ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4207/2022

Ședința publică din data de 27 septembrie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea actelor și lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Pitești – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal (ca efect al declinării de la Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 445 pronunțată la data de 18.06.2020), reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâtele Agenția Națională pentru Plăți și Inspecție Socială și Agenția Județeană pentru Plăți și Inspecție Socială Constanța solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună: - anularea în parte a adresei cu nr. x/I8.04.2019 a Agenției Naționale pentru Plați și Inspecție Socială și anularea în totalitate a adresei cu nr. x/J5.05.2019 a Agenției Județene pentru Plăți și Inspecție Socială Constanța; - obligarea pârâtelor în solidar la plata sumei de 100.000 euro, cu titlu de daune morale reprezentând contravaloarea prejudiciului suferit; obligarea pârâtelor la cheltuieli de judecată.

Prin sentința civilă nr. 92/F-CONT din 23 septembrie 2020, Curtea de Apel Pitești – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis excepția inadmisibilității, invocată de pârâte, și a respins ca inadmisibilă cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtele AGENȚIA NAȚIONALĂ PENTRU PLĂȚI ȘI INSPECȚIE SOCIALĂ și AGENȚIA JUDEȚEANĂ PENTRU PLĂȚI ȘI INSPECȚIE SOCIALĂ CONSTANȚA având ca obiect anularea în parte a adresei cu nr. x/I8.04.2019 a Agenției Naționale pentru Plați și Inspecție Socială și anularea în totalitate a adresei cu nr. x/J5.05.2019 a Agenției Județene pentru Plăți și Inspecție Socială Constanța, respectiv obligarea pârâtelor în solidar la plata sumei de 100.000 euro, cu titlu de daune morale pentru prejudiciul suferit.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., solicitând, în principal, admiterea recursului, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei pentru rejudecare, iar, în subsidiar, casarea sentinței și, rejudecând, admiterea acțiunii așa cum a fost formulată privind anularea în parte a adresei cu nr. x/18.04.2019 a Agenției Naționale pentru Plăți și Inspecție Socială și anularea în totalitate a adresei cu nr. x/15.05.2019 a Agenției Județene pentru Plăți și Inspecție Socială Constanța, cu obligarea pârâtelor în solidar la plata sumei de 100.000 euro, cu titlu de daune morale reprezentând contravaloarea prejudiciului suferit.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 (1) pct. 5 C. proc. civ., recurentul a invocat nerespectarea de către judecătorul fondului a dispozițiilor art. 14, 20 și art. 22 C. proc. civ., art. 6 pct. 1 CEDO privind dreptul la un proces echitabil, art. 8 din Declarația Universală a Drepturilor Omului (potrivit căruia orice persoană are dreptul să se adreseze în mod efectiv instanțelor judiciare competente împotriva actelor care violează drepturile fundamentale ce îi sunt recunoscute prin constituție sau prin lege") și art. 14 pct. 1 din Pactul Internațional cu privire la Drepturile Civile și Politice, cât și art. 21 din Constituția României.

Astfel, recurentul a învederat că la primul termen de judecată, în data de 09.09.2020 la Curtea de Apel Pitești, deși apărătorul meu ales a depus cerere de amânare motivată, atașând adeverința medicală, instanța de fond a respins cererea pe motiv că apărătorul ales a mai avut o cerere de amânare din motive medicale, însă la Curtea de Apel București, a acordat cuvântul asupra probei cu înscrisuri, interogatoriul pârâtelor, și expertiza tehnică de specialitate. Instanța de fond a considerat interogatoriul pârâtelor și expertiza tehnică de specialitate ca nefiind utile prezentei cauze, fără nicio motivare de fapt și de drept, iar apoi a acordat cuvântul cu privire la excepția de inadmisibilitate a cererii invocată de pârâte, pe care a admis-o.

Procedând în acest fel, respectiv prin respingerea cererii de amânare și fără a pune în discuția părților excepția inadmisibilității, instanța de fond a încălcat principiul contradictorialității și, totodată, i-a încălcat dreptul la un proces echitabil și accesul liber la justiție.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul a susținut că hotărârea pronunțată nu respectă cerințele prevăzute de art. 425 alin. (1) C. proc. civ., nefiind motivată.

