ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4280/2023

Ședința publică din data de 4 octombrie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Prin acțiunea înregistrată la data de 02.04.2021 pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2021, reclamanta A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, să se constate existența unui refuz nejustificat al pârâtului cu privire la soluționarea cererii de plată nr. x/11.03.2016 și să se dispună obligarea pârâtului la soluționarea, de îndată, a unei astfel de cereri, precum și la plata cheltuielilor de judecată.

1.2. Prin cererea adițională depusă în cauză, reclamanta a modificat cererea de chemare în judecată, solicitând obligarea pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraților, în baza art. 19 din Legea nr. 554/2004, la plata despăgubirilor către reclamantă pentru acoperirea prejudiciului cauzat acesteia prin respingerea cererii de plată, constând, în principal, în penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele aplicabile în materia asigurărilor, respectiv 0,2% pe zi întârziere conform Normei ASF nr. 23/2014, până la data plății efective, iar în subsidiar, în dobânda legală penalizatoare conform art. 3 din O.G. nr. 13/2011.

Prin sentința civilă nr. 1950 din 15 decembrie 2021, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins excepțiile invocate de către pârât, dar și cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, ca nefondată.

Împotriva sentinței civile menționate anterior, a declarat recurs reclamanta A. S.A. ("A."), prin care, evocând incidența cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a hotărârii atacate și rejudecarea cauzei, cu consecința admiterii acțiunii previzate și obligării FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat societății prin respingerea cererii de plată înregistrate sub nr. x/11.03.2016. De asemenea, recurenta a solicitat obligarea intimatului la plata cheltuielilor de judecată.

În susținerea căii de atac promovate, după o prezentare succintă a actelor dosarului și a soluției pronunțate de Curtea de Apel București, recurenta - reclamantă a învederat, în esență, că sunt îndeplinite condițiile pentru angajarea răspunderii patrimoniale a autorității publice pentru repararea prejudiciilor cauzate de actul administrativ nelegal, respectiv există un act administrativ nelegal, un prejudiciu material și moral, raportul de cauzalitate între actul administrativ nelegal și prejudiciu, precum și culpa autorității.

Consideră recurenta-reclamantă că pârâtul FGA avea obligația de a lua toate măsurile necesare pentru deschiderea dosarului de daună, efectuarea verificărilor necesare și urmarea procedurii de plată a despăgubirilor, cu respectarea prevederilor legale și contractuale incidente, creanțele de asigurare instrumentate de FGA fiind creanțe invocate de recurentă împotriva B. S.A. ("B."), în calitatea sa de asigurător RCA. Prin urmare, procedura de lichidare și plată a creanțelor, raportat la art. 12 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 trebuia să se facă cu respectarea cadrului contractual și legal aplicabile asigurărilor de tip RCA.

Cu toate acestea, arată recurenta-reclamantă, prin Decizia nr. 14452/03.05.2018, emisă la mai bine de 2 ani de la depunerea cererii de plată, FGA a respins în mod nejustificat cererea de plată. Față de decizia de respingere, A. a promovat acțiunea ce a făcut obiectul dosarului nr. x/2018 Prin decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 4644/13.10.2021, pronunțată în dosarul nr. x/2018, a fost anulată Decizia FGA nr. 14452/03.25.2018, iar FGA a fost obligat să reanalizeze pe fond cererea de plată. În urma unei astfel de analize, intimatul - pârât a recunoscut dreptul A. la despăgubiri și a efectuat plata despăgubirilor.

În opinia recurentei-reclamante, în cauza pendinte actul administrativ nelegal este reprezentat de Decizia FGA nr. 14452/03.25.2018, care a fost anulată prin hotărâre judecătorească. Faptul că printr-o astfel de hotărâre intimatul - pârât FGA nu a fost obligat direct la plată, ci la analiza pe fond a cererii de plată nu poate conduce la concluzia că răspunderea FGA nu poate fi angajată, deoarece o atare abordare ar reprezenta o nesocotire a puterii de lucru judecat a hotărârilor prin care a fost declarată nelegală decizia FGA.

