ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2760/2022

Ședința publică din data de 17 mai 2022

Asupra recursului de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX a contencios administrativ și fiscal la data de 29.11.2019, reclamanta COMUNA SĂLCIUA, prin Primar a solicitat instanței, în contradictoriu cu pârâții GUVERNUL ROMÂNIEI - SECRETARIATUL GENERAL AL GUVERNULUI, COMUNA POȘAGA, CONSILIUL LOCAL AL COMUNEI POȘAGA, ca, prin hotărârea ce o va pronunța, instanța să dispună anularea în parte a H.G. nr. 974/2002, publicată în Monitorul Oficial nr. 701 bis/25.09.2002 - Anexa 55, prin eliminarea poziției nr. 69 din Anexa 55 a H.G. nr. 974/2002.

Soluția instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 93 pronunțată în data de 02.02.2021 Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins, ca neîntemeiate, excepțiiile privind autoritatea de lucru judecat și inadmisibilitatea cererii.

Deopotrivă, a admis excepția tardivității, respingând cererea formulată de reclamanta COMUNA SĂLCIUA, în contradictoriu cu pârâții GUVERNUL ROMÂNIEI - SECRETARIATUL GENERAL AL GUVERNULUI, COMUNA POȘAGA, CONSILIUL LOCAL AL COMUNEI POȘAGA, având ca obiect "anulare acte administrativ cu caracter normativ - H.G. nr. 974/2002", ca tardiv formulată.

Calea de atac a recursului exercitată în cauză și motivele înfățișate

Împotriva hotărârii instanței de fond a exercitat calea de atac a recursului reclamanta COMUNA SĂLCIUA, în condițiile art. 493 din C. proc. civ.,

Încadrând criticile în motivele de nelegalitate prevăzute la art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., recurenta - reclamantă Comuna Sălciuia a solicitat casarea hotărârii recurate cu trimiterea cauzei spre o nouă judecată instanței de fond.

În dezvoltarea motivelor de recurs, în esență, recurenta-reclamantă a susținut că, în speță este vorba despre un act administrativ cu caracter normativ, care se adresează unei întregi unități administrativ-teritoriale, în niciun caz neputând fi vorba, despre un act normativ cu caracter individual.

Actul administrativ cu caracter normativ cuprinde reguli generale și de aplicabilitate repetată, aplicându-se unui număr nedeterminat de subiecți.

Stabilirea domeniului public al județului Alba, respectiv al localităților acestuia (în speță com. Poșaga) produce, în mod evident, efecte față de un număr nedeterminat de subiecți, realizează puterea publică, este obligatoriu, stabilește reguli generale, cu aplicabilitate repetată, cu efecte "erga omnes" impersonale.

Este stabilită de lege, fără echivoc, posibilitatea atacării actelor administrative individuale, în termen de cel mult un an, de la data comunicării, ori luării la cunoștință despre acestea, în timp ce, relativ la actele administrative cu caracter normativ - acestea pot fi atacate oricând - potrivit disp. art. 11 alin, (4) din Legea nr. 554/2004.

Sub acest aspect, hotărârea instanței de fond de admitere a excepției tardivității depunerii acțiunii este nelegală, fiind incidente disp. art. 488 (8) C. proc. civ. - în condiții în care, potrivit disp. art. 11 din L. nr. 554/2004, acțiunea poate fi formulată oricând.

Literatura de specialitate și practica judiciară sunt unanime, în a statua că hotărârile guvernului sunt acte normative guvernamentale - acte administrative care produc aceleași efecte ca și legile - efecte "erga omnes" - chiar dacă au forță juridică inferioară, întrucât - potrivit disp. art. 108 alin. (2) din Constituția României - se emit pentru organizarea executării legilor.

Dispozițiile art. 11 alin. (4) din L. nr. 554/2004, au incidență evidentă, atunci când este vorba despre o ordonanță a guvernului, ori o hotărâre a guvernului cu caracter normativ.

Pentru aceste motive, solicită admiterea prezentului recurs.