Astfel analizând sentința atacată, prin prisma respectării cerințelor legale de indicare a motivelor de fapt și de drept care au format convingerea instanței, se constată că instanța de fond nu a luat în considerare niciunul din argumentele pe care le-a indicat în cuprinsul cererii de chemare în judecată, nefiind deloc analizate susținerile invocate de reclamant. Instanța de fond s-a limitat la a prelua, cuvânt cu cuvânt apărările intimatelor pârâte, dând o aparență de motivare a hotărârii astfel pronunțate.

Chiar dacă instanța de fond și-a însușit întru totul apărările intimatelor pârâte, aceasta trebuia să indice, pentru respectarea cerințelor prevăzute de art. 425 alin. (1) C. proc. civ., propriile motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile sale. Or, argumentele pentru care s-au respins susținerile reclamantului nu au fost arătate, motivele invocate prin cererea de chemare în judecată, nefiind deloc analizate.

Motivarea hotărârilor judecătorești se impune din perspectiva dreptului la un proces echitabil, întrucât numai pe această cale se poate verifica maniera în care, în circumstanțele concrete ale cauzei, a fost soluționat procesul. Exigența motivării este esențială în administrarea adecvată a justiției, în condițiile în care considerentele reprezintă partea cea mai întinsă a hotărârii, locul în care se indică motivele de fapt și de drept care au format convingerea instanței.

A mai susținut recurentul că instanța de judecată are obligația să se pronunțe prin hotărâre judecătorească asupra a tot ceea ce s-a cerut prin cererea de chemare în judecată și asupra tuturor mijloacelor ce au stat la baza pretențiilor părților, potrivit art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.. Așadar, elementul esențial al unei hotărâri judecătorești este motivarea, care nu poate fi în principiu implicită, ci trebuie să poarte asupra tuturor argumentelor de fapt și de drept invocate de părți sau asupra criticilor formulate. Obligativitatea motivării hotărârii judecătorești reprezintă o condiție a procesului echitabil, exigență prevăzută atât de Constituția României - art. 21 alin. (3), cât și de Convenția Europeană a Drepturilor Omului - art. 6 paragraf 1.

De asemenea, dispozițiile art. 129 alin. (5) C. proc. civ. (art. 22 alin. (2) C. proc. civ.) obligă judecătorii să stăruie prin toate mijloacele legale pentru a preveni orice greșeală privind aflarea adevărului în cauză.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul a susținut că soluția de respingere a acțiunii ca inadmisibilă este greșită, arătând, în esență, că adresele nr. x/18.04.2019 și nr. y/15.05.2019, care redau întru totul conținutul proceselor-verbale de control, sunt acte unilaterale ce emană de la autoritatea publică, respectiv ANPIS și AJPIS Constanța, sunt acte emise în exercitarea atribuțiilor conferite unei atare autorități publice prin Legea nr. 292/2011, O.U.G. nr. 113/2011 privind organizarea și funcționarea Agenției Naționale pentru Plăți și Inspecție Socială, Hotărârea de Guvern nr. 151/2012 privind statutul propriu de organizare și funcționare al ANPIS și a O.U.G. nr. 82/2016 privind aprobarea statutului special al funcției specifice de inspector social și generează raporturi juridice urmare a constatărilor cuvenite și stabilirii unor măsuri concrete în sarcina instituțiilor controlate.

Astfel, contrar celor susținute de intimatele pârâte, adresele ANPIS cu nr. x/18.04.2019 și nr. y/15.05.2019 a AJPIS Constanța, au în mod cert caracterul unor acte administrative, producând efecte juridice, urmare și pe baza celor constatate.

Nu poate fi acceptat argumentul expus de intimatele pârâte că aceste acte ar reprezenta simple aprecieri personale pe marginea Legii 448/2006 și a Normativului NP 051/2012, atât timp cât constatările s-au făcut în baza proceselor-verbale de control a inspectorilor, care exercită atribuții de autoritate de stat, art. 8 ațin. 3 din O.U.G. nr. 113/2011.

În opinia recurentului, atât procesele-verbale de control, cât și constatările, adresele, deciziile pârâtelor, au natura juridică a unor acte administrative, fiind întocmite de funcționari ai statului învestiți cu autoritate statală pentru constatarea și sancționarea unor fapte care contravin Legii 448/2006, a Constituției României, precum și a Normativului NP 051/2012 privind drepturile persoanelor cu dizabilități, după o procedură prestabilită, astfel că se bucură de prezumția de legalitate și autenticitate.

