ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3318/2023

Ședința publică din data de 15 iunie 2023

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sub dosar nr. x/2020, reclamantul Ministerul Economiei, Energiei și Mediului de Afaceri, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a formulat contestație împotriva încheierii nr. 42/15.12.2020, emisă de partea pârâtă, prin care a fost soluționată contestația nr. 621.007/VDP/16.11.2020 împotriva măsurilor dispuse prin Decizia Curții de Conturi a României nr. 14/19.10.2020, solicitând modificarea deciziei pârâtei în sensul anulării măsurilor ce fac obiectul acțiunii, precum și suspendarea executării măsurilor care fac obiectul acțiunii.

Prin cerere precizatoare, Ministerul Energiei a arătat că înțelege să conteste din decizia Curții de Conturi nr. 14/2020, aspectele vizând măsura de la pct. 8.

Prin cerere precizatoare, Ministerul Economiei, Antreprenoriatului și Turismului a arătat că înțelege să conteste din decizia Curții de Conturi nr. 14/2020, aspectele vizând măsura de la pct. 1, 4, 13 și 16.

Prin încheierea de la termenul din data de 06 aprilie 2021, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția litispendenței, dispunând reunirea dosarului nr. x/2020 la dosar nr. x/2020. În acest din urmă sens, s-a constatat că pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a fost înregistrat dosarul nr. x/2020, având același obiect, aceeași cauză juridică și privind aceleași părți cu dosarul nr. x/2020.

Prin încheierea de la termenul din data de 15 aprilie 2021, pronunțată în dosarul nr. x/2020, Curtea de Apel București a reținut că prin O.U.G. nr. 212/2020, respectiv art. 2 și art. 8 din conținutul acesteia, Ministerul Economiei, Energiei și Mediului de Afaceri s-a reorganizat în Ministerul Economiei, Antreprenoriatului și Turismului, respectiv s-a înființat Ministerul Energiei, cele două Ministere fiind citate în calitate de părți reclamante, dat fiind faptul că în conținutul cererii se indică aspecte atât în legătură cu Ministerul Economiei Antreprenoriatului și Turismului, cât și cu Ministerul Energiei.

Prin sentința civilă nr. 834 din 27 mai 2021, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele:

- a respins excepția de nulitate a cererii de suspendare executare, ca nefondată și a respins cererea de suspendare executare formulată de reclamanții Ministerul Economiei, Anteprenoriatului și Turismului și Ministerul Energiei în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi, astfel cum a fost formulată și precizată, ca nefiind întrunite cumulativ condițiile art. 15 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004;

- a respins cererea de anulare, astfel cum a fost formulată și precizată de reclamanții Ministerul Economiei, Anteprenoriatului și Turismului și Ministerul Energiei în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței civile nr. 834 din 27 mai 2021, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs reclamanții Ministerul Economiei, Antreprenoriatului și Turismului și Ministerul Energiei.

3.1. Reclamantul Ministerul Economiei, Antreprenoriatului și Turismului a formulat recurs, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată, așa cum cum a fost precizată.

Referitor la soluția de respingere a cererii de suspendare a executării, recurentul-reclamant a susținut că aceasta a fost pronunțată cu interpretarea și aplicarea greșită a prevederilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, apreciind, în esență, că sunt îndeplinite cerințele privind existența unui caz bine justificat și prevenirea unei pagube iminente, sens în care este admisibilă cererea de suspendare a executării măsurilor dispuse prin Decizia nr. 14/2020 a Curții de Conturi, până la soluționarea definitivă a cauzei.

În ceea ce privește soluția de respingere a cererii de anulare a încheierii cCR nr. 42/2020, recurentul-reclamant a învederat că, referitor la măsura I.1 din decizia Curții de Conturi contestată, instanța de fond a nesocotit prevederile art. 288 din Codul administrativ care stabilește la nivel de lege organică, C. civ., cu referire la dezmembrămintele dreptului de proprietate publică, H.G. nr. 1031/1999 pentru aprobarea Normelor metodologice privind înregistrarea în contabilitate a bunurilor care alcătuiesc domeniul public al statului și al unităților administrativ-teritoriale, Ordinul nr. 2861/2009 pentru aprobarea Normelor privind organizarea și efectuarea inventarierii elementelor de natura activelor, datoriilor și capitalurilor proprii, Ordinul nr. 1718/2011 pentru aprobarea Precizărilor privind întocmirea și actualizarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului și art. 867 alin. (1) din C. civ. privind stabilirea competențelor în materia administrării proprietății publice.

Astfel, măsura reținută de intimata-pârâtă este una imposibil de implementat în condițiile în care abaterea nu este generată de instituția supusă auditării și a faptului că aceasta nu se poate substitui SGG în actul preluării, iar Ministerul Economiei, Energiei și Mediului de Afaceri a întreprins toate demersurile legale necesare, în condițiile legii, pentru reglementarea situației dedusă analizei, rămase însă, până la acest moment, nesoluționată amiabil.

Cu privire la măsura II.8, recurentul-reclamant a arătat, în esență, că prima instanță nu a ținut cont de dispozițiile art. 38, art. 42, ale art. 45 - 47, precum și ale art. 170 din Legea nr. 53/2003, coroborate cu prevederile art. 1 și ale art. 3 alin. (1) și (4) din Legea nr. 153/2017, în condițiile în care detașarea personalului contractual din cadrul Ministerului Economiei a fost realizată, în conformitate cu dispozițiile Codului muncii, cu încadrarea în cheltuielile bugetare aprobate și cu aprobarea ordonatorului principal de credite.

