ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6303/2021

Circumstanțele cauzei Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București la data de 10.04.2018, reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâții Instituția Avocatului Poporului și Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării, obligarea primei pârâte la soluționarea integrală, efectivă și punctuală a petițiilor înaintate prin email la datele de 22, respectiv 27 decembrie 2017; obligarea pârâtei la plata de daune morale în cuantum de 100.000 RON și acordarea de despăgubiri pentru discriminare în cuantum de 100.000 RON și restabilirea situației anterioare discriminării sau anularea situației create prin discriminare, potrivit dreptului comun și sancționarea pentru discriminare a Instituției Avocatului Poporului, cu cheltuieli de judecată.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința nr. 4941 din 28 noiembrie 2018 Curtea de Apel București - Secția a VIII - a contencios administrativ și fiscal a respins cererea de sesizare a Curții Constituționalitate ca fiind inadmisibilă și a respins ca neîntemeiată cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâții Instituția Avocatului Poporului și Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării.

Recursul exercitat în cauză Împotriva sentinței a declarat recurs reclamantul A., criticând-o pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 4, 5, 6 și 8 Cod procedură civilă, a solicitat casarea hotărârii, rejudecarea acțiunii și admiterea acesteia astfel cum a fost formulată. În motivarea recursului s-a arătat că instanța de fond a depășit atribuțiile puterii judecătorești și a nesocotit dispozițiile art. 6 pct. 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale - dreptul la un proces echitabil, întrucât s-a pronunțat asupra capătului de cerere 3 fără a avea punctul de vedere al C.N.C.D. (garantul principiului nediscriminării), exigență impusă de dispozițiile art. 16 și art. 27 alin. (3) din O.G. nr. 137/2000. De asemenea, a fost încălcat și principiul fundamental constituțional - accesul liber la justiție, instanța refuzând, practic, să analizeze acțiunea formulată, câtă vreme a dat o interpretare nelegală dispozițiilor art. 2 și art. 8 din Legea nr. 554/2004 cu modificările și completările ulterioare dar încălcând și dispozițiile art. 52 din Constituție. Subsumat cazului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 Cod procedură civilă, recurentul a arătat că instanța nu a obligat C.N.C.D., sub sancțiunea amenzii judiciare, să depună punctul de vedere scris, astfel cum se solicitase la termenele anterioare. Acest punct de vedere scris al organului jurisdicțional garant al respectării și aplicării principiului nediscriminării era esențial în judecarea cauzei, fiind o probă care, cu siguranță, nu putea conduce decât la pronunțarea unei soluții favorabile reclamantului. În acest context, recurentul a apreciat că însăși instanța de fond l-a discriminat, în condițiile în care C.N.C.D. a sancționat Ministerul Apărării Naționale prin Hotărârea nr. 333/05.09.2018 (iar Instituția Avocatul Poporului avea cunoștință despre aceasta), hotărâre definitivă și executorie, ca rezultat al sesizării de către recurent prin petiția nr. 1957/05.04.2018, ce a dus la formarea dosarului nr. x/2018, unde la punctul 3 se reține că: ”normele juridice care fac diferențiere între cei care provin din ”filiera directă” respectiv ”filiera indirectă”, privind ocuparea unor funcții de conducere, în lipsa unei cerințe profesionale reale și determinante, reprezintă discriminare …”, la pct. 4: neacordarea sporului de doctorat pentru petent reprezintă discriminare …”, iar la pct. 6: ”recomandă ministerului reclamat ca în trei luni de la primirea prezentei hotărâri să-și revizuiască propriile norme juridice pentru a elimina pe de o parte impedimentele privind acordarea sporului de doctorat, pe de altă parte diferențierea dintre cei care provin din ”filiera directă” respectiv ”filiera indirectă”, acolo unde o astfel de proveniență nu reprezintă cerință profesională reală și determinantă …”, aceste aspecte fiind și dovada încălcării principiului disponibilității, ce implicit conduce la încălcarea principiului contradictorialității. A mai apreciat recurentul că