ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 855/2022

Circumstanțele cauzei Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Dolj, la data de 12.10.2015 reclamanta A. a chemat în judecată pârâții Biblioteca Națională a României și Ministerul Culturii, solicitând instanței ca prin hotărârea ce se va pronunța: 1. să se constate nulitatea absolută parțială/să se dispună anularea în parte a Ordinului nr. 2414/14.08.2013 emis de pârâtul Ministerul Culturii, prin care s-a aprobat noul stat de funcții al Bibliotecii Naționale a României, ca fiind emis în baza unui act normativ fără efecte juridice, respectiv O.U.G. nr. 77/2013 declarată neconstituțională prin Decizia Curții Constituționale nr. 55/05.02.2014 și respinsă prin Legea nr. 92/01.07.2014; 2. să se constate nulitatea absolută parțială/să se dispună anularea în parte a Ordinului nr. 2614/20.11.2013 emis de pârâtul Ministerul Culturii, prin care s-a aprobat Organigrama Bibliotecii Naționale a României, ca fiind emis în baza unui act normativ fără efecte juridice, respectiv O.U.G. nr. 77/2013 declarată neconstituțională prin Decizia Curții Constituționale nr. 55/05.02.2014 și respinsă prin Legea nr. 92/01.07.2014; 3. ca efect al admiterii primelor două petite mai sus menționate să se dispună anularea Deciziei nr. 144/31.07.2013 și a actului adițional nr. x/01.08.2013, emise de pârâta Biblioteca Națională a României, prin care s-a dispus retrogradarea sa din postul de Sef Serviciu gradul II, gradația 5 vechime, clasa de salarizare 83 în cadrul serviciului filiala Omnia Craiova, în funcția de execuție Bibliotecar S IA, gradația 5 vechime, clasa de salarizare 75, în cadrul Compartimentului Omnia Craiova, ca fiind emisă ilegal, anterior modificării Organigramei instituției, și menținută ilegal, în baza unui act normativ fără efecte juridice, respectiv O.U.G. nr. 77/2013; 4. să se dispună obligarea pârâtelor în solidar să emită un nou stat de funcții și o nouă organigramă în care să fie cuprinsă funcția sa de conducere avută anterior emiterii acestor acte, respectiv postul de Sef Serviciu gradul II, gradația 5 vechime, clasa de salarizare 83 în cadrul serviciului filiala Omnia Craiova; 5. să se dispună revenirea mea la funcția de conducere avută anterior emiterii acestor acte, respectiv pe postul de Sef Serviciu gradul II, gradația 5 vechime, clasa de salarizare 83 în cadrul serviciului Filiala Omnia Craiova; 6. să se dispună obligarea pârâților la plata în solidar a unor despăgubiri reprezentând diferența dintre drepturile salariale care i s-ar fi cuvenit (aferente funcției de conducere de Sef Serviciu gradul II, gradația 5 vechime, clasa de salarizare 83 în cadrul serviciului filiala Omnia Craiova) și drepturile salariale efectiv încasate (aferente funcției de execuție Bibliotecar S IA, gradația 5 vechime, clasa de salarizare 75, în care am fost numit ca efect al actelor administrative contestate), drepturi salariale majorate și indexate calculate de la data de 31.07.2013 până la data reîncadrării efective pe funcția de conducere deținută anterior, aceea de Sef Serviciu gradul II, gradația 5 vechime, clasa de salarizare 83.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 382 din data de 21 octomrie 2019, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea și a anulat ordinele nr. 2414/14.08.2013 și nr. 2614/20.11.2013 emise de pârâtul Ministerul Culturii.