Nu în ultimul rând, recurentul-reclamant a învederat că, referitor la măsurile aferente domeniului "mediu de afaceri" și domeniului "turism", susține aceleași motive de recurs ca cele expuse anterior, la secțiunea aferentă măsurilor domeniului "economie".

3.2. Reclamantul Ministerul Energiei a formulat recurs, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și, în rejudecare, admiterea atât a cererii de suspendare, cât și a cererii de anulare a măsurilor dispuse prin actul administrativ contestat.

În ceea privește soluția privind respingerea cererii de suspendare, recurentul-reclamant a învederat, subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., că hotărârea primei instanțe este nemotivată, în condițiile în care judecătorul fondului a reținut ca singur argument respingerea cererii privind anularea măsurilor dispuse de pârâtă prin actul administrativ contestat. Astfel, indicarea cu titlu general a legalității actului administrativ nu poate constitui justificare pentru soluția dată, instanța de fond având obligația de a analiza îndeplinirea/neîndeplinirea condițiilor prevăzute de legiuitor pentru suspendarea deciziei emisă de Curtea de Conturi.

Subsumat motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-reclamant a susținut, în esență, că sentința recurată a fost pronunțată cu interpretarea și aplicarea greșită a prevederilor art. 14 și ale art. 15 din Legea nr. 554/2004 prin raportare la dispozițiile art. 34 alin. (2) din O.U.G. nr. 114/2018, ale Legii nr. 78/2018, precum și ale art. 57 alin. (5) din Codul administrativ, în condițiile în care atât condiția cazului bine justificat, cât și cea a pagubei iminente erau îndeplinite în cauză.

Referitor la soluția privind respingerea cererii de anulare, recurentul-reclamant a învederat că prima instanță a aplicat și interpretat greșit normele de drept material în ceea ce privește abaterile pentru înlăturarea cărora a fost dispusă de intimata-pârâtă măsura II.8, cele aferente Ministerului Energiei vizând pct. 8.1, pct. 8.2 și pct. 8.3 din decizia contestată în cauză.

Cu privire la măsura nr. II.8.1 din decizia contestată, recurentul-reclamant a apreciat că în mod greșit instanța de fond a interpretat normele de drept material în ceea ce privește detașarea personalului contractual în cadrul instituției recurente, respectiv dispozițiile Codului muncii, ale Codului administrativ și ale Legii salarizării unitare.

În considerarea prevederilor art. 34 alin. (2) și (3) din Legea nr. 153/2017, a susținut că în mod greșit instanța de fond a reținut că sunt aplicabile exclusiv dispozițiile Legii nr. 153/2017, în acest sens fiind încălcate și prevederile art. 57 alin. (5) din Codul administrativ, art. 47 alin. (1) și (2) din Codul muncii și art. 39 alin. (1) din Legea nr. 153/2017.

Cu privire la abaterea consemnată la pct. 8.2 din decizia Curții de Conturi, în mod greșit instanța de fond a considerat că nu sunt aplicabile dispozițiile Legii nr. 78/2018 privind exonerarea personalului plătit din fonduri publice de la plata unor sume reprezentând venituri de natură salarială întrucât ordinele emise, indicate de intimata-pârâtă ca fiind acte administrative emise fără temei legal, au fost emise ca urmare a auditului efectuat pentru exercițiul financiar aferent anului 2018. Astfel, prin aceste acte administrative au fost dispuse măsuri de remediere în ceea ce privește stabilirea drepturilor de natură salarială, conform constatărilor Curții de Conturi.

Legea nr. 78/2018 vizează întreg personalul, atât funcționari publici, cât și personal contractual, deci și pe cei 29 salariați ale căror drepturi salariale au fost stabilite conform Legii cadru 153/2017, în vigoare începând cu data de 01 iulie 2017, relevante fiind prevederile art. 2 și art. 3 din Legea nr. 78/2018.

Criticile de nelegalitate a hotărârii pronunțată de instanța de fond cu privire la abaterea consemnată la pct. 8.3 din decizia contestată în cauză vizează, în principal, interpretarea eronată a dispozițiilor art. 34 din O.U.G. nr. 114/2018, în sensul că noțiunea de cuantum se referă la valoarea sporului pentru condiții vătămătoare astfel cum era stabilită la nivelul lunii decembrie 2018. În opinia recurentului-reclamant, o astfel de interpretare este contrară prevederilor art. 7 lit. l), art. 33 și art. 38 din Legea nr. 153/2017, ale art. 1-3 din capitolul IV din Anexa IV la Legea nr. 153/2017, ale art. 11 din H.G. nr. 917/2017, articolului unic din anexa nr. 1 la Regulamentul aprobat prin H.G. nr. 917/2017.

