Decizia nr. 2056/2023 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal (ca efect al declinărilor succesive de la Tribunalul Constanța și, respectiv Curtea de Apel Constanța), reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Curtea de Apel Constanta, a solicitat instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța să se dispună: - obligarea pârâtei să emită o decizie de promovare a reclamantei din funcția de grefier arhivar cu studii medii în funcția de grefier arhivar cu studii superioare, ca urmare a declarării ca admisă la examenul de promovare în grad/treaptă profesională superioară în cadrul aceleiași instanțe pentru personalul auxiliar de specialitate, organizat de Curtea de Apel Constanța în data de 11.12.2018; - obligarea pârâtei să achite reclamantei diferențele de drepturi salariale începând cu data de 11.12.2018, la zi, actualizate cu indicele de inflație la data plății efective și obligarea pârâtei la plata dobânzii legale aferente drepturilor pretinse, de la data exigibilității sumelor până la data plății efective. S-a solicitat a se dispune si citarea, pentru opozabilitate a Ministerului Justiției, în calitate de organ superior cu atribuții exclusive în validarea examenelor organizate de Consiliul Superior al Magistraturii, aprobarea statelor de funcții la nivelul Curților de Apel și asigurarea surselor de finanțare a drepturilor bănești necesare plății aparatului judiciar. Prin cererea de completare, reclamanta a procedat la precizarea acțiunii, în ce privește cadrul procesual pasiv, în cauză având calitatea de pârât și Ministerul Justiției, precum și în ce privește obiectul acțiunii, solicitându-se instanței, ca prin hotărârea ce o va pronunța să dispună: - obligarea pârâtului Ministerul Justiției la modificarea statelor de funcții, prin ordin al ministrului, conform disp.art. 135 alin. (1) din Legea nr. 304/2004; - obligarea pârâtei Curtea de Apel Constanta la emiterea deciziei de încadrare în funcția de grefier arhivar cu studii superioare a reclamantei, ca urmare a declarării ca admisă la examenul de promovare în grad/treaptă profesională superioară în cadrul aceleiași instanțe pentru personalul auxiliar de specialitate, organizat de Curtea de Apel Constanța în data de 11.12.2018, conform art. 39 din Hot. CSM nr. 181/2007; - obligarea pârâților să achite reclamantei diferențele de drepturi salariale începând cu data de 11.12.2018, la zi, actualizate cu indicele de inflație la data plății efective, precum și a dobânzii legale aferente drepturilor pretinse, de la data exigibilității sumelor până la data plății efective.

Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 86/2022 din 24 mai 2022, Curtea de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal a respins, ca fiind nefondate, excepțiile invocate în cauză; a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâții Curtea de Apel Constanța, Președintele Curții de Apel Constanța, Ministerul Justiției, Ministrul Justiției și intervenientul Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării, și în consecință: A obligat pârâții Curtea de Apel Constanța și Președintele Curții de Apel Constanța să emită pentru reclamantă decizie de promovare în funcția de arhivar cu studii superioare, ca urmare a declarării ca admisă la examenul de promovare în grad/treaptă profesională superioară în cadrul aceleași instanțe pentru personalul auxiliar de specialitate, organizat de Curtea de Apel Constanța în data de 11.12. 2018. A obligat pârâta Curtea de Apel Constanța să achite reclamantei diferențele de drepturi salariale începând cu data de 11.12.2018, la zi, actualizate cu indicele de inflație la data plății efective și cu dobânda legală de la data exigibilității sumelor până la data plății efective. A obligat pârâții Ministerul Justiției și Ministrul Justiției la modificarea statelor de funcții și de personal ale Curții de Apel Constanța, ca urmare a valorificării examenului de promovare din funcția de grefier arhivar cu studii medii în funcția de grefier arhivar cu studii superioare, susținut de reclamantă în data de 11.12.2018.

