ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1121/2024

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 31.03.2021, cu număr de dosar x/2/2021, reclamanta A S.A. a chemat în judecată pe pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților (FGA), solicitând instanței ca, prin hotărârea ce o va pronunța, să constate existența unui refuz nejustificat al pârâtului cu privire la soluționarea cererii de plată înregistrate la FGA cu nr. (..)/(..) și să dispună obligarea pârâtului la soluționarea de îndată a cererii de plată, în conformitate cu dispozițiile legale, precum și la plata cheltuielilor de judecată.

1.2. Prin cererea adițională depusă la data de 22 iunie 2021, reclamanta a modificat cererea de chemare în judecată, solicitând obligarea pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraților, în baza art. 19 din Legea nr. 554/2004, la plata despăgubirilor către reclamantă pentru acoperirea prejudiciului cauzat acesteia prin respingerea cererii de plată, constând, în principal, în penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele aplicabile în materia asigurărilor, respectiv 0,2% pe zi întârziere conform Normei ASF nr.23/2014 și, în continuare, până la data plății efective, iar în subsidiar în dobânda legală penalizatoare conform art. 3 din O.G. nr. 13/2011. De asemenea, reclamanta a arătat că își menține solicitarea privind obligarea pârâtului FGA la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

Prin sentința civilă nr. 1467 din data de 20 septembrie 2022, Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a decis următoarele:

- a respins ca neîntemeiate excepțiile inadmisibilității, tardivității și prescripției, invocate de pârât prin întâmpinarea la cererea modificatoare;

- a admis în parte cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost modificată, formulată de reclamanta A SA, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților,

- a obligat pârâtul să plătească reclamantei despăgubiri egale cu dobânda legală aferentă sumei de 2.465 de lei, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (3) din OG nr.13/2011, de la data de 03.05.2018 până la data de 28.10.2021;

- a obligat pârâtul la plata către partea reclamantă a cheltuielilor de judecată reprezentând taxă judiciară de timbru în cuantum de 10% din suma acordată cu titlul de despăgubiri potrivit prezentei sentințe, dar nu mai mult de 300 de lei;

- a obligat pârâtul la plata către partea reclamantă a cheltuielilor de judecată în sumă de 879,33 lei, reprezentând onorariu de avocat;

- a respins, în rest, acțiunea, astfel cum a fost modificată, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței civile menționate la punctul I.2, au declarat recurs reclamanta A S.A. și pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților.

3.1. Prin calea de atac exercitată, evocând incidența cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., reclamanta A S.A. a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a hotărârii atacate, respectiv cu privire la soluția privind stabilirea cuantumului penalităților și, în rejudecare, admiterea acțiunii introductive de instanță, astfel cum a fost modificată. De asemenea, recurenta a solicitat obligarea Fondului de Garantare a Asiguraților la plata cheltuielilor de judecată.

În susținerea recursului, urmare unei succinte prezentări a situației de fapt, recurenta - reclamantă a învederat că hotărârea primei instanței a fost pronunțată cu aplicarea greșită și încălcarea normelor de drept material care stabilesc condițiile în care poate fi angajată răspunderea patrimonială a autorității publice, respectiv a dispozițiilor art. 1531 și art. 1535 C. civ..

În opinia sa, fapta imputabilă FGA are o dublă valență: respingerea inițială a cererii și plata cu întârziere. Or, în contextul în care prin cererea precizată A a solicitat angajarea răspunderii F.G.A. tocmai pentru plata cu întârziere a despăgubirilor, iar instanța a reținut că F.G.A. se face responsabil de plata cu întârziere a despăgubirilor, soluția de obligare a acestuia la plata de despăgubiri doar de la data emiterii deciziei de respingere contravine principiului reparării integrale a prejudiciului. În condițiile în care se cunoaște momentul când a fost efectuată plată, momentul în care FGA trebuia să facă plata trebuia să fie stabilit în conformitate cu art. 2 alin. (1) lit. h din Legea nr. 554/2004, respectiv în termen de 30 de zile. Faptul că FGA a soluționat cererea abia la doi ani de la depunerea ei nu poate să conducă la exonerarea acestuia de la plata de daune interese moratorii, întrucât reprezintă o culpă imputabilă.

Printr-un alt set de critici, recurenta - reclamantă a argumentat în sensul unei eronate aplicări a prevederilor art. 12 alin. (2) din Legea nr.213/2015, arătând, în esență, că, în virtutea art. 38 din Norma ASF nr.23/2014, dacă FGA era obligat să soluționeze cererile de plată cu respectarea normelor legale și contractuale aplicabile raportului de asigurare, nu ar exista nicio bază legală pentru o înlăturare de la aplicare a acelorași prevederi în demersul de stabilire a penalităților, ca evaluare legală a prejudiciului cauzat prin plata cu întârziere a sumelor datorate cu titlu de despăgubiri.

Nu în ultimul rând, recurenta - reclamantă a susținut și teza unei eronate aplicări a prevederilor art. 3 din O.G. nr.13/2011, apreciind că cel ce a suferit un prejudiciu cauzat prin plata cu întârziere este un asigurător, motiv pentru care stabilirea dobânzii penalizatoare trebuie să se facă conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr.13/2011, iar nu în baza art. 3 alin. (3) din același act normativ, mai precis, din perspectiva patrimoniului prejudiciat, nu din perspectiva celui care este chemat să repare prejudiciul.

3.2. În cauză, pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților a formulat recurs, prin care, evocând incidența cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat casarea sentinței recurate și, în rejudecare, respingerea acțiunii, ca neîntemeiată, apreciind că hotărârea a fost dată cu încălcarea art. 2 alin. (3) art. 11 art. 12 alin. (1) art. 13 alin. (5) și art. 14 alin. (1) din Legea nr. 213/2015, art. 18 alin. (3) și art. 19 raportat la art. 8 din Legea nr. 554/2004.

