ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 902/2022

Ședința publică din data de 19 aprilie 2022

asupra cauzei civile de față, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei.

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului București, secția a V-a civilă la data de 2 aprilie 2014, reclamanții A., B., C. și D. au solicitat, în contradictoriu cu pârâții Municipiul București, prin primar general și Consiliul General al Municipiului București obligarea acestora, în solidar, la plata despăgubirilor pentru lipsa de folosință a terenurilor deținute de reclamanți, pentru perioada 1 ianuarie 2013-31 martie 2014 și în continuare până la data la care terenurile nu mai sunt încadrate ca și terenuri cu destinația zonă verde, și a cheltuielilor de judecată, astfel: 67.242 euro către reclamantul A. pentru terenul în suprafață de 6.404 mp situat în București, str. x (P151/9), sector 5; 46.662 euro către reclamanta B. pentru terenul în suprafață de 4.444 mp situat în București, str. x (PI51/9), sector 5; 67.242 euro către reclamantele C. și D. pentru terenul în suprafață de 6.404 mp situat în București, str. x (P151/9).

Prin sentința civilă nr. 1429 din 7 decembrie 2016 Tribunalul București, secția a V-a civilă a respins acțiunea, ca neîntemeiată.

Prin decizia nr. 1372 din 6 noiembrie 2018 Curtea de Apel București, secția a IV a civilă a respins ca nefondate apelurile formulate de apelanții-reclamanți E. (moștenitoare a lui A.), F., B., C. și D. și de apelantul-pârât Municipiul București, prin Primarul General.

Prin decizia civilă nr. . 1801 din 16 octombrie 2019, înalta Curte de Casație și Justiție a admis recursurile declarate de reclamantele E. (moștenitoare a lui A.), F., B., C. și D. și de pârâtul Municipiul București, prin Primarul General, a casat decizia recurată și a trimis cauza spre rejudecare aceleași instanțe de apel.

Prin decizia nr. 321A din 14 mai 2020, Curtea de Apel București, secția a IV-a civilă a respins ca nefondat apelul formulat de reclamantele E. (moștenitoare a defunctului A.), F. (moștenitoare a defunctului A.), B., C. și D..

A admis apelul declarat de pârâtul Municipiul București prin Primar General, îndreptat împotriva considerentelor sentinței apelate, în sensul reținerii existenței faptei pârâtelor de restrângere a dreptului de proprietate al reclamantelor asupra terenului în litigiu.

Împotriva deciziei pronunțate de Curtea de Apel București, secția a IV-a civilă au declarat recurs reclamantele E., B., C. și D..

În cuprinsul cererii de recurs, reclamantele au formulat următoarele critici:

- au arătat că înțeleg să invoce puterea de lucru judecat, prin raportare la aspectele dezlegate prin decizia civilă nr. 985/1.07.2019 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a III-a civilă, rămasă definitivă prin decizia nr. 330 din 6 februarie 2020 pronunțată de înalta Curte de Casație și Justiție, secția I civilă;

- prin decizia pronunțată de instanța de apel s-a încălcat efectul pozitiv al lucrului judecat cu privire la cele statuate, în mod definitiv prin decizia civilă nr. 985 din 1 iulie 2019 referitoare la menținerea caracterului de utilitate publică locală pentru un teren proprietate privată a unor persoane fizice; fapta ilicită a Municipiului București constând în absența unei juste și echitabile indemnizații și în lipsa declanșării procedurii de expropriere din partea autorității publice locale;

- în jurisprudența mai recentă a instanței supreme s-a arătat că atunci când obiectul acțiunii antamează aceleași probleme de drept care au primit deja o rezolvare prin decizia anterioară, acestea se impun într-un al doilea proces, care are legătură cu chestiunea litigioasă dezlegată anterior;

- instanțele sunt obligate să țină cont de constările de fapt din procedurile judiciare anterioare, repunerea în discuție a situației soluționate definitiv prin alte hotărâri constituind o încălcare a CEDO;

- instanța de apel a făcut o interpretare eronată a dispozițiilor prevăzute de Regulamentul local de urbanism aprobat prin HCGMB nr. 269/2000, de Legea nr. 350/2001, de O.U.G. nr. 195/2005 și de Legea nr. 24/2007 sau a omis să analizeze unele dispoziții legale incidente în cauză, după cum urmează:

- instanța de apel a analizat în mod selectiv dispozițiile existente în Regulamentul local de urbanism aprobat prin HCGMB nr. 269/2000, consecința fiind concluzia incorectă la care aceasta ajunge, respectiv aceea că Regulamentul nu a impus investițiilor caracter de utilitate publică, terenurile fiind construibile în regim privat, cu obligația respectării documentațiilor de urbanism aprobate;

- întregul capitol din Regulament afectat Zonei VI face referire la parcuri, grădini, scuaruri, fâșii plantate publice și nicidecum nu reglementează situația unor terenuri private și a construcțiilor admise pe acestea;

- analizând dispozițiile din Regulament referitoare la zona în care au fost incluse terenurile recurentelor, rezultă că este interzisă construirea, în regim privat, pe terenurile încadrate ca și spații verzi, indiferent de funcțiunea pe care ar avea-o construcția;

- un bun proprietate privată nu poate fi spațiu public cu acces nelimitat, folosința publică a bunului făcând imposibilă exercitarea atributelor dreptului de proprietate;

- recurentele sunt împiedicate în a-și exercita atributele folosinței prin invocarea de către autoritatea locală a unor interese publice, aparent superioare celor private, iar instanța de apel nu poate susține, fără a încălca, dreptul de proprietate privată, faptul că interesul public este mai important și că autoritățile publice sunt obligate să adopte anumite acte pentru a transforma exproprierea de fapt într-una de drept;

- instanța de apel a reținut, preluând apărările formulate de Municipiul București, faptul că dispozițiile Legii nr. 350/2001 permit persoanelor fizice sau juridice interesate să elaboreze PUZ-uri prin care să modifice reglementările urbanistice din regulament, posibilitate de care recurentele nu au înțeles să o uzeze, fără a analiza dispozițiile art. 46 alin. (5) din aceeași lege;