hotărârea recurată nu întrunește exigențele art. 425 Cod procedură civilă, câtă vreme nu au fost arătate motivele, probele și temeiul de drept în ceea ce privește discriminarea reclamantului, instanța rezumându-se la elemente de fapt incomplete. Pe de altă parte, prima instanță a reținut eronat capetele de cerere și părțile din proces, întrucât nu se justifica introducerea în cauză a C.N.C.D. fără a-l obliga la emiterea unui punct de vedere, a refuzat sesizarea CCR cu excepțiile de neconstituționalitate invocate, existând chiar și o contradicție între considerentele și dispozitivul hotărârii. Printr-un alt set de critici, subsumate cazului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 Cod procedură civilă, recurentul a arătat că instanța de fond a reținut eronat aspectele și conținutul definiției unui refuz nejustificat. Astfel, Instituția Avocatul Poporului a refuzat să sesizeze Curtea Constituțională a României, în ciuda atribuțiilor conferite prin dispozițiile constituționale, iar pe de altă parte, instanța refuză să judece și să sancționeze răspunsul nefavorabil sau nesatisfăcător al autorității publice, reclamat de către petent (cetățean), care constituie motiv suficient pentru a pune în drept pe reclamant să solicite repararea prejudiciului (daune morale, daune pentru discriminare așa cum rezultă atât din art. 52 din Constituția României cât și din art. 8 din Legea nr. 554/2004). Prin hotărârea recurată se dă o interpretare eronată dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. o) și p) și alin. (2) din aceeași Lege nr. 554/2004 și, în mod nelegal, s-a apreciat că Instituția Avocatului Poporului și-a îndeplinit obligația legală impusă de dispozițiile art. 8 din O.G. nr. 27/2002 raportat la H.G. nr. 344/2014, fără a sancționa depășirea termenului legal impus pentru răspunsul la o petiție/sesizare/cerere. De asemenea, instanța a reținut eronat faptul că Instituția Avocatului Poporului nu este obligată să sesizeze CCR, cum a reținut eronat și faptul că este neîntemeiată cererea de sesizare formulată și în cadrul dosarului de fond, dovedind astfel părtinire și lipsă de imparțialitate. În privința daunelor morale și depăgubirilor solicitate, recurentul a arătat că în hotărârea recurată nu se regăsește o motivare adecvată a soluției de respingere a acestora. Astfel, deși pârâta nu a răspuns petiției formulate în termenul legal, nu a răspuns nici la plângerea prealabilă și a refuzat să sesizeze CCR, instanța a refuzat să judece și să repare prejudiciul produs reclamantului, s-a transformat în apărător autentic al Instituției Avocatul Poporului, încălcând mai multe dispoziții constituționale (accesul liber la justiție, procesul echitabil, dreptul de petiționare). Mai mult decât atât a reținut, în mod nelegal, dispozițiile art. 253 alin. (4) și ale art. 1391 C. civ..ă invocate de pârâtă, care nu au nici o legătură cu obiectul cauzei dedus judecății, fiind evidentă diferența dintre daunele morale pentru despăgubire, fapta ilicită, răspunderea pentru fapta ilicită în baza Legii nr. 554/2004 și daunele morale pentru lezarea demnității, onoarei și reputației unei persoane. Recurentul a reluat detalierea prejudiciul produs prin refuzul numirii pe funcția de conducere (diferențe salariale pentru cel puțin 10 ani, sporul pentru titlul științific de doctor), dar și argumentele formulate în fața primei instanțe în susținerea cererii de sesizare a CCR În final s-a subliniat faptul că Instituția Avocatul Poporului este obligată prin Constituția României și prin actele normative specifice să răspundă, cu celeritate, la toate petițiile înaintate de cetățenii români persoane fizice în termenul legal instituit și să sesizeze CCR cu excepțiile de neconstituționalitate, fără disciminare și poate fi chemată în instanța de contencios administrativ în cazul unui refuz, prin exces de putere sau pentru nesoluționarea în termenul legal etc. Astfel, din refuzul de sesizare a CCR rezultă clar și discriminarea, deoarece în anumite cazuri pârâta a sesizat instanța de contencios constituțional cu excepții de neconstituționalitate, în privința anumitor situații, cetățeni, iar în cazul cetățeanului A. nu a procedat astfel, deși C.N.C.D. a sancționat M.Ap. N. pentru discriminare prin Hotărârea nr. 333/05.09.2018.