În concluzie, nu există nicio prevedere legală din care să rezulte, în concret, că actele emise de intimatele pârâte la cererea sa, nu ar avea caracter de acte administrative, cu atât mai mult cu cât aceste acte reflectă constatările, sancțiunile, deciziile proceselor-verbale de control a instituțiilor în cauză, ca urmare a activității de control a inspectorilor sociali în respectarea, promovarea și implementarea prevederilor Legii 448/2006, al cărei titular de drepturi sunt ca persoană cu deficit locomotor, născând raporturi juridice, scopul comun fiind asigurarea accesului neîngrădit la un mod de viață independent al persoanelor cu deficit locomotor, conform cu spiritul și prevederile convenției O.N.U. privind drepturile persoanelor cu dizabilități, ratificată prin Legea nr. 221/2010.

În fine, a arătat că, în calitate de reclamant, a dovedit producerea unui prejudiciu moral determinat de încălcarea drepturilor consfințite în Legea 448/2006, privind lipsa accesului la mediul fizic pentru persoanele cu dizabilități, raportul de cauzalitate între fapta ilicita a intimatelor pârâte prin emiterea actelor administrative nelegale care au produs efecte directe drepturilor sale fundamentale, dreptul la un spațiu accesibil, dreptul la tratament recuperatoriu în stațiunea balneară Mangalia, dreptul la recreere așa cum acestea sunt prevăzute în Legea 448/2006.

Intimatele-pârâte Agenția Națională pentru Plăți și Inspecție Socială și Agenția Județeană pentru Plăți și Inspecție Socială Constanța au formulat întâmpinare, prin care au invocat excepția nulității recursului, excepție respinsă de către instanță, astfel cum rezultă din practicaua prezentei decizii.

II. Considerentele și soluția Înaltei Curți asupra recursului

Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurente și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., acesta cuprinde cele mai variate neregularități de ordin procedural, precum și încălcarea unor principii fundamentale ale procesului civil, cum ar fi principiul dreptului la un proces echitabil, în termen optim și previzibil, principiul dreptului la apărare, principiul disponibilității, principiul contradictorialității, principiul oralității, principiul rolului activ al judecătorului în aflarea adevărului.

Incontestabil, în procesul civil sau administrativ părțile au posibilitatea legală de a participa în mod activ la desfășurarea judecății, atât prin susținerea și dovedirea pretențiilor proprii cât și prin dreptul de a combate susținerile părții potrivnice și de a-și exprima poziția față de măsurile pe care instanța le dispune, aceste drepturi fundamentale ale participanților la judecată fiind asigurate prin respectarea unui principiu fundamental al procesului civil, cel al contradictorialității.

Privitor la respingerea cererii de amânare formulată de apărătorul său, din motive medicale, a cauzei, recurentul a invocat încălcarea dreptului la un proces echitabil, nefiind în măsură ca la termenul de judecată când instanța a rămas în pronunțare asupra cauzei, să își exercite dreptul la apărare, în condiții de contradictorialitate.

Noțiunea de "proces echitabil" presupune, în mod evident, respectarea și aplicarea principiului contradictorialității, implicit și a dreptului la apărare, iar potrivit art. 20 C. proc. civ., judecătorul are îndatorirea să asigure respectarea și să respecte el însuși principiile fundamentale ale procesului civil, printre care se află și cel al contradictorialității.

Înalta Curte reține că principiul contradictorialității, reglementat de art. 14 din C. proc. civ., reprezintă unul dintre principiile fundamentale ale procedurii desfășurate în fața instanțelor judecătorești, având menirea de a garanta dreptul părților la un proces echitabil. Însă, ca în cazul oricărui principiu procedural, pentru a decide asupra respectării sau nerespectării sale, instanța de control judiciar va avea în vedere atât îndeplinirea de către instanța de judecată a obligațiilor ce-i revin în asigurarea contradictorialității procesului civil, cât și conduita părților, guvernată de principiul disponibilității.

În cauza de față, la termenul de judecată din 09.09.2020, instanța de judecată a respins cererea de amânare a judecării cauzei formulate de apărătorul reclamantului, constatând că acestuia i s-a mai încuviințat o amânare la termenul de judecată din 04.06.2020, nefiind astfel îndeplinite condițiile prevăzute de art. 222 C. proc. civ.