- instanța nu a avut în vedere Decizia nr. 1416/2008 a Curții Constituționale prin care se recunoaște posibilitatea producerii de prejudicii ca urmare a adoptării unor reglementări urbanistice;

- prin decizia atacată, nu au fost analizate dispozițiile Legii nr. 24/2007, dispoziții menționate în decizia de casare ca fiind unele ce ar putea ajuta la dezlegarea temeinică și legală a cauzei;

- cu privire la fapta ilicită, nu este legală motivarea instanței de apel în sensul că recurentele aveau posibilitatea de întocmire a unui PUZ, în vederea schimbării categoriei de folosință al terenului; o exercitare liberă a dreptului de proprietate nu este compatibilă cu faptul că proprietarul este pus în situația ca, împotriva voinței sale, să fie obligat să facă anumite demersuri sau să își folosească bunul într-un anume fel, urmare a deciziei luată de un terț;

- în ceea ce privește vinovăția autorității publice, recurente au susținut că aceasta este evidentă, rezultând, în mod clar, din probele administrate faptul că nu există un interes public ocrotit prin includerea terenurilor în categoria spațiilor verzi deoarece nu a fost luată nicio măsură de care autoritatea administrativă în vederea transformării acestor suprafețe în zonă verde;

- motivarea instanței de apel este contradictorie, pe de o parte susține că recurentele nu au avut niciodată în patrimoniu dreptul de edifica o locuință pe terenul în cauză, pentru ca, ulterior, să rețină că în conținutul juridic al dreptului de proprietate care are ca obiect un teren există și posibilitatea titularului de a edifica orice construcție, această prerogativă fiind atașată proprietății imobiliare;

- totodată, aceeași instanță apreciază ca fiind eronate susținerile recurentelor în sensul că se află în situația unei restrângeri a dreptului de proprietate pentru ca, mai apoi, să afirme că recurentele se află în fața unui prejudiciu rezultat din interdicția de a construi și a unei imposibilități de schimbare a categoriei de folosință a terenurilor;

- recurentele au solicitat admiterea recursului, modificarea în tot a deciziei recurate în sensul admiterii apelului și, pe fond, admiterea cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost formulată și precizată, cu obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată în toate fazele procesuale.

În drept, au fost invocate dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

Nu au fost identificate motive de ordine publică, în condițiile art. 489 alin. (3) C. proc. civ.

La 2 noiembrie 2020, cu respectarea termenului prevăzut de art. 490 alin. (2) raportat la art. 471 alin. (5) C. proc. civ., intimatul-pârât Municipiul București a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Recurentele nu au formulat răspuns la întâmpinare.

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ. a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părților, iar prin încheierea din 14 decembrie 2021, completul de filtru a admis în principiu recursul declarat de reclamanții E. (moștenitoare a defunctului A.), B., D. și C. împotriva deciziei nr. 321 A din 14 mai 2020 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IV-a civilă și a fixat termen de judecată la data de 5 aprilie 2022, ora 9

00

, în ședință publică, cu citarea părților.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Examinând decizia recurată, prin prisma criticilor formulate și prin raportare la actele și lucrările dosarului și la dispozițiile legale aplicabile, Înalta Curte constată, în majoritate, că recursul declarat este nefondat pentru considerentele ce urmează să fie expuse.

Primul motiv de recurs privește existența în cauză a puterii lucrului judecat, noțiune folosită de recurenți cu sensul că există o altă hotărâre judecătorească pronunțată într-o cauză unde situația terenului proprietatea reclamanților (din acea cauză) era identică cu cea din pricina pendinte, astfel încât, arată recurenții, soluția trebuie să fie identică cu cea deja pronunțată.

Înalta Curte reține că, față de prevederile art. 430 și art. 431 C. proc. civ., autoritatea de lucru judecat poate privi efectul negativ al lucrului judecat (nu se poate soluționa din nou o cauză între aceleași părți, cu același obiect și aceeași cauză) sau efectul pozitiv al lucrului judecat (chestiunile dezlegate cu caracter definitiv între părțile unui litigiu nu pot fi repuse în discuție într-un alt proces, dacă au legătură cu soluționarea acestuia din urmă).

Rezultă cu claritate, față de reglementarea autorității de lucru judecat, că aceasta nu poate purta asupra unei hotărâri judecătorești purtate între alte părți, cu privire la un alt obiect, cum este cazul invocat de recurenți, în care titularii dreptului de proprietate asupra unui alt teren au invocat același tip de restrângere sau limitare a dreptului lor ca cea invocată în cauza de față.

Ca urmare, motivul de recurs constând în existența puterii (respectiv a autorității) de lucru judecat este vădit nefondat.

Similaritatea faptelor deduse judecății în cele două litigii și a problemelor de drept analizate poate fi, cel mult, valorificată din perspectiva necesității ca instanțele să asigure dezlegări unitare ale problemelor de drept cu care sunt sesizate, din perspectiva imperativului unui proces echitabil, la care se referă, de asemenea, recurenții în dezvoltarea aceluiași motiv de recurs.

Aceasta este însă o chestiune distinctă de autoritatea de lucru judecat (denumită de recurenți putere de lucru judecat) și, deși argumentele deduse din jurisprudența CEDO în materia art. 6 din Convenție sunt pertinente, ele nu pot fi reținute în speță ca motiv de nelegalitate a deciziei recurate.

Astfel, chiar dacă există o altă hotărâre definitivă care a constatat încălcarea dreptului de proprietate al unor reclamanți de către autoritățile publice care au limitat dreptul de a construi al proprietarilor unui teren și a dispus repararea prejudiciului rezultat dintr-o atare încălcare, chestiunea existenței unei ingerințe, dar mai ales existența raportului de proporționalitate între scopul urmărit prin ingerință și interesul privat al titularului dreptului este una particularizată în fiecare caz, care se stabilește de instanțe în funcție de circumstanțele faptice ale cauzei.

