ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 466/2023

Ședința publică din data de 1 februarie 2023

Deliberând asupra prezentelor recursuri, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată inițial pe rolul Tribunalului Galați la data de 21.10.2021, sub nr. x/a2021, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Secretariatul General al Guvernului României și Ministerul Afacerilor Interne a solicitat suspendarea executării H.G. nr. 937/09.09.2021 publicată în Monitorul Oficial nr. 864/09.09.2021, până la soluționarea litigiului în fond.

În motivarea cererii a arătat că prin H.G. nr. 937/09.09.2021 a fost eliberat din funcția de prefect al județului Galați, împotriva căreia a formulat plângere prealabilă, conform art. 7 din Legea nr. 554/2004, nesoluționată.

Menționează că a ocupat funcția de prefect al județului Galați în baza H.G. nr. 186/03.03.2021.

Mai arată că, prin sentința civilă nr. 617/09.12.2020 a Tribunalului Galați, definitivă, a fost admisă cererea acestuia și anulată H.G. nr. 864/2017, dispunându-se reintegrarea sa în funcția publică de prefect al județului Galați, cu obligarea Guvernului României la plata diferenței de drepturi salariale, hotărârea nefiind pusă în executare de către pârâte.

Apreciază ca fiind îndeplinită în cauză condiția cazului bine justificat în sensul art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004, actul contestat fiind un act administrativ normativ cu caracter individual, iar aspectele de nelegalitate rezultă din nerespectarea procedurilor privind elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor la nivelul Guvernului și a principiilor prevăzute de art. 6-13 din O.U.G. nr. 57/2019.

Invocă în acest sens împrejurarea că Nota de fundamentare ce a stat la baza adoptării actului conține o simplă înșiruire de acte normative, lipsind o minimă motivare, iar H.G. nr. 937/2021 nu a fost inclusă pe ordinea de zi a ședinței Guvernului, ceea ce presupune existența unei situații excepționale care să reclame adoptarea acesteia. Subliniază că din cuprinsul actului nu rezultă prezența unui caz excepțional.

Conchide reclamantul în sensul că, actul contestat încalcă autoritatea de lucru judecat a sentinței civile nr. 617/09.12.2020 a Tribunalului Galați, prin care pârâtele au fost obligate să îl reintegreze în funcția de prefect, obligație ce nu a fost executată de bună voie.

Cu privire la condiția pagubei iminente, arată că i s-a produs un prejudiciu direct constând în dreptul la salariu, fiind deposedat de un "bun" în accepțiunea jurisprudenței CEDO.

Totodată, arată că în virtutea funcției pe care o ocupa coordona activitatea Comitetului Județean pentru Situații de Urgență, măsura luată în mod arbitrar fiind de natură să perturbe funcționarea Instituției Prefectului.

În drept a invocat disp. art. 14 din Legea nr. 554/2004 și prevederile la care a făcut trimitere în cuprinsul cererii.

1.2. Hotărârea instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 602 din 09.11.2021, Tribunalului Galați a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Galați, în temeiul art. 10 din Legea 554/2004 raportat la art. 96 pct. 1 C. proc. civ.

Investită cu soluționare cauzei, Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 5 din 17 ianuarie 2022, a respins excepțiile invocate ca nefondate și, în consecință, a admis acțiunea în contencios administrativ și fiscal, având ca obiect "suspendare executare H.G. nr. 937/09.09.2021", promovată de către reclamantul A. - reprezentat convențional de avocat B., în contradictoriu cu pârâții: Guvernul României - prin primul Ministru, Ministerul Afacerilor Interne - prin Ministru și Secretariatul General al Guvernului - prin Secretar General, a dispus suspendarea executării H.G. nr. 937/09.09.2021 publicată în M.Of. nr. 864/09.09.2021, până la soluționarea litigiului în fond și a obligat pârâții în solidar la plata cheltuielilor de judecată către reclamant în cuantum de 3050 RON.

În argumentele expuse în susținerea soluției, instanța a de fond a constatat că există un caz bine justificat, fiind invocate mai multe aspecte care fundamentează ideea unei îndoieli serioase cu privire la legalitatea actului administrativ solicitat a fi suspendat.

Astfel, actul administrativ aflat în litigiu determină o situație care nu are o justificare obiectivă și rezonabilă în sensul art. 14 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, situația de fapt generată în urma emiterii actului administrativ atacat fiind de natură să creeze un dezechilibru între interesul general și obligația protejării drepturilor fundamentale ale reclamantei, aceasta fiind o sarcină excesivă și disproporționată.

Pe de altă parte, caracterul iminent al prejudiciului ce va fi suportat de reclamantă este reprezentat de faptul că punerea în executare a actului administrativ atacat este în măsură să producă un prejudiciu grav și iremediabil în patrimoniul său.