Calea de atac exercitată Împotriva acestei sentințe au declarat recurs pârâții Ministerul Justiției și Ministrul Justiției și pârâta Curtea de Apel Constanța, prin Președinte, invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. 3.1. Recurenții - pârâți Ministerul Justiției și Ministrul Justiției au invocat, cu titlu prealabil, excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministrului Justiției, în ceea ce privește obligarea la modificarea statelor de funcții, neavând atribuții în acest sens. Au invocat, de asemenea, nelegalitatea sentinței primei instanțe în ceea ce privește soluția dată excepției inadmisibilității acțiunii. S-a susținut că în mod greșit instanța de fond nu a reținut tardivitatea formulării plângerii prealabile și, respectiv, tardivitatea introducerii acțiunii, raportându-se la o a doua plângere prealabilă, formulată de reclamantă în urma pronunțării unei hotărâri judecătorești în favoarea unui grefier arhivar. În opinia recurenților, nu există o nouă procedură prealabilă care să vizeze vreun nou refuz de emitere a unui ordin în favoarea reclamantei. Pe de o parte, plângerea prealabilă se formulează cu privire la primul act administrativ considerat afectator de drepturi, în cauza de față refuzul Ministerului Justiției de a modifica statul de funcții, considerat nejustificat de reclamantă, răspunsul fiind comunicat acesteia la 13.03.2019. Pe de alta parte, dacă s-ar admite că împotriva unui refuz pretins nejustificat al unei autorități se pot face mai multe plângeri prealabile, s-ar ajunge la eludarea termenelor legale instituite pentru efectuarea acestei proceduri. Referitor la fondul cauzei, au susținut că, soluția instanței de fond în ceea ce privește pretențiile formulate prin cererea de chemare în judecată, anume emiterea de către ministrul justiției a unui ordin de modificare a statelor de funcții, este netemeinică și nelegală. Conform art. 31 alin. (2) din Legea nr. 153/2017 și art. 38 alin. (1) din Legea nr. 567/2004 privind statutul personalului auxiliar de specialitate al instanțelor judecătorești și al parchetelor de pe lângă acestea și personalului care funcționează în cadrul Institutului Național de Expertize Criminalistice, pentru ocuparea unui post de grefier arhivar nu se solicită studii superioare, ci doar absolvirea studiilor medii. Noua lege de salarizare, respectiv Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, prevede dar posibilitatea salarizării grefierilor arhivari cu studii superioare, fapt care, însă, nu echivalează cu încadrarea (numirea) pe o funcție, aceasta fiind consecința îndeplinirii unor condiții prevăzute de legea care reglementează statutul acestora. Ca atare, numai după modificarea și completarea acestui act normativ în sensul reglementării condiției studiilor superioare pentru numirea în funcțiile de grefier arhivar și registrator, persoanele care ocupă aceste funcții și au absolvit studii superioare pot susține examenul de promovare în funcțiile de grefier arhivare și registrator cu studii superioare, urmând a fi încadrate pe aceste funcții cu gradul corespunzător vechimii și salarizate în conformitate cu prevederile Legii cadrul nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice. Norma din Legea-cadru nr. 153/2017 care prevede modul de salarizare a grefierilor cu studii superioare nu poate fi considerată ca fiind în conflict cu cea existentă în legea care reglementează statutul profesional - Legea nr. 567/2004, aceasta din urmă având un alt obiect de reglementare, respectiv condițiile de numire în funcție. În conformitate cu dispozițiile art. 67 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, republicată (2), cu modificările și completările ulterioare: "Evenimentele legislative implicite nu sunt recunoscute în cazul actelor normative speciale ale căror dispoziții nu pot fi socotite modificate, completate sau abrogate nici prin reglementarea generală a materiei, decât dacă acest lucru este exprimat expres. În acest sens, Curtea Constituțională a arătat, prin Decizia nr. 95/2006, că abrogarea implicită - parțială sau totală - a unei dispoziții legale se produce atunci când, printr-un act normativ ulterior, se instituie reguli care contrazic, parțial sau total, conținutul normativ al acesteia. Or, în speță, normele în discuție