ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3864/2023

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal la data de 22.10.2020, sub număr de dosar x/2020, reclamanta S.C. A. S.R.L. a chemat în judecată pârâta Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor - ANSVSA, solicitând instanței obligarea acesteia la plata sumei de 70.000 RON (respectiv: 10.000 RON/lună de la data intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019 și până la data apariției O.U.G. nr. 117/2020, adică de la data de 16.12.2019 - până la data de 24.07.2020), conform art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019. Prin întâmpinarea depusă la data de 12.03.2021, pârâta Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor a invocat, cu prioritate, excepția necompetenței materiale, indicând Curtea de Apel Pitești, secția de contencios administrativ și fiscal, ca instanță competentă material și teritorial în soluționarea prezentei cauze, prin raportare la art. 10 din Legea nr. 554/2004, O.G. nr. 42/2004 și H.G. nr. 1415/2009. A mai invocat pârâta excepția lipsei calității procesuale pasive a ANSVSA. Prin sentința civilă nr. 3320/18.05.2021, Tribunalul București, secția a II-a de contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței materiale și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Pitești, secția de contencios administrativ și fiscal, reținând că raportul de drept administrativ dedus judecății vizează exercitarea unei competențe de către o autoritate publică centrală, respectiv ANSVSA. Dosarul a fost înregistrat pe rolul Curții de Apel Pitești la data de 16.07.2021.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 189/F-CONT din 20 octombrie 2021 a Curții de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, s-a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor și a fost respinsă acțiunea formulată de reclamantul A. S.R.L. - pentru CSVA Mihăești, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor - ANSVSA, ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței nr. 189/F-CONT din 20 octombrie 2021 a Curții de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a formulat recurs reclamanta S.C. A. S.R.L., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În motivarea recursului, a arătat că o prima critică privește faptul ca obiectul cauzei îl reprezintă cererea reclamantei, prin care a solicitat obligarea ANSVSA si DSVSA la achitarea sumei de 70.000 RON conform art. IV alin. (1) din Legea 236/2019, suma ce urmează sa fie actualizata cu rata inflației si calcuata pentru fiecare perioada in parte, astfel încât s-a considerat în prezenta unui refuz al ANSVSA de a soluționa favorabil cererea pentru perioada anterioara O.U.G. nr. 117/2020 si obligarea la asigurarea resurselor bugetare, si nu acțiune în pretenții. Așadar, fundamentul juridic al acțiunii este reprezentat de dispozitiile art. 15 alin. (2) din O.G. nr. 42/2004, astfel cum au fost modificate prin art. IV din Legea 236/2019. A arătat că tinde in realitate la a solicita obligarea autorității la alocarea fondurilor necesare efectuării de către DSVSA a plații sumelor prevăzute de art. IV din Legea 236/2019, asa cum a reținut in mod corect ICCJ în decizia nr. 4443/05.10.2021, în dosarul nr. x/2021. Prin urmare, în opinia sa, sentința a fost data cu încalcarea si aplicarea greșita a normelor de drept material. Instanța de fond, analizând cererea de chemare in judecata, a înlaturat apărările sale apreciind, prin raportare la dispozițiile legale, ca reclamanta nu a făcut dovada existentei unui refuz nejustificat al paratelor. Prima instanță a interpretat si aplicat greșit dispozițiile art. IV din Legea 236/2019, din ale cărui articole coroborate nu reiese ca acordarea sumei de 10.000 RON/luna, pentru beneficiarii contractelor de concesiune/subsecvente/acorduri cadru/acte adiționale ar fi condiționate de elaborarea normelor metodologice ale legii. De asemenea, în opinia sa, trebuie avut in vedere caracterul juridic al normelor metodologice prin care se detaliază modul in care o lege trebuie aplicata. În fapt astfel de norme reprezintă acte administrative care au rolul de a