Cererile de recurs Împotriva sentinței civile nr. 382 din data de 21 octombrie 2019 a Curții de Apel Craiova – secția contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs pârâții Biblioteca Națională a României și Ministerul Culturii. În motivarea căii de atac întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., recurenta – pârâtă Biblioteca Națională a României a arătat că nu se poate retine afirmația că emiterea Decizie nr. 144/31.07.2013 s-a realizat fără temei legal. Declararea ulterior a O.U.G. nr. 77/2013 ca neconstituțională prin Decizia Curții Constituționale nr. 55/05.02.2014 și respinsă prin Legea nr. 92101.07.2014 nu poate fi pusă în sarcina Bibliotecii Naționale a României, așa cum se încearcă prin cererea de chemare în judecată. Biblioteca Națională a României nu a făcut nimic altceva decât să pună în aplicare actele normative aflate în vigoare la acea dată, emise de Guvernul României și publicate în Monitorul Oficial. Așa cum se prevede și în art. 31 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, Guvernul României avea obligația de a emite un act normativ pentru punerea în concordantă cu dispozițiile Curții Constituționale, nu Biblioteca Națională a României. De asemenea, nici susținerea reclamantei "fată de data publicării în Monitorul Oficial a Deciziei nr. 55/2014, respectiv art. 147 alin. (1) din Constituția Românie, am înțeles initial, ca expresie a bunei credințe, să aștept expirarea termenului de 45 de zile", nu poate fi luată în considerare în condițiile în care primul act de ieșire din pasivitate a reclamantei a fost adresa nr. x/01.09.2014, la un an și o lună de la emiterea deciziei contestate, ulterior a intrat din nou în pasivitate următorul demers fiind prezenta cerere înregistrată la Tribunalul Dolj în data de 12.10.2015, totalizând o durată de 2 ani și trei luni de la data emiterii deciziei, O perioadă mult peste termenele imperative prevăzute de legiuitor atât pe art. 7 din Legea nr. 285/2010 — competenta de soluționare fiind pe conflicte de muncă pentru anularea Deciziei nr. 144/31.07.2013 emisă de Biblioteca Națională a României, cât și termenul imperativ prevăzut de art. 7 alin. (7) din Legea 554/2004 — competența de soluționare fiind pe contencios administrativ fiscal pentru anularea Ordinelor emise de Ministrul Culturii, astfel în mod greșit instanța de fond nu a analizat și soluționat excepția tardivități introducerii cereri de chemare în judecată, conform art. 420 din noul C. proc. civ. Recurenta – pârâtă a menționat că, în prezent, Decizia nr. 144/31.07.2013, emisă de Biblioteca Națională a României, Ordinul nr. 2414/14.08.2013 și Ordinul nr. 2614/20.11.2013 emise de pârâtul Ministerul Culturii nu mai sunt în vigoare și în consecință nu mai produc efecte juridice. În ceea ce privește eficiența măsurii de reorganizare a instituției cu consecința firească a încadrării reclamantei pe o funcție de execuție, a considerat că singura persoană îndreptățita să aprecieze asupra oportunității luării măsurii de organizare, în raport cu dificultățile instituționale și economice sau reorganizarea activității este Biblioteca Națională a României — angajator. De asemenea, a apreciat că angajatorul este singurul în măsura să aprecieze dacă se impune o reorganizare a activității sale fie datorită unor dificultăți economice, fie că sunt necesare transformări tehnologice, el fiind cel care va suporta consecințele în cazul în care măsurile luate nu au drept efect eficientizarea activității sau redresarea economică, după caz, acesta fiind un risc ale cărui consecințe vor fi suportate doar de către angajator, si pe care, în opinia sa, instanța nu este în măsură a-l cenzura. Recurenta – pârâtă a susținut că, în speță, sunt incidente și dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., având în vedere faptul că hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază. Motivarea hotărârii instanței de fond este una sumară ce echivalează cu o nemotivare a hotărârii judecătorești. Instanta de fond nu arată în motivare de ce a respins toate argumentele invocate de Banca Națională a României. Totodată, a arătat că, capetele de cerere unu, doi și trei sunt fără obiect întrucât aceste acte nu mai sunt în vigoare și nu mai produc efecte juridice, pe cale de consecință ele numai pot fi anulate, întrucât nu mai sunt aplicabile. În motivarea cererii de recurs, întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pârâtul Ministerul Culturii a arătat că la momentul declarării neconstituționalității O.U.G. nr. 77/2013, pentru stabilirea unor măsuri privind asigurarea funcționalității administrației publice locale, a numărului de posturi și reducerea cheltuielilor la instituțiile și autoritățile publice din subordinea Guvernului, Curtea Constituțională s-a pronunrat asupra excepției de neconstituționalitate prin prisma limitelor învestirii stabilite de art. 31 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, neputând fi extinse efectele deciziei de constatare a neconstituționalității