Printr-un prim set de critici, urmare unei succinte prezentări a situației de fapt, recurentul - pârât a susținut că, instanța de judecată a pronunțat soluția cu încălcarea competenței exclusive și exprese a FGA de a soluționa cererile creditorilor de asigurări, potrivit procedurii administrative stabilită în cadrul Legii nr. 213/2015, având în vedere că intimata nu a solicitat FGA penalitățile și dobânzile în discuție, ci s-a adresat direct instanței de fond, demersul său judiciar fiind însă inadmisibil prin raportare la dispozițiile legii anterior menționate, la principiul accesorium sequtur principale și la principiul separației puterilor în stat.

Consideră că instanța de fond a respins în mod eronat excepția inadmisibilității acțiunii invocată de către FGA în temeiul art. 19 raportat la art. 8 din Legea nr. 554/2004. Cererea de plată a fost soluționata prin Decizia 14452/03.05.2018, iar aceasta decizie a fost contestată în cadrul dosarului nr. x/2/2018. In soluționarea contestației, prin Decizia ICCJ nr. 4644/13.10.2021 s-au respins recursurile pârtilor, iar sentința civila nr. 4902/27.11.2018 pronunțată de Curtea de Apel București în dosar a rămas definitivă. În cadrul acestui dosar, intimata a solicitat atât anularea deciziei FGA 14452/2018, cât și obligarea la plata despăgubirilor solicitate prin cererile de plata respinse prin decizie. Faptul ca instanța de judecata nu a obligat FGA direct la plata despăgubirilor solicitate, ci a obligat FGA sa soluționeze pe fond cererea de plată, s-a făcut cu respectarea dispozițiilor exprese ale Legii 213/2015, ce dau in competență exclusivă și expresă a FGA analiza cererilor de plata depuse de creditorii unui asigurător în faliment, urmând ca soluția administrativă a FGA sa facă obiectul verificării legalității de către instanța de contencios administrativ. Or, dacă prin acțiunea de față intimata solicită penalitati/dobânzi, în temeiul legii, aferente despăgubirilor solicitate prin contestația ce a făcut obiectul dosarului nr. x/2/2018, nu există nicio justificare legală sau rațională pentru care aceasta să solicite, odată cu obligarea FGA la plata despagubirilor și plata penalităților sau a dobânzilor, pretinse în litigiul pendinte.

Prin motivarea instanței de fond a soluției de respingere a excepției inadmisibilitatii instanța instituie un caz nou, nesusținut de nicio norma de drept sau de logică judică, în care promovarea realizării în instanță atât a dreptului principal, cât și a acesoriilor este respinsă, reclamantul putând sa se adreseze pentru accesorii numai dacă anterior instanța a dat o hotărâre favorabilă pentru dreptul principal. Or, nu există nicio dispoziție care să oblige titularii drepturilor să se adreseze instanței mai întâi pentru dreptul principal și, dacă obțin o hotărâre favorabilă, pot cere accesorii ulterior, cu excluderea promovării simultane a acțiunii pentru dreptul principal si pentru accesorii la acesta.

Or, legea contenciosului administrativ dă posibilitatea exercitării separate a acțiunii în despăgubire față de acțiunea în anularea actului, dar nu în orice condiții, ci numai dacă acest lucru nu este posibil odată cu exercitarea acțiunii în anularea actului, deci potrivit regulii instituite în cadrul art. 8 din Legea nr. 554/2004, respectiv dacă persoana vătămată nu poate cunoaște și determina întinderea pagubei la data promovării acțiunii principale împotriva actului vătămător. Această situație nu este însă incidentă în speță, întrucât intimata nu a făcut dovada unor împrejurări obiective care au făcut imposibilă stabilirea întinderii prejudiciului produs anterior promovării acțiunii principale în contenciosul administrativ ce face obiectul dosarului nr. x/2/2018, de vreme ce aceasta solicită penalități de întârziere/dobânzi în temeiul unei dispoziții prevăzute în legislația RCA în sarcina asigurătorilor, respectiv Normei ASF 23/2014, ceea ce exclude o cuantificare/ stabilire a întinderii prejudiciului proprie a intimatei sau, în privința dobânzilor, în temeiul OG nr. 13/2011, ceea ce exclude iarăși o evaluare proprie a pretinsului prejudiciu.

În opinia sa, instanța a identificat greșit și cauza acțiunii, admițând în parte acțiunea A și obligând FGA la plata de „despăgubiri egale cu dobânda legală aferentă sumei de 2.465 lei, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, de la data de 03.05.2018 până la data de 28.10.2021", reținând ca fiind îndeplinită premisa legală impusă de art. 19 din Legea 554/2004, respectiv existența unei hotărâri judecătorești privind cenzurarea unui act administrativ tipic sau asimilat, identificând în acest sens anularea deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018, deși intimata a solicitat despăgubiri sub forma penalităților sau dobânzilor pentru soluționarea cu întârziere a cererii de plată nr. (..)/(..). În realitate, nu se poate reține vreo culpă a FGA în emiterea Deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018, în condițiile în care Fondul a achitat reclamantei anterior 450.000lei, aplicând dispoziția legii in materia plafonului de garantare cu respectarea stricta a textului art. 15 alin. (2) din Legea 213/2015.

A mai arătat recurentul-pârât că instanța de fond a respins în mod greșit excepția tardivității, ridicată prin întâmpinare, dreptul material la acțiunea privind accesorii la despăgubirile solicitate prin cererea de plată nr. (..)/(..), fiind prescris.