De aceea, hotărârea definitivă la care se referă reclamanții nu stabilește, prin ea însăși, o soluție obligatorie în toate cauzele similare, deoarece instanța rămâne suverană a determina dacă în fiecare cauză sunt întrunite cerințele derivate din jurisprudența Curții EDO pentru a reține încălcarea și pentru a dispune reparația.

Firește că necesitatea asigurării unei practici unitare a instanțelor este un deziderat important, ce trebuie avut constant în vedere de instanțe, dar dacă faptele nu sunt identice atunci soluțiile diferite nu pot fi considerate a constitui o astfel de jurisprudență neunitară, față de cele mai sus arătate privind analiza particulară a fiecărui caz în care se susține încălcarea și mai ales față de natura relativă a factorului proporționalității, la care s-a făcut referire mai sus.

De aceea, nici argumentele care privesc încălcarea dreptului la un proces echitabil din perspectiva existenței unei hotărâri definitive favorabile altor reclamanți nu sunt fondate.

Sunt lipsite de relevanță argumentele expuse în cadrul celui de-al doilea motiv de recurs (B), din perspectiva constatării instanței de apel în sensul că interdicția construirii opusă recurenților a derivat în mod direct din adoptarea O.U.G. nr. 195/2005, care a modificat O.U.G. nr. 114/2007.

Prin urmare, indiferent de calificarea pe care o aduc recurenții terenului proprietatea lor ca fiind una de spațiu privat deschis accesului public, reglementarea secundară nu aduce o schimbare determinantă a regimului juridic al terenurilor; în al doilea rând, nefondat se susține că analiza Curții de apel cu privire la acest regulament este deficitară, deoarece în mod corect s-a constatat că prevederile acestuia nu impun un caracter de utilitate publică terenurilor în discuție.

Contrar susținerilor recurenților, limitarea dreptului de a construi nu echivalează cu instituirea naturii de utilitate publică a bunului respectiv, iar o atare concluzie nu rezultă nici măcar indirect din prevederile Regulamentului în discuție.

În ceea ce privește existența unei exproprieri de fapt, susținute de recurenți, se impun mai multe precizări.

Astfel, în jurisprudența consolidată a Curții Europene a Drepturilor Omului, problema atingerilor aduse dreptului de proprietate (protejat de art. 1 din Protocolul adițional nr. 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului) a fost tratată din mai multe perspective.

Astfel, art. 1 din Protocolul nr. 1 cuprinde trei reguli distincte: prima regulă, care figurează în prima teză a primului paragraf, are un caracter general și enunță principiul dreptului la respectarea bunurilor; cea de a doua regulă, cuprinsă în a doua teză a primului paragraf, se referă doar la privarea de proprietate și face obiectul anumitor condiții, iar cea de a treia regulă, prevăzută la al doilea paragraf, recunoaște faptul că statele contractante au dreptul, inter alia, de a reglementa folosința bunurilor conform interesului general [Sporrong și Lönnroth împotriva Suediei, pct. 61; Iatridis împotriva Greciei (MC), pct. 55; J.A. Pye (Oxford) Ltd și J.A. Pye (Oxford) Land Ltd împotriva Regatului Unit (MC), pct. 52; Anheuser-Busch Inc. împotriva Portugaliei (MC), pct. 62; Ališić și alții împotriva Bosniei și Herțegovinei, Croației, Serbiei, Sloveniei și Fostei Republici Iugoslave a Macedoniei (MC), pct. 98; Immobiliare Saffi împotriva Italiei (MC), pct. 44; Broniowski împotriva Poloniei (MC), pct. 134; și Vistinš și Perepjolkins împotriva Letoniei (MC), pct. 93].

Odată ce Curtea reține că a existat o ingerință în drepturile reclamantului, examinează, în fiecare cauză, din ce categorie dintre cele de mai sus face parte ingerința reclamată. În cazul în care dreptul de proprietate al reclamantului a fost stins în temeiul dispozițiilor de drept intern, va examina cauza în temeiul celei de-a doua teze a primului paragraf, și anume ca privare de proprietate. Privarea de proprietate acoperă o serie de situații, indiferent de modul în care sunt clasificate în temeiul dreptului intern, în cazul în care însăși substanța unui drept individual a fost stinsă.

În jurisprudența Curții, măsurile legislative, administrative sau faptice mai puțin radicale decât privarea de proprietate au fost clasificate drept "reglementarea folosinței bunurilor". În anumite cauze, a fost trasată o linie fină între măsurile care se califică drept reglementarea folosinței bunurilor și cele care reprezintă privare de proprietate. Același lucru este valabil în ceea ce privește distincția care trebuie făcută între reglementarea folosinței bunurilor și măsurile examinate de Curte în temeiul primului principiu general al dreptului la respectarea bunurilor. În general, cu cât este mai puțin intruzivă măsura, cu atât mai mult se pretează analizei în temeiul primului principiu general decât din perspectiva reglementării folosinței bunurilor.

Instanța de recurs mai reține că, în aceeași jurisprudență, măsuri similare pot fi clasificate diferit de către Curte (de ex., în Sporrong și Lönnroth împotriva Suediei, pct. 62-64, un ordin de expropriere combinat cu o interdicție de a construi pentru o perioadă de timp considerabilă a fost considerat reglementare a folosinței bunurilor, în timp ce măsuri similare au fost examinate în temeiul principiului general în Phocas împotriva Franței, pct. 52; Iatridis împotriva Greciei (MC), pct. 55; Katte Klitsche de la Grange împotriva Italiei, pct. 40; Pialopoulos și alții împotriva Greciei, pct. 53. Similar, în Pressos Compania Naviera S.A. și alții împotriva Belgiei, pct. 34, stingerea pretenției de a primi o despăgubire printr-o intervenție legislativă a fost considerată privare de proprietate, în timp ce în Rafinăriile grecești Stran și Stratis Andreadis împotriva Greciei Curtea a examinat același tip de măsură în temeiul primei reguli a art. 1 din Protocolul nr. 1.)