Apărările formulate în cauză

Împotriva recursului promovat de reclamanta UAT Comuna Sălciuia, intimata Comuna Posaga a formulat două întâmpinări, una dintre acestea fiind formulată împreună cu intimatul Consiliul Local al Comunei Posaga.

În cadrul celor două întâmpinări, fără a se invoca excepții, se solicită respingerea recursului, ca fiind neîntemeiat și menținerea hotărârii recurate, ca fiind legală și temeinică.

Se susține, în esență, că Hotărârea Guvernului nr. 974/2002 este un act administrativ unilateral, având un caracter individual și nu unul normativ, lucru evidențiat din faptul că se adresează și are aplicabilitate limitată la nivelul unor situații juridice concrete și la anumite categorii de persoane, fiind un act de inventariere ce are în vedere un număr precis și determinat de imobile cărora le confirmă un anumit regim juridic, ceea ce îl clasează în categoria actelor administrative individuale.

Procedura de soluționare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, prin Rezoluția Președintelui completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului din data de 21.07.2021 a fost fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 22 noiembrie 2022, în ședință publică, cu citarea părților, termen ce a fost preschimbat din oficiu, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 23 din 26 ianuarie 2022, fixându-se un termen mai scurt, pentru data de 17 mai 2022, prin încheierea din Camera de Consiliu din data de 07 martie 2022, raportat la obiectul dosarului de față " anulare Hotărâre de Guvern".

La termenul de judecată din data de 17 mai 2022, Înalta Curte, considerând că au fost lămurite toate împrejurările de fapt și temeiurile de drept ale cauzei, în baza art. 394 C. proc. civ. a declarat dezbaterile închise reținând dosarul spre soluționare pe fondul recursului ce face obiectul pricinii deduse judecății.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport cu criticile formulate și cu normele legale aplicabile litigiului dedus judecății, Înalta Curte constată că recursul promovat de reclamanta UAT Comuna Sălciua este nefondat, urmând a fi respins, pentru considerentele expuse în continuare:

Cu caracter prealabil, Înalta Curte constată că, deși reclamanta și-a întemeiat recursul pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., aceasta nu a subsumat motivului invocat critici concrete și distincte de criticile referitoare la greșita aplicare a legii. Ca urmare, se reține caracterul nefondat al acestui motiv de casare, ce nu poate fi analizat în concret ca atare, memoriul de recurs necuprinzând argumente de nelegalitate referitoare la nemotivarea sentinței recurate ori la existența unor motive contradictorii ori străine în cuprinsul acesteia.

Reținând, așadar, lipsa evidentă de prezentare de către recurenta-reclamantă a criticilor din perspectiva motivului de casare reglementat de art. 488 pct. 6 C. proc. civ., instanța de control judiciar constată că hotărârea recurată este judicios motivată, coerentă și răspunde criticilor și argumentelor înfățișate de toate părțile cauzei, fiind altfel pe deplin respectate prevederile art. 425 C. proc. civ. și limitele cercetării judecătorești impuse de dispozițiile 21 din Legea nr. 554/2004 și art. 513 din C. proc. civ.

Ceea ce trebuie observat în cauză este faptul că cerința existenței unei motivări concise, care nu are elemente de contradictorialitate, este îndeplinită, fiind respectate garanțiile unui proces echitabil și ale dreptului la apărare, astfel cum acestea sunt ocrotite prin prisma dispozițiilor art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, astfel că nu se poate reține incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 Cod procedură civilă, ce vizează aplicarea sau interpretarea greșită a normelor de drept material, acesta este nefondat, iar în acest sens, Înalta Curte are în vedere că, potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.

Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe este expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

Astfel, prin cererea de chemare în judecată, reclamanta Comuna Sălciua a solicitat, prin acțiune directă în contencios administrativ, anularea în parte a H.G. nr. 974 din 05 septembrie 2002, Anexa nr. 55, în sensul eliminării poziției nr. 69 din Anexa 55 a H.G. Nr. 974 din 5 septembrie 2002, referitor la domeniul public al comunei Poșaga, în a cărui alcătuire intră locul numit "Muntele Mare", în suprafață de 1390 ha.