Apărările formulate de intimați Intimata-pârâtă Instituția Avocatului Poporului a depus întâmpinare și, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a hotărârii primei instanțe.

Alte cereri formulate în cauză La data de 26.10.2021 B. a formulat cerere de intervenție accesorie în interesul recurentului A., aceasta fiind admisă în principiu, potrivit încheierii de ședință din data de 28 octombrie 2021. La același termen de judecată din data de 28 octombrie 2021, recurentul A. a depus cerere de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție -Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, conform dispozițiilor art. 519 Cod procedură civilă, indicând următoarele chestiuni, de a căror lămurire s-a apreciat că depinde soluționarea cauzei: „ l) În interpretarea art. 27 alin. (3) din O.G. nr. 137/2000, republicată - Judecarea cauzei are loc cu citarea obligatorie a Consiliului (având în vedere că sunt totuși instanțe care resping cererea de introducere în cauză, iar dacă nu o resping resping capătul de cerere privind acordarea de despăgubiri pentru discriminare, aceasta devenind o practică neunitară) sau introduc în cauză fără a solicita un punct de vedere, față și de art. 16 din aceeași ordonanță, se înțelege că această citare se face în mod obligatoriu indiferent de obiect, dacă instanța a fost învestită și cu capăt de cerere privind acordarea de despăgubiri pentru discriminare și că rolul acestei citări este acela de a obliga C.N.C.D. la emiterea unui punct de vedere în calitatea de expert, calitate de este atribuită prin art. 16 al aceleiași ordonanțe - Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării, denumit în continuare Consiliul, este autoritatea de stat în domeniul discriminării, autonomă, cu personalitate juridică, aflată sub control parlamentar și totodată garant al respectării și aplicării principiului nediscriminării, în conformitate cu legislația internă în vigoare și cu documentele internaționale la care România este parte, prin raportare la art. I alin. (4) din Constituție și art. 14 din Convenția EDO? 2) art. 15 din Legea nr. 35/1997 (și în general întreaga lege) se interpretează în sensul că Instituția Avocatul Poporului este obligată să sesizeze CCR cu excepții de neconstituționalitate cu care a fost sesizată de către cetățeni și cu soluționarea oricăror cereri adresate (în spiritul art. 51 din Constituție și al O.G. nr. 27/2002), dar și față de jurisprudența CCR, care de fiecare dată a respins excepțiile de neconstituționalitate invocate, în sensul că Instituția Avocatul Poporului este obligată să ... (având în vedere și art. 58-59 din COnstituție) ?”

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului și asupra cererilor formulate Examinând cererea de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, instanța constată următoarele: Obiectul sesizării reglementate de dispozițiile art. 519 Cod procedură civilă îl reprezintă o chestiune (problemă) de drept ce trebuie să întrunească condițiile enumerate textul de lege menționat: - să fie formulată în legătură cu o judecată aflată în curs; - judecata să fie pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție, a unei curți de apel ori a unui tribunal, iar acestea sa fie învestite cu soluționarea cauzei în ultimă instanță; - lămurirea chestiunii de drept să fie determinantă în ce privește soluționarea pe fond a cauzei în care a fost ridicată; - să fie nouă, asupra acesteia să nu fi statuat Înalta Curte de Casație și Justiție și să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii. Primele două condiții din cele anterior enumerate se constată a fi îndeplinite în cauză. Pentru analiza celorlalte două condiții, instanța de trimitere are obligația identificării chestiunii de drept care necesită interpretarea, caracterizarea aspectului de noutate al acesteia, în planul interpretării și aplicării, identificarea aspectelor din care rezultă caracterul dificil sau dual al interpretării unor norme de drept, precum și a modului în care chestiunea de drept semnalată poate să determine soluționarea cauzei pe fond. De asemenea, chestiunea de drept ce ar