Față de aceste coordonate teoretice, se reține că situația dedusă judecății în cauza de față nu este o privare de proprietate, după cum au stabilit corect instanțele de fond, pentru că măsurile criticate de reclamanți nu au condus nici la stingerea dreptului lor de proprietate și nici la deposedarea lor fizică de bun.

Totodată, nu se poate reține nici teza reglementării folosinței bunurilor, având în vedere jurisprudența Curții mai sus evocată.

Astfel, măsurile calificate de Curte în mod obișnuit drept reglementare a folosinței bunurilor acoperă o serie de situații, inclusiv, de exemplu, următoarele: revocarea sau modificarea condițiilor de acordare a licențelor care afectează desfășurarea activităților (Tre Traktörer Aktiebolag împotriva Suediei, pct. 55; Rosenzweig și Bonded Warehouses Ltd. împotriva Poloniei, pct. 49; Bimer S.A. împotriva Moldovei, pct. 49 și 51; G. S.R.L. împotriva Moldovei, pct. 65); introducerea monopolului de stat pe piața manualelor școlare (Könyv-Tár Kft și alții împotriva Ungariei, pct. 43 și 59); sisteme de control al chiriilor (Mellacher și alții împotriva Austriei, pct. 44; Hutten-Czapska împotriva Poloniei (MC), pct. 160; Anthony Aquilina împotriva Maltei, pct. 54; Bittó și alții împotriva Slovaciei, pct. 101); suspendarea legală a executării ordonanțelor de repunere în posesie în privința chiriașilor care au încetat să plătească chiria (Immobiliare Saffi împotriva Italiei (MC), pct. 46); limitările impuse de lege cu privire la nivelul chiriei pe care proprietarii ar putea să o solicite de la titularul dreptului de închiriere și la prelungirea pe durată nedeterminată a unui contract de închiriere în aceleași condiții, în timp ce proprietarii au continuat să primească chirie în aceleași condiții pe care le-au acceptat în mod liber cu ocazia semnării contractului și au fost liberi să își vândă terenurile, deși acestea fac obiectul contractului de închiriere aferent terenului (Lindheim și alții împotriva Norvegiei, pct. 75-78); pierderea anumitor drepturi exclusive asupra terenului (Chassagnou și alții împotriva Franței (MC), pct. 74; obligația de a tolera vânătoarea pe terenul reclamanților; Herrmann împotriva Germaniei (MC), pct. 72); refuzul de a elibera certificatul de înmatriculare oficial al unui autovehicul (Yaroslavtsev împotriva Rusiei, pct. 32; Sildedzis împotriva Poloniei, pct. 45); impunerea unor obligații pozitive asupra proprietarului terenului (de ex., reîmpădurire obligatorie – Denev împotriva Suediei, decizie a Comisiei).

În schimb, aceeași jurisprudență relevă că ipoteza reclamată în speță a fost tratată de Curte cel mai frecvent sub regula din par. 1 al art. 1 din Primul Protocol, respectiv în temeiul primului principiu general al dreptului la respectarea "bunurilor".

În acest sens este de menționat hotărârea în cauza Pialopoulos și alții împotriva Greciei, unde terenul aflat în proprietatea reclamanților a fost afectat succesiv de mai multe măsuri, enumerate de Curte în par. 54 al hotărârii: absența unui răspuns clar cu privire la posibilitatea de a obține o autorizație de construire, înghețarea dreptului de a construi, o primă expropriere, revocată apoi, o a doua expropriere dispusă, de asemenea desființată, o a treia expropriere ordonată, urmată de înștiințarea reclamanților în sensul că exproprierea are loc în temeiul unei decizii anterioare de planificare urbană.

Toate aceste măsuri, a arătat Curtea, nu semnifică privarea de proprietate pentru că reclamanții sunt încă titularii dreptului de proprietate, nu semnifică reglementare a folosinței bunurilor pentru că nu acesta a fost scopul măsurilor, ci se încadrează în ipoteza regulii incluse în par. 1 al art. 1 din Primul protocol adițional la Convenție.

În cauza Phocas contra Franței, reclamantul era proprietarul unui imobil (teren și construcție cu destinație comercială) aflat la intersecția unor artere de circulație pentru care autoritățile locale intenționau demararea unor lucrări de modernizare și fluidificare, motiv pentru care solicitarea sa de modernizare a clădirii (prin adăugarea a două etaje celor 6 existente) a rămas fără răspuns o vreme îndelungată, după cum au rămas și alte solicitări în același sens adresate administrației.

Curtea a reținut că această situație a durat din iulie 1965 și până în ianuarie 1982, timp în care s-au desfășurat diferite proceduri, fără ca imobilul să fi fost expropriat și fără ca reclamantul să fi primit o compensație pentru această ingerință și a calificat această împrejurare în coordonatele regulii privind principiul general al dreptului la respectarea bunurilor, observând că dreptul de proprietate a rămas în patrimoniul reclamantului și că nu a avut loc nici o reglementare a folosinței bunurilor.

Analizând raportul de proporționalitate între ingerința în dreptul de proprietate al reclamantului și interesul public al autorităților de a amenaja urbanistic zona în care se găsea imobilul în discuție, Curtea a considerat că echilibrul necesar între aceste două categorii de interes nu a fost atins și că în speță nu a existat o încălcare a dreptului recunoscut de art. 1 din Primul protocol adițional la Convenție.

În cauza Katte Klitsche de la Grange împotriva Italiei, reclamantul s-a plâns în fața Curții Europene a Drepturilor Omului, sub umbrela prevederilor art. 1 din primul Protocol adițional la Convenție, de restricțiile impuse de autorități amenajării terenului proprietatea reclamantului, incluse într-un plan urbanistic emis în anul 1968, coroborat cu absența unei compensări pentru o atare interdicție; Curtea a calificat această ingerință, ce includea și interdicția parțială de a construi (cu privire la anumite categorii de construcții) ca fiind una ce se încadrează în aceeași ipoteză, a regulii incluse în par. 1 al art. 1 din Primul protocol adițional la Convenție.

