Decizia nr. 1811/2023 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 468/2022 a Curții de Apel Timișoara

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2022, la data de 28.09.2022, reclamantul Liceul Tehnologic Iuliu Moldovan Arad, a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministrul Educației și Ministerul Educației, suspendarea provizorie a Ordinului Ministrului Educației nr. 5249/31.08.2022, până la soluționarea acțiunii de revocare a acestui ordin.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 468 din 18 octombrie 2022 a Curții de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, s-a admis acțiunea formulată de reclamantul Liceul Tehnologic "Iuliu Moldovan" Arad, în contradictoriu cu pârâții Ministrul Educației și Ministerul Educației, și s-a dispus suspendarea Ordinului Ministrului Educației nr. 5249 din 31.08.2022 până la soluționarea în fond a acțiunii în anulare.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 468 din 18 octombrie 2022 a Curții de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, pârâții Ministerul Eduucației și Ministrul Educației - A. au declarat recurs. Prin cererile de recurs cu conținut identic, în contextul unei succinte prezentări a situației de fapt, recurenții au apreciat că instanța de fond a înțeles sa justifice îndeplinirea condiției cazului bine justificat pentru nepublicarea în Monitorul Oficial, deși, aceeași instanță, în considerente, reține faptul că "publicarea în Monitorul Oficial al României nu reprezintă propriu-zis un motiv de validitate al actului, ci mai degrabă de opozabilitate". Mai mult decât atât, nu există nicio dispoziție legală care să oblige Ministerul Educației să publice în Monitorul Oficial actele administrative individuale, instanța de fond reținând, în mod corect, faptul că "potrivit art. 11 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative "In vederea intrării în vigoare (...) ordinele, instrucțiunile si alte acte normative emise de conducătorii organelor administrației publice centrale de specialitate se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I". Astfel, în opinia recurentilor, în speța supusă judecății, dispozițiile asupra cărora operează suspendarea ca urmare a soluției pronunțate de către instanța de fond nu doar că nu se încadrează în împrejurările vădite, de fapt și de drept, reținute în mod corect de către Înalta Curte de Casație și Justiție, în practica sa, ci reprezintă, așa cum a constatat prima instanță un motiv de validitate al actului. Și în ceea ce privește îndeplinirea condiției pagubei iminente, instanța de fond, în mod greșit, a reținut că această condiție este îndeplinită motivat de împrejurarea conform căreia reorganizarea unităților școlare în cursul anului școlar ar îngreuna în mod evident desfășurarea normală a procesului de învățământ, respectiv perturbarea gravă a funcționării normale a unității școlare în cauză. Or, așa cum se poate observa la o simplă lecturare a actului administrativ supus cenzurii instanței de judecată, toate drepturile și obligațiile unității absorbite se preiau de unitate acreditată, astfel încât activitatea de învățământ se desfășoară în aceeași locație ca și cea în care s-a desfășurat înainte de reorganizare, toate specializările și formațiunile unității de învățământ reclamante se regăsesc în continuare în structura unității absorbantă. Mai mult, așa cum s-a arătat la fondul cauzei, Inspectoratul Școlar Județean Arad a stabilit împreună cu Consiliul Local al Municipiului Arad, unitățile de învățământ propuse pentru reorganizare, încă din anul 2021. La data de 10.12.2021, prin adresa nr. x Municipiul Arad a transmis Inspectoratului Școlar Județean Arad proiectul de hotărâre privind rețeaua școlară a unităților de învățământ de stat și privat din Municipiul Arad pentru anul școlar 2022-2023. De asemenea, Inspectoratul Școlar Județean Arad a transmis către ARACIP, prin adresa nr. x/14.12.2021 propunerea pentru reorganizarea prin absorbție a Liceului Tehnologic "Iuliu Moldovan" Arad de către Liceul Tehnologic "B." Arad. De altfel, în perioada 10.05.2022 - 12.05.2022, Inspectoratul Școlar Județean Arad a efectuat vizite de monitorizare și control la cele două unități de învățământ, sens în care scurtele considerații ale intimatului-reclamant expuse prin cererea de chemare de judecată nu au nicio relevanță. Prevederile ordinului a cărui suspendare s-a solicitat nu derogă de la prevederile actului normativ de forță juridică superioară, dimpotrivă, Ordinul ministrului educației nr. 5249/2022 a fost emis cu respectarea întocmai a prevederilor legale, atât în ceea ce privește condițiile de formă cât și de cele de fond, îndeplinind toate condițiile de legalitate cerute pentru valabilitatea