clarifica si detalia dispozițiile actelor normative pentru care au fost emise. Acestea apar ca niște norme interpretative care sunt supuse exigentelor art. 9 alin. (2) C. civ., prin urmare nu pot produce efecte decât pentru viitor. Faptul că normele metodologice nu au fost elaborate în termenul stabilit în textul legii, dar si faptul ca elaborarea acestora nu apare ca o condiție a acordării drepturilor stipulate in art. IV din Legea 236/2019, duc la concluzia ca de la data intrării in vigoare a legii si pana la abrogarea acestui articol prin O.U.G. nr. 117/2020, sunt justificate pretențiile tuturor beneficiarilor contractelor de concesionare/subsecvente/acorduri/acte adiționale cu privire la plata sumelor stipulate prin art. IV al legii. ANSVSA nu era ținuta de elaborarea Normelor Metodologice. Având în vedere natura juridică, de drept administrativ, a raporturilor juridice create între recurentă si ANSVSA - autoritatea publica, faptul că prezentul litigiu rezulta din neexecutarea unui act administrativ, iar pretențiile formulate decurg din această neexecutare, a apreciat că aceasta cauza aparține competentei de soluționare a instanței de contencios administrativ, potrivit art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare. În aceste situații, competența materială se determină potrivit art. 10 alin. (1) teza I din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, prin aplicarea criteriului rangului, în sistemul administrației publice, a autorității emitente a actului administrativ tipic sau asimilat. A mai susținut recurenta că instanța de fond a interpretat si aplicat greșit si dispozițiile art. 15 din Ordonanța Guvernului nr. 42/2004 si a respins cererea de chemare in judecata in judecata si, pe cale de consecință, nu a obligat paratele la achitarea sumei de 70.000 RON, pe motivul ca legiuitorul nu a dorit sa scutească cabinetele veterinare, care au încheiat contracte conform art. 15 alin. (2) din O.G. nr. 42/2004, privind organizarea activității sanitar-veterinare si pentru siguranța alimentelor, de prezentarea unor astfel de documente justificative, intrucat serviciile ce fac obiectul Legii 236/2019 si care trebuie sa fie remunerate cu suma de 10.000 RON/luna înainte de apariția acesteia le efectua gratuit, cu alte cuvinte, pentru aceste servicii nu a prestat vreodată activitatile intermediare specifice cu documente justificative, deoarece nu erau remunerate, fiind plătite doar serviciile de baza prestate de cabinete/societăți, conform contract, in baza O.G. nr. 42/2004. Și în această situație critica de nelegalitate vizează aplicarea eronata a dispozițiilor art. 15 din O.G. nr. 42/2004, fapt care a condus la interpretarea si aplicarea acestui text de lege total greșit, care de altfel a fost coroborat greșit si cu art. 6 din Anexa 2, modificat prin O.U.G. nr. 117/2020. În speță, modificarea adusa la art. 6 din anexa 2 prin O.U.G. nr. 117/2020, nu îsi găsește aplicabilitatea, întrucât nu retroactivează, in ceea ce privește art. 15 din O.G. nr. 42/2004 acesta nu vizează serviciile noi intermediare pentru care solicită suma de bani ce face obiectul acțiunii, iar Legea nr. 236/2019 nu impune astfel de obligații. În fine, pentru a nu mai fi nicio discuție cu privire la modul in care a desfășurat pretinsele activități, pentru care solicita suma de 70.000 RON, recurenta a arătat că înțelege să atașeze prezentului recurs factura, înscrisul doveditor al serviciilor efectuate de cabinet/societate in toate cele 7 luni. Contrar celor reținute de către instanța de fond, dreptul recurentei nu este virtual (cat timp a desfășurat aceste activități în favoarea statului), fiind evident ca răspunderea contractuala a paratelor poate fi angajata, intrucat ANSVSA-ului i se poate imputa o lipsa de diligenta in ceea ce privește o reglementare speciala de acordare a sumei lunare de 10.000 RON. Este de neacceptat ca medicul veterinar care a prestat efectiv serviciile statului sa suporte asemenea pierderi de care se fac vinovate paratele. În concluzie, pentru considerentele expuse, a solicitat admiterea recursului si, în rejudecare, admiterea acțiunii asa cum a fost formulata si precizată.