Hotărârea de Guvern nr. 974 din 05 septembrie 2002 a fost publicată în M.O. nr. 701 din 25 septembrie 2002, intrând în vigoare la acea dată.

Prin H.G. Nr. 974 din 5 septembrie 2002, publicată în Monitorul Oficial NR. 701 din 25 septembrie 2002, privind atestarea domeniului public al județului Alba, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Alba, s-a atestat apartenența la domeniul public al județului Alba, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Alba a bunurilor cuprinse în anexele nr. 1 - 77*) care fac parte integrantă din prezenta hotărâre.

Potrivit articolului unic din H.G. Nr. 974:" Se atestă apartenența la domeniul public al județului Alba, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Alba a bunurilor cuprinse în anexele nr. 1 - 77*) care fac parte integrantă din prezenta hotărâre.

*) Anexele nr. 1 - 77 se publică ulterior."

Instanța de fond a respins acțiunea promovată de reclamantă, ca tardiv formulată, reținând caracterul de act administrativ unilateral, cu caracter individual, iar nu normativ, al hotărârii de guvern ce face obiectul prezentei judecăți.

Înalta Curte constată că soluția primei instanțe este legală, fiind împărtășită și de instanța de control judiciar, pentru că reflectă interpretarea și aplicarea corectă a normelor legale incidente raportat la obiectul dedus judecății.

Amintește că, în doctrina de drept administrativ și în jurisprudență, s-a reținut constant că actele administrative cu caracter normativ conțin reguli/norme cu caracter general, având aplicabilitate într-un număr nedefinit de situații, astfel că produc efecte juridice erga omnes, față de un număr nedefinit de persoane, în timp ce actele administrative cu caracter individual urmăresc realizarea unor raporturi juridice într-o situație strict determinată și produc efecte fie față de o singură persoană, fie față de un număr determinat sau determinabil de persoane.

Înalta Curte reține că o astfel de calificare are la bază definirea actelor normative ca fiind acea categorie de acte juridice care conțin o regulă, adică un act de aplicabilitate repetată, asupra unor subiecți de drept nedeterminați și a actelor individuale ca fiind acea categorie de acte care urmărește stabilizarea unei situații juridice precise în raport cu un număr relativ restrâns și determinat de subiecți de drept.

Așadar, cele două categorii de acte administrative trebuie diferențiate atât în funcție de obiectul lor, cât și în raport de criteriul determinabilității persoanelor cărora li se aplică, întrucât acestea nu prevăd reglementări de principiu și nu au o aplicabilitate generală, nu se adresează și nu produc efecte erga omnes, ci urmăresc stabilizarea unei situații juridice precise în favoarea unui număr restrâns și bine definit de subiecte de drept.

Prin urmare, nu se poate susține în mod valid că hotărârea de guvern atacată în prezenta cauză conține reglementări cu caracter general, impersonale, care produc efecte erga omnes, în realitate actul inventariind un număr precis determinat de imobile cu privire la care confirmă un anumit regim juridic.

Or, având în vedere conținutul efectelor juridice pe care le produce H.G. Nr. 974 din 5.09.2002, sfera destinatarilor acesteia, caracterul determinat, iar nu abstract și general al reglementărilor, prima instanță a reținut în mod corect că Hotărârea de Guvern nr. 974 din 05 septembrie 2002 reprezintă un act administrativ unilateral cu caracter individual, iar nu normativ, cum susține recurenta - reclamantă, care invocă incidența în cauză a prevederilor art. 11 alin. (4) din Legea 554/2004.

Astfel, raportat la natura juridică a actului atacat, acțiunea în anularea acestuia poate fi introdusă în interiorul termenelor prevăzute de art. 11 alin. (1) și (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, ce încep să curgă de la data la care reclamanta a cunoscut în mod efectiv conținutul poziției 69 din Anexa 55 a H.G. nr. 974 din 05 septembrie 2002, raportat la calitatea acesteia, de terță persoană față de respectivul act administrativ.

