ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4279/2023

Ședința publică din data de 4 octombrie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 01.04.2021 sub dosar nr. x/2021, reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților (F.G.A.) a solicitat instanței să constate existența unui refuz nejustificat al pârâtului cu privire la soluționarea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/11.11.2016 și să dispună obligarea F.G.A. la soluționarea, de îndată, a cererii de plată respective, în conformitate cu dispozițiile legale, precum și la plata cheltuielilor de judecată.

1.2. Prin cererea adițională depusă în cauză, reclamanta a modificat cererea de chemare în judecată, solicitând obligarea pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraților, în baza art. 19 din Legea nr. 554/2004, la plata despăgubirilor către reclamantă pentru acoperirea prejudiciului cauzat acesteia prin respingerea cererii de plată, constând, în principal, în penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele aplicabile în materia asigurărilor, respectiv 0,2%/zi întârziere conform Normei ASF nr. 23/2014, respectiv suma de 3604,64 RON, calculate până la data de 08.09.2021 și în continuare, până la dat plății efective și în subisidar, în dobânda legală penalizatoare conform art. 3 din O.G. nr. 13/2011.

Prin sentința civilă nr. 1735 din data de 22 noiembrie 2021, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins excepțiile inadmisibilității, tardivității și prescripției, invocate de pârât prin întâmpinarea la cererea modificatoare, a admis excepția de prematuritate a acțiunii, astfel cum a fost modificată, invocată din oficiu și în consecință, a respins cererea formulată și modificată de reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, ca fiind prematur formulată. De asemenea, prima instanță a respins ca neîntemeiată cererea reclamantei de obligare a pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

Împotriva sentinței civile nr. 1735 din data de 22 noiembrie 2021 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta A. S.A. ("A."), prin care, evocând incidența cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și rejudecarea cauzei, cu consecința admiterii acțiunii introductive, astfel cum a fost modificată și obligării pârâtului F.G.A. la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat societății reclamante prin respingerea cererii de plată nr. x/11.11.2016, respectiv la plata penalităților de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor și în subsidiar, la plata dobânzii legale penalizatoare stabilite conform art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011. De asemenea, recurenta-reclamantă a solicitat obligarea intimatului-pârât la plata cheltuielilor de judecată.

În susținerea căii de atac promovate, după o prezentare succintă a situației de fapt, recurenta-reclamantă a arătat că acțiunea ce face obiectul prezentului dosar, așa cum a fost ea modificată, tinde la obligarea F.G.A. la plata de penalități pentru repararea prejudiciului constând în lipsirea societății reclamante de folosința sumei de bani la care era îndreptățită, cu titlu de despăgubire, în temeiul art. 14 din Legea nr. 213/2015.

Temeiul juridic al acțiunii îl constituie art. 19 din Legea nr. 554/2004, text legal care permite în mod expres persoanei prejudiciate printr-un act administrativ ilicit să solicite pe calea unei acțiuni distincte, obligarea autorității emitente a actului administrativ ilicit la plata de despăgubiri. Aceasta acțiune poate fi promovată într-un termen special de prescripție de un 1 de la data la care prejudiciul a fost sau putea fi cunoscut.

În ceea ce privește prezenta speță, contrar celor reținute de prima instanță, aceste condiții au fost îndeplinite odată cu soluționarea dosarului nr. x/2018 de către Înalta Curte de Casație și Justiție. Având în vedere că, în cadrul acestui dosar, s-a reținut că F.G.A. în mod greșit a respins cererea de plată formulată de către societatea reclamantă, invocând depășirea plafonului de 450.000 RON pe creditor de asigurare, iar acesta a fost obligat la soluționarea pe fond a cererii, în opinia recurente-reclamante este evident că ne aflăm în prezentța unui act administrativ nelegal, constând în refuzul de plată.

Totodată, în ceea ce privește prejudiciul, apreciază că acesta este ușor determinabil, contrar celor reținute de către prima instanță, având în vedere că F.G.A. a început să facă plăți cu privire la cereri inițial respinse, după soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2018, plăți ce au corespuns întocmai sumelor solicitate de A., astfel cum rezultă din extrasele de cont din data de 29 octombrie 2021, anexate cererii de recurs.

