ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3779/2023

Ședința publică din data de 12 septembrie 2023

Asupra conflictului negativ de competență de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei

Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată la data de 03.02.2023 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul General al Poliției de Frontieră - Inspectoratul Teritorial al Poliției de Frontieră Sighetu Marmației - Sectorului Poliției de Frontieră Vicov - Punctul Poliției de Frontieră Vicov, anularea Deciziei nr. 144.426 din data de 24.01.2023 emise de pârât, prin care i s-a interzis să intre în România timp de 5 ani, în temeiul art. 106

3

alin. (2) din O.U.G. nr. 194/2002.

Hotărârile care au generat conflictul negativ de competență

Hotărârea Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal

Prin sentința nr. 248/2023 din 15 februarie 2023, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței sale teritoriale, invocată de din oficiu și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Cluj.

Pentru a pronunța această soluție, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a reținut, în esență că, art. 106 indice 3 alin. (5) din O.U.G. nr. 194/2002 din 12 decembrie 2002 privind regimul străinilor în România, reprezintă o normă de procedură cu caracter derogatoriu de la norma de drept comun prevăzută de art. 10 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, care se aplică cu prioritate în ce privește stabilirea competenței teritoriale de soluționarea a litigiilor având ca obiect anularea deciziei prin care s-a dispus măsura de interzicere a intrării în România a unui cetățean străin.

Astfel cum rezultă din conținutul actului care se comunică reclamantului sub semnătura de primire- decizia cu nr. x/24.01.2023 acesta a fost întocmit de către comisar șef poliție B. din cadrul Inspectoratul Teritorial al Poliției de Frontieră Sighetul Marmației.

Potrivit art. 2 lit. x) din O.U.G. nr. 194/2002 privind regimul străinilor în România, prin interdicția de intrare în România se înțelege decizia sau orice alt act de natură administrativă sau judiciară prin care se interzice intrarea și șederea pe teritoriul României pentru o perioadă determinată.

Art. 106 indice 3 alin. (2) din același act normativ prevede că interzicerea intrării în România se dispune, în condițiile prezentei ordonanțe de urgență, de Inspectoratul General pentru Imigrări sau de organele poliției de frontieră și în situația în care străinul nu a făcut obiectul unei măsuri de îndepărtare, precum și împotriva străinilor prevăzuți la art. 8 alin. (1) lit. b) - d) și art. 8 alin. (2) lit. a) - b^1) sau care nu îndeplinesc condițiile prevăzute la art. 6 alin. (1) lit. h).

Față de conținutul concret al art. 106

3

alin. (5) din O.U.G. nr. 194/2002, se impune stabilirea înțelesului noțiunii de "formațiune care a dispus această măsură", prin raportare la prevederile art. 12 alin. (1) și (4) din O.U.G. nr. 104/2001 privind organizarea și funcționarea Poliției de Frontieră Române, cu modificările și completările ulterioare potrivit cu care la nivel teritorial, Poliția de Frontieră Română organizează Garda de Coastă, inspectorate teritoriale, grupuri de nave, sectoare și alte unități ale poliției de frontieră; în punctele de trecere a frontierei de stat se organizează și funcționează puncte ale poliției de frontieră.

Potrivit art. 12 alin. (4) din O.U.G. nr. 104/2001, cu modificările și completările ulterioare, la frontiera cu fiecare stat vecin, exceptând județele Tulcea și Constanța, se organizează și funcționează inspectorate teritoriale cu personalitate juridică. În județele care au ca limită frontiera de stat, se organizează servicii teritoriale ale poliției de frontieră. (...)

De asemenea, conform art. 21 alin. (4) din H.G. nr. 445/2002 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 105/2001 privind frontiera de stat a României, dacă nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de lege, pentru orice tip de control, polițistul de frontieră, în baza atribuțiilor referitoare la siguranța națională și ordinea publică sau la solicitarea autorității competente, poate lua măsurile necesare pentru a nu permite intrarea sau ieșirea în/din țară a persoanei, a mijlocului de transport sau a bunurilor.

