ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3672/2023

Ședința publică din data de 29 iunie 2023

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București la data de 25.06.2019, reclamanta Agenția pentru Agenda Digitală a României a solicitat în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României anularea încheierii nr. 4/03.06.2019 și, în consecință, anularea în parte a Deciziei nr. 2/20.03.2019 emisă de Curtea de Conturi a României, precum și suspendarea aplicării masurilor contestate din Decizia nr. 2/2019 și a încheierii nr. 4/03.06.2019 până la data soluționării definitive a cauzei.

Prin sentința nr. 115 din 21 februarie 2020 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a hotărât următoarele:

"Admite în parte acțiunea formulată de reclamanta Agenția pentru Agenda Digitală a României în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României.

Anulează în parte încheierea nr. 4/03.06.2019 și Decizia nr. 2/20.03.2019, ambele emise de pârâta Curtea de Conturi a României, doar în ceea ce privește măsura nr. I.1 din Decizia nr. 2/20.03.2019.

Suspendă în parte executarea Deciziei nr. 2/20.03.2019 a Curții de Conturi a României, doar în ceea ce privește măsura nr. I.1.

Respinge în rest acțiunea."

Împotriva sentinței au declarat recurs atât reclamanta Autoritatea pentru Digitalizarea României cât și pârâta Curtea de Conturi a României, ambele criticând-o pentru nelegalitate.

3.1. Față de considerentele pe care se întemeiază hotărârea instanței de fond, AUTORITATEA PENTRU DIGITALIZAREA ROMÂNIEI susține că aceasta este nelegală, fiind dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, potrivit dispozițiilor art. 488 pct. (1) alin. (8) C. proc. civ.

Astfel, referitor la măsura nr. I.3 pct. 1 din Decizia nr. 2/20.03.2019 instanța de fond în mod greșit a reținut faptul că: "... reclamanta nu contestă măsura dispusă de pârâtă..." (în speță Curtea de Conturi). Contrar celor reținute de instanța de fond, prin cererea de chemare în judecată reclamanta a dezvoltat motivele de fapt și de drept pentru care este nelegală măsura nr. I.3 pct. 1 din Decizia nr. 2/20.03.2019, solicitând în mod expres anularea măsurii prevăzută la nr. I.3 pct. 1 din decizia Curții de Conturi.

Totodată, instanța de fond constată că: "abaterile pentru remedierea cărora a fost dispusă măsura anterior enunțată au fost consemnate în Raportul de control al Curții de Conturi a României (pag. 29-57) și vizează faptul că, la data de 31.12.2017, A.A.D.R. (la momentul controlului) deținea în patrimoniu creanțe rezultate în urma desfășurării obiectului său de activitate, cu vechime mai mare de un an, la nivelul sumei totale de 2.088.472 RON " și reține că la nivelul AADR nu a fost elaborată și aprobată o procedură operațională privind colectarea creanțelor care să prevadă etapele de parcurs, inclusiv prin executare silită.

În structura organizatorică a AADR nu a existat niciun compartiment de executare silită, neavând atribuții și competențe în domeniul executării silite, în sensul dispozițiilor Legii nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, cu modificările și completaările ulterioare și nu dispunea de o structură de specialitate distinctă cu atribuții în recuperarea creanțelor, în sensul dipozițiilor Codului de procedură fiscală. Contrar celor reținute de către instanța de fond, pentru recuperarea creanțelor, începând cu data de 12.03.2014, au fost emise somații de plată, urmate de acționarea debitorilor în instanță, în conformitate cu dispozițiile art. 1013 - 1022 C. proc. civ., solicitându-se emiterea unor ordonanțe de plată prin care debitorii să fie obligați la plata acestor creanțe.

Urmare procedurii de recuperare a creanțelor, în practică au luat naștere următoarele situații:

- o parte dintre debitori au formulat contestații la executare;

În ceea ce privește soluțiile instanțelor de judecată nu a existat o practică unitară, în sensul că au existat atât respingeri ale acțiunilor formulate de către debitori cu menținerea actelor de executare silită ca fiind temeinice și legale, cât și admiteri ale contestațiilor la executare cu consecința anulării actelor de executare silită.