În plus, astfel cum s-a reținut și în considerentele Deciziei nr. 22/2019 a ÎCCJ (paragraful 74), pentru obligarea autorității administrative la repararea daunelor cauzate prin actul administrativ declarat nelegal trebuie să se facă dovada îndepliniri condițiilor pentru angajarea răspunderii civile delictuale, așa cum sunt ele stipulate de art. 1349 și art. 1357 și următoarele din C. civ.

Astfel, autoritatea administrativă poate fi obligată la plata de despăgubiri ori de câte ori există un act administrativ nelegal care are relevanța unei fapte ilicite, iar prin actul nelegal a fost cauzat un prejudiciu, prejudiciu aflându-se în raport de cauzalitate cu actul nelegal.

Or, în speță, aceste condiții sunt îndeplinite. În ceea ce privește fapta ilicită, aceasta constă în refuzul F.G.A. de a achita despăgubirile solicitate de A. prin cererea de plată. Caracterul nelegal al acestui refuz a fost stabilit definitiv prin Decizia nr. 4644/13.10.2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Mai arată că nu pot fi primite nici susținerile F.G.A. în sensul că nu poate fi obligat la plata de daune interese moratorii întrucât legea nu prevede un termen imperativ în interiorul căruia F.G.A. trebuie să analizeze cererile de plată și să efectueze plățile. În temeiul art. 2 lit. h) din Legea nr. 554/2004, ori de câte ori legea nu prevede în mod expres un termen pentru soluționare unei cereri, se consideră incident termenul general de 30 de zile.

Mai mult decât atât, potrivit art. 2 din Legea nr. 213/2015, FGA a fost constituit ca un instrument de garantare a plății creanțelor de asigurare cu scopul de a asigura stabilitatea pieței asigurărilor și de a păstra încrederea în sistemul de asigurări chiar și în condițiile intrării în faliment a unor asigurători. Or, această întârziere în plata creanțelor de asigurare afectează semnificativ asigurătorii care au acoperit din fonduri proprii despăgubirile ce ar fi trebuit suportate de asigurătorul falit și în consecință, de către F.G.A.

În ceea ce privește prejudiciul, acesta este evident, respectiv lipsirea A. de sumele de bani la care ar fi îndreptățită urmare a soluționării cererii de plată, cu respectarea normelor legale și în termenul legat. Or, modalitatea specifică de reparare a prejudiciului cauzat prin întârzierea la plată a unor sume de bani o constituie obligarea celui vinovat la daune interese moratorii.

Penalitățile solicitate sunt consacrate tocmai prin dispozițiile legale care completează condițiile generale de asigurare RCA. Prin urmare, față de claritatea acestui text legal, nu există niciun temei legal care să justifice exonerarea FGA de la plata penalităților.

Nu sunt întemeiate nici susținerile F.G.A. în sensul că acesta poate plăti strict despăgubirile decurgând din contractele de asigurare, iar nu și penalități sau daune interese moratorii, deoarece aceasta ar echivala cu crearea unui caz excepțional de protecție absolută de răspundere. Regula generală este că oricine cauzează altuia un prejudiciu prin fapta sa ilicită este dator să îl repare. Totuși, în ipoteza în care instanța nu ar reține aplicabilitatea dispozițiilor mai sus arătate și în cazul FGA, în raport de faptul că dispozițiile art. 1535 din C. civ. prezumă existența prejudiciului în situația lipsei de folosință a unor sume de bani, recurenta solicită, în subsidiar, ca F.G.A. să fie obligat la plata dobânzii legale.

Cu privire la susținerile F.G.A. în sensul că prevederile O.G. nr. 13/2011 privind calculul dobânzii legale nu se aplică acesteia, recurenta arată că potrivit art. 3 alin. (21) din O.G. nr. 13/2011 modalitatea de calcul a dobânzii legale penalizatoare este expres prevăzută și în raporturile dintre profesioniști și autoritățile contractante. Așadar, în contextul în care autoritățile contractante sunt de cele mai multe ori instituții publice, nu există niciun temei legal în a se susține că în speță nivelul dobânzii legale penalizatoare așa cum a fost el calculat de A. nu este aplicabil F.G.A.

Intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților a depus la dosarul cauzei întâmpinare, prin intermediul căreia a invocat și a susținut excepția nulității recursului pentru neîncadrarea criticilor în motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., iar pe fond, a solicitat respingerea recursului, ca neîntemeiat.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, probele administrate, normele legale incidente și aspectele învederate în întâmpinare, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. S.A. este fondat, pentru următoarele considerente:

Demersul judiciar al reclamantei, astfel cum a fost modificat, vizează obligarea pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraților, în temeiul dispozițiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004, la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat acesteia prin respingerea cererii de plată înregistrate sub nr. x/11.11.2016 constând, în principal, în penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0,2 %/zi de întârziere conform Normei ASF nr. 23/2014, respectiv suma de 3604,64 RON, calculate până la data de 08.09.2021 și în continuare, până la data plății efective și în subsidiar, în dobândă legală penalizatoare, stabilită conform art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Procedând la soluționarea cauzei, Curtea de Apel București a admis excepția prematurității și a respins cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost modificată, ca prematur formulată. Pentru a pronunța această soluție, prima instanță a reținut, în esență, că dreptul la despăgubirile pretinse sub forma penalităților de întârziere sau a dobânzii legale nu a devenit actual prin anularea deciziei F.G.A. nr. 14452/03.05.2018, acesta depinzând de modul în care autoritatea va analiza pe fond cererea de plată în îndeplinirea obligației de executare a hotărârii judecătorești definitive pronunțate în dosarul nr. x/2018.

Împotriva sentinței de fond, reclamanta a declarat recurs întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În esență, criticile recurentei-reclamante vizează aplicarea greșită a cadrului legislativ incident în materie, respectiv dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, considerând că în mod greșit a reținut prima instanță neîndeplinirea în cauză a condițiilor prevăzute de acest text de lege pentru promovarea unei acțiuni de acest tip, anume să existe un act administrativ ilicit și acțiunea să fie introdusă în termen de 1 an de la data la care prejudiciul a fost sau putea fi cunoscut. Mai exact, a susținut că aceste condiții au fost îndeplinite odată cu soluționarea dosarului nr. x/2018 de către Înalta Curte de Casație și Justiție și că, în prezent, există certitudinea existenței unui act administrativ nelegal constând în refuzul de plată. În plus, în ceea ce privește prejudiciul, a arătat că acesta, deși nu este strict determinat, este ușor determinabil.

Totodată, recurenta-reclamantă a arătat că intimatul-pârât a început să facă plăți după soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2018 de către Înalta Curte de Casație și Justiție, pretinzând că acest aspect rezultă dintr-un extras de cont depus la dosar.

Învestită cu soluționarea recursului, Înalta Curte va răspunde punctual criticilor de nelegalitate invocate.

Potrivit dispozițiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004:

"(1) Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în același timp și despăgubiri, termenul de prescripție pentru cererea de despăgubiri curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei".

Această reglementare a acțiunii în contenciosul administrativ subiectiv determină concluzia conform căreia acțiunea în acordarea de despăgubiri, chiar atunci când este formulată separat, are un caracter subsecvent acțiunii în anulare a actului nelegal sau împotriva refuzului de rezolvare a unei cereri referitoare la un drept sau un interes legitim.

Din circumstanțele factuale ale cauzei rezultă că recurenta-reclamantă A. S.A. a înregistrat la intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților, cererea de plată înregistrată sub nr. x/11.11.2016.

Prin decizia F.G.A. nr. 14452/03.05.2018, pârâtul a respins mai multe cereri de plată formulate de A. pentru suma de 7.913.561,09 RON, inclusiv cererea de plată amintită, sub motiv că acestui creditor de asigurare i-ar fi fost aprobate la plată și plătite din disponibilitățile Fondului de garantare a asiguraților suma de 450.000 RON reprezentând limită maximă prevăzută de Legea nr. 213/2015.

Prin sentința civilă nr. 4902/27.11.2018 pronunțată în dosarul nr. x/2018, (definitivă prin decizia nr. 4644/13.10.2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal de respingere a recursului), Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților și a anulat decizia nr. 14452/03.05.2018, obligând pârâtul să emită un act administrativ prin care să analizeze pe fond cererile de plată formulate de reclamantă și menționate în borderoul nr. 2 anexat deciziei cu privire la suma de 7.913.561,09 RON și a respins acțiunea, în rest, ca neîntemeiată.

