ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 384/2023

Circumstanțele cauzei Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București la data de 29.06.2020, reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâții Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării, B., C., D.: - anularea Hotărârii nr. 905/11.12.2019 emisă de C.N.C.D. în dosarul nr. x/2019; - exonerarea de la plata amenzii contravenționale în cuantum de 5.000 RON; - în subsidiar, înlocuirea sancțiunii contravenționale cu avertisment sau reducerea sancțiunii contravenționale proporțional cu gradul de pericol social, în principal la minimul acesteia de 1.000 RON; - precum și acordarea de despăgubiri morale în cuantum de 50.000 RON cauzate reclamantului ca urmare a elaborării, emiterii sau încheierii actului.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 425 din 30 martie 2021 Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a admis cererea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâții Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării, B., C., D., având ca obiect "anulare act administrativ - hot. nr. 905/11.12.2019 - email", în parte, a dispus anularea Hotărârii C.N.C.D. nr. 905/11.12.2019 și a respins, în rest, cererea ca neîntemeiată.

Recursurile exercitate în cauză Împotriva sentinței au declarat recurs atât reclamantul A. cât și pârâtul Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării. Reclamantul A. a invocat dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., solicitând casarea în parte a hotărârii și trimiterea cauzei spre reiudecare, fată de lipsa motivării respingerii în rest a cererii de chemare în judecată, precum și în vederea analizării tuturor motivelor de nelegalitate invocate. Astfel, prima instanță a admis, în mod corect, primul capăt de cerere vizând anularea actului administrativ contestat, însă, în ceea ce privește capătul de cerere vizând acordarea de despăgubiri morale, în cuantum de 50.000 RON cauzate reclamantului ca urmare a elaborării, emiterii sau încheierii actului, din exprimarea lacunară a primei instanțe "Respinge, în rest, cererea ca neîntemeiată", rezultă că și acest capăt de cerere a fost respins. Prima instanță a pronunțat o hotărâre care nu cuprinde motivele pe care se întemeiază soluția de respingere a capătului de cerere vizând acordarea de despăgubiri morale ca urmare a emiterii actului nelegal, prin obligarea în solidar a autorității pârâte C.N.C.D., dar și a funcționarilor care au participat la emiterea actului, astfel încât nu se pot formula niciun fel de critici cu privire la motivele de fapt și de drept care au determinat această respingere. Recurentul a mai susținut că nu există niciun temei de drept pentru care instanța învestită cu analiza mai multor motive de nulitate a unui act administrativ individual să nu se pronunțe asupra tuturor acestor motive cu care a fost învestită, fiind astfel încălcate și în acest caz dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. Dintre argumentele neanalizate de instanță, recurentul a menționat pe cel vizând excepția lipsei dovezii calității de reprezentant a D.", excepție nesoluționată de C.N.C.D. în cadrul procedurii de judecată, (deși este menționată invocarea acesteia la pct. 21). Dacă această excepție ar fi fost soluționată, în mod neechivoc s-ar fi ajuns la clasarea petiției, ceea ce dovedește vătămarea evidentă a părții reclamate. În privința acestui aspect, s-a arătat că atât în dosarul nr. x/2020 cât și în prezenta cauză, în procedura administrativ-jurisdicțională desfășurată în fața C.N.C.D. a fost invocată excepția lipsei calității de reprezentant, deci efectul