Mai mult decât atât, instanța de fond a considerat în mod greșit că în cauză sunt îndeplinite cerințele răspunderii civile delictuale, chiar și în cazul în care reclamanta ar fi solicitat despăgubiri nu pentru nesoluționarea în termen legal a cererii de plată, ci pentru emiterea Deciziei nr. 14452/2018, decizie anulată de instanța judecătorească.

Recurentul - pârât a evocat și faptul că, în cauza pendinte, nu ar fi incidentă teza unui prejudiciu generat de nesoluționarea în termen a unei cereri și nici de refuzul nejustificat al autorității de a soluționa cererea. Astfel, recurentul - pârât a arătat că soluționarea cu întârziere sau nesoluționarea în termen a unei cereri reprezintă un act administrativ asimilat distinct de actul administrativ tipic anulat de instanța de judecată, iar reclamanta nu a făcut dovada actului administrativ atipic care să fi fost cenzurat printr-o hotărârea definitivă, astfel că nu există situația premisă prevăzută de art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

A mai susținut recurentul-pârât că dispozițiile O.G. nr. 13/2011 nu se aplică pentru situația nesoluționării în termenul legal a unei cereri, iar între părți nu a existat o convenție, în sensul acestui act normativ, care să atragă plata dobânzilor penalizatoare și nici nu se poate discuta despre o scadență pentru îndeplinirea obligației menționate. Totodată, s-a argumentat și în sensul că FGA este o insituție de drept public și nu un profesionist, astfel încât nu sunt aplicabile prevederile art. 13 alin. (2) din actul normativ indicat supra.

4.1. Recurentul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților a formulat întâmpinare față de recursul declarat de partea adversă, solicitând respingerea acestuia și admiterea propriului recurs, cu consecința casării sentinței recurate și a rejudecării litigiului în sensul respingerii acțiunii introductive, în principal, pe cale de excepție și în subsidiar, ca neîntemeiată.

4.2. Legal citată, recurenta - reclamantă A S.A. nu a formulat întâmpinare.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate și normele legale incidente, Înalta Curte constată că recursurile formulate de reclamanta A S.A. și de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților sunt nefondate, pentru următoarele considerente:

Având a stabili ordinea de soluționare a celor două recursuri, Înalta Curte constată că este prioritară examinarea criticilor formulate de recurentul-pârât FGA la adresa legalității sentinței civile recurate, în contextul în care prin această cale de atac sunt promovate critici referitoare la neîndeplinirea condițiilor de exercițiu a acțiunii civile, astfel că eventuala validare a oricăreia din criticile pârâtului la adresa modalității de soluționare a excepțiilor invocate în fața primei instanțe ar face de prisos examinarea pe fond a raportului litigios.

Înalta Curte observă că pârâtul FGA a invocat în fața instanței de fond excepțiile inadmisibilității, tardivității și prescripției, cu privire la cererea modificatoare formulată de către reclamantă. În recurs, pârâtul a formulat critici exprese cu privire la soluția dată asupra excepției inadmisibilității și a tardivității acțiunii.

În ceea ce privește excepția inadmisibilității, Înalta Curte reține că, în recurs, pârâtul FGA a dezvoltat argumentația în sprijinul acestei excepții pe două paliere, respectiv: (i) încălcarea competenței exclusive a FGA de a soluționa cererile de plată ale creditorilor de asigurări, conform art. 2 alin. (3) art. 11 art. 14 alin. (1) art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, câtă vreme intimata nu a solicitat penalitățile/dobânzile pretinse de la FGA în procedura administrativă; (ii) inadmisibilitatea acțiunii, în raport de prevederile art. 8 și art. 19 din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce privește primul aspect de inadmisibilitate, recurentul-pârât a formulat critici sub aspectul unei pretinse încălcări a competenței exclusive a FGA de a soluționa cererile de plată ale creditorilor de asigurări, susținând, în esență, că o acțiune care vizează creanțe accesorii nesolicitate în cuprinsul cererii de plată odată cu creanța principală ar fi inadmisibilă.

Înalta Curte constată că acest argument este nou, nefiind regăsit în întâmpinările formulate de pârât în dosarul instanței de fond, fiind invocat pentru prima dată în recurs. Nu se poate reține nici că invocarea acestui argument ar fi determinată de vreunul dintre considerentele primei instanțe sau chiar de recursul reclamantei, fiind o apărare care, evident, nu a fost prezentată instanței de fond. Totodată, deși recurentul-pârât se referă la o pretinsă inadmisibilitate a acțiunii, susținerile sale vizează un aspect de fond al cauzei, de natură a reliefa netemeinicia acțiunii și nu o lipsă a uneia dintre condițiile de exercitare a acțiunii civile.

Chiar în ipoteza în care s-ar aprecia că această pretinsă inadmisibilitate ar putea fi analizată direct în recurs, Înalta Curte reține că despăgubirile solicitate în prezenta cauză au ca temei prevederile art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, susținându-se existența unei fapte ilicite a Fondului, în sensul emiterii Deciziei nr. 14452/03.05.2018 de neacordare a despăgubirii solicitate, care a generat prejudiciul A constând în lipsa de folosință asupra sumei de bani cerute cu titlu de creanță de asigurare prin cererea de plată.

Despăgubirile solicitate de reclamantă sunt doar cuantificate sub forma penalităților de întârziere/dobânzilor legale aplicate la valoarea creanței de asigurare, dar ele reprezintă contravaloarea prejudiciului suportat prin fapta culpabilă a FGA de a fi emis un act administrativ nelegal și, astfel, de a fi întârziat plata debitului principal. Prin urmare, aceste accesorii nu puteau fi cerute prin cererea de plată, care privește doar creanța de asigurare și al cărei regim juridic este reglementat de Legea nr. 213/2015, pe când prezenta acțiune în despăgubiri este formulată conform dispozițiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004.