nu se află în contradicție, întrucât nu au același obiect, iar legea ulterioară, adică Legea-cadru de salarizare nr. 153/2017, nu conține o dispoziție legală expresă de abrogare a textului art. 38 din Legea nr. 567/2004. Pe de altă parte, este adevărat că transformarea posturilor se aprobă de ministrul justiției prin ordin, însă decizia de transformare a posturilor de grefier este în primul rând una de oportunitate, în prealabil emiterii ordinului ministrului justiției fiind necesară o analiză de oportunitate a cererilor de transformare, pentru că dreptul de apreciere cu privire la încadrarea persoanelor care au absolvit studii superioare juridice aparține angajatorului, adică președintelui curții de apel. 3.2. Prin recursul formulat în cauză, recurenta - pârâtă Curtea de Apel Constanța, prin președinte, a susținut că decizia de promovare la care face referire în cererea introductivă intimata-reclamantă este subsecventă ordinului Ministerului Justiției de aprobare a modificării statului de funcții aferent, care să cuprindă și postul pe care aceasta apreciază că ar trebui încadrată, respectiv acela de grefier arhivar cu studii superioare. Ca atare, sub acest prim aspect, acțiunea reclamantei față de Curtea de Apel Constanța este nefondată. În continuare, în ceea ce privește fondul pretențiilor formulate de intimata-reclamantă, recurenta - pârâtă a invocat nelegalitatea și netemeinicia hotărârii primei instanțe, susținând aceleași argumente ca recurenții - pârâți Ministerul Justiției și Ministrul Justiției.

Apărările formulate în cauză Intimata - reclamantă a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursurilor ca nefondate și menținerea sentinței instanței de fond ca fiind legală și temeinică.

Aspecte procedurale Pentru termenul din 25.04.2023, au fost citați în cauză Înalta Curte de Casație și Justiție și Președintele Înaltei Curți de Casație și Justiție, care s-au subrogat în drepturile și obligațiile pârâților Ministerul Justiției și Ministrul Justiției, în baza art. 142 alin. (6) din Legea nr. 304/2022 privind organizarea judiciară. II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Analizând sentința recurată în raport de criticile recurenților, circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., și de dispozițiile legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate și le va respinge ca atare pentru următoarele motive. Referitor la criticile legate de lipsa calității procesuale pasive a Ministrului Justiției se reține că acestea nu pot fi reținute, prin raportare la prevederile art. 135 alin. (1) din Legea nr. 304/2004, republicată și modificată "Statele de funcții și de personal pentru curțile de apel, tribunale, tribunale specializate, judecătorii și parchete se aprobă prin ordin al ministrului Justiției." Legitimitatea procesuală pasivă vizează raportul juridic dedus judecății și faptul că acest raport este unul complex care implică toți pârâții, raportat la atribuțiile prevăzute de lege pentru realizarea dreptului afirmat de reclamantă, instanța constată că pentru Ministrul Justiției este justificată legitimitatea procesuală pasivă. În fine, în prezent calitatea procesuală a pârâtului fost preluată de Președintele Înaltei Curți de Casație și Justiție, ca efect al subrogației intervenite prin Legea nr. 304/2022. Referitor la excepția inadmisibilității acțiunii, se observă că, în cauză, reclamanta a formulat cerere către pârâtul Ministerul Justiției în vederea modificării statelor de plată nr. x/11.02.2019 (data primirii de către Ministerul Justiției) și la data de 13.11.2020 (adresa înregistrată de pârâtul Ministerul Justiției sub nr. x/16.11.2020, la care s-a răspuns de către Ministerul Justiției prin adresa nr. x/18.11.2020), cele două adrese fiind formulate în considerarea unul context diferit. A doua cerere formulată de reclamantă a avut în vedere situația discriminatorie care s-a născut ca urmare a Deciziei nr. 663/31.08.2020 a Președintelui Curții de Apel București prin care un grefier arhivar, prin participarea la concurs, a fost încadrat în funcția de grefier arhivar cu studii superioare, cu drepturile salariale aferente, statul de funcții fiind modificat în acest sens. Așadar, solicitările au avut în vedere contexte diferite, premise diferite chiar dacă finalmente