ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2841/2023

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Suceava, la data de 7 septembrie 2022, sub nr. x/2022, reclamanta A. în calitate de lichidator judiciar provizoriu al S.C. B. S.A. Bârlad, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală, a solicitat ca în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004 să se dispună suspendarea actului administrativ Decizia nr. 324/CSP din 27 iunie 2022 emisă de către Comisia de selecție a practicienilor în insolvență în cadrul ANAF.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 124 din 17 noiembrie 2022 a Curții de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal, s-a respins excepția lipsei de interes ca nefondată și s-a respins cererea de suspendare a executării Deciziei nr. 324/CSP/27.02.2022 formulată de reclamanta A. lichidator judiciar al S.C. B. S.A. Bârlad, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală, ca nefondată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 124 din 17 noiembrie 2022 a Curții de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. - Lichidator Judiciar al S.C. B. S.A. Bârlad, criticând-o prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Recurenta a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea cererii de suspendare a executării Deciziei. În susținerea cererii de recurs, recurenta a arătat că raționamentul este profund greșit întrucât în cazul expus, creditorul ANAF (care se considera si majoritar) odată ce a parcurs procedura de selecție/inlocuire a lichidatorului judiciar, judecătorului sindic nu îi rămâne decât să ia act de alegerea făcută, fiind obligat sa tină cont de aceasta opțiune a creditorului. În ce privește prezumția de legalitate a actului administrativ, în opinia sa, actul administrativ a fost emis cu încălcarea flagrantă a legii. Astfel, selecția ce a determinat emiterea deciziei contestate a fost efectuată in baza OPANAF nr. 1443/2019. Or, prevederile art. 14 din OPANAF 1443/2019 stabilesc principiul unicității selecției practicianului în insolvență, respectiv selecția efectuată pentru calitatea de administrator este valabilă si pentru calitatea de lichidator judiciar, nefiind necesară câte o selecție pentru fiecare fază procesuală. A fost selectată și numită drept administrator judiciar al debitoarei B. S.A., prin decizia nr. 825307 din 11.05.2010 și 825616 din 12.05.2010, emise tot de către ANAF la data de 11.05.2010 și 12.05.2010, în baza selecției efectuate potrivit OPANAF 1009/2008, actul normativ în vigoare la momentul respectiv. Or, din studiul prevederilor OPANAF nr. 1443/2019 rezultă că nu există posibilitatea efectuării unei noi selecții în situația în care există efectuată o selecție sau există un administrator judiciar/lichidator judiciar confirmat. Care este motivația efectuării unei noi selecții a unui practician în insolvență, nu se poate ști cu certitudine pentru că organul fiscal nu a prezentat o nota de fundamentare în acest sens, dar se poate intui, respectiv înlocuirea actualului lichidator judiciar. Acest lucru este un abuz flagrant asupra legii, motivat de faptul ca înlocuirea administratorului judiciar/lichidator judiciar este atributul exclusiv al judecătorului sindic. Astfel, potrivit dispozițiilor art. 11 alin. (1) li. e) din Legea nr. 85/2006, judecătorul sindic dispune înlocuirea, pentru motive temeinice, prin încheiere, a administratorului judiciar sau a lichidatorului. În concluzie, în opinia sa, atât timp cât OPANAF 1443/2019 nu permite efectuarea unei noi selecții pentru faza procesuală a lichidării, fiind confirmați de către creditorul ANAF în baza selecției efectuate în prima fază procesuală, iar judecătorul sindic nu a pronunțat o încheiere de înlocuire a sa, selecția efectuată de către organul fiscal este un abuz evident și o încălcare flagrantă a legii. Cât privește condiția pagubei iminente, recurenta a susținut că procedura lichidării debitoarei S.C. B. S.A. este o procedură ce trebuie sa se desfășoare cu celeritate, motivat de faptul că, la momentul actual, activele unității sunt închise și aflate în conservare. Prin urmare, motivația efectuării unei noi selecții a unui practician în insolvență, poate fi doar înlocuirea actualului lichidator judiciar, având în vedere că organul fiscal nu a prezentat o nota de fundamentare în acest sens, recurenta făcând referire la dispozițiile art. 11 alin. (1) li. e] din Legea nr. 85/2006. Procedura prevăzuta la art. 19 din Legea nr. 85/2006 nu este incidența in prezenta cauza, intrucat DGRFP IAȘI a depus la dosarul cauzei un simplu anunț, iar nu o decizie de inlocuire a lichidatorului judiciar. Altfel spus, anunțul depus de către DGRFP IAȘI in B.P.I. nu reprezintă prin el insusi decizia de înlocuire a lichidatorului judiciar astfel cum impun rigorile legale in materie. Potrivit Ordinului nr. 1443/2019, ANAF nu poate proceda la înlocuirea lichidatorului fără a urma o procedura