Procedând la interpretarea coroborată a prevederilor 106 indice 3 alin. (2) din O.U.G. Nr. 194/2002 și art. 12 alin. (1) și (4) din O.U.G. Nr. 104/2001, art. 21 alin. (4) din H.G. nr. 445/2002, Curtea a reținut că decizia prin care se dispune interzicerea intrării pe teritoriul României, pentru o perioadă determinată, a unui cetățean străin s-a dispus de către inspectoratul teritorial al Poliției de Frontieră, în a cărui rază teritorială de competență se află punctul de trecere al frontierei, unde s-a petrecut fapta care a generat luarea acestei măsuri, anume punctul de trecere a frontierei Sighetu Marmației.

Astfel, s-a reținut că nu se poate pune semnul egalității juridice între "organele poliției de frontieră", potrivit art. 106 indice 3 alin. (2) din O.U.G. Nr. 194/2002, "formațiunea care a dispus măsura," în sensul art. 106 indice 3 alin. (5) din O.U.G. nr. 194/2002 și Inspectoratul General al Poliției de Frontieră, în ce privește exercitarea competenței referitoare la dispunerea măsura interzicerii intrării pe teritoriul României.

Dacă legiuitorul intenționa să instituie în această materie o normă de competență teritorială exclusivă în favoarea Curții de Apel București motivat de faptul că sediul Inspectoratului General al Poliției de Frontieră se află în circumscripția teritorială a acestei instanțe, reglementarea unei astfel de situații derogatorii față de norma de drept comun în materia contenciosului administrativ impunea o prevedere expresă în acest sens care să fie corelată cu stabilirea procedurii și competenței unice a Inspectoratului General al Poliției de Frontieră de luare a măsurii de interzicere a intrării în România la nivel centralizat și pentru întreg teritoriul României doar de către această instituție.

În acest caz, ar fi fost inutile exprimări de genul "organele poliției de frontieră" din cuprinsul art. 106 indice 3 alin. (2) din O.U.G. nr. 194/2002 sau "formațiunea care a dispus măsura," în sensul art. 106 indice 3 alin. (5) din O.U.G. nr. 194/2002, fiind la îndemâna legiuitorului să indice în ambele alineate în mod expres că măsura este luată întotdeauna de către o singură instituție și anume, Inspectoratul General al Poliției de Frontieră, precum și faptul că măsura se contestă de către persoană vătămată exclusiv la Curtea de Apel București.

De lege lata, nu există o astfel de normă de procedură cuprinsă în reglementarea specială care să instituie o competența teritorială exclusivă de soluționare a cererilor având ca obiect anularea Deciziei de interzicere a intrării pe teritoriul României în favoarea Curții de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal, iar poziția administrativă a pârâtei Inspectoratul General al Poliției de Frontieră, bazată pe o interpretare nelegală a dispozițiilor legale incidente în prezenta cauză, cu privire la formațiunea care emite de interzicere a intrării pe teritoriul României, nu poate să aducă atingere unei norme de procedură civilă lipsită de echivoc, respectiv 106 indice 3 alin. (5) din O.U.G. Nr. 194/2002.

Astfel, cauza a fost înregistrată la data de 22.03.2023 pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal sub același număr unic de dosar, respectiv sub nr. x/2013.

Hotărârea Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal.

Prin sentința civilă nr. 261/2023 din 08 mai 2023, Curtea de Apel Cluj, secția a III-a de contencios administrativ și fiscal a admis la rându-i excepția necompetenței teritoriale invocată de pârât și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal.

A constatat intervenit conflictul negativ de competență și a înaintat dosarul Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea soluționării acestuia.

Pentru a pronunța această soluție, Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a reținut, în esență că măsura a fost dispusă prin Nota-raport nr. 144.426 din data de 24.01.2023, prin care INSPECTORATUL TERITORIAL AL POLIȚIEI DE FRONTIERĂ SIGHETU MARMAȚIEI, SECTORUL POLIȚIEI DE FRONTIERĂ VICOV a informat INSPECTORATUL GENERAL AL POLIȚIEI DE FRONTIERĂ cu privire la situația reclamantului și a solicitat aprobarea instituirii măsurii de interzicere a intrării în România pentru o perioadă de 5 ani.