În această împrejurare, Înalta Curte apreciază că, în speța de față, sunt îndeplinite condițiile de exercitare a acțiunii în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, având în vedere că actul pretins vătămător, respectiv decizia nr. 14452/03.05.2018, a fost anulată definitiv la data de 13.10.2021, prin decizia nr. 4644/2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție pronunțată în dosarul nr. x/2018, iar potrivit paragrafului nr. 77 al Deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 22/2019 pronunțată în recurs în interesul legii:

"Cererea pentru despăgubiri formulată pe cale separată, întemeiată pe dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiționată de existența unei hotărâri judecătorești prin care să fi fost admisă acțiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, pentru că repararea pagubei persoanei vătămate este o latură intrinsecă litigiului administrativ. În caz contrar, reclamantul nu poate recurge decât la calea dreptului comun pentru angajarea răspunderii delictuale a autorității publice, în condițiile prevăzut".

Din analiza dispozițiilor legale mai sus citate și a deciziei nr. 22/2019 a ÎCCJ rezultă că, cererea de despăgubiri formulată pe cale separată, întemeiată pe art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiționată de existența unei hotărâri judecătorești prin care să fi fost admisă acțiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, pentru că repararea pagubei persoanei vătămate este o latură intrinsecă litigiului administrativ.

Natura juridică a răspunderii reglementate de art. 19 din Legea nr. 554/2004 este aceea a răspunderii civile delictuale pentru emiterea unui act administrativ nelegal (act propriu-zis sau act asimilat - refuzul de soluționare/nesoluționare în termen).

În cauză, reclamanta a indicat drept faptă ilicită, pe de o parte, nesoluționarea cererii de plată în termenul legal (act administrativ asimilat), iar pe de altă parte, neacordarea despăgubirii solicitate prin respingerea cererii de plată promovate de A. în calitate de creditor de asigurare al B. prin Decizia nr. 14452/03.05.2018 (act administrativ tipic), prejudiciul constând în lipsa de folosință asupra sumei de bani solicitate cu titlu de creanță de asigurare.

Înalta Curte constată că, în speța de față, actul administrativ tipic este reprezentat de Decizia nr. 14452/03.05.2018, care a fost anulată de instanță în mod definitiv în cadrul dosarului nr. x/2018, ca urmare a constatării nelegalității aplicării plafonului de 450.000 RON, de către F.G.A., la momentul soluționării cererilor de plată.

În acest context, Înalta Curte reține că, în cauză, este îndeplinită condiția existenței unei hotărâri judecătorești prin care să fi fost admisă acțiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal în sensul dispozițiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004. Dreptul urmare, apreciază că dreptul reclamantei la acțiune în sens material este actual, acesta neputând fi condiționat de soluționarea pentru a două oară a cererii de plată de către pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, astfel cum se desprinde din considerentele instanței de fond.

Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte constată că excepția prematurității acțiunii a fost în mod greșit admisă de instanța de fond, astfel că recursul formulat de recurenta-reclamantă este fondat, în cauză fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În continuare, Înalta Curte observă că, în cuprinsul concluziilor scrise depuse de către recurenta-reclamantă la data 3 octombrie 2023, în dosarul de recurs, aceasta a susținut că "FGA a procedat la plata despăgubirilor solicitate prin cererea de plată în data de 29.10.2021, deci la aproximativ 5 ani și jumătate de la data depunerii cererii de plată".

Din probatoriul administrat în dosar nu rezultă însă că intimatul-pârât a soluționat pe fond cererea de plată ce face obiectul prezentei cauze și că ar fi achitat suma pretinsă prin aceasta și nici că ar fi emis o altă decizie de respingere totală sau parțială a pretențiilor formulate prin cererea de plată în discuție.