anume, procedura care trebuie sa se regăsească descrisa in cadrul unei decizii, or analizând anunțul din 23.08.2022 - acesta nu cuprinde decizia emisa in data de 23.08.2022, fapt pentru care a apreciat că demersul creditorului devine unul nelegal. Mai mult, faptul ca trebuie sa existe o decizie standard de înlocuire a lichidatorului judiciar rezulta fără putință de tăgada și din anexa 9 a Ordinului nr. 1443/2019 OPANAF. In concret, in măsura in care creditorul majoritar ANAF decide înlocuirea unui lichidator judiciar acesta trebuie sa procedeze la întocmirea unui tipizat conform anexei 9, iar aceasta sa fie publicată în BPI, numai acest din urma formular având valoarea juridică a unei decizii de înlocuire a unui lichidator judiciar. După cum limpede se poate observa ANAF nu a depus în BPI un astfel de tipizat, în lipsa acestuia neputându-se constata decât nelegalitatea procedurii de înlocuire.

Apărările formulate în recurs Intimata-pârâtă Agenția Națională de Administrare Fiscală a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței recurate ca fiind temeinică și legală. În esență, a susținut că, în mod corect, instanța de fond a reținut că nu sunt îndeplinite condițiile cazului bine justificat și a producerii unei pagube iminente, astfel cum sunt prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, cererea de chemare în judecată fiind neîntemeiată. Referitor la criticile privind greșita aplicarea dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, intimatul a susținut că și acestea sunt nefondate, în esență, arătând că este eronată aprecierea recurentei în sensul că reclamanta nu a făcut dovada unei aparențe de nelegalitate a Deciziei nr. 324/CSP/27.07.2022, în speță nefiind încălcat principiul unicității selecției practicianului în insolvență.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 23 martie 2023, s-a fixat termen de judecată la data de 25 mai 2023, în ședință publică, cu citarea părților. II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare și raportat la prevederile legale din materia supusă verificării, Înalta Curte reține că recursul este nefondat, în considerarea celor în continuare arătate. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Instanța de contencios administrativ și fiscal a fost învestită de către reclamanta A. în calitate de lichidator judiciar provizoriu al S.C. B. S.A. Bârlad, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală, a solicitat suspendarea executării Deciziei nr. 324/CSP/27.07.2022 emisă de ANAF - Comisia de selecție a practicienilor în insolvență, prin care a fost desemnat un alt practician în insolvență - C. - pentru debitoarea S.C. B. S.A., în dosarul de insolvență nr. 2485/89/2009, aflat pe rolul Tribunalului Vaslui. Reclamanta a susținut, în esență, că îndoiala evidentă asupra prezumției de legalitate a actului administrativ contestat derivă din încălcarea principiului unicității selecției practicianului în insolvență, prevăzut de art. 14 din OPANAF 1443/2019, în condițiile în care A. fusese selectată și numită administrator judiciar al debitoarei B. S.A. prin decizii ale ANAF din 2010, emise în temeiul OPANAF 1009/2008, iar efectuarea unei noi selecții a unui practician în insolvență s-a realizat de pârâtă cu încălcarea dispozițiilor art. 11 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 85/2006, potrivit cărora înlocuirea administratorului judiciar/lichidatorului judiciar este atributul exclusiv al judecătorului sindic. În ceea ce privește paguba iminentă, reclamanta susține că și această condiție este îndeplinită, întrucât, în condițiile declanșării noii selecții a practicianului în insolvență, activele debitoarei sunt închise și aflate în conservare, situație care afectează celeritatea desfășurării procedurii de lichidare a debitoarei S.C. B. S.A.. Prin sentința recurată, cererea privind suspendarea executării actului administrativ contestat a fost respinsă, reclamanta criticând-o prin prisma motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Înalta Curte constată că în cauză nu sunt incidente prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv greșita interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004. Astfel, amintește instanța de recurs că măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliul Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene. Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei R 89/13.09.1989, pentru că prevede, în art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, atribuția instanței de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autoritățile publice în contextul puterii lor discreționare. Din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, adoptat pe baza și în limitele legii, fiind executoriu din oficiu. Art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că "(1) În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile prevederilor art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare sau în termen de maximum 30 de zile de la luarea la cunoștință a conținutului actului care nu mai poate fi revocat, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond." Deci, cu alte cuvinte, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: (1) cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ș) din aceeași lege, definită ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Or, cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate. În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ. Este adevărat că tot în practica instanței supreme s-a statuat că aparența de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularității procedurii administrative sau a dimensiunii formale a actului administrativ, ci poate fi circumscrisă unor motive ce țin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanțială a actului supus evaluării. Dar îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să fie evidentă, să poată fi decelată cu ușurință printr-o cercetare sumară a aparenței dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului. În aceste condiții, prin raportare la considerentele teoretice antereferite, Înalta Curte constată că, prin memoriul de recurs, reclamanta a invocat drept motive ce ar reprezenta în interpretarea sa un caz bine justificat, argumente similare cu cele invocate și în fața instanței de fond, care nu sunt de natură a reforma sentința recurată, prin care s-a concluzionat că, la o analiză sumară a actului, nu se poate reține un dubiu serios cu privire la aparența de legalitate a acestuia. Astfel, din analiza conținutului ordinului a cărui suspendare se solicită, se constată că nu este îndeplinită în cauză condiția cazului temeinic justificat, nelegalitatea rezultând din nesocotirea principiului unicității selecției practicianului în insolvență sau din încălcarea prevederilor art. 11 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 85/2006, fiind o chestiune care poate fi lămurită în cadrul acțiunii de fond privind anularea actului, neputând fi vorba despre o aparentă nelegalitate, care să poată fi cercetată pe calea unei cereri de suspendare, caracterizată de o procedură sumară, astfel cum susține recurenta-reclamantă. Art. 14 alin. (1) din OPANAF 1443/2019 prevede că "selecția practicienilor agreați în vederea susținerii în dosarele în care organul fiscal central este creditor se realizează atât pentru calitatea de administrator, cât și pentru cea de lichidator judiciar, nefiind necesară câte o selecție pentru fiecare fază procedurală." Alin. (2) al aceluiași articol reglementează posibilitatea legală a unei noi selecții, la solicitarea creditorului - organ fiscal: "În cazul înlocuirii administratorului sau lichidatorului judiciar, potrivit dispozițiilor legii insolvenței, se efectuează o nouă selecție, la solicitarea scrisă a organului fiscal care are calitatea de creditor fiscal, aplicându-se în mod corespunzător prevederile prezentului capitol.", așa încât, nelegalitatea aparentă evidentă sub acest aspect nu este dată. Înalta Curte constată că în mod corect a apreciat prima instanță că nici încălcarea aparentă și evidentă a dispozițiilor art. 11 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 85/2006 nu rezultă din susținerile reclamantei, reiterate în memoriul de recurs, întrucât, din coroborarea prevederilor art. 7 cu cele ale art. 13 din OPANAF 1443/2019, precum și din cuprinsul actului administrativ contestat, rezultă că organul fiscal central efectuează procedura de selecție a practicienilor în insolvență agreați, care urmează a fi propuși judecătorului-sindic în vederea desemnării, astfel că, prin selectarea unui practician în insolvență de către organul fiscal prin decizia contestată, nu este nesocotit atributul exclusiv al judecătorului sindic de desemnare sau înlocuire a administratorului/lichidatorului judiciar. În concluzie, în cauză nu poate fi reținută îndeplinirea condiției cazului bine justificat, astfel cum în mod judicios a constatat prima instanță. În ceea ce privește condiția pagubei iminente, instanța de control judiciar reține că îndeplinirea doar a uneia dintre cerințele cumulative prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, nu poate conduce la admiterea cererii de suspendare. Prin urmare, în lipsa dovedirii cazului bine justificat, nu se mai impune analizarea elementelor doveditoare ale pagubei iminente, această condiție, prin ea însăși, în lipsa cazului bine justificat, neavând aptitudinea de a schimba soluția pronunțată în prezentul recurs. Având în vedere aceste aspecte, instanța de control judiciar reține că sentința recurată este legală, fiind pronunțată cu aplicarea corectă a dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, motivele invocate de reclamantă prin memoriul de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare în sensul invocat de recurentă, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul formulat de reclamantă, ca nefondat.