pozitiv al autorității de lucru judecat. Astfel, în dosarul nr. x/2020, chiar dacă se poate vorbi doar despre o autoritate de lucru judecat provizorie, Curtea de Apel București a apreciat în cadrul considerentelor, dezlegând o chestiune litigioasă: "cu privire la excepția lipsei calității de reprezentant a domnului E. Curtea observă că petiția înregistrată la C.N.C.D. cu nr. x/29.05.2019 a fost formulată de dl. E., în calitate de reprezentant al pârâtei D… Deoarece dl. E. nu a îndeplinit obligatia de a face dovada calității sale de reprezentant al D., Curtea apreciază că C.N.C.D. trebuia să aplice dispozițiile art. 65 din Procedura internă de soluționare a petițiilor și sesizărilor din 11.04.2008 aprobată prin Ordinul nr. 144/2008 și să claseze petiția. Neclasarea petiției prin încălcarea dispozițiilor imperative menționate atrage nulitatea hotărârii C.N.C.D." Față de dispozițiile Ordinului nr. 144/2008, prin care C.N.C.D. și-a reglementat procedura de judecare a petițiilor, tocmai în vederea respectării: a) transparența procedurii; b) celeritatea; c) contradictorialitatea; d) asigurarea dreptului la apărare; e) protecția datelor personale; f) disponibilitatea, recurentul a arătat că petenta a formulat petiția prin reprezentant, dar acest pretins reprezentant nu a făcut niciodată dovada calității sale prin atașarea la petiție a înscrisului doveditor. Din cuprinsul statutului depus de către petentă, la solicitarea C.N.C.D. formulată cu nerespectarea procedurii anterior menționate, rezultă doar faptul că semnatarul petitiei - domnul E. - are calitatea de asociat fondator și nu de președinte. Astfel, deși recurentul a învestit autoritatea pârâtă cu soluționarea excepției lipsei calității de reprezentant a semnatarului petiției, C.N.C.D. a refuzat să o soluționeze în vreun mod, iar la acest moment instanța de recurs este chemată să verifice legalitatea actului administrativ individual inclusiv față de nesoluționarea unei excepții ce ar fi condus la clasarea petiției, doar pe baza înscrisurilor încuviințate și administrate în fața procedurii administrativ-jurisdicționale din fața C.N.C.D., procedură asemănătoare cu cea a instanțelor dejudecată, desfășurată însă paralel și separat de aceasta. O altă excepție nesoluționată de C.N.C.D. a fost și cea a lipsei calității procesuale active a petentei, recurentul apreciind că, date fiind dispozițiile art. 21 din O.U.G. nr. 137/2000, C.N.C.D. trebuia să constate că asociația petentă nu intră în sfera altor persoane sau organe cărora legea le recunoaște o legitimare procesuală activă excepțională. Astfel cum rezultă din considerentele deciziei CCR nr. 1096/2008, doar persoana fizică sau juridică, victimă directă a discriminării poate sesiza Consiliul, cealaltă modalitate fiind autosesizarea, dar, chiar și în acel caz, desfășurarea ulterioară a acesteia este lăsată la dispoziția persoanei vătămate. Or, în cauză, asociația petentă nu a avut calitatea de parte direct vătămată a discriminării și, în mod firesc, în fața C.N.C.D. recurentul a invocat și excepția lipsei de interes a petentei, ce a fost, de asemenea, lăsată nesoluționată. În opinia recurentului, petiția prezintă un interes vădit nelegitim și injust, având doar un rol vădit șicanator, cu scopul de a îl discredita și intimida, știind că ea va fi soluționată de către două persoane de etnie maghiară, cu o atitudine vădit părtinitoare. Întrucât C.N.C.D. a refuzat să soluționeze 3 excepții, care prin admitere ar fi condus la desistarea sa, este evidentă vătămarea recurentului și prin prisma încălcării dreptului la apărare. În privința motivării în fond a hotărârii C.N.C.D., după redarea