- conducerea AADR, de la acea dată, a emis Decizia nr. 184/10.10.2014, prin care la 2 angajați li s-au acordat atribuții de executare fiscală, contrar prevederilor Legii nr. 207/2015;

Totodată, în lipsa unor organe de executare proprii, titlurile executorii au fost transmise spre punere în executare prin executor judecătoresc.

Având în vedere cele de mai sus, legiuitorul a statuat prin art. 220 alin. (2) Codul de procedură fiscală faptul că: " Organul fiscal care administrează creanțe fiscale este abilitat să ducă la îndeplinire măsurile asigurătorii și să efectueze procedura de executare silită", dându-se astfel posibilitatea la exercitarea măsurilor de executare silită prin executori fiscali, aceștia fiind abilitați să ducă la îndeplinire măsurile asigurătorii și să efectueze procedura de executare silită, potrivit dispozițiilor art. 220 alin. (3) Codul de procedură fiscală.

De asemenea, reclamanta a prezentat organelor de control ale Curții de Conturi a României documente care atestă modul în care a înțeles să întreprindă măsuri în sensul recuperării creanțelor cuvenite acesteia de la debitori, prin mai multe forme de executare.

Totodată, în ceea ce privește afirmația instanței de fond potrivit căreia raportat la ..măsura nr. I.3 pct. 2, 3, 4. 5. 6. 8 și 9 reclamanta nu contestă aspectele constatate de echipa de control, dar susține inutilitatea constituirii unui compartiment ...", arată faptul că și această concluzie este lipsită de temei, întrucât, în acțiunea formulată, la paginile 12-19 sunt arătate toate motivele de nelegalitate ale măsurii nr. I.3 pct. 2, 3, 4, 5, 6, 8 și 9.

Dovada faptului că hotărârea instanței de fond este dată cu plicarea greșită a normelor de drept material o reprezintă, fără tăgadă, faptul că instanța de fond nu a luat în seamă demersurile efectuate de către recurenta reclamantă, dovedite cu înscrisurile aflate la dosarul cauzei, respectiv:

- executarea silită a creanțelor preluate de la ASSI a început prin constituirea dosarelor de executare silită înăuntrul termenului de prescripție, urmat de instituirea măsurii popririi pe conturile debitorilor. Considerăm că, prin interpretarea art. 227 alin. (5) din Codul de procedură fiscală (Legea nr. 207/2015 cu modificările și completările ulterioare), legiuitorul dă posibilitatea organului de executare fiscală să aplice succesiv sau concomitent măsurile de executare silită și anume, executarea silită asupra oricăror conturi bancare sau asupra bunurilor aflate în proprietatea debitorului.

- la art. 227 alin. (1) legiuitorul a stabilit că executarea silită se poate întinde asupra veniturilor (prima modalitate de executare silită aplicată de AADR), cât și cea asupra bunurilor proprietate a debitorului.

- alegerea formei de executare silită fiscală a rămas la latitudinea conducerii AADR (la momentul începerii recuperării creanțelor), care a apreciat că modalitatea de recuperare a creanțelor fiscale cea mai rapidă și mai puțin costisitoare este măsura instituirii popririi pe conturile debitori, în cadrul procedurii de executare silită putându-se folosi succesiv modalitățile de executare silită prevăzute de Codul de procedură fiscală.

Totodată, în mod greșit instanța de fond a reținut faptul că: "Mai mult decât atât, reclamanta A.A.D.R. justifică apelarea la serviciile executorului judecătoresc urmare a volumului mare de creanțe (circa 1.800 de cazuri), timpului redus până la împlinirea termenului de prescripție al acestora (31.12,2014), lipsei compartimentului de specialitate și/sau organ de executare propriu, precum și numărului redus de personal. Curtea constată însă că aceste susțineri ale reclamantei sunt în contradicție cu refuzul nejustificat al acesteia de a duce la îndeplinire măsura dispusă de subscrisa-pârâtă cu privire la înființarea unui compartiment de specialitate."