Reținând și prevederile legislației naționale italiene referitoare la situațiile în care restrângerile aduse dreptului de proprietate dau naștere unui drept la despăgubiri, Curtea a conchis în sensul că echilibrul dintre interesele comunității și cele private ale reclamantului a fost păstrat, astfel încât nu a existat o încălcare a dreptului protejat de art. 1 din Primul protocol adițional la Convenție.

Succesiv acestei expuneri, Înalta Curte observă că în cauza de față atingerile reclamate au privit același tip de limitare a exercițiului dreptului de proprietate, respectiv restrângerea parțială a dreptului de a construi pe terenul reclamanților, care, urmare a trecerii sale din extravilanul în intravilanul localității, a fost încadrat în zona spațiilor verzi, unde puteau fi edificate autorizat numai anumite construcții, cu regim de înălțime limitat și cu funcțiuni specifice.

De aceea, se impune și concluzia că în speță nu a avut loc o privare de proprietate – reclamanții fiind în continuare titularii dreptului de proprietate asupra terenurilor – și nici o restrângere a folosinței bunurilor, ci situația dedusă judecății, astfel cum a fost reținută de instanțele de fond, poate fi încadrată în principiul cuprins în par. 1 al art. 1, cel al dreptului la respectarea bunurilor.

Corelativ, nu a avut loc nici o expropriere în fapt, deoarece nici o atare teză nu este susținută de faptele reținute în cauză, existența unor restricții referitoare la posibilitatea de amenajare și respectiv de construire pe un teren neputând echivala cu o lipsire – nici măcar faptică – de proprietate.

Susținerile recurentelor referitoare la existența unei exproprieri în fapt, chiar reale de ar fi, nu ar conduce însă automat la concluzia existenței unei încălcări a dreptului lor de proprietate, deoarece mecanismul de analiză conturat prin jurisprudența la care ele însele fac referire impune verificarea, succesiv constatării existenței unei ingerințe, a celorlalte condiții astfel cum rezultă ele din jurisprudența anterior citată. Cu alte cuvinte, simpla expropriere în fapt nu dă, per se, dreptul la despăgubiri, acesta fiind rezultatul analizei globale a condițiilor amintite.

De aceea, nici referirea reclamantelor recurente la decizia Curții Constituționale ce a statuat cu privire la constituționalitatea O.U.G. nr. 195/2005 (decizia nr. 824/2008) nu aduce un argument nou în același sens; Curtea Constituțională nu a statuat în sensul obligativității acordării despăgubirilor în situațiile vizate de actul normativ evocat, ci a reținut că posibilitatea recunoscută statului de a stabili prin lege restrângeri ale dreptului de proprietate (cum este cea reclamată în speță) poate da naștere unui drept la despăgubiri în patrimoniul titularilor dreptului de proprietate, chestiune rezervată spre analiză instanțelor, în funcție de circumstanțele particulare ale fiecărei spețe.

Astfel, în speță se constată, în cadrul analizei menționate, că ingerința a rezultat din adoptarea O.U.G. nr. 114/2007 pentru modificarea O.U.G. nr. 195/2005, care a introdus în art. 71 alin. (1) interdicția schimbării destinației terenurilor amenajate ca spații verzi și/sau prevăzute ca atare în documentațiile de urbanism, a reducerii suprafețelor acestora ori a strămutării lor, indiferent de regimul juridic al acestora, astfel încât cerința ca ingerința să rezulte din lege este îndeplinită.

De asemenea, este îndeplinită și cerința ca ingerința să urmărească un scop general, acesta fiind, în contextul politicii de amenajare urbană, acela de a conserva pe cât posibil zonele cu vegetație de pe teritoriul orașului și, corespunzător, de a limita edificarea de construcții rezidențiale de dimensiuni mari, ce sunt însoțite în mod uzual de numeroase alte construcții utilitare (parcări, magazine, săli de sport, etc) și care implică restrângerea zonelor verzi.

Cu privire la raportul de proporționalitate, Înalta Curte observă că, în acord cu jurisprudența constantă a Curții EDO, în această materie este necesar a recunoaște statului – prin autoritățile locale, în acest caz – o marjă largă de apreciere, în contextul mai larg al degradării cunoscute a condițiilor de trai din marile orașe, cauzată de creșterea gradului de poluare, ca urmare a aglomerării clădirilor rezidențiale – ce atrage per se creșterea numărului de locuitori dintr-o anumită zonă, a numărului de autovehicule necesare desfășurării activității acestora, respectiv a cantității de deșeuri produse, etc.

Or, în aceste coordonate, jurisprudența mai sus evocată a Curții Europene a Drepturilor Omului sprijină concluzia că restrângeri ale dreptului de a construi – parțiale, cum s-a arătat, inclusiv în cauza de față – justificate de necesitatea asigurării unor condiții adecvate de trai locuitorilor orașului sunt compatibile cu respectarea dreptului de proprietate și că, în aceste cazuri, echilibrul dintre interesul general al autorității și interesul privat al cetățeanului a fost păstrat.

Analiza acestui raport de proporționalitate în cauza de față are în vedere, așa cum corect a observat și instanța de apel, împrejurarea că înainte de adoptarea HCGMB nr. 269/2000 terenul reclamantelor avea categoria de folosință de extravilan arabil, iar calificarea sa ca teren intravilan în categoria spațiilor verzi a avut semnificația intrinsecă a unui plus de valoare; față de împrejurarea că anterior acestui act administrativ terenul reclamantelor recurente nu avea regimul juridic al unui teren intravilan construibil fără restricții (ci a unui teren extravilan arabil) instanța de apel a conchis că adoptarea HGCMB nr. 269/2000 nu poate fi calificată drept o faptă ilicită; împrejurarea că în cauza de față se cere atragerea răspunderii autorităților locale, ale căror măsuri de a refuza eliberarea autorizației de construcție au fost bazate pe modificările aduse de legiuitor O.U.G. nr. 195/2005, precum și că anterior modificării legii reclamantele sau autorii lor nu au întreprins demersurile necesare obținerii unei autorizații de construire, deși o asemenea posibilitate a existat.