Pe această notă a fost aplicată, de către chestorul principal al INSPECTORATULUI GENERAL AL POLIȚIEI DE FRONTIERĂ, o rezoluție cu textul "aprob".

Chiar dacă, aparent, actul contestat apare ca fiind emis de INSPECTORATUL TERITORIAL AL POLIȚIEI DE FRONTIERĂ SIGHETU MARMAȚIEI, SECTORUL POLIȚIEI DE FRONTIERĂ VICOV, Curtea de Apel București a reținut că, în realitate, INSPECTORATUL TERITORIAL AL POLIȚIEI DE FRONTIERĂ SIGHETU MARMAȚIEI a făcut o propunere în sensul emiterii acestuia, iar INSPECTORATUL GENERAL AL POLIȚIEI DE FRONTIERĂ a aprobat această propunere, numai la momentul aprobării actul căpătând statutul de act administrativ, cu consecința caracterului obligatoriu.

Prin urmare, autorul actului trebuie considerat INSPECTORATUL GENERAL AL POLIȚIEI DE FRONTIERĂ și această concluzie apare ca fiind în concordanță cu dispozițiile art. 7 din O.U.G. nr. 104/2001, care stabilesc faptul că Inspectoratul General al Poliției de Frontieră este unitatea centrală a Poliției de Frontieră Române, cu personalitate juridică și competență teritorială pentru întreaga zona de responsabilitate a poliției de frontieră, care exercită conducerea și răspunde de întreaga activitate a poliției de frontieră, desfășoară activități de investigare și cercetare a infracțiunilor deosebit de grave circumscrise crimei organizate, migrației ilegale și criminalității transfrontaliere comise în zona de competență teritorială a Poliției de Frontieră, precum și orice alte atribuții date în competența sa prin lege. Or, cum numai INSPECTORATUL GENERAL AL POLIȚIEI DE FRONTIERĂ are competență pe întreaga zonă de responsabilitate a poliției de frontieră înseamnă că numai acesta poate emite un act cu valabilitate pe întreg teritoriul României, precum cel contestat în speță, iar nu și inspectoratele teritoriale, care au o competență teritorială limitată.

Astfel, a apreciat că aprobarea nu este o condiție posterioară emiterii actului administrativ, ci echivalează chiar cu emiterea unui asemenea act, fiind evident că, dacă măsura nu ar fi fost aprobată, acest lucru ar fi însemnat inexistența și imposibilitatea de punere în aplicare a măsurii, ceea ce dovedește că, înainte de aprobare, nu există un act administrativ. De altfel, dacă această aprobare ar fi o condiție posterioară emiterii actului administrativ, ea ar trebui să fie prevăzută de lege ca atare, ceea ce nu este cazul. Mai mult, în această optică nu se poate explica cum o formațiune cu competență teritorială limitată ar putea dispune o măsură cu aplicabilitate generală pentru toată zona de frontieră.

Totodată, Curtea de Apel Cluj a reținut că prin actul cu nr. x din 24.01.2023, reclamantul a fost informat că împotriva sa Inspectoratul General al Poliției de Frontieră a dispus măsura interzicerii intrării în România pe o perioadă de 5 ani, prin urmare acest act nu reprezintă actul administrativ contestat, ci o simplă informare cu privire la măsura luată, motiv pentru care apare ca fiind irelevant faptul că el este emis de către INSPECTORATUL TERITORIAL AL POLIȚIEI DE FRONTIERĂ SIGHETU MARMAȚIEI, SECTORUL POLIȚIEI DE FRONTIERĂ VICOV.

În concluzie, având în vedere faptul că INSPECTORATUL GENERAL AL POLIȚIEI DE FRONTIERĂ își are sediul în București, competența de soluționare a prezentei cauze revine Curții de Apel București, motiv pentru care, văzând și prevederile art. 129 alin. (2), art. 130 alin. (2) și art. 132 alin. (3) C. proc. civ., a admis excepția necompetenței teritoriale, invocată de Inspectoratul General al Poliției de Frontieră și a declinat competența de soluționare a cererii de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul General al Poliției de Frontieră, în favoarea Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal.