Cât privește condiția existenței unui prejudiciu, recurenta-reclamantă susține că prima instanță a aplicat eronat prevederile art. 1535 alin. (1) C. civ., raportat la aspectele de fapt incidente în cauza pendinte, câtă vreme, ori de câte ori prejudiciul constă în lipsa de folosință asupra unei sume de bani, daunele datorate de cel în culpă se ridică la nivelul convenit de părți sau stabilit de lege. Intimatul-pârât FGA a procedat la analizarea pe fond a cererii de plată abia după anularea Deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018, respectiv la mai bine de 5 ani de la data la care trebuie să fie efectiv achitate despăgubirile. Așadar, prin soluția dată cererii de plată prin Decizia nr. 14452/2018, FGA a lipsit A. de folosința sumelor de bani la care era îndreptățită cu titlu de despăgubiri pentru o perioadă de peste 5 ani.

Recurenta-reclamantă susține și că există legătura de cauzalitate dintre faptă și prejudiciu, câtă vreme întârzierea în soluționarea cererii a fost generată de modalitatea în care FGA a soluționat cererea de plată prin Decizia nr. 14452/2018.

Cât privește culpa FGA, recurenta-reclamantă apreciază că aceasta este una evidentă, întrucât Fondul, ca structură de garantare creată de lege cu scopul de a asigura plata creanțelor de asigurare aparținând unui asigurător falit, avea obligația ca, în îndeplinirea obligațiilor sale, să acționeze în deplină concordanță cu prevederile legale. În realitate însă, FGA nu a făcut decât să tergiverseze nepermis de mult soluționarea cererilor de plată, lipsind A. de o sumă semnificativă de bani. Acționând cu încălcarea chiar a scopului pentru care a fost creat, FGA a interpretat greșit prevederile legale, cu ignorarea impactului pe care această atitudine l-ar putea produce pe piața asigurărilor.

Concluzionând, recurenta-reclamantă apreciază că în speță sunt îndeplinite condițiile legale pentru a se dispune obligarea Fondului la plata de despăgubiri în vederea acoperirii prejudiciului generat A. prin neplata creanței de asigurare, fiind greșite susținerile primei instanțe în sensul neîndeplinirii condițiilor legale pentru angajarea răspunderii FGA.

Prin întâmpinare, intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluția Înaltei Curți asupra cererii de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este fondat, pentru următoarele considerente:

Din circumstanțele concrete al cauzei se reține că recurenta-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o cerere prin care, ulterior modificării acesteia, a solicitat, în baza art. 19 din Legea nr. 554/2004, obligarea pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraților ("FGA") la plata despăgubirilor aferente acoperirii prejudiciului cauzat reclamantei prin respingerea cererii de plată nr. x/11.03.2016, ce viza suma de 1654,99 RON. Reclamanta a apreciat că un atare prejudiciu constă, în principal, în penalități în cuantumul de 0,2% pe zi întârziere conform Normei ASF 23/2014, până la data plății efective, iar în subsidiar, în dobânda legală penalizatoare conform art. 3 din O.G. nr. 13/2011.

Prima instanță a respins excepțiile invocate de către pârât, precum și cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată, reținând, în esență, că, prin anularea Deciziei nr. 14452/03.05.2018, nu s-a născut dreptul la despăgubiri, ci doar o obligație de a face, de a analiza pe fond cererea de plată, în caz de neaducere la îndeplinire în termen de 30 de zile putând fi urmată calea instituită de art. 24 din Legea nr. 554/2004. Altfel spus, instanța de fond a statuat că acțiunea în despăgubiri nu poate fi inițiată câtă vreme o instanță de judecată nu a analizat creanța de asigurare care a făcut obiectul plății, respectiv nu a recunoscut dreptul pretins. Chiar și în situația în care instanța de judecată învestită cu soluționarea dosarului nr. x/2018 ar fi admis în integralitate cererea de chemare în judecată și ar fi dispus obligarea directă la plata sumei conform cererii de plată, solicitarea despăgubirilor constând în penalități de întârziere era lipsită de temei, întrucât astfel de sancțiuni se aplică exclusiv asigurătorilor în cazul nesoluționării în termen a cererilor de despăgubire formulate de asigurătorii în regres.

Recurenta-reclamantă a declarat recurs împotriva sentinței astfel pronunțate, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., invocând eronata aplicare și interpretare a normelor de drept material privind îndeplinirea condițiilor legale pentru angajarea răspunderii patrimoniale a autorității publice și repararea prejudiciilor cauzate de actul administrativ nelegal.