Cât privește cel de-al doilea aspect de inadmisibilitate a cererii susținut în recurs prin raportare la prevederile art. 8 și art. 19 din Legea nr. 554/2004, se constată că instanța fondului a apreciat că admisibilitatea acțiunii reiese din conținutul reglementării Legii nr. 554/2004, care permite persoanei vătămate să solicite despăgubiri pe calea unei acțiuni subsidiare în pretenții, atunci când a cerut inițial anularea actului administrativ, fără a cere în același timp și despăgubiri.

În acord cu considerentele judecătorului fondului, Înalta Curte constată că dispozițiile art. 8 coroborate cu cele ale art. 19 din Legea nr. 554/2004 nu instituie în sarcina subiectului de sezină, în cazul contenciosului de plină jurisdicție, obligația de a formula cererea în dezdăunare concomitent cu cererea de anulare a actului administrativ pretins vătămător. Dimpotrivă, art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede în mod expres posibilitatea formulării unei acțiuni în despăgubiri pe cale separată, fără condiționalitatea sugerată de recurentul-pârât ca subiectul de sezină să fie ținut să justifice formularea cererii de dezdăunare pe cale separată.

Singurele condiții de procedură impuse de art. 19 din Legea nr. 554/2004 vizează competența instanței și termenul de formulare a acțiunii în despăgubiri, acesta fiind termenul de un an de la data la care reclamantul a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.

În recurs, recurentul-pârât FGA a prezentat o serie de argumente subsumate acestei excepții, invocând, în esență, posibilitatea reclamantei de a formula acțiunea în despăgubiri odată cu acțiunea în anularea Deciziei nr. 14452/2018, la acel moment reclamanta cunoscând și existența și întinderea pagubei. Or, Înalta Curte constată că aceste argumente vizează termenul de formulare a acțiunii, din perspectiva prescripției dreptului material la acțiune, iar nu inadmisibilitatea cererii în despăgubiri, prin prisma imposibilității formulării acțiunii în despăgubiri pe cale separată.

În concluzie, soluția primei instanțe referitoare la excepția de inadmisibilitate a acțiunii reflectă o corectă apreciere a condițiilor de admisibilitate a acțiunii în despăgubiri formulate pe cale separată, impunându-se menținerea hotărârii sub acest aspect.

Recurentul-pârât a mai criticat greșita respingere a excepției tardivității, arătând că termenul de un an prevăzut de art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru depunerea acțiunii în despăgubiri trebuia calculat de la data comunicării Deciziei nr. 14452/03.05.2018, iar nu de la data rămânerii definitive a hotărârii judecătorești de soluționare a contestației împotriva acestei decizii. Instanța de fond a respins această excepție, cu motivarea că termenul de un an este unul de prescripție, iar nu de decădere, iar sancțiunea pentru nerespectarea termenului legal nu ar fi constatarea tardivității acțiunii, ci respingerea acesteia ca prescrisă.

După cum s-a arătat anterior, în recurs pârâtul FGA a prezentat considerente succinte cu privire la soluția dată asupra excepției tardivității acțiunii, susținând în cuprinsul lor că dreptul material la acțiune este prescris. Chiar dacă, la nivelul argumentației recurentului-pârât, pare să existe o confuzie care se perpetuează și în recurs, cu privire la excepția procesuală incidentă în cazul depășirii termenului de un an prevăzut de art. 19 din Legea nr. 554/2004 (respectiv tardivitate sau prescripție), Înalta Curte constată că prima instanță a făcut o corectă aplicare în speță a prevederilor art. 19 din Legea nr. 554/2004, referitoare la termenul de un an în care partea ce se consideră vătămată printr-un act administrativ nelegal poate promova acțiunea în despăgubire.

În aplicarea prevederilor art. 19 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004, astfel cum au fost interpretate prin Decizia nr. 22/2019 pronunțată de Înalta Curte în soluționarea recursului în interesul legii, în prezenta cauză paguba și întinderea sa depind de recunoașterea creanței principale, motiv pentru care termenul de un an nu curge de la data comunicării respingerii cererii de plată prin Decizia nr. 14452/03.05.2018, astfel cum susține recurentul-pârât. Dreptul material la acțiune nu este prescris extinctiv atât timp cât existența creanței este condiționată, pe de-o parte, de anularea actului administrativ nelegal, iar pe de altă parte, de lămurirea existenței în beneficiul reclamantei a creanței principale reprezentate de creanța de asigurări.

Prin sentința civilă nr. 4902/27.11.2018, pronunțată de Curtea de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2/2018, definitivă prin decizia nr. 4644/13.10.2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție – Secția de contencios administrativ și fiscal, s-a dispus doar anularea Deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018, prin care fusese respinsă și cererea de plată ce face obiectul prezentului litigiu, cu obligarea pârâtului la analiza pe fond a cererii respective de plată. Creanța principală solicitată de A în calitate de creditor de asigurări nu a fost nici confirmată, nici infirmată de către instanța judecătorească, motiv pentru care, câtă vreme FGA nu recunoaște existența acesteia prin plată sau o instanță judecătorească nu o acordă în beneficiul reclamantei, nu i se poate imputa reclamantei omisiunea de a nu fi solicitat despăgubiri sub forma penalităților de întârziere sau a dobânzii legale, concomitent cu acțiunea în anularea Deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018.

Altfel spus, nu se poate conchide că reclamanta ar fi avut, în mod rezonabil, posibilitatea să cunoască întinderea pagubei pretinse sub forma penalităților de întârziere sau a dobânzii legale încă de la data formulării acțiunii în anularea Deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018, câtă vreme această decizie a fost anulată definitiv la data de 13.10.2021, iar plata creanței de asigurare în sumă de 2.465 lei s-a făcut la data de 28.10.2021, conform extrasului bancar atașat la fila 207 din dosarul de fond.