Totodată, este greșită, în opinia recurentului-reclamant, interpretarea instanței de fond referitoare la faptul că "raportarea trebuie făcută inclusiv la nivel individual astfel încât niciun spor plătit începând cu data de 1 ianuarie 2019 să nu depășească acel cuantum acordat în decembrie 2018", întrucât limitarea impusă de legiuitor prin O.U.G. nr. 114/2018 a avut în vederea o limitare la nivel de ordonator principal de credite care stabilește drepturile salariale, în scopul asigurării încadrării în cheltuieli aprobate cu aceasta destinație prin buget. O altfel de interpretare ar fi contrară tuturor dispozițiilor legale care dispun cu privire la stabilirea sporului pentru condiții vătămătoare.

Sporul pentru condiții vătămătoare este prevăzut ca procent fix din salariul de bază, nivelul acestuia urmând a fi determinat prin aplicarea unei duble condiționări: încadrarea fiecărui spor în limitele maxime prevăzute de H.G. nr. 917/2017 și interdicția depășirii cumulate a pragului prevăzut de art. 25 din Legea nr. 153/2017.

În viziunea legiuitorului, sporurile nu au întotdeauna un cuantum fix, ci variabil, fiind stabilite de lege prin raportare la o limită maximă. Astfel, stabilirea cunatumului concret al sporului și al venitului lunar se realizează de către fiecare ordonator de credite în limitele stabilite de lege, astfel încât să se încadreze în sumele aprobate cu această destinație în bugetul propriu. Sub acest aspect, de menționat că abaterea constatată de intimata-pârâtă nu are în vedere o depășire a acestor cheltuieli la nivelul ordonatorului de credite, în acest sens fiind și dispozițiile art. 3 alin. (4) din Legea 153/2017.

În consecință, limitarea cuantumului sporului trebuie analizată din perspectiva încadrarii în cuantumul total al acestor cheltuieli aprobate la nivelul ordonatorului de credite, cu încadrarea în bugetul total aprobat aferent salariilor de bază destinat fiecărui ordonator de credite, iar nu individual prin raportare directă la salariul lunar pe care îl primește fiecare salariat.

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 09 decembrie 2021, intimata-pârâtă Curtea de Conturi a României a solicitat respingerea ca nefondate a cererilor de recurs și menținerea ca legală a hotărârii recurate, reiterând, în esență, apărările formulate în fața instanței e fond.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Analizând sentința recurată în raport de motivele invocate de recurenții-reclamanți prin cererile de recurs formulate, precum și prin prisma dispozițiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte, va proceda la o analiză grupată a recursurilor, sistematizată în raport de problema de drept invocată.

Din actele și lucrările dosarului rezultă că în urma desfășurării de către Curtea de Conturi a României - Departamentul IV la Ministerul Economiei, Energiei și Mediului de Afaceri (prin reorganizare Ministerul Energiei și Ministerul Economiei, Antreprenoriatului și Turismului) a misiunii privind "Auditul financiar al contului de execuție a bugetului de stat pe anul 2019" a fost întocmit Raportul de audit financiar nr. x/30.09.2020 și Procesul-verbal de constatare anexă la acesta.

Pentru înlăturarea abaterilor de la legalitate și regularitate constatate prin Raportul de audit financiar nr. x/30.09.2020 și Procesul-verbal de constatare anexă la acesta, în sarcina conducerii entității antecesoare recurenților-reclamanți s-au stabilit măsuri prin Decizia nr. 14/19.10.2020, respectiv:

- pct. I.1 - "(...) va urmări intrarea în legalitate privind predarea bunurilor aparținând domeniului public al statului, date în concesiune C.N.T.E.E. Transelectrica S.A., în conformitate cu prevederile legale în vigoare, după care, va dispune măsuri pentru scoaterea lor din evidența contabilă (pentru înlăturarea abaterii prezentate la pct. 1 din Decizie)";

În acest sens, a fost avută în vedere nerespectarea prevederilor legale privind predarea bunurilor aparținând domeniului public al statului, aflate în concesiune la CNTEE Transelectrica S.A., entitate la care, calitatea de acționar al statutului a fost atribuită Secretariatului General al Guvernului, în temeiul art. 11 alin. (5) și (6) din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 68/06.11.2019 privind stabilirea unor măsuri la nivelul administrației publice centrale și pentru modificarea și completarea unor acte normative .

- pct. II.8 - "(...) va urmări respectarea prevederilor legale în vigoare privind ocuparea posturilor vacante și acordarea de drepturi salariale în condițiile stabilite prin legislația în vigoare.

Totodată, se vor dispune măsuri pentru extinderea verificărilor asupra cheltuielilor efectuate în anul 2019 (...)în vederea identificării și a altor cazuri în care au fost acordate drepturi salariale ce exced prevederilor Legii cadru nr. 153/2017 (...) se vor dispune măsuri pentru stabilirea întinderii prejudiciului ca urmare a plăților efectuate (...) recuperarea acestora în condițiile legii (...) (pentru abaterile prezentate la pct. 4, 8, 13 și 16 din Decizie)".