Învestită cu soluționarea prezentului recurs, Înalta Curte va răspunde punctual criticilor de nelegalitate formulate.

Înalta Curte reține că, potrivit art. 19 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004, "(1) Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în același timp și despăgubiri, termenul de prescripție pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.(2) Cererile se adresează instanțelor de contencios administrativ competente, în termenul de un an prevăzut la art. 11 alin. (2)."

De asemenea, potrivit art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004:

"(2) Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoștință, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz."

Art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede tocmai ipoteza din speță, respectiv aceea când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în același timp și despăgubiri, stabilind că într-o asemenea situație, termenul de prescripție pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei, însă cu respectarea termenului de un an prevăzut la art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Din interpretarea textului art. 19 din Legea nr. 554/2004 nu reiese în mod expres interdicția formulării unei cereri de acordare a despăgubirilor pe cale separată, ci dimpotrivă, legiuitorul permite, pe cale de excepție, un asemenea demers.

În cauză, prin decizia F.G.A. nr. 14452/03.05.2018, pârâtul a respins mai multe cereri de plată formulate de A. pentru suma de 7.913.561,09 RON, inclusiv cererea de plată a sumei de 1654,99 RON ce face obiectul prezentei cauze, sub motiv că acestui creditor de asigurare i-ar fi fost aprobate la plată și plătite din disponibilitățile Fondului de Garantare a Asiguraților suma de 450.000 RON reprezentând limită maximă prevăzută de Legea nr. 213/2015.

Prin sentința civilă nr. 4902/27.11.2018, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2018, definitivă prin decizia nr. 4644/13.10.2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal de respingere a recursului, s-a admis acțiunea formulată de reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, a fost anulată decizia nr. 14452/03.05.2018, a fost obligat pârâtul să emită un act administrativ prin care să analizeze pe fond cererile de plată formulate de reclamantă și menționate în borderoul nr. 2 anexat deciziei cu privire la suma de 7.913.561,09 RON și a fost respinsă acțiunea, în rest, ca neîntemeiată.

În motivare, instanța respectivă a reținut, între altele, inclusiv că «(…) plafonul de garantare prevăzut de dispozițiile art. 4 lit. e) și art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 nu poate face abstracție de definirea creditorului, prin raportare la câte un singur contract de asigurare. (…) plafonul de 450.000 de RON este incident pentru drepturile izvorâte primar dintr-un singur contract de asigurare încheiat cu debitorul falit», respectiv «consecința nelegalității deciziei nu poate fi obligarea directă a Fondului la plata sumei pretinse sau la emiterea unei decizii de aprobare a plății acesteia. (…) pârâtul nu a analizat fondul celor 435 de drepturi pretinse de parte, rezumându-se la a emite o singură decizie de respingere globală prin prisma reținerii depășirii plafonului de garantare. (…) a proceda altfel și a obliga direct pârâtul la plata sumei pretinse sau la emiterea unui act administrativ prin care să aprobe plata acesteia, Curtea consideră că ar imixtiona în activitatea Fondului, negându-i posibilitatea de a evalua pe fond cererile de plată».

Totodată, potrivit paragrafului nr. 77 al Deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție nr 22/2019 pronunțată în recurs în interesul legii:

"Cererea pentru despăgubiri formulată pe cale separată, întemeiată pe dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiționată de existența unei hotărâri judecătorești prin care să fi fost admisă acțiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, pentru că repararea pagubei persoanei vătămate este o latură intrinsecă litigiului administrativ. În caz contrar, reclamantul nu poate recurge decât la calea dreptului comun pentru angajarea răspunderii delictuale a autorității publice, în condițiile prevăzut".

Din analiza dispozițiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004 și a deciziei nr. 22/2019 a Î.C.C.J. rezultă că, cererea de despăgubiri formulată pe cale separată, întemeiată pe art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiționată de existența unei hotărâri judecătorești prin care să fi fost admisă acțiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, pentru că repararea pagubei persoanei vătămate este o latură intrinsecă litigiului administrativ.