Pentru aceste motive, Înalta Curte va respinge, ca nefondate, și criticile recurentului-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților, referitoare la soluția dată asupra excepției tardivității acțiunii/prescripției dreptului material la acțiune.

În continuare, în ceea ce privește criticile formulate pe fondul cauzei, Înalta Curte apreciază că gradul de conexitate ce există între argumentele evocate prin cele două memorii promovate în cauză impune, pentru justa soluționare a litigiului pendinte, analiza grupată a acestora, în funcție de aspectele de drept invocate.

Din circumstanțele concrete ale cauzei, rezultă că recurenta - reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o cerere prin care, ulterior modificării acesteia, în baza art. 19 din Legea nr. 554/2004 a solicitat obligarea pârâtului FGA la plata despăgubirilor apreciate de A ca fiind necesare acoperirii unui pretins prejudiciu ce, în opinia reclamantei, i-ar fi fost cauzat prin respingerea cererii de plată nr. (..)/(..). Reclamanta a apreciat că acest prejudiciu constă, în principal, în penalități în cuantumul de 0,2% pe zi întârziere (conform Normei ASF nr. 23/2014) de la data la care, în opinia sa, ar fi trebuit să fie soluționată cererea de plată și până la data plății efective, iar în subsidiar în dobânda legală penalizatoare conform art. 3 din O.G. nr. 13/2011. Fapta clamată de reclamantă a fost cea a emiterii, de către pârâtul FGA, a deciziei nr. 14452/03.05.2018, de neacordare a despăgubirii solicitate, drept demers care ar fi generat prejudiciul constând în lipsa de folosință asupra sumei de bani, cerută cu titlu de creanță de asigurare prin cererea de plată, urmare emiterii actului administrativ nelegal.

Plecând de la aceste repere ale învestirii instanței de contencios administrativ, Înalta Curte reamintește că răspunderea pentru prejudiciile cauzate de o autoritate publică în condițiile prevăzute de art. 19 din Legea nr. 554/2004, prin emiterea unui act administrativ nelegal, este o răspundere patrimonială de drept administrativ.

Astfel, potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ „Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată.”, același act normativ arătând la art. 18 că „(1) Instanța, soluționând cererea … poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operațiune administrativă. (…) (3) În cazul soluționării cererii, instanța va hotărî și asupra despăgubirilor pentru daunele materiale și morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru.”, iar la art. 19 „(1) Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în același timp și despăgubiri, termenul de prescripție pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei. (2) Cererile se adresează instanțelor de contencios administrativ competente, în termenul de un an prevăzut la art. 11 alin. (2)

Din analiza dispozițiilor legale citate anterior rezultă că acțiunea formulată pe cale separată în acordarea despăgubirilor, întemeiată pe art. 19 din Legea nr.554/2004, este condiționată de existența unei hotărâri judecătorești prin care să fi fost admisă acțiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, pentru că repararea pagubei persoanei vătămate este o latură intrinsecă litigiului de contencios administrativ. O altă cerință ce se deduce din interpretarea aceleiași norme este că, pentru angajarea răspunderii administrativ patrimoniale, se cere dovedirea legăturii de cauzalitate între prejudiciul, respectiv daunele pretinse, și emiterea actelor administrative, anterior anulate sau a căror anulare a fost solicitată prin aceeași acțiune, în temeiul art. 8 din Legea nr. 554/2004.

Întreaga reglementare a acțiunii în contenciosul administrativ subiectiv determină concluzia conform căreia acțiunea în acordarea de despăgubiri, chiar atunci când este formulată separat, are un caracter subsecvent acțiunii în anularea actului nelegal sau împotriva refuzului de rezolvare a unei cereri referitoare la un drept sau un interes legitim.

Natura juridică a răspunderii reglementate de art. 19 din Legea nr. 554/2004 este aceea a răspunderii civile delictuale pentru emiterea unui act administrativ nelegal (act propriu-zis sau act asimilat – refuzul administrativ nelegal).

Răspunderea pentru prejudiciile cauzate de o autoritate publică în condițiile prevăzute de Legea nr. 554/2004 este o răspundere patrimonială de drept administrativ. Regulile generale ale angajării acestei răspunderi, dat fiind momentul emiterii deciziei anulate (03.05.2018), sunt cele ale răspunderii civile delictuale.

Condițiile generale cumulative ale răspunderii civile delictuale pentru fapta proprie sunt deci (1) existența unui prejudiciu, (2) existența unei fapte ilicite, (3) existența unui raport de cauzalitate ca raport cauză-efect între fapta ilicită și prejudiciu, (4) existența vinovăției celui care a cauzat prejudiciul, constând în intenția, neglijența sau imprudența cu care a acționat. Prin prejudiciu se înțelege rezultatul, efectul negativ suferit de o anumită persoană, fie sub aspect patrimonial, fie sub aspect moral, ca urmare a faptei ilicite săvârșite de o altă persoană, iar fapta ilicită desemnează orice faptă prin care, încălcându-se normele dreptului obiectiv, sunt cauzate prejudicii dreptului subiectiv aparținând unei persoane.

În cauză, reclamanta - recurentă a indicat drept faptă ilicită emiterea de către pârâtul FGA a deciziei nr. 14452/03.05.2018 de neacordare a despăgubirii solicitate, prejudiciul constând în lipsa de folosință asupra sumei de bani cerute cu titlu de creanță de asigurare prin cererea de plată, apreciind că legătura de cauzalitate este evidentă. Decizia nr. 14452/03.05.2018 a fost anulată prin sentința civilă nr. 4902/27.11.2018 a Curții de Apel București, definitivă prin decizia nr. 4644/13.10.2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, astfel că a reprezentat un act administrativ nelegal. În urma reanalizării cererii de plată inițiale, pârâtul - recurent a conchis că reclamanta era îndreptățită să beneficieze de plata creanței de asigurare în sumă de 2465 lei achitând-o la data de 28.10.2021.