În acest sens, a fost avută în vedere:

- nerespectarea prevederilor legale privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, respectiv acordarea unui număr de 13 persoane detașate la Ministerul Economiei, de drepturi de natură salarială, în sumă de 25.856 RON, peste nivelul salariului de bază stabilit conform prevederilor Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, aferent funcției pe care au fost detașate;

- nerespectarea prevederilor legale privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, respectiv acordarea de drepturi de natură salarială, în alte condiții decât cele stabilite de Legea-cadru nr. 153/2017, pentru care au fost efectuate plăți în suma de 345.459 RON (60.801 RON + 117.222 RON + 167.436 RON), astfel:

* efectuarea de plăți în sumă de 60.801 RON, pentru drepturi salariale acordate în cazul a 7 persoane detașate de la alte entități, peste nivelul salariului de bază stabilit conform prevederilor Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, aferent funcției pe care au fost detașate;

* efectuarea de plăți în sumă de 117.222 RON, pentru drepturi salariale stabilite în cazul a 29 de salariați, la nivelul stabilit prin Legea-cadru nr. 153/2017 pentru anul 2022, în condițiile în care, în anul 2019 aveau dreptul la majorări salariale care se situau sub acest nivel, de acest nivel al salariilor fiind îndreptățiți să beneficieze treptat până în 2022;

* efectuarea de plăți în sumă de 167.436 RON, pentru drepturi salariale reprezentând sporul pentru condiții periculoase sau vătămătoare de muncă, acordat în cuantum mai mare decât cel prevăzut de lege, respectiv fără a fi limitat la nivelul celui acordat pentru luna decembrie 2018, în măsura în care personalul ocupa aceeași funcție și își desfășoara activitatea în aceleași condiții.

- nerespectarea prevederilor legale privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, respectiv unui număr de 6 persoane detașate la MMACA i-au fost acordate drepturi de natură salarială, în sumă de 68.065 RON, peste nivelul salariului de bază stabilit conform prevederilor Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, aferent funcției pe care au fost detașate;

- nerespectarea prevederilor legale privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, respectiv unui număr de 7 persoane detașate la Ministerul Turismului i-au fost acordate drepturi de natură salarială, în sumă de 115.751 RON, peste nivelul salariului de bază stabilit conform prevederilor Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, aferent funcției pe care au fost detașate.

Împotriva măsurilor dispuse la pct. I.1 și II.8 din Decizia nr. 14/2020, conducerea entității verificate a formulat contestația nr. 621.007/VDP/16.11.2020, în baza dispozițiilor pct. 204 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea nr. 155/2014 a Plenului Curții de Conturi a României, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 547 din 24 iulie 2014, contestația fiind respinsă prin încheierea nr. 42/15.12.2020 de către Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi.

Criticile referitoare la soluția instanței de fond privind cererea de anulare, subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., sunt nefondate.

II.1. În ceea ce privește măsura dispusă la pct. I.1 din Decizia nr. 14/19.10.2020

Potrivit art. 11 alin. (5) din O.U.G. nr. 68/2019 privind stabilirea unor măsuri la nivelul administrației publice centrale și pentru modificarea și completarea unor acte normative:

"Începând cu data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență, exercitarea drepturilor și îndeplinirea obligațiilor ce decurg din calitatea de acționar al statului la Compania Națională de Transport al Energiei Electrice "Transelectrica" - S.A. și filialele acesteia se realizează de către Secretariatul General al Guvernului.".

Art. 12 alin. (1) din același act normativ prevede că "Ministerele, celelalte autorități ale administrației publice și instituțiile publice nou înființate sau care preiau, pe bază de protocol, activități de la alte ministere, autorități, instituții publice ori alte structuri publice se subrogă în toate drepturile, obligațiile, contractele, deciziile de finanțare, ordinele de finanțare, acordurile și litigiile instituției, structurii sau activității preluate, inclusiv prin preluarea tuturor bunurilor mobile și imobile aflate în administrarea sau, după caz, în proprietatea acestora.", iar conform art. 13 alin. (2), "Protocoalele de predare-primire se încheie în termen de 30 de zile lucrătoare de la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență și cuprind prevederile bugetare, execuția bugetară până la data preluării, structurile de personal preluate și drepturile salariale aferente, precum și celelalte drepturi și obligații, cât și bunurile prevăzute la art. 12. Predarea-preluarea patrimoniului se efectuează pe baza situațiilor financiare întocmite potrivit art. 28 alin. (1^1) din Legea contabilității nr. 82/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare."

Din interpretarea logico-juridică a prevederilor legale anterior enunțate rezultă fără echivoc obligația recurentului-reclamant Ministerul Economiei, Antreprenoriatului și Turismului de a încheia împreună cu noul titular al drepturilor și obligațiilor respective, în termen de 30 de zile de la intrarea în vigoare a acelui act legislativ, a protocolului de predare-primire corespunzător impus de norma juridică.

Contrar susținerilor recurentului-reclamant Ministerul Economiei, Antreprenoriatului și Turismului, nu se poate reține că a întreprins toate demersurile legale necesare pentru reglementarea situației dedusă judecății, în condițiile în care, așa cum în mod corect a reținut și judecătorul fondului, în măsura în care nu intervenea benevol exercitarea atribuțiilor de către oricare dintre entitățile implicate în procesul de încheiere a protocolului de predare-primire, atunci partea interesată avea deschisă și calea unui demers judiciar în vederea cenzurării pretinsului refuz nejustificat exprimat de cealaltă entitate vizată.

Totodată, instanța de recurs are în vedere și faptul că simpla reiterare de către recurentul-reclamant Ministerul Economiei, Antreprenoriatului și Turismului a unor reglementări privind dezmembrămintele dreptului de proprietate publică și a insuccesului demersurilor pe care le-a întreprins în vederea îndeplinirii obligațiilor legale, nu pot constitui motive care să atragă nelegalitatea măsurii dispuse în sarcina sa și, cu atât mai puțin, a sentinței recurate în cauză.