O.U.G. nr. 77/2013 și la alte acte administrative cum este cazul ordinelor in discutie. Astfel, se poate constata că Ia momentul la care a fost înaintată adresa nr. x/17.09.2014 a intimatei către B.N.R., cete două ordine erau în vigoare și produceau efecte juridice, nefiind afectate de excepția de neconstituționalitate. O opinie contrară ar duce la concluzia existenței unui vid legislativ. Recurentul – reclamant a precizat că nu există o legătură de cauzalitate între decizia de retrogradare a intimatei și consecințele juridice ale intrării în vigoare a celor două ordine, decizia de retrogradare având un alt temei juridic, decizia fiind anterioară intrării în vigoare a celor două ordine. De asemenea, a considerat însă că există totuși o relație de cauzalitate între cele două ordine și răspunsul primit de către intimată ca urmare a adresei nr. x/17.09.2014, fiind imposibilă repunerea intimatei în funcția anterior deținută, ca urmare a desființării postului acesteia, o astfel de acțiune fiind contrară legii în vigoare la acel moment, iar dacă prin absurd am afirma că și cete două ordine nu ar fi fost în vigoare la acel moment, nu ar fi existat un act normativ care să reglementeze numărut de funcții, iar o restituire a vechii poziții ar fi fost lipsită de temei juridic, neexistând nicio reglementare în acest sens. Un alt motiv care să stea la baza admiterii recursului il constituie faptul că potrivit art. 11 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 "(...)Deciziile și hotărârile Curții Constituționale sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor", actul normativ precitat stabilind la art. 31 alin. (3) faptul că deciziile prin care se constată neconstituționalitatea unor dispoziții din cadrul unor legi sau ordonațe își produc efectele abia de la pubticarea în Monitorul Oficial al României. Astfel, din coroborarea celor două texte de lege, se poate constata că la momentul emiterii deciziei de retrogradare, O.U.G. nr. 77/2013 era în vigoare producând efecte juridice până ta momentul publicării hotărârii prin care s-a constatat neconstituționatitatea acestui act normativ. Astfel, art. 11 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, republicată, interzice aplicarea deciziilor Curții Constituționale retroactiv, aspect evidențiat și printr-o practică îndelungată a Curții Constituționale, sens în care invocă Decizia nr. 847/2008 a Curții Constituționale. De asemenea, a arătat că prin Decizia nr. 766/2011, Curtea Constituținonală a statuat următoarele: decizia Curții prin care se admite excepția de neconstituționalitate este general obligatorie și are putere numai pentru viitor în toate situațiile juridice în care norma care nu mai este în vigoare continuă să-și producă efectele.

Apărările formulate în cauză Recurenta – pârâtă Biblioteca Națională a României a formulat întâmpinare la recursul declarat de pârâtul Ministerul Culturii, prin care a arătat că achiesează la acesta.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că sunt nefondate recursurile declarate în cauză. În fapt, prin Deciziei nr. 144/31.07.2013 emisă de pârâta Biblioteca Națională a României, s-a dispus retrogradarea reclamantei din postul de Sef Serviciu gradul II, gradația 5 vechime, clasa de salarizare 83 în cadrul serviciului filiala Omnia Craiova, în funcția de execuție Bibliotecar S IA, gradația 5 vechime, clasa de salarizare 75, în cadrul Compartimentului Omnia Craiova. Decizia nr. 144/31.07.2013 a BNR a fost emisă anterior Ordinului Ministerului Culturii nr. 2414/14.08.2013, prin care s-a aprobat numărul de posturi al Bibliotecii Naționale a României, și a Ordinul Ministerului Culturii nr. 2614/20.11.2013 pentru aprobarea Organigramei Bibliotecii Naționale a României, prin care s-au pus în aplicare prevederile O.U.G. nr. 77/2013 de către Ministerul Culturii. Reclamanta a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune în anularea Deciziei nr. 144/31.07.2013 emisă de pârâta Biblioteca Națională și a Ordinelor nr. 2414/14.08.2013 și nr. 2614/20.11.2013 emise de Ministerul Culturii, solicitând, totodată, repunerea în funcția anterioră și obligarea pârâților la plata de despăgubiri. Prin sentința nr. 240 din 30 mai 2016, pronunțată de Curtea de Apel Craiova în dosarul nr. x/2016 s-a disjuns soluționarea capetelor 1 și 2 din acțiune și s-a acordat termen la data de 27.06.2016. A fost declinată competența de soluționare a cauzei privind pe reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Biblioteca Națională a României și Ministerul Culturii, cu privire la capetele nr. 3-7 din acțiune în favoarea Tribunalului Dolj, secția Conflicte de Muncă. În primul ciclu procesual, prin sentința nr. 445 din 17.10.2016, pronunțată de Curtea de Apel Craiova în dosarul nr. x/2016 a fost respinsă acțiunea ca lipsită de interes. Prin decizia nr. 2985 din 4 iunie 2019, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție în dosarul nr. x/2016 a fost a fost admis recursul declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva sentinței nr. 445 din 17 octombrie 2016 a Curții de Apel Craiova – secția contencios administrativ și fiscal, a fost casată sentința atacată și trimisă cauza spre rejudecare aceleiași instanțe. În rejudecare, prin sentința recurată în prezenta cauză, Curtea de Apel Craiova a admis acțiunea și a dispus anularea Ordinelor nr. 2414/14.08.2013 și nr. 2614/20.11.2013 emise de Ministerul Culturii. Împotriva acestei sentințe au declarat recurs pârâții Biblioteca Națională a României și Ministerul Culturii. Prin recursul formulat, recurenta Biblioteca Națională a României a invocat cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., apreciind că motivarea hotărârii recurate este una sumară ce echivalează cu o nemotivare a hotărârii judecătorești. Dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 raportate la cele ale art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ. impun cerința ca hotărârea să cuprindă motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția și cele pentru care s-au admis și, respectiv, s-au înlăturat cererile părților. Susținerea recurentei – pârâte referitoare la insuficienta motivare a hotărârii de fond este nefondată, Înalta Curte considerând că se impune a se aminti că cerința motivării adecvate a unei hotărâri judecătorești nu trebuie confundată cu obligația de a răspunde tuturor argumentelor prezentate de părți în vederea susținerii temeiurilor de fapt și de drept pe care se întemeiază solicitările acestora și tuturor nuanțelor invocate în referire la textele pe care și-au întemeiat cererile, fiind o chestiune de conținut și nu de volum. Însă, chiar și din perspectiva reliefată, lecturând sentința recurată, Înalta Curte constată că judecătorul fondului a făcut o judicioasă analiză a cauzei, un examen riguros al susținerilor reclamantei prin raportare la contextul normativ reținut în speță, expunându-și raționamentul ce a fundamentat soluția și argumentând punctual care sunt motivele pentru care a considerat că sunt nelegale actele contestate în cauză. În aceste condiții, Înalta Curte reține că motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. nu este fondat, împrejurarea că recurenta-pârâtă nu împărtășește raționamentul logico-juridic ce a fundamentat soluția primei instanțe neputând conduce la incidența motivului de casare referitor la nemotivarea hotărârii, deoarece acest text de lege se referă la necuprinderea motivelor pe care se întemeiază, ipoteză care, așa cum s-a arătat, nu se verifică în speță. Motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. este neîntemeiat, de asemenea, sentința recurată reflectând aplicarea corectă a normelor de drept material la circumstanțele de fapt ale cauzei. Referitor la susținerile recurentei – pârâte cu privire la excepția tardivității cererii de chemare în judecată, Înalta Curte reține că acestă excepție a fost invocată de către pârâta Biblioteca Națională a României prin întâmpinarea formulată în dosarul inițial(nr. x/2015) și constată că, în primul ciclu procesual, instanța de fond, prin sentința nr. 445/17.06.2016 a reținut că excepția tardivității vizează capătul de cerere privind anularea deciziei 144 din 31.07.2013 emisă de Biblioteca Națională a României, cu privire la care s-a dispus disjungerea si declinarea în favoarea Tribunalului Dolj. Prin decizia de casare, Înalta Curte de Casație și Justiție s-a pronunțat asupra interesului reclamantei în promovarea acțiunii în anularea celor două ordine emise Ministerul Culturii, nefiind pusă în discuție tardivitatea formulării acțiunii. Instanța de control judiciar constată că, în rejudecare, recurenta – pârâtă Biblioteca Națională a României nu a reiterat acestă excepție, motiv pentru care criticile invocate prin cererea de recurs cu privire la nesoluționarea de către instanța de fond a excepției tardivității sunt nefondate. Instanța de control judiciar constată că atât Biblioteca Națională a României, cât și Ministerul Culturii, în susținerea motivului de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., au invocat critici cu privire la efectele declarării ca neconstituțională a O.U.G. nr. 77/2013, motiv pentru care vor fi analizate împreună. Înalta Curte reține că O.U.G. nr. 77/2013 a fost declarată neconstituțională prin Decizia 55/2014. Curtea Constituțională a constatat că Legea privind aprobarea O.U.G. nr. 77/2013 este neconstituțională în ansamblul său, iar constatarea neconstituționalității unei legi de aprobare a unei ordonanțe a Guvernului include și ordonanța la care se referă, aceasta încetând să mai producă efecte juridice în conformitate cu disp. art. 147 alin. (1) din Constituție. Prin art. 2 și 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 77/2013 se prevedea faptul că " Numărul total al posturilor ocupate, la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență, se reduce potrivit anexei nr. 2, cu respectarea prevederilor legale aplicabile fiecărei categorii de personal. (1) Instituțiile și autoritățile publice prevăzute