Natura juridică a răspunderii reglementate de art. 19 din Legea nr. 554/2004 este aceea a răspunderii civile delictuale pentru emiterea unui act administrativ nelegal (act propriu-zis sau act asimilat - refuzul de soluționare/nesoluționare în termen).

În cauză, reclamanta a indicat drept faptă ilicită, pe de o parte, nesoluționarea cererii de plată în termenul legal (act administrativ asimilat), iar pe de altă parte, neacordarea despăgubirii solicitate prin respingerea cererii de plată promovate de A. în calitate de creditor de asigurare al B. prin Decizia nr. 14452/03.05.2018 (act administrativ tipic), prejudiciul constând în lipsa de folosință asupra sumei de bani solicitate cu titlu de creanță de asigurare.

Actul pretins vătămător îl constituie Decizia nr. 14452/03.05.2018, care a fost anulată definitiv la data de 13.10.2021, prin decizia nr. 4644/2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție pronunțată în dosarul nr. x/2018.

Înalta Curte apreciază că sunt îndeplinite condițiile de exercitare a acțiunii în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, întrucât odată anulată, prin hotărâre judecătorească definitivă, decizia FGA nr. 14452/03.05.2018, în sarcina părții pârâte se reține o faptă ilicită constând în emiterea unui act administrativ unilateral nelegal, prin care Fondul de Garantare a Asiguraților a întârziat folosința de către partea reclamantă a unei sume datorate cu titlu de creanță de asigurări.

În concluzie, față de argumentele prezentate anterior, Înalta Curte constată că instanța de fond în mod greșit a apreciat că nu poate fi exercitată acțiunea în despăgubiri în litigiul pendinte, sens în care devine incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., invocat de către recurenta-reclamantă.

Mai departe, Înalta Curte reține că, de esența acțiunii de contencios administrativ este nu doar anularea actului administrativ nelegal, ci și repararea prejudiciului suferit de persoana vătămată, prin acordarea despăgubirilor ca urmare a anulării unui act administrativ (decizia FGA nr. 14452/03.05.2018), exercitată în forma subsidiară prevăzută de art. 19 din Legea nr. 554/2004.

În acest context, Înalta Curte subliniază că, prin efectul cererii adiționale de modificare a obiectului acțiunii introductive de instanță, întemeiată pe dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, partea reclamantă a solicitat acordarea despăgubirilor, ceea ce implică premisa legală esențială a existenței unei hotărâri judecătorești privind cenzurarea unui act administrativ tipic sau asimilat emis de pârât. Or, o astfel de hotărâre judecătorească există doar în sensul anulării deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018, deci pentru perioada începând cu data emiterii actului administrativ nelegal, fără ca partea reclamantă să demonstreze existența sa și cu privire la conduita Fondului de Garantare a Asiguraților manifestată între data înregistrării cererii de plată și data emiterii deciziei anulate din 03.05.2018. Nu la aceeași concluzie se poate ajunge și în ceea ce privește perioada anterioară datei de 03.05.2018, câtă vreme, față de dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, lipsește hotărârea judecătorească definitivă care să cenzureze pretinsul act administrativ asimilat nelegal (nesoluționare în termen sau refuz nejustificat de soluționare), imputat de reclamanta A. în sarcina pârâtului FGA ulterior împlinirii unui termen de 30 de zile calculat de la data înregistrării cererii de plată.

Conform dispozițiilor art. 3 din O.G. nr. 13/2011 privind dobânda legală remuneratorie și penalizatoare pentru obligații bănești, precum și pentru reglementarea unor măsuri financiar-fiscale în domeniul bancar:

"(2) Rata dobânzii legale penalizatoare se stabilește la nivelul ratei dobânzii de referință plus 4 puncte procentuale. (3) În raporturile juridice care nu decurg din exploatarea unei întreprinderi cu scop lucrativ, în sensul art. 3 alin. (3) din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., republicată, rata dobânzii legale se stabilește potrivit prevederilor alin. (1), respectiv alin. (2), diminuat cu 20%.", art. 1 alin. (3) din actul normativ amintit arătând că "Dobânda datorată de debitorul obligației bănești pentru neîndeplinirea obligației respective la scadență este denumită dobândă penalizatoare".