Înalta Curte nu poate ajunge la o altă concluzie nici ca urmare a examinării statuărilor cuprinse în hotărârea Curții EDO din cauza Sporrong et Lonroth contra Suediei, invocată ca argument determinant în cererea de recurs.

Astfel, pe de-o parte situația concretă reținută în cauza Sporrong a privit, în esență, durata excesivă în timp a unor proceduri de expropriere proiectate și nefinalizate (aproximativ 25 ani), care, a reținut Curtea, a afectat substanța dreptului de proprietate al reclamanților pentru că au fost stânjeniți în posibilitatea de a înstrăina imobilele la prețurile practicate pe piața liberă; acestui efect i s-a adăugat acela de a nu putea obține autorizările necesare pentru a edifica o construcție pe terenurile proprietatea lor.

Acesta a fost contextul general în care Curtea a considerat (încadrând, de asemenea, atingerea suferită în teza cuprinsă în par. 1 al art. 1) că, deși măsurile autorităților au respectat prin ele însele legea internă, ansamblul efectelor lor, produse un timp foarte îndelungat, a condus la ruperea echilibrului necesar între interesul general și cel privat, cu concluzia încălcării art. 1 din primul Protocol adițional la Convenție.

Analiza tuturor hotărârilor mai sus evocate – inclusiv a celor numai enumerate în cadrul expunerii tipurilor de încălcări reținute în jurisprudența Curții – relevă că instanța națională este chemată a examina în fiecare caz particular care este tipul de ingerință ce poate fi reținut, precum și celelalte condiții, cu precădere cea a păstrării echilibrului dintre interesele în conflict, respectiv a raportului de proporționalitate între gravitatea măsurilor statului și importanța intereselor a căror protecție o urmărește acesta din urmă.

De aceea, instanța de recurs, observând faptele astfel cum au fost reținute de instanțele de fond, succesiv examenului jurisprudențial necesar, a conchis că în cauza de față nu s-a produs încălcarea reclamată, cu argumentele mai sus prezentate.

Nu va fi primită critica în sensul caracterului contradictoriu al motivării deciziei recurate, analizată prin raportare la cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., cu referire la afirmația existenței, respectiv a inexistenței unui drept al reclamantelor recurente de a construi.

Se remarcă în acest sens că, deși în mod aparent aceste două afirmații se contrazic, statuările în discuție nu afectează în mod determinant restul raționamentului logico-juridic expus în decizie; instanța de apel a expus cu claritate argumentele pentru care a considerat că pârâții nu au săvârșit o faptă ilicită prin măsurile de amenajare a teritoriului luate în temeiul legii și care le-au afectat pe recurente, precum și motivele pentru care a considerat că nu s-a produs în cauză o încălcare a dreptului protejat de art. 1 din primul Protocol adițional la Convenția EDO prin aceste măsuri ale autorităților pârâte, chestiuni mai sus examinate și validate de instanța de recurs.

În aceste condiții, instanța de recurs, examinând legalitatea deciziei atacate, este în măsură a înlătura din cuprinsul considerentelor pe acelea care nu sunt proprii și nici necesare dezlegării raportului juridic litigios (cum este cazul chestiunii ce face obiectul acestui motiv de recurs) și, cât timp sunt expuse argumente care susțin adecvat netemeinicia demersului judiciar al recurentelor și sunt suficiente prin ele însele pentru a sprijini soluția din dispozitiv, prezența unor argumente străine nu produce prin ea însăși o vătămare recurentelor.

Sub același caz de casare se mai susține, nefondat, că există o contradicție între susținerile instanței de apel în sensul că nu există o încălcare a dreptului de proprietate și respectiv că reclamantele au suferit un prejudiciu ca urmare a interdicției de a construi.

Or, pe de-o parte prejudiciul la care se referă instanța de apel reprezintă de fapt materializarea restrângerii aduse dreptului lor de proprietate, iar această restrângere nu a fost contestată; în același timp, cum s-a argumentat în cele ce preced, existența restrângerii nu este prin ea însăși suficientă pentru acordarea despăgubirilor cerute în cauză, fiind necesar a se examina dacă ingerința a fost prevăzută de lege, dacă urmărește un scop legitim și dacă s-a păstrat raportul de proporționalitate între interesele private și cele generale.

Aceste condiții sunt cumulative și absența cel puțin a uneia dintre ele (ruperea echilibrului dintre interesele particulare și cele generale, în speță) conduce la concluzia absenței unei încălcări a art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenție.

Pe de altă parte, chiar în paradigma instituției de drept substanțial din legislația națională invocată de reclamante – răspunderea pentru fapta ilicită cauzatoare de prejudicii – existența prejudiciului nu este suficientă, dacă nu există fapta ilicită, vinovăția cerută de lege și legătura de cauzalitate între fapta ilicită și prejudiciul reclamat.

De aceea, Înalta Curte consideră că nu există o contradicție între afirmațiile mai sus evocate ale Curții de apel, și acest motiv de recurs fiind nefondat.

Pentru aceste considerente, observând că motivele recursului ce pot fi încadrate în cazurile de casare expres și limitativ enumerate de art. 488 C. proc. civ. sunt nefondate, iar chestiunile ce țin de temeinicia hotărârii atacate și care se referă la faptele reținute și la evaluarea probatoriului administrat nu pot face obiectul analizei la instanța de recurs, pentru că nu privesc legalitatea deciziei, în temeiul art. 496 C. proc. civ., recursul va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Cu majoritate:

Respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamantele E. (moștenitoare a defunctului A.), B., D. și C., împotriva deciziei civile nr. 321A din 14 mai 2020, pronunțată de Curtea de Apel București – secția a IV-a civilă, în contradictoriu cu intimații-pârâți Consiliul General al Municipiului București și Municipiul București Prin Primar General și cu intimata-reclamantă F..

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 19 aprilie 2022.

Cu opinia minoritară a doamnei judecător H. în sensul admiterii recursului, casării deciziei atacate și trimiterii cauzei spre rejudecare.