urma să fie supusă analizei Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în raport de prevederile art. 519 Cod procedură civilă, trebuie să decurgă din interpretarea unei anumite dispoziții legale, iar nu din aplicarea acesteia la condițiile particulare ale speței, operațiune ce rămâne în atribuțiile instanței învestite cu soluționarea cauzei. Astfel, în privința întrebărilor formulate de recurent, referitoare la interpretarea dispozițiilor art. 27 alin. (3) din O.G. nr. 137/2000 și art. 15 din Legea nr. 35/1997, se constată că modul în care a fost motivată cererea de sesizare prezintă în fapt elemente ce țin de apărarea recurentului-reclamant pe fondul recursului. Înalta Curte apreciază că prin cererea de sesizare a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, recurentul-reclamant urmărește, în fapt, o validare a propriei interpretări și a argumentelor pe care le-a dezvoltat atât prin cererea de chemare în judecată și în apărarea prezentată primei instanțe, dar și a celor susținute prin cererea de recurs. Această opțiune procedurală, în contextul argumentelor invocate de recurent, nu respectă exigențele art. 519 Cod procedură civilă. Pe de altă parte, speța oferă suficiente elemente de fapt și de drept, rezultate din probatoriul administrat în cauză, pentru ca instanța să întreprindă o analiză corectă, în ceea ce privește înțelesul dispozițiilor legale aplicabile și să fie în măsură să dea o dezlegare corectă problemei de drept dedusă judecății în prezentul litigiu. În concluzie, întrucât prin sesizarea formulată nu se urmărește stabilirea înțelesului sau conținutului unei norme, ci, pornindu-se de la un anumit rezultat al interpretării sistematice a dispozițiilor legale, se are în vedere doar aplicarea normei cu scopul de a se identifica soluția ce trebuie adoptată în cauză, Înalta Curte constată că nu se poate vorbi despre o chestiune de drept în înțelesul art. 519 Cod procedură civilă. Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Reclamantul A. a învestit instanța de contencios administrativ cu solicitarea de obligarea a pârâtei Instituția Avocatul Poporului la soluționarea integrală, efectivă și punctuală a petițiilor înaintate prin email la datele de 22, respectiv 27 decembrie 2017; obligarea pârâtei la plata de daune morale în cuantum de 100.000 RON și acordarea de despăgubiri pentru discriminare în cuantum de 100.000 RON și restabilirea situației anterioare discriminării sau anularea situației create prin discriminare, potrivit dreptului comun și sancționarea pentru discriminare a Instituției Avocatului Poporului. Fiind învestită cu soluționarea căii de atac promovate de reclamant împotriva soluției de respingere a acțiunii, instanța de control judiciar reține că hotărârea a fost recurată prin prisma cazurilor de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 4, 5, 6 și 8 Cod procedură civilă. În privința primul motiv de recurs invocat - art. 488 alin. (1) pct. 4 Cod procedură civilă, Înalta Curte reține că acesta poate fi invocat pentru sancționarea incursiunii autorității judecătorești în sferele de atribuții ale celorlalte puteri ale Statului, cum este cea legislativă sau executivă, astfel cum acestea sunt delimitate de prevederile constituționale sau de către legile organice, dar și în situația aplicării de către instanță a unor texte de lege abrogate sau care nu au intrat încă în vigoare. În prezenta cauză, recurentul nu a invocat niciunul dintre aspectele menționate anterior, în realitate acesta reclamând nerespectarea dreptului de acces la instanță și neîndeplinirea de către instanța fondului a unor obligații procedurale. Aceste din urmă critici însă, astfel cum au fost prezentate în cererea de recurs, intră sub incidența dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 Cod procedură civilă, iar nu ale art. 488 alin. (1) pct. 4 Dreptul de acces la instanță, garantat de art. 6 din CEDO, este reglementat în norma internă prin art. 6 Cod procedură civilă privind dreptul la un proces echitabil, iar Înalta Curte constată că instanța de fond nu a încălcat aceste garanții procedurale. Faptul că recurentul este