Astfel, măsura a fost în mod corect dispusă în considerarea dispozițiilor art. 11 - art. 13 din O.U.G. nr. 68/2019, intimata-pârâtă având obligația, în conformitate cu prevederile art. 43 lit. c) din Legea nr. 94/1992 republicată - "În baza constatărilor sale, Curtea de Conturi stabilește: (…) c) înlăturarea neregulilor constatate în activitatea financiar-contabilă sau fiscală controlată.", să dispună și să urmărească remedierea unor practici financiare neconforme.

II.2. În ceea ce privește măsura dispusă la pct. II.8 din Decizia nr. 14/19.10.2020

II.2.1. Referitor la criticile vizând modalitatea de interpretare și aplicare a normelor de drept material în ceea ce privește detașarea personalului contractual în cadrul instituțiilor recurente, respectiv măsura dispusă la pct. II.8.1, Înalta Curte constată că acestea sunt nefondate și vor fi respinse în consecință.

Astfel, ulterior pronunțării sentinței recurate, prin Decizia nr. 23 din 27 martie 2023, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a constatat că:

"În interpretarea și aplicarea prevederilor art. 47 alin. (1) și (2) din Legea nr. 53/2003 - Codul muncii, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportate la dispozițiile art. 1 alin. (1), (3) și (4) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, unui salariat detașat de la un angajator în cadrul căruia drepturile salariale se stabilesc prin negociere nu îi pot fi plătite de către angajatorul cesionar, instituție sau autoritate publică, drepturi care depășesc nivelul maxim prevăzut de Legea-cadru nr. 153/2017."

În acest sens, Înalta Curte va avea în vedere următoarele considerente ale Deciziei nr. 23/2023, relevante pentru modalitatea de interpretare a dispozițiilor privind drepturile de natură salarială cuvenite salariatului detașat:

"91. Dispozițiile art. 47 alin. (2) din Codul muncii, potrivit cărora salariatul detașat beneficiază de drepturile care îi sunt mai favorabile, nu reprezintă, potrivit dreptului comun, decât o măsură de protecție a salariatului, în condițiile în care detașarea reprezintă o modificare unilaterală a contractului individual de muncă, ce poate fi inițiată de angajator, pentru prima perioadă, de cel mult un an, fără consimțământul salariatului. Această măsură de protecție este pe deplin aplicabilă și în ipoteza în discuție, a detașării de la un angajator din mediul privat la o autoritate sau instituție publică, atunci când drepturile mai favorabile sunt cele stabilite la angajatorul cesionar, în condițiile legii speciale privind salarizarea personalului din sectorul bugetar.

(…)

"Sistemul de salarizare reglementat prin prezenta lege are la bază următoarele principii:

a) principiul legalității, în sensul că drepturile de natură salarială se stabilesc prin norme juridice de forța legii, cu excepția hotărârilor prevăzute la art. 11 alin. (1), conform principiilor enunțate de art. 120 din Constituția României, republicată, dar cu încadrare între limitele minime și maxime prevăzute prin prezenta lege;

b) principiul nediscriminării, în sensul eliminării oricăror forme de discriminare și instituirii unui tratament egal cu privire la personalul din sectorul bugetar care prestează aceeași activitate și are aceeași vechime în muncă și în funcție;

c) principiul egalității, prin asigurarea de salarii de bază egale pentru muncă cu valoare egală;

d) principiul importanței sociale a muncii, în sensul că salarizarea personalului din sectorul bugetar se realizează în raport cu responsabilitatea, complexitatea, riscurile activității și nivelul studiilor;

e) principiul stimulării personalului din sectorul bugetar, în contextul recunoașterii și recompensării performanțelor profesionale obținute, pe baza criteriilor stabilite potrivit legii și regulamentelor proprii;

f) principiul ierarhizării, pe verticală, cât și pe orizontală, în cadrul aceluiași domeniu, în funcție de complexitatea și importanța activității desfășurate;

g) principiul transparenței mecanismului de stabilire a drepturilor salariale, în sensul asigurării predictibilității salariale pentru personalul din sectorul bugetar;

h) principiul sustenabilității financiare, în sensul stabilirii nivelului de salarizare pentru personalul bugetar, astfel încât să se asigure respectarea plafoanelor cheltuielilor de personal ale bugetului general consolidat, stabilite în condițiile legii;

i) principiul publicității în sensul transparenței veniturilor de natură salarială, precum și a altor drepturi în bani și/sau în natură pentru toate funcțiile din sectorul bugetar."

"(1) Prevederile din actele normative referitoare la mutare, acordarea concediilor, cheltuieli de transport, cheltuieli cu cazarea și locuința rămân în vigoare.

(2) Drepturile și obligațiile personalului autorităților și instituțiilor publice care îndeplinește unele activități cu caracter temporar, în țară și în străinătate, inclusiv cu ocazia delegării sau detașării, se stabilesc prin hotărâre a Guvernului, dacă prin prezenta lege sau alte acte normative în vigoare nu se reglementează altfel.

(3) Până la data intrării în vigoare a actelor normative prevăzute la alin. (2), rămân aplicabile prevederile referitoare la delegare și detașare din actele normative în vigoare la data prevăzută la art. 43."