Astfel, după ce imobilul teren litigios situat în București, str. x – 159, sector 5 a fost restituit în temeiul legilor funciare recurenților (respectiv autorilor acestora), fiind încadrat în extravilan, categoria de folosință arabil, în continuare (respectiv în anul 2010) prin HCGMB nr. 269/2000 privind aprobarea PUG -ului la nivelul Municipiului București, hotărâre valabilă până în anul 2015, el a fost încadrat în intravilan, categoria de folosință arabil, fiind inclus din punct de vedere urbanistic în subzona V1a – parcuri, grădini și scuaruri publice orășenești și fâșii plantate publice.

Începând cu această dată ultim menționată, imobilul a reprezentat așadar, teren cu destinația de spațiu verde public cu acces nelimitat, destinație ce începând cu anul 2007 nu mai poate fi modificată, date fiind prevederile legale ale O.U.G. nr. 195/2005 privind protecția mediului, modificate prin O.U.G. nr. 114/2007 (dispoziții normative a căror evaluare s-a impus în mod obligatoriu prin decizia de casare pronunțată anterior în cauză), asupra terenului fiind admise numai funcțiunile de spațiu plantat public, conform prescripțiilor Regulamentului local de urbanism aferent PUG.

Prin HCGMB nr. 162/6.07.2006 (având o valabilitate de 5 ani), a fost aprobat un PUZ aferent întregii str. x, inițiat și finanțat de un terț, în care era acordat în principiu, dreptul de ridicare de construcții, condiția concret enunțată fiind aceea de obținere a unui aviz prealabil de oportunitate eliberat de PMB.

În temeiul acestei hotărâri a consiliului general din 2006, prin certificatul de urbanism nr. x/18.11.2011 regimul economic al imobilului litigios a fost atestat de către autoritatea publică locală ca fiind teren intravilan aflat în subzona L1C – subzona locuințe individuale și colective mici cu max. P+2 niveluri, subzonă în care deci, se permitea edificarea acestui tip de construcții.

În baza acestui certificat de urbanism emis în 2011 care atesta posibilitatea edificării de contrucții pe teren și care a stat la baza partajului efectuat între recurenții reclamanți (autorii acestora), reclamanții recurenți au vândut o porțiune de 490 mp din teren către familia I., printr-un contract de vânzare – cumpărare încheiat în anul 2012, familie ce ulterior a încercat să construiască pe teren, fără succes însă. La momentul încheierii contractului, s-a predat cumpărătorilor întreaga documentație a terenului, inclusiv actul de partaj în care se specifica certificatul de urbanism menționat.

De aceea, trebuie realizată trimitere la prevederile art. 44 din Constituție care consacră garantarea dreptului de proprietate privată și protecția juridică de care acesta se bucură și care statuează în sensul că exproprierea unei persoane nu poate fi făcută decât pentru o cauză de utilitate publică, stabilită potrivit legii, cu dreaptă și prealabilă despăgubire, precum și la cele ale art. 555 și urm. din C. civ. care reglementează dreptul de proprietate în plenitudinea prerogativelor sale și, într-un sens asemănător legii fundamentale, principiile de bază ale limitării exercițiului acestui drept, trebuind continuat raționamentul juridic cu analizarea încălcării în substanță a dreptului de proprietate din perspectiva dispozițiilor art. 1 din Protocolul nr. 1 și a jurisprudenței instanței europene dezvoltate pe marginea acestei norme convenționale.

Astfel, consider că trebuie avut în vedere că art. 1 din Protocolul nr. 1, pornind de la scopul general al dispozițiilor Convenției, instituie atât protecția dreptului de proprietate, cât și limitele exercițiului acestui drept: posibilitatea privării de proprietate pentru cauză de utilitate publică și reglementarea exercitării acestui drept în conformitate cu interesul general.

Suplimentar, instanța de contencios european al drepturilor omului a consacrat și o limită jurisprudențială dată de "atingerea substanței" dreptului, în sensul că deși proprietarul nu este privat de dreptul său, limitarea vizând exercițiul atributelor proprietății, totuși nu trebuie să se ajungă la golirea de conținut a dreptului de proprietate (a se vedea în acest sens, de exemplu, cauza Sporrong și Lönnroth împotriva Suediei).

Această formă de limitare a dreptului de proprietate ("atingerea substanței" dreptului), asimilată unei exproprieri de fapt incompatibile, în concepția Curții Europene, cu dispozițiile art. 1 din Protocolul nr. 1, este cea care a format fundamentul juridic al pretențiilor reclamanților la repararea prejudiciului, prin plata unei despăgubiri materiale pentru lipsa de folosință a bunului, statuare realizată de altfel, în termeni concreți și de prima instanță de recurs.

Drept urmare, în condițiile unei atare cauze juridice a litigiului pendinte, rețin că despăgubirile materiale acordate au funcția reparatorie a unui prejudiciu în relație directă cu afectarea în substanță a dreptului de proprietate al reclamanților, cu privarea de plenitudinea atributelor acestui drept, în esență cu lipsirea de dreptul legal de a se "bucura" de terenul în discuție.

Or, apreciez asupra existenței elementelor de antrenare a răspunderii civile delictuale a unității administrativ-teritoriale pentru afectarea substanței dreptului de proprietate al recurenților, prin impunerea unui plan urbanistic incompatibil cu proprietatea privată, fără dispunerea unei exproprieri legale și fără plata unei indemnizații corespunzătoare.

Astfel, este necontestat în proces faptul că terenul litigios situat în București, proprietatea reclamanților-recurenți, este înscris în Planul Urbanistic General al municipiului București începând cu anul 2000, ca teren cu destinația de spațiu verde public cu acces nelimitat, destinație ce nu poate fi modificată, conform prevederilor legale.

Ca atare, terenul în discuție, încadrat așadar în categoria spațiu verde public cu acces nelimitat, devine în fapt, un teren de uz public, dobândind o reală afectațiune publică, potrivit dispozițiilor art. 4 alin. (4) și art. 5 alin. (1) și (3) din Legea nr. 18/1991 privind fondul funciar, modificată, precum și ale pct. III. 2 din Anexa la Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică, în forma în vigoare la data adoptării planului de urbanism general în discuție.