În plus, în temeiul acelorași dispoziții, instanța a dispus amânarea pronunțării, pentru a da posibilitatea reclamantului să formuleze concluzii scrise.

Prin urmare, recurentul a avut posibilitatea exercitării dreptului la apărare, prin formularea de concluzii scrise.

O critică de nelegalitate a hotărârii de fond este aceea a soluționării excepției inadmisibilității acțiunii, fără punerea acesteia în discuția părților, conform art. 14 C. proc. civ.

Potrivit art. 14 alin. (1) din C. proc. civ., instanța nu poate hotărî asupra unei cereri decât după citarea sau înfățișarea părților, dacă legea nu prevede altfel, iar dispozițiile art. 223 din același act normativ stipulează că lipsa părții legal citate nu poate împiedica judecata cauzei. Totodată, art. 411 alin. (1) pct. 2 C. proc. civ. permite instanței să pășească la judecarea cauzei, dacă reclamantul sau pârâtul a solicitat în scris judecarea în lipsă.

În cauza de față, la termenul de judecată din 09.09.2020, moment la care prima instanță a pus în discuție excepția inadmisibilității acțiunii, părțile au fost legal citate, pârâtele fiind prezente prin consilier juridic.

Excepția inadmisibilității a fost invocată de către pârâte, prin întâmpinare, iar reclamantul a formulat răspuns la întâmpinare, prin care a solicitat respingerea acestei excepții, astfel încât nu se poate susține că i-a fost încălcat dreptul la un proces echitabil.

Totodată, față de această împrejurăre, Înalta Curte constată că nu există o încălcare a principiului contradictorialității, prima instanță soluționând cauza cu respectarea dispozițiilor legale incidente.

Prin urmare, motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. nu este fondat.

Înalta Curte nu poate reține nici incidența motivului de casare prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Acest motiv de casare este incident când hotărârea recurată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei. Deși aparent am fi în prezența unor motive distincte, în realitate este vorba de ipoteze diferite ale aceluiași motiv de casare - nemotivarea hotărârii -, deoarece astfel trebuie calificată și o hotărâre care nu este deloc motivată și una care cuprinde motive contradictorii ori motive care sunt străine pricinii.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., în considerentele hotărârii judecătorul trebuie să arate motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și motivele pentru care s-au respins cererile părților. Motivarea este de esența hotărârilor și este necesară pentru a o face înțeleasă și acceptată de părți, dar și pentru a permite instanței de control judiciar să verifice, după caz, stabilirea situației de fapt și a aplicării legii sau numai aplicarea legii.

În susținerea acestui motiv de casare, recurentul aduce critici referitoare la faptul că, la motivarea hotărârii, instanța de fond nu ar fi analizat niciuna din cererile și argumentele sale, după ce, în prealabil, i-a respins probele solicitate.

Reglementând calea de atac a recursului, legiuitorul prevede, fără echivoc, că scopul acestei căi extraordinare de atac este acela de a supune instanței de control judiciar competente examinarea conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile.

Astfel, argumentele recurentului nu pot fi avute în vedere, instanța de control judiciar putând analiza exclusiv legalitatea hotărârii, și nu aspecte vizând probatoriile administrate.

Nu în ultimul rând, Înalta Curte constată că instanța a procedat la o analiză proprie a argumentelor evocate prin acțiune și a apărărilor părților, a analizat probele administrate, respectiv proba cu înscrisurile depuse la dosar, și a dezlegat fondul cauzei, cu respectarea dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.

Astfel, în speță, din lecturarea considerentelor sentinței recurate, Înalta Curte constată că acestea îndeplinesc exigențele dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât, raportat la obiectul cauzei și la limitele în care a fost învestită, prima instanță a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se la dispozițiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecății.

De altfel, în sensul art. 425 alin. (1) din C. proc. civ. și al art. 6§1 din CEDO, motivele de fapt și de drept la care se referă aceste texte reprezintă elementele silogismului judiciar, premisele de fapt și de drept care au condus instanța la adoptarea soluției din dispozitiv, o motivare care corespunde exigențelor legii neputând fi considerată doar aceea în care instanța a răspuns criticilor conform voinței părții sau în detaliu tuturor argumentelor și nuanțelor aferente acestor argumente, cum în mod greșit susține partea recurentă.