Față de prevederile art. 521 alin. (2) din C. proc. civ., în conformitate cu care dezlegarea dată problemelor de drept este obligatorie pentru toate instanțele de judecată de la data publicării deciziei în Monitorul Oficial al României, Înalta Curte constată că interpretarea și aplicarea de prima instanță a normelor de drept material din cuprinsul Codului muncii și ale Legii-cadru nr. 153/2017, referitoare la drepturile de natură salarială cuvenite salariatului detașat, sunt corecte, fiind congruente celor statuate prin Decizia nr. 23/27.03.2023.

Ca urmare a caracterului obligatoriu al acestei decizii, Înalta Curte apreciază că nu se mai impune dezvoltarea considerentelor instanței de recurs asupra criticilor recurenților-pârâți formulate sub acest aspect, constatând că măsura dispusă de intimata-pârâtă Curtea de Conturi este legală, urmând a fi menținută soluția pronunțată de prima instanță. Astfel, argumentele prezentate de recurenții-pârâți, cu privire la nelegalitatea actului administrativ contestat în raport de modul în care au fost interpretate prevederile legale ce reglementează drepturile de natură salarială cuvenite salariatului detașat, sunt neîntemeiate, aspect confirmat și de considerentele Deciziei nr. 23 din 27 martie 2023, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

II.2.2. Nefondate sunt și criticile vizând măsura dispusă la pct. II.8.2 din Decizia nr. 14/19.10.2020.

Preliminar, instanța de control judiciar reține că recurentul-reclamant Ministerul Energiei nu a formulat argumente care să critice în concret raționamentul și considerentele avute în vedere de prima instanță la respingerea cererii de chemare în judecată sub acest aspect.

Astfel, contrar susținerilor recurentului-reclamant, instanța de fond nu a reținut că nu ar fi aplicabile dispozițiile Legii nr. 78/2018 pentru că aceasta nu ar viza întreg personalul, atât funcționari publici, cât și personal contractual, ci pentru că Legea nr. 78/2018 nu constituie un temei pentru exonerarea de la plată decât pentru veniturile de natură salarială încasate până la data intrării sale în vigoare, iar nu pentru orice venit salarial acordat și încasat până la data la care Curtea de Conturi sau alte structuri/instituții cu atribuții de control au constatat nereguli/abateri și prejudicii aferente acestora.

În acest sens, în mod corect, curtea de apel a interpretat dispozițiile Legii nr. 78/2018 privind exonerarea personalului plătit din fonduri publice de la plata unor sume reprezentând venituri de natură salarială, publicată în Monitorul Oficial nr. 276/28.03.2018, care statuează la art. 2 că "(1) Se aprobă exonerarea de la plată pentru sumele reprezentând venituri de natură salarială încasate în temeiul unor acte administrative sau clauze ale contractelor/acordurilor colective de muncă în vigoare la data plății acestor drepturi, sume considerate a fi încasate nelegal și pe care personalul prevăzut la art. 1 trebuie să le restituie drept consecință a constatării de către Curtea de Conturi sau alte structuri/instituții cu atribuții de control a unor prejudicii. (2) Sumele recuperate până la data intrării în vigoare a prezentei legi, ca urmare a deciziilor prevăzute la alin. (1), nu se restituie. (3) Se exonerează de la plată și impozitul pe venit, contribuțiile sociale și obligațiile fiscale accesorii drepturilor de natură salarială prevăzute la alin. (1), consecință a constatării Curții de Conturi sau a altor structuri/instituții cu atribuții de control a unor prejudicii, atât pentru salariați, cât și pentru angajatorii acestora.", respectiv la art. 3 că "(1) La data intrării în vigoare a prezentei legi încetează plata de către personalul prevăzut la art. 1 a sumelor reprezentând venituri de natură salarială, pentru care Curtea de Conturi sau alte structuri/instituții cu atribuții de control au constatat că au fost acordate cu crearea de prejudicii, precum și orice formă de recuperare a acestora. (2) Ordonatorii principali de credite au obligația de a recalcula salariul de bază și celelalte elemente ale sistemului de salarizare de care beneficiază personalul prevăzut la art. 1 aferente lunii în care intră în vigoare prezenta lege, prin eliminarea din cuantumul acestora a drepturilor constatate a fi acordate în mod necuvenit de către Curtea de Conturi sau alte structuri/instituții cu atribuții de control.", iar la art. 1 că "se aplică personalului ale cărui venituri de natură salarială au fost stabilite în baza actelor normative privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice aplicabile anterior intrării în vigoare a prezentei legi."

Înalta Curte confirmă interpretarea instanței de fond - fundamentată pe litera și spiritul Legii nr. 78/2018, al cărei scop a fost de exonerare de la restituire pentru drepturi salariale deja acordate la data intrării sale în vigoare, iar nu și pentru drepturi salariale menținute de ordonatorul de credite în plată în ciuda obligației premisă instituite în sarcină prin art. 3 alin. (2) din Legea în discuție.

În consecință, împrejurarea că au fost emise în mod formal ordine de partea recurentă în sensul recalculării drepturilor salariale privind salariații vizați de Curtea de Conturi, dar cu exonerarea acestora de la restituirea sumelor amintite prin invocarea unui temei legal inaplicabil perioadei vizate de actul administrativ litigios, anume ianuarie - iulie 2019, nu poate avea semnificația vreunei înlăturări a abaterii și a consecințelor sale, așa cum au fost constate de intimata-pârâtă Curtea de Conturi.