nemulțumit de soluția pronunțată nu reprezintă în mod necesar o încălcare a obligației instanței de a garanta accesul acestuia la un proces echitabil. De asemenea, nu constituie motiv de nelegalitate a hotărârii pronunțate împrejurarea că, desi a dispus citarea în cauză a C.N.C.D., instanța nu l-a obligat pe acesta să depună un punct de vedere, întrucât principiile rolului active al judecătorului în aflarea adevărului și al contradictorialității nu echivalează cu puterea absolute a instanței de judecată de a forța părțile să îndeplinească acte de procedură la care acestea nu sunt obligate prin lege. Nu în ultimul rând, contrar susținerilor recurentului, se constată că hotărârea recurenta întrunește exigențele art. 425 Cod procedură, iar instanța de fond a analizat cererea cu care a fost investită, explicând de ce apreciază că răspunsul intimatei la petiția recurentului nu a fost emis cu exces de putere sau în mod discriminatoriu și fără a exista o contradicție între considerentele și dispozitivul hotărârii. Aspectele privind evaluarea conținutului răspunsului și, implicit, a legalității acestuia, nu au legătură cu procesul echitabil ci cu interpretarea și aplicarea legii, critici care pot fi subsumate ultimului caz de casare invocate de recurent - art. 488 alin. (1) pct. 8 Cod procedură civilă. Astfel, prin acțiunea formulată reclamantul a apreciat că Instituția Avocatul Poporului a refuzat să dea curs cererii adresată prin petiția nr. 6699/31.03.2021 și să sesizeze Curtea Constituțională a României, apreciind că acesta reprezintă un refuz nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim. În acord cu cele reținute de prima instanță, Înalta Curte constată că instituția pârâtă a analizat petiția formulată, iar prin răspunsul comunicat s-a arătat că nu există temeiuri care să justifice sesizarea Curții Constituționale, aducând ca argumente faptul că instanța de contencios constituțional a fost sesizată cu numeroase excepții de neconstituționalitate, arătând că inclusiv instituția pârâta și-a exprimat punctul de vedere în sensul neconstituționalității art. 73 din Legea nr. 80/1995, însă Curtea a respins excepția ca neîntemeiată. Așadar, pârâta a oferit un răspuns argumentat reclamantului, îndeplinindu-și obligația legală impusă de dispozițiile art. 8 din O.G. nr. 27/2002 raportate la cele ale H.G. nr. 344/2014. Totodată, contrar susținerilor recurentului, dispozițiile art. 15 alin. (1) din Legea nr. 35/1997 instituie competența Instituției Avocatul Poporului de a soluționa petițiile, posibilitatea de a sesiza Curtea Constituțională a României cu excepții de neconstituționalitate, fără ca legea să prevadă o obligație în acest sens. Altfel spus, legiuitorul a recunoscut dreptul acestei instituții de a exprima un punct de vedere, dar i-a recunoscut și dreptul suveran de apreciere asupra acestui aspect, iar în prezenta cauză instanța de fond a apreciat, în mod corect, că dreptul de apreciere menționat nu a fost exercitat cu exces de putere de către pârâtă. În acest context, al neîndeplinirii condițiilor pentru constatarea unui refuz nejustificat de soluționare a petiției formulate, prima instanța nu putea da curs solicitării reclamantului de acordare a daunelor morale și a despăgubirilor, la fel cum, în mod corect, a apreciat că nu poate constata un tratament discriminatoriu, câtă vreme reclamantul nu indicat vreunul dintre criteriile prevăzute de legislația specifică sau existența unei soluționări favorabile ale aceleiași cereri de către aceeași instituție față de alt subiect de drept care se află într-o situație identică sau comparabilă cu reclamantul. Pentru considerentele expuse, constatând că sentința recurată nu este afectată de nelegalitate și nu poate fi reformată prin prisma cazurilor de casare invocate, în temeiul dispozițiilor art. 496 Cod procedură civilă Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat. Totodată, având în vedere caracterul accesoriu al cererii de intervenție formulate de intervenienta B., Înalta Curte constată că aceasta urmează soarta recursului, cu consecința respingerii pentru aceleași considerente arătate anterior.