Contrar celor evocate de recurenta - reclamantă, în cauza pendinte nu poate fi reținută incidența prevederilor art. 38 din Norma ASF nr. 23/2014, coroborate cu art. 12 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, ce reglementează conținutul contractului de asigurare RCA din perspectiva penalităților aplicabile în caz de neplată, întrucât, după cum s-a arătat și mai sus, răspunderea administrativ patrimonială reglementată de art. 19 din Legea nr. 554/2004 este una extracontractuală și, în situația particulară incidentă în cauza pendinte, o atare răspundere derivă din fapta ilicită cauzatoare de prejudicii constând în emiterea unui act administrativ nelegal (decizia FGA nr. 14452/03.05.2018).

În consecință, despăgubirea ce se cuvine părții reclamante va fi la nivelul dobânzii legale penalizatoare aferente sumei stabilite conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, de la data de 03.05.2018 până la data plății efective și numai în măsura în care s-a efectuat o reanalizare a cererii de plată care s-a soldat cu recunoașterea de către pârât a debitului principal pretins prin cererea de plată.

Cum la dosarul cauzei nu se regăsește o dovadă a faptului că, ulterior soluționării definitive a dosarului nr. x/2018, Fondul de Garantare a Asiguraților a procedat la reanalizarea cererii de plată, respectiv la plata creanței de asigurări către A., în sumă de 1654,99 RON, Înalta Curte apreciază că, pentru justa soluționare a cauzei, se impune suplimentarea probatoriului și punerea în dezbaterea părților a tuturor împrejurărilor și mijloacelor de probă apte să conducă la stabilirea situației de fapt în privința reanalizării cererii de plată.

Față de această împrejurare, Înalta Curte va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare, aceleiași instanțe, care, astfel cum dispune expres art. 501 din C. proc. civ., va judeca din nou cererea formulată de către reclamantă, reținând ca fiind îndeplinite condiția prevăzută de art. 19 din Legea nr. 554/2004 privind exercitarea cererii în despăgubiri pe cale separată și în aceste coordonate, va proceda la reluarea analizei condițiilor de acordare a despăgubirilor cerute de reclamantă, sub forma dobânzii penalizatoare, cu administrarea unui probatoriu suplimentar din care să rezulte dacă pârâtul FGA a procedat la recunoașterea debitului principal.

În raport de soluția de casare cu trimitere spre rejudecare și de motivul care a determinat-o, Înalta Curte constată că nu se mai impune analizarea celorlalte motive de recurs, întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., acestea fiind aspecte ce țin de fondul cauzei ce urmează a fi avute în vedere de prima instanță, cu ocazia rejudecării pricinii.

Totodată, Înalta Curte reține că soluția pronunțată de instanța de fond cu privire la excepțiile inadmisibilității și tardivității nu a fost contestată prin recursul declarat în cauză, astfel încât nu face obiectul învestirii instanței de control judiciar, căpătând caracter definitiv.

În ceea ce privește cheltuielile de judecată solicitate de recurenta-reclamantă, Înalta Curte va avea în vedere dispozițiile art. 453 alin. (1) C. proc. civ., conform cărora cheltuielile de judecată se acordă la cererea părții care a câștigat, ceea ce presupune culpa procesuală a părții care a pierdut procesul. Pe cale de consecință, aceste dispoziții sunt aplicabile doar în acele situații în care instanța de recurs statuează definitiv asupra pretențiilor deduse judecății, întrucât numai în această ipoteză se poate stabili care este partea căzută în pretenții. Drept urmare, având în vedere soluția de casare și de trimitere a cauzei spre rejudecare primei instanțe, întrucât prin hotărârea dată în recurs nu este tranșat litigiul dintre părți, instanța de control judiciar nu se poate pronunța asupra solicitării de acordare a cheltuielilor de judecată, aceasta urmând a fi avută în vedere de către instanța de fond, care va soluționa cauza în rejudecare.

Pentru considerentele expuse anterior, Înalta Curte, constatând incidența motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., în raport de dispozițiile art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și art. 497 alin. (1) C. proc. civ., va admite recursul declarat de reclamanta A. S.A., va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinței civile nr. 1798 din data de 3 decembrie 2021, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal.

Casează în parte sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Menține soluția referitoare la respingerea excepțiilor invocate de către pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 4 octombrie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.