II.2.3. Referitor la criticile vizând modalitatea de interpretare și aplicare a normelor de drept material în ceea ce privește sporul pentru condiții periculoase sau vătămătoare de muncă, acordat în cuantum mai mare decât cel prevăzut de lege, respectiv fără a fi limitat la nivelul celui acordat pentru luna decembrie 2018, Înalta Curte constată că acestea sunt nefondate și vor fi respinse în consecință.

Potrivit art. 34 din O.U.G. nr. 114/2018, în forma în vigoare în perioada de referință:

"(1) Prin derogare de la prevederile art. 38 alin. (4) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, începând cu 1 ianuarie 2019, salariile de bază, soldele de funcție/salariile de funcție, indemnizațiile de încadrare se majorează cu 1/4 din diferența dintre salariul de bază, solda de funcție/salariul de funcție, indemnizația de încadrare prevăzute de lege pentru anul 2022 și cel/cea din luna decembrie 2018.

(2) Începând cu 1 ianuarie 2019, cuantumul sporurilor, indemnizațiilor, compensațiilor, primelor și al celorlalte elemente ale sistemului de salarizare care fac parte, potrivit legii, din salariul brut lunar, solda lunară de care beneficiază personalul plătit din fonduri publice, se menține cel mult la nivelul cuantumului acordat pentru luna decembrie 2018, în măsura în care personalul ocupă aceeași funcție și își desfășoară activitatea în aceleași condiții.

(3) Ordonatorii de credite răspund în condițiile legii de stabilirea nivelului sporurilor cu respectarea alin. (2) și cu încadrarea în cheltuielile de personal aprobate prin buget pe anul 2019."

Astfel, deși este fără echivoc că prin O.U.G. nr. 114/2018 s-a instituit în sarcina ordonatorilor de credite obligația menținerii începând cu 01 ianuarie 2019 a cuantumului sporului cel mult la nivelul cuantumului acordat pentru luna decembrie 2018, recurentul-reclamant a aplicat cota procentuală de 15% a sporului pentru condiții periculoase sau vătămătoare de muncă la salariul de bază stabilit pentru anul 2019, fără a limita cuantumul său la cel acordat pentru luna decembrie 2018.

Contrar susținerilor recurentului-reclamant Ministerul Energiei noțiunea de "cuantum" este înțeleasă prin prisma rezultatului operațiunii matematice de raportare a cotei procentuale la salariul de bază, deci prin valoarea determinată a sporului, iar nu prin cota procentuală respectivă, ce privește doar determinabilitatea acelui spor.

În acest sens sunt chiar prevederile art. 11 din Regulamentul-cadru pentru stabilirea locurilor de muncă, a categoriilor de personal, a mărimii concrete a sporului pentru condiții de muncă, precum și a condițiilor de acordare a acestuia pentru familia ocupațională de funcții bugetare "Administrație" din administrația publică centrală, astfel cum a fost aprobat prin H.G. nr. 917/2017, invocat de recurentul-reclamant, potrivit cărora "Cuantumul sporului se stabilește prin aplicarea cotei procentuale asupra salariului de bază în luna respectivă …"

Prin urmare, sunt corecte concluziile instanței de fond în sensul că nu este relevant din perspectiva art. 34 din O.U.G. nr. 114/2018 faptul că partea reclamantă a păstrat cota procentuală de 15% a sporului litigios, câtă vreme a procedat la aplicarea acesteia asupra salariului de bază stabilit pentru anul 2019, superior celui din anul 2018, ceea ce a determinat depășirea cuantumului acordat pentru sporul respectiv în luna decembrie 2018.

De altfel, procedând și la interpretarea teleologică a dispozițiilor în discuție, instanța de recurs reține că în expunerea de motive din preambulul O.U.G. nr. 114/2018 sunt evidențiate și argumentele pentru care Guvernul României a emis respectiva ordonanță de urgență, respectiv "având în vedere: - imperativul respectării țintei de deficit de sub 3% din produsul intern brut, prevăzut de Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, ratificat prin Legea nr. 13/2008; luând în considerare că pentru păstrarea echilibrelor bugetare sunt necesare unele măsuri menite să mențină volumul cheltuielilor bugetare la un nivel care să permită respectarea condiționalităților asumate de Guvernul României, inclusiv în ceea ce privește nivelul deficitului bugetar, … ținând cont că neadoptarea în regim de urgență a măsurilor fiscal-bugetare propuse: - ar genera un impact suplimentar asupra deficitului bugetului general consolidat, afectând în mod semnificativ sustenabilitatea finanțelor publice; - deficitul bugetar în anul 2019 va depăși pragul de 3% din produsul intern brut prevăzut de Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, ratificat prin Legea nr. 13/2008, ceea ce va avea ca principală consecință negativă declanșarea de către Comisia Europeană a procedurii de deficit excesiv, aspect de natură a genera la rândul său alte consecințe grave pentru interesele României; …"

Așadar, legiuitorul și-a propus prin aceste măsuri menținerea unor cheltuieli bugetare la un anumit nivel, în contextul angajamentelor previzionate de către emitent, ceea ce implica intenția de plafonare a cuantumului sporurilor la nivelul acordat în decembrie 2018, anume plafonarea sumei determinate a sporurilor, iar nu a cotelor procentuale.