rezultatul era același: modificarea statului de funcții, recunoașterea promovării și acordarea drepturilor salariale, ceea ce face ca plângerile prealabile să impună o analiză din perspectivele arătate. Or, ultima plângere prealabilă a fost înregistrată la data de 16.11.2020, răspunsul pârâtului a fost formulat la data de 18.11.2020, acțiunea fiind introdusă la data de 12.03.2021, deci cu respectarea termenului de 6 luni. Din perspectiva fondului, instanța de control judiciar reține că demersul intimatei-reclamante vizează obligarea pârâților la modificarea statului de funcții și la emiterea deciziei de încadrare în funcția de grefier arhivar cu studii superioare, ca urmare a promovării examenului organizat de Curtea de Apel Constanța la data de 11.12.2018, respectiv de promovare din funcția de grefier arhivar cu studii medii în funcția de grefier arhivar cu studii superioare și plata diferențelor de drepturi salariale începând cu data de 11.12.2018, la zi, actualizate cu indicele de inflație la data plății efective, precum și plata dobânzii legale aferente drepturilor pretinse, de la data exigibilității sumelor până la data plății efective. Înalta Curte reține că baza legală în temeiul căreia a fost organizat acest examen este Legea nr. 153/2017 respectiv Anexa V, cap. II pct. 7, 8 și 9 prin care s-au introdus funcțiile de grefier-arhivar treapta I, II și debutant, cu nivel de studii superioare. În vederea executării dispozițiilor legale anterior indicate, Consiliul Superior al Magistraturii prin Hotărârea nr. 820/2018 a decis modificarea și completarea Regulamentului privind organizarea și desfășurarea concursului și examenului pentru definitivare în funcție, promovare în grade sau trepte profesionale superioare și din funcția de grefier cu studii medii în cea de grefier cu studii superioare în cadrul aceleiași instanțe sau aceluiași parchet, precum și în funcții de execuție a personalului auxiliar de specialitate la instanțe și parchete superioare, aprobat prin Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii nr. 181/2007 cu modificările și completările ulterioare. Prin această hotărâre au fost stabilite condițiile de participare la examenul de promovare din funcția de grefier cu studii medii în cea de grefier cu studii superioare (art. 10 1 alin. (4), dar și modalitatea de numire în noile funcții (art. 39 și 41). Contrar susținerilor recurenților-pârâți, Înalta Curte reține că această condiție de studii medii, prevăzută de art. 38 alin. (1) din Legea nr. 567/2004, se cere doar în momentul recrutării în funcția de grefier arhivar. Or, în prezenta cauză nu este vorba de un concurs de recrutare, ci de un examen de promovare în funcție conform dispozițiilor art. 43 din Legea nr. 576/2004 și art. 81 și 82 din hotărârea CSM 181/2007. Legea nr. 567/2004 prevede atât condiții de încadrare cât și condiții de promovare a personalului auxiliar, iar Legea cadru nr. 153/2017 prevede promovarea personalului plătit din fonduri publice și arată expres că aceasta se va face potrivit prevederilor din statute sau alte acte normative specifice domeniului de activitate, aprobate prin legi, hotărâri ale guvernului sau acte administrative ale ordonatorului principal de credite, după caz. Or, aceste acte sunt Legea nr. 567/2004 privind statutul personalului auxiliar de specialitate al instanțelor judecătorești și al parchetelor de pe lângă acestea și al personalului care funcționează în cadrul Institutului Național de Expertize Criminalistice, respectiv Hotărârea CSM nr. 181/2007, examenul fiind organizat de Curtea de Apel Constanța, în acord cu prevederile specifice domeniului de activitate. Prin urmare, refuzul recurentului-pârât Ministerul Justiției este nejustificat, deoarece cadrul legal prezent permite atât organizarea examenului de promovare din funcția de grefieri arhivari cu studii medii în funcția de grefieri arhivari cu studii superioare, cât și salarizarea acestora, neputând fi primite alegațiile acestuia cu privire la necesitatea modificării Legii nr. 567/2004 în sensul reglementării condiției studiilor superioare pentru numirea în funcțiile de grefier arhivar. Emiterea deciziilor de numire în funcție a grefierilor declarați admiși la examenul organizat de Curtea de Apel Constanța la data de 11.12.2018, conform