Apărările formulate în cauză Intimata-pârâtă a formulat întâmpinare, prin care a susținut că reclamanta nu a făcut nicio dovadă a existentei unui raport juridic obligational în care ANSVSA să fie subiect pasiv în cadru acestui raport, astfel că aceasta nu poate avea calitate procesuală pasivă. Prin urmare, sentința recurată este legală, în mod corect judecătorul fondului constatând lipsa calității procesuale pasive a pârâtei.

Procedura de soluționare a cererii de recurs În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția completului învestit cu soluționarea cauzei s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 27 aprilie 2023, în ședință publică, cu citarea părților. La termenul de judecată din 27.04.2023 s-a dispus suspendarea cauzei în temeiul dispozițiilor art. 517 alin. (1) 1 C. proc. civ., în raport de dosarul nr. x/2023 aflat pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție - completul competent să soluționeze recursul în interesul legii. La data de 06.06.2023 recurenta-reclamantă a depus cerere de repunere pe rol a cauzei în raport de soluționarea dosarului nr. x/2023 prin Decizia nr. 9 din 29 mai 2023 pronunțată în soluționarea recursului în interesul legii, fixându-se termen la data de 14 septembrie 2023, în ședință publică, cu citarea părților.

Soluția instanței de recurs În temeiul art. 248 C. proc. civ., analizând cu prioritate excepția nulității recursului invocată din oficiu, actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu motivele invocate, cu apărările formulate prin întâmpinare și prin raportare la dispozițiile legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul formulat este nul. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Instanța de control judiciar amintește că potrivit art. 487 alin. (1) C. proc. civ., recursul se va motiva prin însăși cererea de recurs sau înăuntrul termenului de recurs, iar conform art. 489 alin. (1) din același act normativ, recursul este nul dacă nu a fost motivat în termenul legal, cu excepția cazurilor prevăzute la alin. (3), care statuează că motivele de casare de ordine publică pot fi invocate și din oficiu de instanța de recurs, care însă este obligată să le pună în dezbatere părților. Astfel, deși există formal o declarație de recurs, nu se indică explicit, raportat la textul art. 488 C. proc. civ. care sunt motivele de nelegalitate a hotărârii recurate, analiza de nelegalitate a hotărârii instanței de fond fiind astfel imposibil de realizat, exprimarea nemulțumirii față de soluția pronunțată, fără indicarea unor motive concrete de nelegalitate care să poată fi analizate fie și prin prisma dispozițiilor art. 489 alin. (3) C. proc. civ., neputând echivala cu motivarea recursului. Înalta Curte constată că în declarația scrisă de recurs, înregistrată la dosar, în care se indică motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta nu evidențiază care sunt motivele concrete de nelegalitate ce ar putea fi încadrate în articolul antereferit. Așa cum s-a arătat elocvent în practica judiciară, pe baza principiului echivalenței actelor juridice, motivarea recursului nu poate fi făcută prin trimitere/reiterare a apărărilor de la fond, deoarece, fiind întocmite anterior pronunțării hotărârii atacate, acestea reprezintă poziția părții față de drepturile și obligațiile în discuție, iar nu critici aduse unei hotărâri, care nu fusese încă pronunțată. Mai mult, pentru a conduce la casarea hotărârii, recursul nu se poate limita la o simplă indicare de formă a textelor legale și la prezentarea circumstanțelor factuale ale cauzei, ci condiția legală a dezvoltării motivelor implică determinarea greșelilor anume imputate, o minimă argumentare a criticii în fapt și în drept, precum și indicarea probelor și raționamentelor pe care se bazează. În acest context, așa cum s-a relevat mai sus, recurenta a indicat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., potrivit cu care încălcarea normelor de drept material se poate face prin aplicarea unui text de lege străin situației de fapt, extinderea normei juridice dincolo de ipotezele la care se aplică sau restrângerea nejustificată a aplicării prevederilor legale, precum și prin încălcarea unor principii generale de drept. Altfel spus, textul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. se referă, fie la nesocotirea unei norme de drept material, fie la interpretarea ei