Decizia ÎCCJ pronunțată în regulator de competență

Înalta Curte de Casație și Justiție sesizată cu stabilirea regulatorului de competență, în conformitate cu dispozițiile art. 135 din C. proc. civ., analizând obiectul cauzei deduse judecății și dispozițiile legale incidente va stabili competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, pentru considerentele ce succed:

Înalta Curte constată că, în cauză, ne aflăm în fața unui conflict negativ de competență tipic, întrucât dispozițiile art. 133 pct. 2 din C. proc. civ., republicat, dispun că "există conflict de competență când două sau mai multe instanțe și-au declinat reciproc competența de a judeca același proces sau, în cazul declinărilor succesive, dacă ultima instanță învestită își declină la rândul său competența în favoarea uneia dintre instanțele care anterior și-au declarat necompetența".

Problema de drept care a generat conflictul negativ de competență privește competența teritorială de soluționare a cauzei din perspectiva emitentului actului atacat.

Înalta Curte constată că obiectul acțiunii privește contestarea măsurii de interzicere a intrării pe teritoriul României pentru o perioadă de 5 ani dispuse prin Decizia nr. 144.426 din data de 24.01.2023, emisă de Inspectoratul General al Poliției de Frontieră - Inspectoratul Teritorial al Poliției de Frontieră Sighetu Marmației - Sectorului Poliției de Frontieră Vicov - Punctul Poliției de Frontieră Vicov.

În ceea ce privește măsura interzicerii intrării pe teritoriul României, potrivit dispozițiilor art. 106

3

din O.U.G. nr. 194/2002:

"(1) Interzicerea intrării în România se dispune, în condițiile prezentei ordonanțe de urgență, de Inspectoratul General pentru Imigrări, concomitent cu emiterea deciziei de returnare.

(2) Interzicerea intrării în România se dispune, în condițiile prezentei ordonanțe de urgență, de Inspectoratul General pentru Imigrări sau de organele poliției de frontieră și în situația în care străinul nu a făcut obiectul unei măsuri de îndepărtare, precum și împotriva străinilor prevăzuți la art. 8 alin. (1) lit. b) -d) și art. 8 alin. (2) lit. a) -b1) sau care nu îndeplinesc condițiile prevăzute la art. 6 alin. (1) lit. h).

(3) Interzicerea intrării în România nu se dispune dacă străinul cu ședere ilegală face dovada că s-a aflat în imposibilitatea de a părăsi teritoriului României din motive umanitare sau din alte motive obiective independente de voința sa.

(4) Dispunerea măsurii de interzicere a intrării în România se comunică străinilor, în scris, de către organul care a luat măsura și conține motivarea în fapt și în drept, precum și informațiile privind căile de atac posibile.

(5) Măsura de interzicere a intrării în România poate fi contestată de către străin în termen de 10 zile de la comunicare la curtea de apel în a cărei rază de competență se află formațiunea care a dispus această măsură. Contestația nu suspendă executarea măsurilor de îndepărtare. Hotărârea instanței este definitivă."

Astfel, dispozițiile art. 106

3

alin. (5) stabilesc o regulă de competență teritorială exclusivă, în funcție de sediul autorității publice care a dispus măsura interzicerii intrării în România.

Din analiza înscrisurilor aflate la dosarul cauzei se observă că, prin Nota Raport întocmită sub nr. x din data de 24.01.2023 de către șeful P.F.F. Vicov și adresată Inspectoratului General al Poliției de Frontieră, pârâtul Inspectoratul Teritorial al Poliției de Frontieră Sighetu Marmației - Sectorul Poliției de Frontieră Vicov a solicitat aprobarea instituirii măsurii de interzicere a intrării în România împotriva reclamantului A. pe o perioadă de 5 (cinci) ani (24.01.2023-23.01.2028).