Astfel, motivul pentru care A nu a încasat până la data de 28.10.2021 suma ce îi era cuvenită se regăsește în efectul respingerii cererii sale de prin decizia FGA nr. 14452/03.05.2018, act administrativ unilateral anulat definitiv de instanța de contencios administrativ.

Or, este cert că la data de 03.05.2018, exercitându-și competența acordată de Legea nr. 213/2015, pârâtul - recurent a procedat la analiza cererii de plată, astfel că pentru intervalul 03.05.2018 – 28.10.2021 societatea reclamantă - recurentă s-a găsit în situația de a nu fi beneficiat de folosința sumei 2465 lei din cauza actului nelegal emis de Fondul de Garantare a Asiguraților. Altfel spus, decizia FGA nr. 14452/03.05.2018 a produs o vătămare părții recurente - reclamante, întrucât respingerea nelegală a cererii de plată a împiedicat creditorul de asigurări să se bucure de folosința sumei cuvenite.

Odată anulată prin hotărâre judecătorească definitivă decizia FGA nr. 14452/03.05.2018, în sarcina părții recurente - pârâte se reține o faptă ilicită constând în emiterea unui act administrativ unilateral nelegal, prin care Fondul de Garantare a Asiguraților a întârziat folosința de către partea reclamantă-recurentă a sumei cuvenite acesteia cu titlu de creanță de asigurări. Or, prin lipsirea acesteia de folosința sumei respective, recurenta-reclamantă a suferit un prejudiciu.

Câtă vreme premisa de bază a producerii a acestui prejudiciu se găsește în decizia FGA nr. 14452/03.05.2018, act administrativ anulat, în cauză sunt incidente reglementările Legii nr. 554/2004, inclusiv sub aspectul reparării pagubei.

Așadar, repararea prejudiciului prin acordarea despăgubirilor ca urmare a anulării unui act administrativ (decizia FGA nr. 14452/03.05.2018) corespunde specificului acțiunii de contencios administrativ pentru perioada 03.05.2018 – 28.10.2021, exercitată în forma subsidiară prevăzută de art. 19 din Legea nr. 554/2004, perioadă ce a fost stabilită în mod corect de către instanța de fond.

Pentru a statua astfel, Înalta Curte reține că, prin efectul cererii adiționale de modificare a obiectului acțiunii introductive de instanță, partea reclamantă - recurentă, a solicitat acordarea despăgubirilor în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, ceea ce implică premisa legală esențială a existenței unei hotărâri judecătorești privind cenzurarea unui act administrativ tipic sau asimilat emis de pârât. Or, o astfel de hotărâre judecătorească există doar în sensul anulării deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018, deci pentru perioada începând cu data emiterii actului administrativ nelegal, fără ca partea reclamantă-recurentă să demonstreze existența sa și cu privire la conduita Fondului de Garantare a Asiguraților între data înregistrării cererii de plată și data de 03.05.2018 a emiterii deciziei anulate.

În continuare, se constată că în mod legal a fost identificat de prima instanță și prejudiciul suferit de partea reclamantă - recurentă pentru lipsa de folosință a sumei de 2465 lei, a cărui compensare corespunde dobânzii legale aferente sumei respective, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (3) din OG nr.13/2011, pentru perioada anterior menționată.

Relevante în acest sens sunt dispozițiile art. 1535 alin. (1) că „În cazul în care o sumă de bani nu este plătită la scadență, creditorul are dreptul la daune moratorii, de la scadență până în momentul plății, în cuantumul convenit de părți sau, în lipsă, în cel prevăzut de lege, fără a trebui să dovedească vreun prejudiciu. În acest caz, debitorul nu are dreptul să facă dovada că prejudiciul suferit de creditor ca urmare a întârzierii plății ar fi mai mic.”.

Totodată, art. 3 din OG nr. 13/2011 privind dobânda legală remuneratorie și penalizatoare pentru obligații bănești, precum și pentru reglementarea unor măsuri financiar-fiscale în domeniul bancar prevede la art. 3 că „(2) Rata dobânzii legale penalizatoare se stabilește la nivelul ratei dobânzii de referință plus 4 puncte procentuale. … (3) În raporturile juridice care nu decurg din exploatarea unei întreprinderi cu scop lucrativ, în sensul art. 3 alin. (3) din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., republicată, rata dobânzii legale se stabilește potrivit prevederilor alin. (1) respectiv alin. (2) diminuat cu 20%.”, art. 1 alin. (3) din actul normativ amintit arătând că „Dobânda datorată de debitorul obligației bănești pentru neîndeplinirea obligației respective la scadență este denumită dobândă penalizatoare.”.

În speță, dobânda cuvenită A prezintă natura juridică a celei penalizatoare, iar raportul juridic litigios nu decurge din exploatarea unei întreprinderi cu scop lucrativ, ci privește activitatea Fondului de Garantare a Asiguraților vizând creanțele de asigurări potrivit Legii nr. 213/2015.

În acest din urmă sens, premisa esențială a acordării sumei de 2465 lei, cu titlu de creanță de asigurări de către FGA nu se regăsește în activitatea de asigurări desfășurată în trecut de societatea de asigurări falită, ci în competența acordată pârâtului prin Legea nr. 213/2015 de repartizare a sumelor din Fondul de garantare a asiguraților către creditorii de asigurări.