Cum recurenta - reclamantă a luat cunoștință în mod efectiv de conținutul poziției 69 din Anexa 55 a H.G. nr. 974 din 05 septembrie 2002, cel puțin de la data de 11.02.2015, în cadrul dosarului nr. x/2013, Comuna Sălciua având calitate de pârâtă în acel proces, această dată nefiind contestată prin cererea de recurs, iar acțiunea de față a fost formulată la data de 29.11.2019, cu mult peste termenul maximal de 1 an prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, concluzia instanței de fond este corectă, iar soluția de respingere a acțiunii, ca tardiv formulată, este legală și este împărtășită și de instanța de control judiciar, întrucât reflectă o interpretare și aplicare corectă a dispozițiilor legale, criticile recurentei fiind, așadar, neîntemeiate.

În ceea ce privește solicitarea intimatei - pârâte Comuna Poșaga, de obligare a recurentei la plata cheltuielilor de judecată, Înalta Curte, având în vedere dispozițiile art. 453 alin. (1) din Codul de procedură civilă și soluția ce se preconizează, respectiv, de respingere a recursului declarat de recurenta - reclamantă UAT Comuna Sălciua, constată că intimata - pârâtă Comuna Poșaga este îndreptățită la recuperarea cheltuielilor de judecată ocazionate de proces, de la recurenta ce a pierdut procesul.

În ceea ce privește, însă, cuantumul acestor cheltuieli, constând în asistență juridică și reprezentare, Înalta Curte constată că acestea sunt în sumă de 11.900 RON, conform Facturii nr. CIA OF0138 din 08.04.2022 și Extrasului de cont nr. 68 din 05.05.2022, anexate la dosarul de recurs.

Potrivit prevederilor art. 451 alin. (2) din C. proc. civ., conform cărora"Instanța poate, chiar și din oficiu, să reducă motivat partea din cheltuielile de judecată reprezentând onorariul avocaților, atunci când acesta este vădit disproporționat în raport cu valoarea sau complexitatea cauzei ori cu activitatea desfășurată de avocat, ținând seama și de circumstanțele cauzei..."

Aplicând criteriile prevăzute de textul legal citat, Înalta Curtea apreciază că onorariul solicitat este disproporționat în raport cu complexitatea cauzei ce a necesitat un singur termen de judecată, astfel încât, va reduce cuantumul acestuia la 7000 RON, în considerarea faptului că prezenta cauză nu prezintă o complexitate ridicată, astfel că nu a a implicat administrarea unui probatoriu complex sau o muncă de documentare deosebită, în vederea formulării întâmpinării

În concluzie, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 453 alin. (1) și cu aplicarea art. 451 alin. (2) din C. proc. civ., va admite cererea și va obliga recurenta-reclamantă UAT Comuna Sălciua la plata sumei de 7000 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată, în favoarea intimatei-pârâte Comuna Poșaga, cu aplicarea dispozițiilor art. 451 alin. (2) C. proc. civ.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru aceste considerente, nefiind identificate motive de casare a sentinței, prin prisma prevederilor ar. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul formulat de reclamanta UAT Comuna Sălciua, ca nefondat și va obliga recurenta-reclamantă, ca " parte care pierde procesul", la plata sumei de 7000 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată, în favoarea intimatei-pârâte Comuna Poșaga, cu aplicarea dispozițiilor art. 451 alin. (2) C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta UAT Comuna Sălciua împotriva sentinței civile nr. 93 din 2 februarie 2021 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Obligă recurenta-reclamantă UAT Comuna Sălciua la plata sumei de 7000 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată, în favoarea intimatei-pârâte Comuna Poșaga, cu aplicarea dispozițiilor art. 451 alin. (2) C. proc. civ.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 17 mai 2022.