După aprobare, măsura a fost adusă la cunoștința reclamantului A. prin intermediul adresei înregistrată cu nr. x/24.01.2023, emisă de șeful P.F.F. Vicov . Din conținutul acestei adrese rezultă că măsura interzicerii intrării în România a fost dispusă de Inspectoratul General al Poliției de Frontieră, iar reclamantul a fost îndrumat să se adreseze Curții de Apel București în cazul în care dorește să conteste măsura astfel dispusă.

Coroborând aceste aspecte cu prevederile legale incidente ale O.U.G. nr. 194/2002, rezultă că măsura interzicerii intrării în România a fost propusă de pârâtul Inspectoratul Teritorial al Poliției de Frontieră Sighetu Marmației - Sectorul Poliției de Frontieră Vicov, dar a intrat în vigoare și a început să producă efecte doar în urma aprobării de către Inspectoratul General al Poliției de Frontieră. Așadar, măsura contestată a fost dispusă de către Inspectoratul General al Poliției de Frontieră, organ care își are sediul în circumscripția Curții de Apel București, instanță căreia îi revine și competența soluționării prezentei cauze.

Punctul de Trecere a Frontierei Vicov din cadrul Inspectoratului Teritorial al Poliției de Frontieră Sighetu-Marmației nu are decât competență de solicitare a instituirii măsurii și de comunicare a acesteia persoanei în cauză, măsura fiind aprobată și dispusă de către Inspectoratul General al Poliției de Frontieră.

De asemenea, măsura nu putea fi dispusă de către Inspectoratul Teritorial al Poliției de Frontieră Sighetu-Marmației sau de către punctul de frontieră, deoarece este o măsură destinată a opera pe întreg teritoriul țării, ceea ce excedează sferei de competență a organului local de poliție.

Este fără relevanță, sub aspectul stabilirii competenței de soluționare a cauzei, faptul că adresa de comunicare a măsurii către reclamant a fost întocmită de Inspectoratul Teritorial al Poliției de Frontieră Sighetu Marmației - Punctul de Trecere a Frontierei Vicov, câtă vreme prin aceasta, așa cum rezultă în mod neechivoc din conținutul său, doar s-a procedat la informarea cetățeanului străin cu privire la măsura interzicerii intrării în România dispusă de Inspectoratul General al Poliției de Frontieră.

În stabilirea competenței teritorială a instanței nu pot fi luate în considerare nici prevederile art. 12 alin. (4) din O.U.G. nr. 104/2001, invocate în argumentația sa de către Curtea de Apel București, potrivit cărora:

"La frontiera cu fiecare stat vecin, exceptând județele Tulcea și Constanța, se organizează și funcționează inspectorate teritoriale cu personalitate juridică. În județele care au ca limită frontiera de stat, se organizează servicii teritoriale ale poliției de frontieră. În județele Brăila și Ialomița se organizează sectoare ale poliției de frontieră, prin ordin al ministrului administrației și internelor." Modalitatea de organizare și funcționare în teritoriu a Poliției de Frontieră nu prezintă relevanță în speță, întrucât nu indică organul care a dispus măsura contestată în cauză, acest aspect fiind stabilit prin verificarea înscrisurilor aflate la dosarul cauzei, care confirmă că formațiunea care a dispus măsura este Inspectoratul General al Poliției de Frontieră.

Prin urmare, cum măsura interzicerii intrării în România a fost dispusă în cauză de către Inspectoratul General al Poliției de Frontieră, care are sediul în București, potrivit dispozițiilor art. 106

3

alin. (5) din O.U.G. nr. 194/2002, redate anterior, contestarea acestei măsuri se poate face la Curtea de Apel București, căreia îi revine și competența teritorială de soluționare a cauzei.

Temeiul legal al soluției adoptate

Pentru considerentele expuse, reținând incidența în cauză a dispozițiilor art. 106

3

alin. (5) din O.U.G. nr. 194/2002, Înalta Curte, în temeiu art. 135 alin. (4) C. proc. civ., va stabili competența teritorială de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabilește competența teritorială de soluționare a cauzei având ca obiect cererea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul General al Poliției de Frontieră în favoarea Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 12 septembrie 2023.