sa. În concluzie, au apreciat recurenții că Ordinul îndeplinește toate condițiile de legalitate cerute pentru validitatea sa, acesta fiind emis pentru punerea în aplicare a art. 22 ind. 1 - 22 4 din Legea educației naționale nr. 1/2011, art. 31 1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 75/2005, aprobată cu modificări prin Legea nr. 87/2006, cu modificările și completările ulterioare și art. 23 din OMEd nr. 5511/2021 pentru aprobarea Metodologiei privind fundamentarea cifrei de școlarizare pentru învățământul preuniversitar de stat, evidența efectivelor de antepreșcolari/preșcolari și elevi școlarizați în unitățile de învățământ particular, precum și emiterea avizului conform în vederea organizării rețelei unităților de învățământ preuniversitar pentru anul școlar 2022 - 2023. Cererile de recurs au fost întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Apărările formulate în recurs În stadiul processual al recursului nu s-a formulat întâmpinare.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 6 februarie 2023, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererilor de recurs la data de 30 martie 2023, în ședință publică, cu citarea părților. II. Soluția și considerentele Înaltei Curți Examinând sentința recurată prin prisma criticilor invocate prin cererile de recurs și a dispozițiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare. 1. Argumente de fapt și de drept relevante În fapt, prin Ordinul Ministrului Educației nr. 5249 din 31.08.2022 s-a aprobat reorganizarea rețelei școlare a municipiului Arad, prin operațiunea fuziunii prin absorbție, începând cu anul școlar 2022-2023, astfel: Liceul Tehnologic "B." din Arad preia ca unitate absorbantă Liceul Tehnologic "Iuliu Moldovan", ca structură arondată fără personalitate juridică, preluând totodată toate drepturile și obligațiile unității de învățământ absorbite . În temeiul art. 7 din Legea 554/2004, Liceul Tehnologic "Iuliu Moldovan" a formulat plângere prealabilă împotriva Ordinul Ministrului Educației nr. 5249 din 31.08.2022, părțile nefăcând dovada modului de soluționare a acesteia până la momentul pronunțării prezentei hotărâri. In acest context, instanța de contencios administrativ a fost învestită cu o cerere prin care reclamantul Liceul Tehnologic Iuliu Moldovan Arad, a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministrul Educației și Ministerul Educației, suspendarea provizorie a Ordinului Ministrului Educației nr. 5249/31.08.2022, până la soluționarea acțiunii de revocare a acestui ordin. Prin sentința recurată, cererea privind suspendarea executării actului a fost admisă, pârâtii Ministrul Educației - A. și Ministerul Educației formulând recurs prin prisma motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Înalta Curte constată că în cauză nu sunt incidente prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv greșita interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004. Astfel, instanța de recurs observă că măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliul Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene. Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei R 89/13.09.1989, pentru că prevede, în art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, atribuția instanței de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autoritățile publice în contextul puterii lor discreționare. Din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, adoptat pe baza și în limitele legii, fiind executoriu din oficiu. Conform art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, odată sau după sesizarea instanței de contencios administrativ, persoana vătămată poate să ceară suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond. Deci, cu alte cuvinte, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: existența unui caz bine justificat și necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat. Or, cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate. Înalta Curte are în vedere și jurisprudența europeană în materie, respectiv cauza T-184/01 R, IMS Health Inc. și Comisia CE, prin care s-a reținut că cerința cazului bine justificat este îndeplinită atunci când se relevă existența "cel puțin a unei dispute serioase cu privire la corectitudinea fundamentului legal al deciziei atacate". În același sens, aceeași jurisprudență a statuat cu valoare de principiu în sensul că suspendarea executării poate fi încuviințată, dacă s-a stabilit și că: a) judecătorul efectuează o evaluare comparativă a intereselor părților ("balance of interests"), în sensul că în cadrul examinării cererii de suspendare a executării unei decizii este necesar și ca instanța de contencios să analizeze în mod comparativ riscurile inerente fiecărei