În consecință, despăgubirea ce se cuvine părții reclamante-recurente va fi la nivelul dobânzii legale penalizatoare aferente sumei amintite, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (3) din OG nr. 13/2011, de la data de 03.05.2018 până la data de 28.10.2021.

De asemenea, raportul de cauzalitate este neîndoielnic, actul nelegal emis de pârâtul - recurent în sensul respingerii cererii de plată în discuție împiedicând reclamanta - recurentă să beneficieze de folosința creanței de asigurări pentru perioada 03.05.2018 (prima analiză a cererii de plată) – 28.10.2021 (reanalizarea cererii de plată urmată de achitarea sumei amintite).

În sfârșit, vinovăția pârâtului - recurent nu poate fi exclusă, emiterea deciziei nr. 14452/03.05.2018 fiind rezultatul unei conduite culpabile a FGA în interpretarea Legii nr. 213/2015, cu atât mai mult cu cât partea pârâtă - recurentă a ales să promoveze prin actele emise o interpretare a textului legal defavorabilă creditorilor de asigurări, fără însă ca pentru un astfel de rezultat să fi procedat la o analiză atentă, gramaticală, logică și sistematică a Legii respective, astfel încât să identifice concluzia corectă.

Cât privește despăgubirile la care reclamanta susține că are dreptul în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile prin care se susține că aceste despăgubiri pot fi acordate sub forma penalităților de întârziere stipulate în contractele de asigurare, în condițiile prevederilor Ordinului CSA nr. 14/2011, respectiv ale Normei ASF nr. 23/2014, coroborate cu art. 12 alin. (2) din Legea nr. 213/2015.

Potrivit art. 4 alin. (1) lit. a din Legea nr. 213/2015 privind Fondul de garantare a asiguraților ,,În înțelesul prezentei legi, termenii și expresiile de mai jos au următoarea semnificație: a) creanța de asigurări - creanțele creditorilor de asigurări care rezultă dintr-un contract de asigurare, inclusiv sumele rezervate pentru acești creditori atunci când unele elemente ale datoriei nu sunt cunoscute încă. Se consideră creanțe de asigurări sumele achitate creditorilor de asigurări din disponibilitățile Fondului, reprezentând despăgubiri/indemnizații, precum și primele datorate de către asigurătorul debitor pentru perioada în care riscul nu a fost acoperit de acesta, ca urmare a încetării contractelor de asigurare; (...)”.

Textul de lege a fost interpretat prin Decizia nr. 29/2020 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept (ÎCCJ – HP), prin care s-a reținut că ,,În interpretarea dispozițiilor art. 4 alin. (1) lit. a din Legea nr.213/2015, prin creanță de asigurare se înțelege și creanța izvorâtă din dreptul de regres al societății de asigurare care a despăgubit pe asiguratul său împotriva asigurătorului de răspundere civilă obligatorie aflat în faliment.(...)”.

Relevante sunt și prevederile art. 3 alin. (1) lit. i din Legea nr. 503/2004 privind redresarea financiară, falimentul, dizolvarea și lichidarea voluntară în activitatea de asigurări, republicată, potrivit cărora reprezintă ,,i) creanțe de asigurări - creanțele creditorilor de asigurări, care rezultă dintr-un contract de asigurare, inclusiv sumele rezervate pentru acești creditori atunci când unele elemente ale datoriei nu sunt cunoscute încă. Se consideră creanțe de asigurări creanțele Fondului de garantare, precum și primele datorate de către societatea de asigurare/reasigurare debitoare, rezultate din încetarea ori, după caz, din anularea contractelor de asigurare sau operațiunilor efectuate, conform legii aplicabile acestora, înainte de intrarea în procedura falimentului;(...)”.

Totodată, Legea nr. 136/1995 privind asigurările și reasigurările în România, forma în vigoare la data producerii evenimentului asigurat prevedea:

→ art. 481 alin. (2) ,,Contractul de asigurare atestă existența asigurării de răspundere civilă pentru pagube produse prin accidente de autovehicule. (...)”;

→ art. 49 ,,Asigurătorul acordă despăgubiri, în baza contractului de asigurare, pentru prejudiciile de care asigurații răspund față de terțe persoane păgubite prin accidente de autovehicule, precum și tramvaie și pentru cheltuielile făcute de asigurați în procesul civil, în conformitate cu: a) legislația în vigoare din statul pe teritoriul căruia s-a produs accidentul de autovehicul și cu cel mai mare nivel de despăgubire dintre cel prevăzut în legislația respectivă și cel prevăzut în contractul de asigurare; b) legislația românească în vigoare, în cazul în care persoanele păgubite sunt cetățeni ai statelor membre ale Uniunii Europene, în timpul unei călătorii ce leagă direct două teritorii în care este valabil tratatul de instituire a Comunității Economice Europene, dacă nu există birou național pe teritoriul traversat în care s-a produs accidentul.”;

→ art. 50 alin. (1) ,,Despăgubirile se acordă pentru sumele pe care asiguratul este obligat să le plătească cu titlu de dezdăunare și cheltuielile de judecată persoanelor păgubite prin vătămare corporală sau deces, precum și prin avarierea ori distrugerea de bunuri. (...)” [s.n.].