În consecință, deși terenul reclamanților constituie un bun proprietate privată, totuși regimul său juridic este stabilit prin acțiunea unilaterală a autorității publice, ce determină restrângeri incompatibile cu exercițiul dreptului de proprietate privată, fără ca unitatea administrativ-teritorială să îi schimbe încadrarea urbanistică sau să declanșeze procedura de expropriere în conformitate cu Legea nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, necesară realizării unor obiective de interes național, județean și local.

Restrângerile incompatibile menționate sunt configurate de faptul că deși având categoria de folosință arabil, atât înainte de adoptarea PUG - ului, cât și ulterior, totuși imobilul a fost inclus potrivit PUZ - ului adoptat în 2006 prin HCGMB nr. 162/6.07.2006, în subzona L1 C - locuințe individuale și colective mici cu maxim P + 2 niveluri, situate în noile extinderi sau în enclave neconstruite, subzonă care permitea edificarea de construcții de genul celor expuse.

Acest fapt este de natură a ilustra în cauza dedusă judecății, și lipsa de însemnătate din perspectivă urbanistică, a categoriei de folosință a terenului litigios.

Continuând, este real faptul că acest act administrativ menționat a avut valabilitate până în anul 2011, însă raportat la faptul că adoptarea prevederilor normative prohibitive în privința schimbării destinației terenurilor amenajate ca spații verzi s-a realizat în anul 2007, prin O.U.G. nr. 114/2007, deci în perioada de valabilitate a hotărârii de consiliu general menționată, apreciez că nu se poate imputa recurenților reclamanți neefectuarea de demersuri pentru emiterea unui alt plan urbanistic zonal.

Această concluzie se impune întrucât nu exista anterior anului 2007 (când a fost adoptată O.U.G. nr. 114/2007) nici un interes al reclamanților recurenți în acest sens, deoarece dreptul de a construi le era acordat în principiu prin hotărârea CGMB nr. 162/2006, iar pe de altă parte, întrucât ulterior expirării valabilității respectivei hotărâri (2011), schimbarea destinației spațiilor verzi era deja interzisă prin O.U.G. nr. 114/2007, astfel încât orice contestare a HCGMB nr. 269/2000 devenea de prisos.

Or, a permite de principiu construirea pe teren, pentru ca în perioada aferentă acestei posibilități, să se interzică total un astfel de demers, prin instituirea unei interdicții absolute de schimbare a destinației sale, echivalează din punctul meu de vedere, cu o limitare evidentă a exercițiului dreptului de proprietate și cu plasarea incorectă și imprevizibilă a titularului unui astfel de drept de proprietate în situația de a nu putea să își ia corespunzător și în timp util măsurile rezonabile necesare pentru protejarea dreptului său. Situația este analoagă cu împrejurarea în care în cadrul unui litigiu, statul intervine legislativ pentru a tranșa speța în favoarea sa, fapt de asemenea nepermis din perspectiva aceleiași Convenții Europene a Drepturilor Omului și a Libertăților sale Fundamentale.

Concluzia trasă se impune cu atât mai mult cu cât principial, exercițiul corespunzător al dreptului de proprietate nu ar trebui să fie condiționat de efectuarea de demersuri suplimentare administrative, elaborate (dat fiind caracterul complex al procedurii de emitere a unui PUZ, potrivit dispozițiilor concrete ale Legii nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul) și posibil chiar ineficace (rezultatul procedurii nefiind unul garantat), de către titular, atât timp cât în cauză nu s-a realizat dovada de către intimat nici a certitudinii obținerii anterior anului 2006 a unui astfel de PUZ de către recurenți, dacă ar fi fost solicitat și nici identitatea totală de situație juridică cu cele două imobile în privința cărora s-au eliberat două astfel de PUZ-uri, pentru a putea deveni incident argumentul de analogie.

Din toată această perspectivă ilustrată, apreciez că acțiunea expusă a intimatului Municipiul București, configurată inițial prin încadrarea terenului prin HCGMB nr. 269/2000 în zona spațiilor verzi cu acces public nelimitat, regim urbanistic devenit în timp extrem de restrictiv, astfel cum s-a enunțat, coroborată cu inacțiunea sa în calitate de autoritate publică locală învestită cu atribuții atât în domeniul urbanismului, cât și în materie de expropriere, de a asigura în continuarea încadrării imobilului, un just echilibru între interesul general și cel al recurenților reclamanți de a se bucura corespunzător de bunul lor, este contrară prevederilor art. 44 și 136 alin. (2) din Constituția României și art. 555 și urm. C. civ. nou (corelative inclusiv art. 480 și 481 din C. civ. 1864), modificarea declararea utilității publice a unor bunuri, cât și inițiativa exproprierii unor imobile fiind recunoscute de lege exclusiv în favoarea statului, prin autoritățile sale.

Așadar, în temeiul regimului juridic al normelor expuse (și aplicate greșit de instanța de rejudecare a apelului) se configurează așadar, fapta ilicită a intimatului autoritate publică.

Concluzia se impune întrucât, fiind încadrat din punct de vedere urbanistic în categoria de spațiu verde public, supus interdicției totale de schimbare a destinației terenului, prevăzută de art. 71 din O.U.G. nr. 195/2005 privind protecția mediului, astfel cum a fost modificat prin O.U.G. nr. 114/2007, situația imobilului este asimilabilă chiar unei exproprieri de fapt, ce echivalează cu o ingerință în dreptul reclamanților-recurenți la respectarea bunului lor.

Atingerea substanțială concretă a dreptului de proprietate al recurenților asupra imobilului, atât din perspectiva dreptului de a construi - prin prisma regimului urbanistic imprimat -, cât și de a dispune de bun, este demonstrată de înscrisurile administrate în cauză, reprezentate de adresele nr. x/2012, cea din 2013 (al cărei număr de înregistrare nu este lizibil) ale Primăriei Sectorului 5 București, adresa nr. x/2012 a Pimăriei Municipiului București și depoziția testimonială a martorului I. (