică în discuție li se aplică doar regulile din Ghidul Băncii Mondiale, iar nu și procedura de achiziție prevăzută de Legea nr. 98/2016; (ii) neaplicarea în cauză de către prima instanță a prevederilor O.U.G. nr. 30/2018 și ale Instrucțiunii nr. 92/11.10.2018, emise de pârât. Se observă, așadar, că în recurs reclamantul nu critică soluția instanței de fond sub aspectul existenței neregulilor reținute de autoritatea pârâtă, criticile sale referindu-se la normele legale sub imperiul cărora ar fi trebuit să se deruleze procedurile de achiziție publică. Înalta Curte constată că în mod corect prima instanță a reținut că procedurilor de achiziție derulate de reclamant nu le sunt aplicabile doar procedurile Băncii Mondiale, în considerarea prevederilor art. 7 alin. (13) și alin. (16) din contractul de finanțare nr. 3594/17.12.2018, potrivit cărora: „În situația în care implementarea Proiectului presupune achiziționarea de bunuri, servicii ori lucrări, Beneficiarul are obligația de a respecta prevederile legislației naționale în vigoare în domeniul achizițiilor publice (..,)” , respectiv „Beneficiarul are obligația să respecte prevederile (...) referitoare la asigurarea conformității cu politicile Uniunii Europene și naționale, privind achizițiile publice (...)” . Înalta Curte are în vedere că sumele în raport de care a fost aplicată corecția financiară contestată în speță își au izvorul în contractul de finanțare nr. 3594/17.12.2018, încheiat de Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice în calitate de autoritate de management și Organismul Intermediar Agenția de Dezvoltare Regională Nord - Vest, cu un parteneriat în alcătuirea căruia intrau Ministerul Sănătății, Ministerul Sănătății - Unitatea de management al proiectului Băncii Mondiale (UMPBM) și mai multe unități spitalicești, în calitate de beneficiar al finanțării, având ca obiect acordarea unei finanțări de 36.047.060,49 lei valoare eligibilă nerambursabilă din FEDR pentru implementarea proiectului nr. 125224 „Îmbunătățirea accesului populației din Regiunea Nord Vest la serviciile medicale de urgență, prin dotarea cu aparatură de înaltă performanță”, cu o perioadă de implementare de 57 de luni în intervalul 01.03.2015 – 30.11.2019. Prin urmare, pentru contractele de achiziție publică în discuție recurentul-reclamant a utilizat finanțare atât dintr-un împrumut oferit de Banca Mondială/BIRD, cât și din fonduri structurale, astfel că în mod corect a constatat instanța de fond că, odată cu solicitarea și obținerea finanțării din fonduri structurale europene, era necesar ca beneficiarul să fi respectat și regulile specifice contractelor de achiziție publică, conform reglementării legale în materie. Nu pot fi reținute nici criticile reclamantului prin care s-a susținut că autoritatea de management a semnat contractul de finanțare cunoscând la momentul evaluării cererii de finanțare procedurile aplicate pentru acele achiziții derulate în temeiul Ghidului Băncii Mondiale. Pe de-o parte, Înalta Curte constată că aceste susțineri nu au făcut obiectul învestirii instanței de fond, fiind expuse, pentru prima dată, în fața instanței de control judiciar. Pe de altă parte, încheierea contractului de finanțare nu atrage implicit eligibilitatea cheltuielilor, întrucât asemenea verificări nu se realizează la momentul contractării, ci ulterior, prin mecanismul cererilor de plată/rambursare și a verificărilor efectuate de autoritatea de management și/sau de organismul intermediar, cum se stipulează și prin contractul de finanțare (art. 6 și Anexa 6). În cauză, aplicarea corecției financiare s-a făcut ca urmare a controlului derulat în temeiul art. 125 alin. (4) și art. 127 alin. (1) din Regulamentul CE nr. 1303/2013, în baza suspiciunii de neregulă semnalată prin Proiectul raportului de audit de operațiuni nr. 62537/23.10.2019. Nefondate sunt și criticile privitoare la neaplicarea în cauză a prevederilor O.U.G. nr. 30/2018 și ale Instrucțiunii nr. 92/11.10.2018. Înalta