soluții posibile; b) acordarea suspendării este justificată la prima vedere în fapt și în drept (fumus boni juris). Recent CEJ și-a reconsiderat jurisprudența, în sensul interpretării mai puțin restrictive a acestei din urmă condiții, instanța considerând îndeplinită condiția existenței unui caz bine justificat atunci când cel puțin unul dintre motivele invocate de reclamant în susținerea acțiunii principale pare la prima vedere relevant sau atunci când argumentele pe care le susține nu pot fi înlăturate fără o examinare aprofundată a fondului cauzei (testul fumus non mali juris). Astfel, pentru a acorda suspendarea, instanța nu mai trebuie să își formeze convingerea că acțiunea principală va fi admisă, ci trebuie doar să ajungă la concluzia că argumentele reclamantului din acțiune sunt suficient justificate. Având în vedere aceste considerații teoretice, situația concretă de fapt, precum și argumentele invocate de pârâti prin memoriul de recurs, Înalta Curte, în acord cu opinia primei instanțe, apreciază că există elemente care conturează îndeplinirea condiției cazului bine justificat. Noțiunea de caz bine justificat a fost definită de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Jurisprudența constantă a instanțelor este în sensul că îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să rezulte cu ușurință în urma unei cercetări sumare a aparenței dreptului ("de pipăire a fondului"), pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului. Înalta Curte reține că potrivit art. 11 din Legea 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative "(1) În vederea intrării lor în vigoare, legile și celelalte acte normative adoptate de Parlament, hotărârile și ordonanțele Guvernului, deciziile primului-ministru, actele normative ale autorităților administrative autonome, precum și ordinele, instrucțiunile și alte acte normative emise de conducătorii organelor administrației publice centrale de specialitate se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.". Publicarea în Monitorul Oficial al României nu reprezintă propriuzis un motiv de validitate al actului, ci mai degrabă de opozabilitate - marcând momentul intrării în vigoare, însă, în cauză, fiind în discuție chiar suspendarea executării actului emis, în mod corect a reținut prima instanță că acest aspect extrinsec prezintă relevanță. Astfel, deși Ordinul Ministrului Educației nr. 5249 din 31.08.2022, a fost comunicat reclamantului, fiind înregistrat la această unitate școlară sub nr. x/16.09.2022, totuși, în cauză nu s-a făcut dovada publicării acestuia în Monitorul Oficial, până la data pronunțării sentinței de fond, pârâții neformulând nici un fel de explicație cu privire la acest aspect prin întâmpinarea formulată. Art. 22 1 din Legea 1/2011 - Legea educației naționale prevede că: "(1) Unitățile de învățământ preuniversitar de stat, acreditate cu personalitate juridică, pot fi supuse procesului de reorganizare, în cazuri justificate în vederea asigurării accesului egal la educație și formare profesională, a eficientizării și asigurării/menținerii standardelor de calitate, cu respectarea prevederilor legale în vigoare.(...) (9) Procesul de reorganizare se finalizează cel mai târziu, până la începutul noului an școlar. (10) Procesul de reorganizare se poate realiza prin una dintre următoarele operațiuni: a) fuziune; b) divizare; (11) Fuziunea se poate realiza în două moduri: a) prin absorbție; b) prin contopire. (...)" Dispoziții similare sunt cuprinse și în art. 23 din Ordinul 5511/2021 emis de Ministrul Educației pentru aprobarea Metodologiei privind fundamentarea cifrei de școlarizare pentru învățământul preuniversitar de stat, evidența efectivelor de antepreșcolari/preșcolari și elevi școlarizați în unitățile de învățământ particular, precum și emiterea avizului conform în vederea organizării rețelei unităților de învățământ preuniversitar pentru anul școlar 2022 - 2023. Totodată, se reține că potrivit art. 1 din Ordinul Ministerului Educației Nr. 3505/2022 privind structura anului școlar 2022 - 2023, publicat în M. Of. nr. 326 din 4 aprilie 2022, "(1) Anul școlar 2022 - 2023 începe la data de 1 septembrie 2022, se încheie la data de 31 august 2023 și are o durată de 36 de săptămâni de cursuri. Cursurile anului școlar 2022 - 2023 încep la data de 5 septembrie 2022.". Prin urmare, având în vedere că Ordinul Ministrului Educației nr. 5249 emis la data de 31.08.2022 a fost comunicat reclamantului sub nr. x/16.09.2022, este evident că nu poate produce efecte în anul școlar 2022-2023, fiind nerespectate prevederile art. 22 1 alin. (9) din Legea 1/2011 - Legea educației naționale, mai sus redate. Cercetând "aparența dreptului", instanța de fond a apreciat în mod corect că din aceste