Nerespectarea procedurilor privind elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor la nivelul Guvernului, a faptului că se încalcă autoritatea de lucru judecat a unei hotărâri judecătorești, precum și a faptului că este încălcat dreptul prevăzut de O.U.G. nr. 57/2019.

Din punct de vedere formal, nota de fundamentare la H.G. nr. 937/2021 nu are valoarea unei propuneri, întrucât simpla enumerare a unor norme legale, fără a se solicita în concret nimic, nu echivalează cu o propunere de eliberare din funcție. Mai mult decât atât, orice act propus spre adoptare trebuie întocmit cu respectarea principiilor prevăzute de art. 6 - 13 din O.U.G. nr. 57/2019.

Astfel, nu s-a respectat principiul legalității, în sensul că nu s-a oferit un singur motiv concret să conducă la ideea eliberării din funcție a reclamantului.

1.3. Calea de atac a recursului exercitată în cauză și motivele înfățișate

Împotriva sentinței nr. 5 din 17 ianuarie 2022 a Curții de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal au promovat recurs pârâții Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, Secretariatul General al Guvernului și Ministerul Afacerilor Interne, în condițiile art. 483 C. proc. civ.

Prin recursul promovat, pârâtul Ministerul Afacerilor Interne a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței atacate, întrucât cererea întemeiată pe art. 14 din Legea nr. 554/2004 produce efecte până la pronunțarea acțiunii în anulare, cu excepția cazului în care acțiunea în anulare este admisă și suspendarea produce efecte în continuare.

Se arată că, în speță acțiunea în anulare a fost respinsă prin sentința nr. 173 din 19 decembrie 2022 pronunțată de Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2022 a fost respinsă acțiunea în anulare ca nefondată iar cererea de suspendare nu mai poate produce efecte juridice.

Criticile formulate de recurentul Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, Secretariatul General al Guvernului au vizat, în esență, următoarele aspecte:

Din interpretarea art. 14 din Legea nr. 554/2004 rezultă că, pentru a se dispune suspendarea, este necesar să se constate existența unor cauze bine justificate și măsura să se ia pentru a se evita producerea unei pagube iminente.

Arată că în accepțiunea art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004, prin cazuri bine justificate, se înțeleg acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Cererea de suspendare nu este probată nici în privința cazului bine justificat și nici a pagubei iminente, condiții imperative cerute de lege.

Cazul bine justificat nu poate fi argumentat prin invocarea unor aspecte ce țin de legalitatea unui act, întrucât acestea vizează fondul actului, care se analizează numai in cadrul unei acțiuni in anulare.

Cu privire la existența unei pagube iminente, se arată că din cuprinsul acțiunii nu rezultă că reclamantul a făcut dovada privind producerea unui prejudiciu material viitor și previzibil.

În fine, recurentul a mai precizat prin notele de ședință depuse pentru termehul de judecată din data de 1 februarie 20023, că în ceea ce privește cererea de suspendare a executării actului administrativ materializată în cuprinsul acțiunii, legea contenciosului administrativ fixează prin dispozițiile art. 14 alin. (7) limitele și efectele pronunțării hotărârii judecătorești date in aplicarea alin. (1) al aceluiași articol, astfel că suspendarea executării actului administrativ are ca efect încetarea oricărei forme de executare, până la expirarea duratei de suspendare.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-reclamant A. nu a formulat întâmpinare în cauză.

1.5. Procedura derulată în recurs.

În recurs, s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486, art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluția din 17 mai 2022 a completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 7 decembrie 2022, cu citarea părților.

În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză

Analizând sentința atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, raportat la prevederile legale incidente dar și față de contextul factual al cauzei, Înalta Curte reține că sunt fondate recursurile de față, astfel că urmează a fi admise, în temeiul art. 496 C. proc. civ., pentru considerentele ce succed:

Este de necontestat că, reclamantul A., prin Hotărârea Guvernului României nr. 937/09.09.2021 publicată în Monitorul Oficial nr. 864/09.09.2021 a fost eliberat din funcția de prefect al județului Galați.

Reclamantul a fost numit în funcția de prefect al județului Galați prin Hotărârea Guvernului României nr. 186/03.03.2021 publicată în Monitorul Oficial nr. 214/03.03.2021.

Împotriva H.G. nr. 937/09.09.2021 de eliberare din funcție, reclamantul a formulat plângere prealabilă înregistrată la Secretariatul General al Guvernului sub nr. x/05.10.2021, nesoluționată.

Din expunerea circumstanțelor cauzei, rezultă că intimatul-reclamant a solicitat în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004 suspendarea executării H.G. nr. 937/09.09.2021 până la soluționarea litigiului în fond, în sensul prevederilor art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Conform art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond. În cazul în care persoana vătămată nu introduce acțiunea în anularea actului în termen de 60 de zile, suspendarea încetează de drept și fără nicio formalitate.