Curte constată că, în fond, recurentul-reclamant nu a susținut un motiv de nelegalitate a notei de neconformitate și a deciziei de soluționare a contestației dedus din neaplicarea acestor norme legale, astfel că nu se poate susține că prima instanță ar fi procedat de o manieră nelegală prin neanalizarea/nevalorificarea actelor normative invocate. Chiar și așa fiind, Înalta Curte constată că invocarea O.U.G. nr. 30/2018 și a Instrucțiunii nr. 92/11.10.2018, care constituie cadrul legal care a permis încheierea contractului de finanțare, nu este de natură a conduce la o altă soluție în cauză. Este de observat că O.U.G. nr. 30/2018 a fost adoptată, conform expunerii de motive care a însoțit actul normativ, ca urmare a împrejurării că veniturile proprii realizate de spitale sunt insuficiente pentru asigurarea cofinanțării necesare implementării proiectelor cu finanțare europeană nerambursabilă, precum și faptul că legislația în vigoare nu permite Ministerului Sănătății alocarea sumelor necesare asigurării cofinanțării pentru implementarea proiectelor în discuție, precum și ținând cont de faptul că neadoptarea prezentei măsuri conduce la imposibilitatea implementării proiectelor derulate de unitățile sanitare din rețeaua Ministerului Sănătății și, pe cale de consecință, la rezilierea contractelor încheiate și, implicit, la pierderea fondurilor europene nerambursabile aferente acestor proiecte. Ca urmare, potrivit art. 1 din O.U.G. nr. 30/2018, s-a stabilit că proiectele nefinalizate pot face obiectul decontării din fonduri europene structurale și de investiții, în perioada de programare 2014-2020, fiind eligibile cheltuielile aferente proiectelor nefinalizate finanțate integral sau parțial (...) din împrumuturi de la instituții financiare internaționale sau bănci de dezvoltare/cooperare internațională sau finanțate în cadrul programelor operaționale 2007-2013, din fonduri externe nerambursabile și cofinanțare de la bugetul de stat. Or, contextul adoptării O.U.G. nr. 30/2018 și scopul încheierii contractului de finanțare, precum și adoptarea Instrucțiunii nr. 92/11.10.2018 (în aplicarea O.U.G. nr. 30/2018), nu reprezintă cauze justificative ale nerespectării de către recurentul-reclamant a procedurilor de achiziție publică prevăzute de legislația națională și europeană. Posibilitatea de a beneficia de o finanțare de tip retrospectiv nu este recunoscută necondiționat, ci, atâta vreme cât reclamantul a solicitat la rambursare sume din fonduri structurale, are și obligația de a demonstra respectarea regulilor specifice. Această concluzie este susținută, astfel cum s-a arătat anterior, de conținutul contractului de finanțare, care face trimitere expresă la obligația respectării legislației și politicilor naționale și ale Uniunii Europene privind achizițiile publice. Pentru toate aceste considerente, Înalta Curte constată că prima instanță a reținut în mod corect legalitatea actelor administrative atacate, confirmând existența neregulilor constatate în privința achizițiilor derulate de către recurentul-reclamant, iar criticile formulate în recurs sunt nefondate, fiind lipsite de aptitudinea de a conduce la reformarea soluției. În ceea ce privește cererea de suspendare a executării actelor administrative contestate, Înalta Curte observă că recurentul-reclamant nu a prezentat critici distincte, limitându-se la o mențiune succintă în sensul că toate argumentele privesc atât acțiunea în anulare, cât și cererea de suspendare, deși cele două cereri nu sunt examinate prin prisma acelorași condiții legale. În orice caz, în contextul menținerii soluției de respingere a acțiunii în anulare, nu mai prezintă utilitate verificarea soluției de respingere a cererii de suspendare, câtă vreme s-a statuat cu caracter definitiv asupra caracterului legal al actelor administrative contestate. În consecință, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte a respins recursul declarat de reclamantul Ministerul Sănătății, ca nefondat.