Deși recurentul nu este de acord cu statuările instanței, nu înseamnă că acestea lipsesc, sau că nu pot conferi justificare motivelor dezvoltate de judecător în considerarea soluției adoptate.

Înalta Curte mai arată și că, în acord cu disp. art. 22 alin. (2) din C. proc. civ., revine judecătorului de fond sarcina ca, în soluționarea cererii de chemare în judecată, să stabilească situația de fapt specifică procesului, iar în funcție de aceasta să aplice normele juridice incidente.

În cauză, Înalta Curte apreciază că sentința civilă recurată respectă dispozițiile art. 22 alin. (2) și art. 425 C. proc. civ.

De asemenea, motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 din C. proc. civ. ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material"), este nefondat, soluția primei instanțe fiind expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Actul administrativ este definit de art. 2 alin. (1) lit. c) ca fiind o manifestare unilaterală de voință a unei autorități publice, cu caracter individual sau normativ, în scopul de a da naștere, a modifica sau a stinge drepturi și obligații, în regim de putere publică, în vederea executării ori a organizării executării legii.

În analiza naturii juridice a unui act administrativ, esențiale sunt efectele juridice pe care le produce, natura măsurilor dispuse în conținutul său, iar nu forma sau denumirea.

În cauză, prin adresa nr. x/15.05.2019, Agenția Județeană pentru Plăți și Inspecție Socială Constanța îi comunică reclamantului răspunsul la petiția nr. 9552/DIS/08.05.2019, privind solicitarea de informații suplimentare privind accesibilizarea B., conform prevederilor Legii nr. 448/2006 republicată, privind protecția și promovarea drepturilor persoanelor cu handicap. În cuprinsul adresei sunt menționate constatările echipei de inspectori sociali efectuate la entitatea controlată cu privire la camerele adaptate persoanelor cu dizabilități, la locurile de parcare, la accesul în hotel și la piscină și la liftul pentru lenjerie.

Prin adresa nr. x, Agenția Națională pentru Plați și Inspecție Socială a răspuns sesizării reclamantului privitoare la nerespectarea prevederilor Legii nr. 448/2006 republicată de către unele instituții publice și private din județele Argeș, Constanța, Vâlcea și Municipiul București, informându-l cu privire la constatările realizate de inspectorii sociali din cadrul agențiilor teritoriale în cauză, în urma activităților de control și monitorizare.

Astfel, în acord cu cele reținute în considerentele sentinței atacate și contrar susținerilor recurentului-reclamant, instanța de control judiciar constată că prin aceste adrese i se comunică reclamantului rezultatul controlului efectuat de către inspectorii sociali la entitățile reclamate.

Având conținutul prezentat mai sus, adresele atacate nu întrunesc toate caracterele juridice ale actului administrativ, așa cum sunt trasate acestea în definiția legală cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Mai precis, acestor acte le lipsește dimensiunea de a da naștere, a modifica sau a stinge raporturi juridice, cu alte cuvinte, de a produce, prin ele însele, efecte juridice.

Potrivit art. 8 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune morale.

Din analiza prevederilor art. 8 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 se reține că repararea pagubei în contenciosul administrativ are un caracter subsidiar și este condiționată de anularea în tot sau în parte a unui act administrativ care a generat prejudiciul a cărui reparare se solicită.

Repararea pagubei în contenciosul administrativ este reprezentată de existența unui act administrativ anulat în tot sau în parte, producerea unui prejudiciu și dovedirea legăturii de cauzalitate între actul administrativ nelegal și prejudiciul suferit de reclamant.

De asemenea, potrivit art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 instanța poate hotărî asupra despăgubirilor pentru daunele materiale cauzate de un act administrativ atacat numai în măsura în care acesta este anulat în tot sau în parte.

Față de aceste dispoziții legale, instanța de fond în mod corect a admis excepția inadmisibilității acțiunii și a respins acțiunea ca inadmisibilă, constatând totodată caracterul subsecvent petitului referitor la acordarea daunelor morale.

Pentru toate considerentele expuse anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinței civile nr. 92/F-CONT din 23 septembrie 2020 a Curții de Apel Pitești – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 27 septembrie 2022.