eronată, în sensul că instanța a dat o greșită interpretare a acesteia sau faptele au fost reținute greșit în raport de exigențele textului de lege. Or, nu a fost indicată niciuna dintre ipotezele prevăzute la pct. 1-8 ale acestui articol, nici afirmată și dezvoltată ca atare pentru ca, în mod real, recursul să poată fi încadrat în textul de lege menționat. Înalta Curte reține că sunt date în competenta instanței de control judiciar exclusiv chestiunile care țin de legalitatea soluției instanței de fond. Conform art. 483 alin. (3) și (4) C. proc. civ. recursul este o cale extraordinară de atac menită să asaneze eventualele greșeli de judecată anume imputate de către recurent prin prisma motivelor de casare expres și limitativ prevăzute de lege în art. 488 C. proc. civ., per a contrario, aspectele de fapt și critici în legătură cu stabilirea stării de fapt nu pot face obiectul recursului. Înalta Curte constată că argumentele invocate de recurentă prin memoriul de recurs, în esență, se referă la solicitarea sa de obligare a ANSVSA si DSVSA la achitarea sumei de 70.000 RON conform art. IV alin. (1) din Legea 236/2019, suma ce urmează sa fie actualizata cu rata inflației si calculata pentru fiecare perioada in parte, considerând ca se află in prezenta unui refuz al ANSVSA de a soluționa favorabil cererea pentru perioada anterioara O.U.G. nr. 117/2020 si obligarea la asigurarea resurselor bugetare. A susținut că fundamentul juridic al acțiunii este reprezentat de dispozitiile art. 15 alin. (2) din O.G. nr. 42/2004, astfel cum a fost modificat prin art. IV din Legea 236/2019, aspecte pe care le-a prezentat în aceeași formă și în fața instanței de fond, și care nu se referă la nelegalitatea sentinței atacate, prin care s-a constatat lipsa de calitate procesuală pasivă a ANSVSA. Instanța de control judiciar reține că judecătorul fondului a arătat motivul pentru care constatat că pârâta ANSVSA nu are calitate procesuală pasivă în cauză, respectiv că "în speță, pentru stabilirea instituției căreia îi revine competența de soluționare a cererii reclamantului, relevante sunt dispozițiile art. 6 din Anexa nr. 21 la O.G. nr. 42/2004 - Prevederi specifice de aplicare a art. 15 din ordonanță, potrivit cărora: "(1) Beneficiarii contractelor pentru realizarea activităților prevăzute la art. 15 alin. (2) din ordonanță primesc suma de 10.000 RON, sumă exceptată de TVA, din bugetul Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor, prin bugetul direcțiilor sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor județene, respectiv a municipiului București, în baza decontului și a documentelor justificative. Așadar, verificarea și aprobarea solicitării de plată a sumei prevăzute de art. IV alin. (1) din Legea 263/2019, precum și plata acesteia sunt de competența direcțiilor sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor județene, instituții publice cu personalitate juridică, aflate în subordinea ANSVSA. Faptul că A.N.S.V.S.A. este ordonator principal de credite nu poate avea drept consecință participarea acesteia, în calitate de parte, în prezentul dosar." Aceste argumente ar fi trebuit să fie combătute de către recurenta-reclamantă prin calea de atac declarată, însă aceasta nu a formulat nici o critică concretă de nelegalitate în privința motivării reținute, nearătând motivul pentru care apreciază că pârâta are calitate procesuală pasivă în prezenta cauză, formulând critici pe fondul problemei litigioase. Așa fiind, instanța de control judiciar constată că aspectele reținute de către instanța de fond în justificarea soluției de admitere a excepției inadmisibilității acțiunii nu au fost contestate, pe calea recursului, de către reclamantă. Din această perspectivă, așa cum s-a constatat în precedent, recursul declarat în cauză este inform din punct de vedere procedural și, ca atare, nu satisface exigențele pentru validarea sa. În consecință, reținând că recursul promovat nu este explicit în vreo critică compatibilă cu materia recursului, Înalta Curte va constata nulitatea recursului. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Față de toate aceste considerente, în temeiul art. 489 alin. (1) din C. proc. civ. coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004 Înalta Curte va admite excepția nulității recursului invocată de intimatul-pârât Guvernul României și va constata nulitatea recursului formulat de reclamantă.