Așadar, măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliului Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene. Legea română (prin conținutul prevederilor art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004) corespunde Recomandării nr. 89/8 din 13 septembrie 1989 a Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei privind protecția jurisdicțională provizorie în materie administrativă, precum și Recomandării nr. 16/2003 a aceleiași instituții, potrivit căreia executarea deciziilor administrative trebuie să țină cont de drepturile și interesele persoanelor particulare.

În prezenta cauză, învestită fiind cu soluționarea unei cereri de suspendare a executării formulată în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, prima instanță, prin hotărârea atacată, a admis, conform dispozițiilor alin. (1) al articolului respectiv, suspendarea executării H.G. nr. 937/09.09.2021 publicată în M.Of. nr. 864/09.09.2021, până la soluționarea litigiului în fond.

Practic, suspendarea actelor administrative, ca operație juridică de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ne apare ca o situație de excepție, care poate fi de drept, când legea o prevede sau judecătorească, dar în limitele și condițiile prevăzute de lege.

În aceste coordonate, reevaluând probele administrate, Înalta Curte constată că soluția primei instanțe nu este corectă.

Cazul bine justificat este definit la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să poată fi decelată cu ușurință în urma unei cercetări sumare a aparenței dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Or, în speță, motivele invocate de intimatul-reclamant nu au caracterul unor indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate a actului administrativ, ci necesită o analiză pe fond a raportului juridic dedus judecății, acesta fiind considerentul pentru care Înalta Curte constată că instanța de fond a reținut în mod greșit că aprecierile reclamantului asupra nelegalității actului contestat se pot subsuma condiției cazului bine justificat în sensul art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Nici condiția prevenirii unei pagube iminente, definită în art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 ca prejudiciul material viitor și previzibil, nu este îndeplinită în cauză, pentru că paguba iminentă nu se prezumă, ci trebuie dovedită de persoana lezată prin probe concludente, or reclamantul nu a administrat dovezi în acest sens.

Simpla afirmație a intimatului și preluată de către instanța fondului în sensul că eliberarea din funcția de prefect, i-a fost produs acestuia un prejudiciu direct constând în dreptul la salariu, în accepțiunea de "bun", nu sunt susținute de probele pe care instanța le-ar fi găsit ca fiind pertinente și concludente.

În consecință, se apreciază că nu sunt îndeplinite cerințele impuse de lege pentru suspendarea executării actului administrativ și această măsură provizorie nu se justifică.

De altfel, pe parcursul soluționării prezentului recurs, așa cum rezultă din informațiile furnizate de sistemul Ecris, confirmate de recurenți în ședința publică de la data de 1 februarie 2023, Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 173 din 19 decembrie 2022, a soluționat fondul cauzei, respingând, ca nefondată, acțiunea în anularea actului administrativ a cărui executare se cere a fi suspendată în cauza de față.

În contextul prezentat, reținând că nu este întrunită condiția cazului bine justificat, iar textul art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ cere îndeplinirea cumulativă a condițiilor de admisibilitate în privința cererii de suspendare a executării actului administrativ, instanța de recurs analizând situația concretă dedusă judecății, reține că din această perspectivă, se justifică aplicarea art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., astfel că va admite recursurile promovate de recurenți, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ. din 2010 coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

Referitor la excepția netimbrării cererii de suspendare a executării, în mod corect instanța de fond a reținut că reclamantul s-a conformat dispozițiilor instanței de judecată în sensul de a timbra cererea cu taxa judiciară de timbru în cuantum de 50 RON, dovada achitării acesteia fiind supusă prin serviciul registratură al instanței anterior primului termen de judecată, astfel încât excepția este nefondată.

În ceea ce privește lipsa de obiect a cererii de suspendare a executării motivat de faptul că H.G. nr. 937/2021 este un act administrativ individual care a intrat deja în circuitul civil, epuizându-și toate efectele anterior formulării cererii de suspendare a acesteia, instanța a reținut că dispozițiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 se referă la suspendarea executării unui act administrativ până la pronunțarea instanței de fond, fără a face diferență că actul administrativ a intrat sau nu în circuitul civil.

III. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

În consecință, constatând că sunt întemeiate în parte criticile formulate de recurenți, Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ. din 2010 coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va casa în parte sentința atacată și, rejudecând cauza, va menține soluția cu privire la respingerea excepțiilor invocate și va respinge cererea formulată de reclamantul A. având ca obiect suspendare executare H.G. nr. 937/09.09.2021 publicată în M.Of. nr. 864/09.09.2021, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile formulate de pârâții Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, Secretariatul General al Guvernului și Ministerul Afacerilor Interne împotriva sentinței nr. 5 din 17 ianuarie 2022 a Curții de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal.

Casează în parte sentința atacată.

Menține soluția cu privire la respingerea excepțiilor invocate.

Respinge cererea formulată de reclamantul A. având ca obiect suspendare executare H.G. nr. 937/09.09.2021 publicată în M.Of. nr. 864/09.09.2021, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 1 februarie 2023.