Este adevărat că, la dosarul de fond a fost depus de către reclamantă, un extras de cont din data de 1 noiembrie 2021, pentru perioada 29 octombrie 2021- 13 octombrie 2021, care atestă faptul că, ulterior soluționării definitive a dosarului nr. x/2018, Fondul de Garantare a Asiguraților a procedat la plata unor creanțe de asigurări către A., însă suma de 1.040 RON ce face obiectul cererii de plată înregistrate sub nr. x/11.11.2016 nu se regăsește în cuprinsul acestuia.

În schimb, la dosarul de fond se află un referat din data de 24 noiembrie 2020, care denotă faptul că, ulterior soluționării definitive de către Înalta Curte de Casație și Justiție a dosarului nr. x/2018, ar fi avut loc o reevaluare a cererii de plată formulate de reclamanta A. cu privire la suma de 1.040 RON, ce face obiectul prezentei cauze și a fost înaintată propunerea de respingere ca tardivă a acesteia, fără a fi depusă însă și o decizie emisă de F.G.A. care să tranșeze aceste chestiune litigioasă.

Cu privire la acest aspect, intimatul-pârât nu a avut nicio poziție, limitându-se la a susține, în cuprinsul întâmpinării, că societatea reclamantă nu a depus la dosarul cauzei documente din care să reiasă că F.G.A. a soluționat pe fond cererea de plată, ci aceasta doar a menționat evaziv, în cuprinsul cererii de recurs, că pârâtul a efectuat mai multe plăți, fără a identifica plata aferentă prezentului dosar.

În consecință, având în vedere susținerile recurentei-reclamante, precum și faptul că înscrisurile aflate la dosarul cauzei nu sunt lămuritoare în privința stabilirii corecte a situației de fapt, cu privire la stadiul soluționării cererii de plată ce face obiectul cauzei, respectiv dacă F.G.A. a emis o decizie în acest sens sau a procedat la achitarea sumei aferente acesteia, Înalta Curte apreciază că, pentru justa soluționare a cauzei, se impune suplimentarea probatoriului și punerea în dezbaterea părților a tuturor împrejurărilor și mijloacelor de probă apte să conducă la dezlegarea pricinii.

Întrucât, urmare a admiterii excepției prematurității cererii de chemare în judecată, prima instanță nu a judecat litigiul în fond, Înalta Curte va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare, aceleiași instanțe, care, astfel cum dispune expres art. 501 din C. proc. civ., va judeca din nou cererea formulată de către reclamantă, reținând că aceasta nu este prematur formulată.

În raport de soluția de casare cu trimitere spre rejudecare și de motivul care a determinat-o, Înalta Curte constată că nu se mai impune analizarea celorlalte motive de recurs, întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., acestea fiind aspecte ce țin de fondul cauzei ce urmează a fi avute în vedere de prima instanță, cu ocazia rejudecării pricinii. Totodată, Înalta Curte reține că soluția pronunțată de instanța de fond cu privire la excepțiile inadmisibilității, tardivității și prescripției nu a fost contestată prin recursul declarat în cauză, astfel încât nu face obiectul învestirii instanței de control judiciar, căpătând caracter definitiv.

În ceea ce privește cheltuielile de judecată solicitate de recurenta-reclamantă, Înalta Curte va avea în vedere dispozițiile art. 453 alin. (1) C. proc. civ., conform cărora cheltuielile de judecată se acordă la cererea părții care a câștigat, ceea ce presupune culpa procesuală a părții care a pierdut procesul. Pe cale de consecință, aceste dispoziții sunt aplicabile doar în acele situații în care instanța de recurs statuează definitiv asupra pretențiilor deduse judecății, întrucât numai în această ipoteză se poate stabili care este partea căzută în pretenții. Drept urmare, având în vedere soluția de casare și de trimitere a cauzei spre rejudecare primei instanțe, întrucât prin hotărârea dată în recurs nu este tranșat litigiul dintre părți, instanța de control judiciar nu se poate pronunța asupra solicitării de acordare a cheltuielilor de judecată, aceasta urmând a fi avută în vedere de către instanța de fond, care va soluționa cauza în rejudecare.

Pentru considerentele expuse anterior, Înalta Curte, constatând incidența motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., în raport de dispozițiile art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și art. 497 alin. (1) C. proc. civ., va admite recursul declarat de reclamanta A. S.A., va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinței civile nr. 1735 din data de 22 noiembrie 2021, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 4 octombrie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.