De asemenea, potrivit Normei ASF nr. 23/2014 privind asigurarea obligatorie de răspundere civilă pentru prejudicii produse prin accidente de vehicule:

art. 1 alin. (2) ,,Contractul de asigurare obligatorie de răspundere civilă pentru prejudicii produse prin accidente de vehicule acoperă răspunderea civilă delictuală a proprietarului sau a utilizatorului unui vehicul pentru prejudiciile produse unei terțe părți prin intermediul vehiculului.”;

art. 26 alin. (1) ,,Asigurătorul RCA are obligația de a despăgubi partea prejudiciată pentru prejudiciile suferite în urma accidentului produs prin intermediul vehiculului asigurat, potrivit pretențiilor formulate în cererea de despăgubire, dovedite prin orice mijloc de probă. Fără a se depăși limitele de despăgubire prevăzute în contractul de asigurare RCA, în condițiile în care evenimentul asigurat s-a produs în perioada de valabilitate a poliței de asigurare RCA, se acordă despăgubiri în formă bănească pentru: a) vătămări corporale sau deces, inclusiv pentru prejudicii fără caracter patrimonial; b) pagube materiale; c) pagube reprezentând consecința lipsei de folosință a vehiculului avariat; d) cheltuieli de judecată efectuate de către persoana păgubită.”;

art. 38 ,,Dacă asigurătorul RCA nu își îndeplinește obligațiile în termenele prevăzute la art. 37 sau și le îndeplinește defectuos, inclusiv dacă diminuează nejustificat despăgubirea, se aplică o penalizare de 0,2%, calculată pentru fiecare zi de întârziere, la întreaga sumă de despăgubire cuvenită sau la diferența de sumă neachitată, care se plătește de asigurător”.[s.n.]

Din interpretarea coroborată a normelor juridice menționate se observă că aceste penalități de întârziere sunt în legătură strictă cu modalitatea de îndeplinire de către asiguratorul RCA a obligației de plată a despăgubirii în cadrul acțiunii în regres, exercitată în considerarea dispozițiilor art. 2210 C. civ., privind subrogarea asiguratorului în drepturile asiguratului său.

Într-adevăr, după cum s-a arătat deja, art. 38 din Norma ASF nr.23/2014 se regăsește în Titlul I – Capitolul III vizând Contractul de asigurare.

Cu toate acestea, argumentul de toponimie a textelor normative nu este decisiv, câtă vreme premisele de aplicare a normelor juridice din Capitolul III amintit sunt diferite, premisa esențială a art. 15 și urm. constituind-o fapta asiguratului RCA, în timp ce în cazul penalităților indicate de art. 38 premisa este diferită, regăsindu-se în fapta culpabilă a asigurătorului RCA.

În plus, în cauza de față partea reclamantă - recurentă nu invocă vreo întârziere a asigurătorului RCA, ci o întârziere a pârâtului FGA, astfel că premisa de aplicare a art. 38 din Norma ASF nr.23/2014 nu este nici măcar prezentă.

Potrivit textului menționat, penalitățile de întârziere sunt datorate de asigurătorul RCA pentru nerespectarea la termen a obligației de plată a despăgubirii solicitate de asigurătorul CASCO în exercitarea dreptului de regres, respectiv pentru prejudiciul cauzat de asigurătorul RCA prin depășirea termenelor de plată reglementate de Norma ASF în discuție.

Legea specială nu a prevăzut o garanție legală și în ceea ce privește daunele-interese moratorii pentru protejarea creditorilor de asigurări de consecințele insolvenței unui asigurător, iar reclamanta - recurentă nu poate pretinde stabilirea în sarcina pârâtului - recurent a altor obligații decât cele expres prevăzute de lege, în condițiile în care acesta nu preia toate drepturile și obligațiile asigurătorului, nefiind succesor universal sau cu titlu universal al acestuia.

Reclamanta - recurentă a primit plata despăgubirii pentru riscul produs, izvorâtă din contractul de asigurare, existând legătură de cauzalitate; în cazul plății penalităților de întârziere, legătura de cauzalitate nu este una directă, ci se grevează pe o culpă ulterioară a FGA care a refuzat să achite despăgubirea cuvenită A.

Prevederile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 (conform cărora „prin derogare de la dispozițiile art. 100 alin. (1) lit. b din Legea nr. 85/2014, Fondul poate înregistra la masa credală, în tot cursul procedurii de faliment, în vederea recuperării lor, orice sume, dobânzi și/sau cheltuieli pe care acesta le-a achitat din resursele sale”) nu se interpretează în sensul că ar recunoaște caracterul de creanțe de asigurări și penalităților de întârziere, întrucât sfera de cuprindere a noțiunii se determină în raport de prevederile art. 3 alin. (1) lit. i din Legea nr.503/2004 și art. 4 alin. (1) lit. a din Legea nr. 213/2015, ce reglementează în mod expres această instituție. Totodată, art. 18 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 face trimitere la sume, dobânzi și/sau cheltuieli pe care însuși Fondul de garantare a asiguraților le-a angajat în procedura de soluționare a cererilor (spre exemplu, costuri cu expertize).

Conchizând, Înalta Curte reține că răspunderea administrativ patrimonială reglemenatată de art. 19 din Legea nr. 554/2004 este una extracontractuală și, în situația particulară incidentă în cauza pendinte, o atare răspundere derivă din fapta ilicită cauzatoare de prejudicii constând în emiterea unui act administrativ nelegal (Decizia FGA nr.14452/03.05.2018), iar nu din contractul de asigurare RCA. Drept urmare, penalitățile de întârziere pretinse de A nu pot fi acordate ca despăgubire, lipsind temeiul legal care să permită acordarea lor în caz de întârziere a FGA în plata creanței de asigurări, astfel că raționamentul dezvoltat de prima instanță este legal.

Față de aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 496 C. proc. civ. coroborate cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursurile declarate de reclamanta A S.A. și de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților împotriva sentinței civile nr. 1467 din data de 20 septembrie 2022 pronunțate de Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E :

Respinge recursurile declarate de reclamanta societatea A S.A. și de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților împotriva sentinței civile nr. 1467 din data de 20 septembrie 2022 pronunțate de Curtea de Apel București-Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 28 februarie 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.