Apreciează că aspectele reținute de instanța de fond sunt vădit neîntemeiate, în condițiile în care reclamanta a probat și dovedit faptul că a întreprins toate măsurile de executare silite prevăzute de lege pentru recuperarea creanțelor indicate de Curtea de Conturi, conform legislației în vigoare.

Mai mult, situația creată a fost una singulară, nu se justifică înființarea unui compartiment de executare silită, întrucât la nivelul instituției nu vor mai exista sume/creanțe de recuperat, asflel un compartiment cu asemenea atribuții nu și-ar găsi rolul în structura Autorității.

Totodată, instanța de fond nu a ținut seama de faptul că reclaamnta nu s-a rezumat doar la o singură formă de executare, ci a întreprins toate formele de executare prevăzute de Codul de procedură fiscală pentru recuperarea acestor creanțe.

Executarea silită continuă în dosarele de executare silită în care nu s-au recuperat în totalitate creanțele, actele de executare silită producând efecte juridice și la acest moment până la recuperarea integrală a acestora.

Cu privire la măsurile dispuse la punctele nr. 1.4. si II. 1. din Decizia nr. 2/20.03.2019, în mod greșit instanța de fond a reținut faptul că: "Curtea de Conturi a României constată că abaterile pentru remedierea cărora au fost dispuse aceste măsuri sunt consemnate în Raportul de control (pag. 57-70) și privesc faptul că reclamanta A.A.D.R. avea reflectate în evidența contabilă ta 31.12.2017, plăți efectuate în avans de către operatorii economici, ca și condiții obligatorii preliminare depunerii cererilor pentru prestarea unor servicii de către entitatea publică.

Pentru aceste sume încasate cu titlu de avansuri, reflectate în contul contabil 419 "Clienți creditori", A.A.D.R. nu a emis facturi plătitorilor, ceea ce a condus la neevidențierea taxei pe valoare adăugată colectată și, implicit, la denaturarea sumei reprezentând taxa pe valoarea adăugată de plată aferentă fiecărei perioade de raportare."

Contrar celor reținute de instanța de fond, pentru avansurile încasate a fost demarată acțiunea de facturare, procedura a fost îngreunată ca urmare a volumului foarte mare de date ce trebuie analizate (peste 30.000 de clienți), cât și datorită activităților generate de modificările legislative apărute în perioada 2019/2020, respectiv cea de înființare a ADR și desfințare a AADR (H.G. nr. 89/2020), care s-au derulat de asemenea într-un interval mare de timp.

În ceea ce privește măsurile dispuse la punctele nr. 1.7 si II.2 din Decizia nr. 2/20.03.2019, reclamanta și-a întemeiat susținerile pe dispozițiile Contractului colectiv de muncă x/02.06.2018 înregistrat la Inspectoratul teritorial de muncă x/25.06.2018.

În consecință, a invocat Decizia ICCJ nr. 17/2016 tocmai raportat la aspectele privind stabilirea întinderii prejudiciului creat și la dispunerea recuperării acestuia, deoarece această hotărâre judecătorească stabilește că, o decizie a Curții de Conturi a României nu lipsește de efecte clauzele contractului colectiv de muncă prin care acele drepturi au fost stabilite.

Mai mul decât atât, o serie de prevederi din Contractul colectiv de muncă nr. x/02.06.2018 au fost menținute ulterior de către instanțele de judecată.

Învederează instanței de recurs principiul aplicării dreptului mai favorabil, deoarece în cazul incidenței a două acte normative care reglementează același drept și niciunul nu este abrogat, se aplică cu prioritate actul cu prevederi mai favorabile.