împrejurări ale cauzei rezulta o îndoială puternică și evidentă asupra prezumției de legalitate în privința actului contestat. Or, recurenții, prin memoriul de recurs formulează susțineri cu privire la reținerea instanței de fond privind nepublicarea actului, în condițiile în care instanța a menționat expres că publicarea în Monitorul Oficial al României nu reprezintă propriu-zis un motiv de validitate al actului, ci mai degrabă de opozabilitate - marcând momentul intrării în vigoare, însă, în cauză, fiind în discuție chiar suspendarea executării actului emis, acest aspect extrinsec prezintă relevanță, recurenții neformulând critici concrete cu privire la acest aspect, referindu-se doar la faptul că publicarea în Monitorul Oficial nu reprezintă un motiv de validitate a actului. Totodată se constată că recurenții nu formulează critici privind reținerea aparenței de nelegalitate a ordinului prin raportare la prevederile art. 22 1 alin. (9) din și la situația de fapt, necontestată de părți, privind faptul că Ordinul Ministrului Educației nr. 5249 din 31.08.2022 a fost comunicat reclamantului, fiind înregistrat la această unitate școlară sub nr. x/16.09.2022, precum și la art. 1 din Ordinul Ministerului Educației nr. 3505/2022 privind structura anului școlar 2022 - 2023, publicat în M. Of. nr. 326 din 4 aprilie 2022, potrivit cu care "(1) Anul școlar 2022 - 2023 începe la data de 1 septembrie 2022 (...)". În ceea ce privește condiția pagubei iminente, Înalta Curte amintește că, potrivit prevederilor art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă este definită de legiuitor ca fiind "prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public". Instanța de control judiciar constată că, în speță, este îndeplinită și condiția pagubei iminente. Condiția pagubei iminente presupune producerea unui prejudiciu material viitor și previzibil, greu sau imposibil de reparat, dar cu toate acestea, iminența prejudiciului nu trebuie dovedită cu certitudine absolută, ci este suficient, mai ales atunci când realizarea prejudiciului depinde de intervenția unui ansamblu de factori, ca acesta să poată fi prevăzut cu un grad de probabilitate suficient de mare, cum este cazul și în situația dedusă prezentei judecăți. Astfel, reorganizarea unităților școlare în cursul anului școlar ar îngreuna în mod evident desfășurarea normală a procesului de învățământ, rezultând perturbarea gravă a funcționării normale a unității școlare în cauză. Legat de acest aspect, este de remarcat faptul că, însuși legiuitorul - prin art. 22 1 alin. (9) din Legea 1/2011 - Legea educației naționale, antereferit - s-a preocupat ca activitățile de reorganizare a unităților de învățământ să se realizeze până la începerea anului școlar, tocmai din cauza inconvenientelor evidente care pot rezulta din aceste proceduri. Aplicând principiile antereferite dezvoltate de jurisprudența europeană în această materie, Înalta Curte, evaluând interesele comparative ale părților, apreciază că este mai prudentă soluția de suspendare a actului administrativ contestat până la pronunțarea hotărârii asupra fondului. Dacă s-ar adopta soluția contrară a respingerii cererii de suspendare, reclamantul ar putea suferi prejudicii considerabile prin executarea imediată a actelor contestate până la definitivarea hotărârii privind acțiunea de fond, prejudicii ce pot fi ireparabile ulterior, în eventualitatea admiterii acțiunii de fond. În fine, Înalta Curte nu poate primi argumentele recurentilor-pârâți privitoare la faptul că în condițiile în care activitatea de învățământ se desfășoară în aceeași locație ca și cea în care s-a desfășurat înainte de reorganizare, toate specializările regăsindu-se în continuare în structura unității absorbante, reținând că prezumarea unor consecințe viitoare produse de actul administrativ contestat asupra activității reclamantei astfel cum s-a reținut anterior nu echivalează cu o susținere ipotetică, raportată la o pagubă viitoare și incertă, ci se înscrie în activitatea de analizare a caracterului previzibil al prejudiciului, astfel cum dispun dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004. Având în vedere aceste aspecte, instanța de control judiciar apreciază că în cauză, în mod corect s-a reținut că au fost dovedite atât condiția cazului bine justificat, cât și condiția iminenței pagubei, astfel încât sentința recurată este legală, fiind pronunțată cu aplicarea corectă a dispozițiilor art. 14 și art. 2 lit. ș) și t) din Legea nr. 554/2004, motivele invocate de pârâti prin memoriul de recurs care au concluzionat în sensul că ordinul a cărui suspendare se solicită îndeplinește toate condițiile pentru validitatea sa, nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursurile ca nefondate.