pretinselor fapte de discriminare reținute în sarcina sa, recurentul a arătat că afirmațiile din cadrul emisiunii ce face obiectul prezentei cauze nu au fost făcute în niciun moment cu rea-credință, fiind simple judecăți de valoare făcute în calitatea sa de jurnalist, care trebuie analizate prin prisma dreptului la liberă exprimare, astfel cum este definit prin art. 10 din Convenție, în raportare însă la calitatea de jurnalist, dar și la un partid politic (unde protecția convenției este maximă) sau la instituți ale statului. De asemenea, a fost subliniat faptul că emisiunea TV incriminată, este una neconvențională, cu elemente de pamflet și umor, publicul fiind informat în prealabil despre specificul emisiunii. Pentru a se încadra în prevederile art. 15 din O.G. nr. 137/2000, fapta imputată trebuie să îndeplinească următoarele cerințe: - să fie manifestată în public; - să aibă caracter de propaganda naționalist-șovină, de instigare la ură rasială sau națională, fie să aibă drept scop sau să vizeze atingerea demnității ori crearea unei atmosfere de intimidare, ostile, degradante, umilitoare sau ofensatoare; - să fie legate de apartenența persoanei la o anumită rasă, naționalitate, etnie, religie, categorie socială sau la o categorie defavorizată ori de convingerile, sexul sau orientarea sexuală a acestuia. A mai apreciat recurentul că, în calitatea sa de jurnalist, trebuie să i se recunoască și dreptul de a recurge la o anumită doză de exagerare, chiar de provocare. In plus, susținerile sale au comportat, încă de la început, o notă de subiectivism, care nu a fost ascunsă publicului, iar în cauză nu a fost probată nici existența unui criteriu de discriminare, nici împrejurarea că respectiva afirmație a condus sau că ar fi putut conduce la crearea unui cadru intimidant, ostil, degradant și ofensiv, iar referirea la etnia maghiară a fost minimă și neinvazivă. Pârâtul Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării și-a întemeiat recursul promovat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii și trimiterea cauzei spre rejudecare. Din lecturarea sentinței recurate rezultă că instanța de fond a anulat hotărârea C.N.C.D. pe un aspect de formă și anume din cauza nemotivării acesteia, reținând, în esență, că actul contestat ar cuprinde doar considerente de ordin general, fără a face o analiză a situației de fapt și de drept expusă în petiția înaintată spre solutionare. Recurentul a apreciat că această soluție este nelegală, fiind rezultatul aplicării eronate a dispozițiilor art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, raportat și la considerentele jurisprudențiale în baza cărora instanța consideră nemotivată hotărârea C.N.C.D. Astfel, administrând considerente jurisprudențiale, instanța a anulat actul dedus judecății, apreciind ca nemotivată hotărârea C.N.C.D. - act administrativ-jurisdicțional (deci emis în condiții procedurale similare cu cele aplicabile pronuțării hotărârilor judecătorești), fără însă a dispune alte măsuri administrative. În cazul de față, reținându-se nemotivarea actului administrativ-jurisdicțional, dispozițiile art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, raportat la natura actului dedus judecății (act administrativ-jurisidcțional) se aplică în sensul anulării actului, urmat de măsura întreprinderii operațiunii administrativ-jurisdicționale de emitere a unui alt act motivat în condițiile și sub exigențele legii. Nu există nici un raționament logico-juridic pentru care actul jurisdicțional de tip judiciar ar putea fi anulat, urmat de măsura trimiterii spre rejudecare în scopul motivării actului, în timp ce actul administrativ-jurisdicțional, emis