În acest context apare ca fiind lipsită de relevanță invocarea de către recurentul-reclamant a prevederilor art. 169 din Legea nr. 53/2003 - "Nicio reținere din salariu nu poate fi operată, în afara cazurilor și condițiilor prevăzute de lege." - în condițiile în care acestea privesc situația unui drept salarial cuvenit, iar nu însăși stabilirea acelui drept salarial ce poate implica atât o aplicare a legii, cât și manifestarea unei marje de apreciere pe care legiuitorul o recunoaște ordonatorului de credite.

Astfel, potrivit jurisprudenței consolidate a Curții Constituționale, legiuitorul este în drept să instituie anumite sporuri la indemnizațiile și salariile de bază, pe care le poate diferenția în funcție de categoriile de personal cărora li se acordă, le poate modifica în diferite perioade de timp, le poate suspenda sau chiar anula (a se vedea, în acest sens, cu titlu exemplificativ, Decizia nr. 329 din 25 iunie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 511 din 14 august 2013). De asemenea, legiuitorul are competența exclusivă de a stabili conținutul, condițiile și limitele acordării sporurilor, precum și de a decide cu privire la acordarea acestora (a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 108 din 14 februarie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 212 din 8 martie 2006, sau Decizia nr. 552 din 24 mai 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 499 din 20 iulie 2012).

În același sens este și jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, potrivit căreia statele se bucură de o largă marjă de apreciere pentru a determina oportunitatea și intensitatea politicilor lor în domeniul sumelor care urmează a fi plătite angajaților lor din bugetul de stat, și anume Hotărârea din 8 noiembrie 2005, pronunțată în Cauza Kechko împotriva Ucrainei, paragraful 23, Hotărârea din 8 decembrie 2009, pronunțată în Cauza Wieczorek împotriva Poloniei, paragraful 59, și Hotărârea din 2 februarie 2010, pronunțată în Cauza Aizpurua Ortiz împotriva Spaniei, paragraful 57.

Nu în ultimul rând, contrar susținerilor recurentului-reclamant Ministerul Energiei, instanța de control judiciar reține ca fiind corecte și concluziile primei instanțe, în sensul că raportarea trebuie făcută inclusiv la nivel individual, astfel încât niciun spor plătit începând cu 01 ianuarie 2019 să nu depășească acel cuantum acordat în decembrie 2018.

Această concluzie rezultă cu evidență din interpretarea logico-sistematică a prevederilor legale în discuție, iar faptul că ordonatorul de credite s-ar fi încadrat în limitele bugetare pentru cheltuielile de personal prevăzute în anul 2019 nu afectează legalitatea măsurii dispuse de intimata-pârâtă Curtea de Conturi, în condițiile în care acest aspect este supus unei alte limitări bugetare impuse privind drepturile salariale, care se adaugă celei prevăzute de art. 34 alin. (2) din O.U.G. nr. 114/2018.

Criticile referitoare la soluția instanței de fond privind cererea de suspendare, subsumate motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., sunt nefondate.

În ceea ce privește motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei"), invocat de recurentul-reclamant Ministerul Energiei, acesta este nefondat.

Referitor la acest aspect, Înalta Curte constată că prima instanță a respectat obligația consacrată legislativ în dispozițiile art. 425 C. proc. civ. de a-și motiva hotărârea adoptată.

Astfel, instanța de fond a arătat în mod expres motivele pentru care a ajuns la soluția din sentința recurată, expunând silogismul logico-juridic ce a stat la baza soluției pronunțate și fiind clare rațiunile avute în vedere.

Pe cale de consecință, instanța de control judiciar reține că motivarea insuficientă sau contradictorie nu poate fi reținută raportat la sentința atacată. Instanța are obligația de a răspunde argumentelor esențiale invocate de părți, iar nu tuturor susținerilor formulate de acestea.

Astfel, așa cum s-a statuat în prg. 20 al Deciziei pronunțate în Cauza Gheorghe Mocuța împotriva României:

"În continuare, Curtea reiterează că, deși articolul 6 § 1 obligă instanțele să își motiveze hotărârile, acesta nu poate fi interpretat ca impunând un răspuns detaliat pentru fiecare argument (a se vedea Van de Hurk împotriva Țărilor de Jos, 19 aprilie 1994, pct. 61, seria x nr. x). De asemenea, Curtea nu are obligația de a examina dacă s-a răspuns în mod adecvat argumentelor. Instanțele trebuie să răspundă la argumentele esențiale ale părților, dar măsura în care se aplică această obligație poate varia în funcție de natura hotărârii și, prin urmare, trebuie apreciată în lumina circumstanțelor cauzei (a se vedea, alături de alte hotărâri, Hiro Balani împotriva Spaniei, 9 decembrie 1994, pct. 27, seria x nr. x-B)."

Aplicând cele statuate mai sus la prezenta cauză, Înalta Curte observă că prima instanță a pronunțat o hotărâre motivată și nu există niciun element care să indice caracterul arbitrar al modalității în care aceasta a aplicat legislația relevantă pentru faptele cauzei. De asemenea, constată că această motivare are o legătură logică cu argumentele dezvoltate de părți, fiind respectate cerințele unui proces echitabil, inclusiv prin