prevederilor art. 39 și 41 din Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii nr. 820/2018 se poate face doar ulterior modificării statelor de funcții și de personal, prin ordin al Ministrului Justiției, prin raportare la prevederile art. 135 alin. (1) din Legea nr. 304/2004, republicată și modificată "Statele de funcții și de personal pentru curțile de apel, tribunale, tribunale specializate, judecătorii și parchete se aprobă prin ordin al ministrului Justiției." Înalta Curte nu poate primi nici susținerile recurenților-pârâți în sensul că cercetarea aspectelor referitoare la promovarea grefierilor arhivari, în vederea emiterii ordinului de aprobare a statelor de funcții, precum și operațiunea de emitere a acestui ordin, reprezintă chestiuni de oportunitate, asupra cărora apreciază angajatorul și ordonatorul principal de credite, neputând fi supuse cenzurii instanței judecătorești. Este adevărat că manifestarea de voință a autorității publice, în actul său decizional este ghidată și de criteriul oportunității acestei măsuri, fără a se ignora însă criteriul legalității, nefiind de acceptat un act administrativ oportun, însă nelegal. Într-adevăr, oportunitatea actului administrativ se manifestă prin posibilitatea emitentului de a alege în mod subiectiv și conjunctural momentul și amploarea intervenției, soluția sa corespunzând interesului concret pe care își propune să îl asigure. Însă, apreciind oportunitatea față de anumite circumstanțe, autoritatea publică trebuie să respecte limitele legale și constituționale, pentru a evita conturarea unui exces de putere, iar oportunitatea văzută ca posibilitate de apreciere pe care legea o permite unei structuri administrative ține de legalitatea actului, jurisprudența actuală consacrând această abordare. În egală măsură, Înalta Curte reține că, inserând excesul de putere printre temeiurile acțiunii în contencios administrativ, definit ca "exercitarea dreptului de apreciere al autoritățile publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor", art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 oferă o consacrare normativă atribuției instanței de a examina conduita autorităților publice inclusiv din perspectiva modului de exercitare a puterii discreționare și încadrării ei în limitele marjei de apreciere conferite de lege, răspunzând imperativului menținerii unui echilibru rezonabil între interesul public și drepturile subiective sau interesele legitime private ce pot fi lezate prin actul administrativ emis sau prin refuzul emiterii acestuia în scopul valorificării dreptului subiectiv privat, act administrativ asimilat. Altfel spus, oportunitatea se află în strânsă dependență cu puterea discreționară a autorității publice, desemnând facultatea acesteia dată de lege de a alege, după aprecierea sa, între mai multe soluții posibile, aplicabile la cazul concret, existând deci o marjă de libertate lăsată la libera apreciere a unei autorități, astfel încât să poată recurge, în vederea atingerii scopului indicat de legiuitor, la orice mijloc de acțiune, în limitele competenței sale. Instanța de contencios administrativ, cu atributul deplinei jurisdicții pe care o are, este îndreptățită a analiza oportunitatea din perspectiva excesului de putere, privită așa cum rezultă din dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, ca fiind exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor. În cauză, nu au fost contestate nici organizarea examenului și nici rezultatele acestuia, fiind legale și producând efecte juridice. În plus, organizarea examenului de promovare nu este condiționată de existența vreunui aviz sau aprobări prealabile din partea Ministerului Justiției, refuzul acestuia de a emite ordinul privind aprobarea statelor de funcții ale Curții de Apel Constanța cu luarea în considerare și a funcțiilor de grefieri arhivari cu studii superioare, conform rezultatelor examenului organizat, fiind nejustificat și vătămând dreptul intimatei-reclamante. Prin urmare, criticile dezvoltate prin cererile de recurs nu sunt apte a duce la casarea sentinței recurate, care a fost pronunțată și motivată cu interpretarea și aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile în cauză, astfel că, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile, ca nefondate.