în baza unor proceduri și exigențe juridice de formă și conținut similare (dovadă și soluția instanței de fond recurate), ar trebui anulat fără măsuri analoage. Printr-un alt set de critici, recurentul a arătat că prima instanță a aplicat în mod eronat normele de drept material referitoare la motivarea actului administrativ-jurisdicțional dedus judecății. Sub acest aspect, din studiul hotărârii C.N.C.D. contestate rezultă o argumentare suficientă a acesteia din care să poată fi extrase motivele care au stat la baza adoptarii soluției. Astfel, din cap. V., începând cu pct. 32 și până la final (pct. 64) rezultă în mod clar motivele de drept și de fapt care au condus la constatarea și sancționarea faptei de discriminare în spetă. Hotărârea relevă analiza elementelor specifice unei astfel de spețe, ca ingerință în dreptul de exprimare, sub aspectul criteriilor prevederii legale, a scopului legitim, a necesității ingerinței într-o societate democratică, a proporționalității cu scopul urmărit (pct. 33 - 46 din hotărâre), aplicate la fapta concretă dedusă soluționării sub aspectul contextului în care a avut loc, conținutului declarațiilor analizate, locului producerii declarațiilor analizate, impactului public al declarațiilor analizate (pct. 47 - 50 din hotărâre). De asemenea, la pct. 56. 57, există o referire concretă la necesitatea interferenței statului în limitarea libertății de exprimare a părții reclamate de săvârșirea faptei de discriminare, prin raportare la exigențele C.E.D.O., aplicat faptei ce făcea obiectul analizei C.N.C.D., care generaliza și culpabiliza colectiv o minoritate națională pentru faptele săvârșite de către câteva persoane. Nu în ultimul rând, prin actul dedus judecății s-a motivat și relevanța stereotipurilor aplicate unor minorități naționale de către societate în general, respectiv jurnaliști în special, care dețin un rol extrem de important în formarea unei societăți care trebuie să-și respecte toți semenii, fără nicio deosebire (incluzând criteriul apartenenței naționale, aplicat la caz). Motivarea hotărârii C.N.C.D. cuprinde considerentele menite să demonstreze concordanța logico-juridică dintre soluția adoptată și adevărul pricinii, așa cum a fost el văzut de către pârâtul C.N.C.D. Se regăsesc, astfel, dispozițiile legale incidente speței, cât și maniera de aplicare a acestora la caz, sub aspectul elementelor juridice specifice ingerinței în limitarea dreptului, circumscrise raportului dintre libertatea de exprimare și dreptul la demnitate: elementul previzibilității și accesibilității legale, elementul scopului legitim urmărit, elementul necesității ingerinței, elementul proporționalității. Mai mult, argumentația solutiei este continuată în raport de obiectivul urmărit prin fapta produsă și contextul producerii, respectiv conținutul afirmațiilor și calitatea autorului, concluziile organului emitent, fiind, astfel, evident, că se regăsesc în cuprinsul actului suficiente elemente motivatoare care să conducă la reținerea considerentelor proprii ale emitentului actului cu privire la soluția adoptată. Toate aceste elemente sunt de natură a releva în mod clar faptul că reclamantul putea cunoaște motivele pentru care a fost sancționat contravențional pentru săvârșirea unei fapte de discriminare prin afirmațiile împricinate, iar instanța se regăsea în situația obiectivă de a efectua controlul de legalitate aplicat actului contestat. De altfel, faptul că reclamantul a cunoscut în mod concret motivele pentru care a fost sancționat rezultă din chiar contestația formulată, în al căreia conținut se regăsesc argumente contrare motivelor și soluției C.N.C.D.