la art. 1 alin. (1) au obligația să își modifice structurile funcționale, astfel încât numărul total al funcțiilor de conducere din cadrul fiecărei autorități sau instituții publice care are în aparatul propriu/de specialitate și personal contractual ori, după caz, numai personal contractual să fie de maximum 12% din numărul total al posturilor aprobate. Pentru determinarea numărului total al funcțiilor de conducere prin aplicarea cotei de 12%, se procedează după cum urmează:" Cu privire la aceste prevederi, Curtea Constituțională a reținut următoarele: " În primul rând, într-o bună tehnică legislativă, cuantumul procentual al reducerii și autoritățile publice vizate de reducere trebuiau prevăzute în cuprinsul ipotezei normative a art. 2 din ordonanța de urgență. . În al doilea rând, nu se definesc criterii pentru a opera această reducere - nota finală de la anexa nr. 2 la ordonanța de urgență menționând, lapidar, că "ordonatorii principali de credite ai instituțiilor prevăzute în prezenta anexă stabilesc numărul de posturi care se reduc în aparatul propriu și/sau în instituțiile și autoritățile din subordine, sub autoritate, în coordonare sau finanțate prin bugetul acestora, în conformitate cu analizele proprii, astfel încât să reflecte reducerea cu 4% a numărului total de posturi ocupate". Așadar, ordonatorii principali de credite, în mod discreționar, pot desființa posturi ocupate, din moment ce actul normativ criticat nu prevede criterii/condiții în acest sens. În al treilea rând, o atare reducere este de natură să afecteze capacitatea administrativă și funcționarea autorităților publice și prin elementul discreționar care intervine în luarea deciziei de desființare a anumitor posturi. De asemenea, în mod evident, sunt afectate structura organizatorică și numărul personalului în funcție ale acestor instituții fundamentale ale statului. Curtea mai reține că ori de câte ori au fost operate măsuri de reducere a personalului aflat în funcție, aceasta s-a făcut prin lege ." Or, aprobarea structurii organizatorice a Bibliotecii Naționale a României și aprobarea statului de funcții s-a realizat ca urmare a desființării unor funcții impuse în mod neconstituțional de O.U.G. nr. 77/2013. Prin cele două acte s-a procedat la desființarea unor funcții și la reducerea personalului instituției fără a exista criterii clare în acest sens, prevăzute printr-o lege. Prin urmare, instanța de control judiciar constată că toate viciile de constituționalitate reținute în cazul O.U.G. nr. 77/2013 afectează și cele două ordine întrucât aceste acte administrative nu au făcut altceva decât să pună în executare prevederile ordonanței. Recurenții -pârâți afirmă că la data la care au fost emise cele două ordine ele au respectat legislația în vigoare, decizia privind neconstituționalitatea O.U.G. nr. 77/2013 intervenind ulterior. Cu privire la aceste afirmații, Înalta Curte constată că efectele deciziei Curții Constituționale se impun în orice litigiu derulat ulterior publicării ei în Monitorul Oficial al României, singura limitare fiind în privința litigiilor soluționate definitiv la respectiva dată. În consecință, în prezentul litigiu nu se poate face abstracție de Decizia 55/2014 a Curții Constituționale. Viciul de constituționalitate exista încă de la data adoptării celor două ordine atacate și păstrarea lor în ființă ar lipsi de eficiență controlul realizat de instanța constituțională conservând efectele neconstituționale ale unui act declarat ca atare de Curtea Constituțională. De altfel, Curtea Constituțională prin Decizia nr. 55/2014 a reamintit jurisprudența sa anterioară, derivată din controlul de constituționalitate a O.U.G. nr. 37/2009 și nr. 105/2009, cu privire la care și Înalta Curte are o bogată jurisprudență prin care s-a statuat asupra nelegalității actelor administrative emise în temeiul ordonanțelor de urgență, ulterior declarate neconstituționale. Recurentul – pârât Ministerul Culturii a susținut că nu există o legătură de cauzalitate între decizia de retrogradare a intimatei și consecințele juridice ale intrării în vigoare a celor două ordine, decizia fiind anterioară intrării în vigoare a celor două ordine. Înalta Curte constată că acest aspect a fost tranșat în primul ciclu procesual, prin decizia de casare reținându-se că toate aceste acte au fost fundemantate pe dispozițiile O.U.G. nr. 77/2013 pentru stabilirea unor măsuri privind asigurarea funcționalității administrației publice locale, a numărului de posturi și reducerea cheltuielilor la instituțiile și autoritățile publice din subordinea Guvernului. În consecință, în mod corect instanța de fond a dispus anularea acestor acte administrative, reținând că cele două ordine au fost emise cu încălcarea prevederilor constituționale și fără a avea un temei de drept valabil. Față de acestea, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., în temeiul art. 496, coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, recursurile urmează să fie respinse ca nefondate.