Apărările formulate de intimați Intimata-pârâtă D. a depus întâmpinare, solicitând în esență, respingerea recursurilor ca nefondate și menținerea ca legală a hotărârii primei instanțe.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursurile sunt fondate, în limitele și pentru considerentele următoare: Reclamantul A. a supus controlului de legalitate pe calea prevăzută de art. 20 alin. (9) din O.G. nr. 137/2000, raportat la art. 1 alin. (1) și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, Hotărârea nr. 905 din 11.12.2019 prin care, soluționând petiția D. nr. 1250/12.03.2019, pârâtul Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării a constatat că declarațiile reclamantului din cadrul emisiunii "Lumea lui A." din data de 24.02.2019 difuzată la postul F. reprezintă tratament diferențiat, discriminatoriu, pe criteriul naționalității și a dispus sancționarea reclamantului cu amendă contravențională în valoare de 5.000 RON pentru faptele prevăzute de art. 2 alin. (1) și art. 15 din O.G. nr. 137/2000. Prin aceeași cerere de chemare în judecată, reclamantul a solicitat și acordarea de despăgubiri morale în cuantum de 50.000 RON cauzate prin adoptarea actului administrativ nelegal. Soluționând cauza în primă instanță, curtea de apel a apreciat, în esență, că hotărârea C.N.C.D. este lovită de nulitate pentru nerespectarea cerinței de formă privind motivarea actului administrativ, astfel încât a dispus anularea acesteia, respingând, în rest, acțiunea reclamantului. Fiind învestită cu soluționarea recursurilor promovate, Înalta Curte reține caracterul fondat al criticii recurentului Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării vizând aplicarea eronată a dispozițiilor art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Astfel, prevederile art. 1 alin. (1) și (2), art. 8 și art. 18 din Legea nr. 554/2004 instituie un contencios de plină jurisdicție, în cadrul căruia controlul exercitat de instanța de contencios administrativ nu se limitează la aspecte formale ale raportului juridic dedus judecății. În prezenta cauză, în care conduita pretins nelegală a autorității pârâte a produs o vătămare reclamantului, prima instanță s-a limitat la a anula hotărârea C.N.C.D. pentru neîndeplinirea condiției de motivare, fără a dispune măsuri pentru restabilirea dreptului sau interesului legitim vătămat. De asemenea, prin anularea hotărârii C.N.C.D. sesizarea adresată acestuia rămane nesoluționată. Concret, pentru a da efectivitate mecanismului contenciosului administrativ, instanța trebuia să cerceteze ea însăși argumentele părților și să stabilească dacă faptele reclamate reprezintă o situație de discriminare, prin examinarea efectivă a înscrisurilor depuse de părțile implicate pentru dovedirea/combaterea celor susținute. În același timp, în urma propriului demers de analiză a aplicării cadrului normativ incident la elementele factuale ale cauzei, contrar celor reținute de prima instanță, Înalta Curte constată că hotărârea C.N.C.D. nr. 905 din 11.12.2019 respectă condițiile de formă impuse de dispozițiile art. 20 alin. (7) din O.G. nr. 137/2000 și conține descrierea faptei de discriminare (declarațiile incriminate, locul producerii declarațiilor analizate, impactul public al acestora), expunerea motivelor de fapt și de drept avute în vedere, analiza cerințelor impuse pentru acceptarea posibilei ingerințe a statului asupra dreptului la liberă exprimare (scopul legitim, necesitatea ingerinței, proporționalitatea cu scopul urmărit), considerentele proprii ale emitentului actului cu privire la soluția adoptată. Lipsa motivării actului administrativ a fost singurul motiv de nelegalitate a hotărârii C.N.C.D. reținut de instanța de fond în sentința recurată, astfel încât netemeinicia acestui motiv conduce la concluzia nelegalității soluției de anulare și a caracterului fondat al recursurilor declarate în cauză. Pe cale de consecință, instanța de control judiciar constată că se impune casarea sentinței recurate pentru necercetarea fondului cauzei, atât în ceea ce privește celelalte motive de nelegalitate a hotărârii C.N.C.D. invocate de reclamant, cât și în privința capătului de cerere accesoriu vizând acordarea despăgubirilor morale, lăsat neanalizat de către prima instanță. Casarea hotărârii recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare corespunde unei nevoi reale de respectare a principiilor ce guvernează desfășurarea procesului civil, cu referire directă la principiul rolului judecătorului în aflarea adevărului, fiind, totodată, impusă și de necesitatea aplicării efective, iar nu doar formale, a dreptului părților la dublul grad de jurisdicție. Pentru considerentele expuse, reținând incidența cazurilor de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., în temeiul art. 20 din Legea nr. 544/2004 raportat la art. 498 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursurile promovate, va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță. Cu ocazia rejudecării, prima instanță va cerceta fondul cauzei în condițiile anterior menționate, printr-un examen efectiv al tuturor capetelor de cerere și argumentelor prezentate în cuprinsul cererii de chemare în judecată, al întâmpinărilor sau al cererilor de recurs.