3.2. CURTEA DE CONTURI A ROMÂNIEI a formulat recurs împotriva sentinței civile nr. 115/21.02.2020 pronunțată în dosarul nr. x/2019, prin care solicită admiterea recursului, casarea în parte a sentinței recurate cu privire la soluția prin care s-a admis cererea de anulare a măsurilor de la pct. 1.1 din Decizia nr. 2/2019 emisă de Curtea de Conturi a României și rejudecând pe fond, respingerea în tot a cererii de chemare în judecată ca nefondată.

Apreciază ca fiind nelegală soluția primei instanțe prin care a anulat măsurile de la pct. I. 1, întrucât aceasta nu cuprinde motivele pe care se întemeiază și este dată cu încălcarea și aplicarea greșită a prevederilor legale referitoare la prescripție prevăzute în Decretul nr. 167/1958, art. 2502 Noul C. civ. și art. 1064 C. proc. civ., motive ce atrag casarea hotărârii în conformitate cu prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

Prin măsura de la pct. I. 1. din Decizia nr. 2/20.03.2019 emisă de către Departamentului XI, astfel cum a fost menținută prin încheierea nr. 4/03.06.2019 a Comisiei de soluționare a contestațiilor, s-au dispus, în temeiul art. 43 lit. c) din Legea nr. 94/1992, republicată, cu modificările și completările ulterioare, în sarcina conducerii entității verificate, următoarele: "Pentru remedierea abaterilor consemnate la pct. 1:

În vederea reflectării unei imagini fidele a patrimoniului, conducerea AADR va lua măsuri pentru îmbunătățirea controlului intern prin elaborarea, aprobarea și implementarea unei proceduri operaționale cu privire la întregul proces specific garanțiilor (indiferent de natura acestora) constituite în favoarea entității, respectiv de la momentul constituirii până la eliberarea acestora și eliminarea din evidența contabilă a instituției."

Măsura de la pct. 1.1 din Decizia nr. 2/20019 are două subpuncte care stabilesc în sarcina entității doua obligații distincte, iar instanța de fond a analizat legalitatea întregii măsuri și a dispus anularea acesteia doar prin raportare la primul subpunct referitor la virarea la bugetul de stat a sumei de 430.802,50 RON, reprezentând contravaloarea garanțiilor de bună conduită.

În ceea ce privește cel de-al doilea subpunct de la pct. I. 1 referitor la îmbunătățirea controlului intern prin elaborarea, aprobarea și implementarea unei proceduri operaționale cu privire la întregul proces specific garanțiilor (indiferent de natura acestora) constituite în favoarea entității, instanța de fond nu a motivat în niciun fel care sunt motivele de nelegalitate.

În ceea ce privește motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 - hotărârea este dată cu încălcarea și aplicarea greșită a prevederilor legale:

Consideră că instanța de fond în mod greșit asimilează garanția de bună conduită prevăzută de O.G. nr. 20/2002 cu garanția de bună conduită la care face referire Decizia Curții Constituționale nr. 5/2015 și implicit caracterul imprescriptibil al acesteia prin raportare la prevederile art. 23 alin. (3) din Decretul nr. 167/1958.

Garanția de buna conduită la care face referire Decizia Curții Constituționale nr. 5/2015 este acea garanție care este depusă de cel care formulează contestație/plângere împotriva rezultatului procedurii de licitație conform O.U.G. nr. 51/2014.

Depunerea garanției de bună conduită este o condiție impusă de legiuitor pentru înregistrarea în sistemul electronic de achiziții publice.

Depunerea garanției de bună conduită prevăzută O.U.G. nr. 51/2014 la care face referire Decizia Curții Constituționale nr. 5/2015 este o condiție impusă de legiuitor operatorului economic care a participat la licitație, pentru depunerea contestație/plângerii împotriva rezultatului procedurii de licitație conform O.U.G. nr. 51/2014.

Garanțiile de bună conduită la care se referă măsura de la punctul 1.1 subpunctul 1 au fost constituite în temeiul O.G. nr. 20/2002 care a fost abrogată prin O.U.G. nr. 34/2006, iar O.U.G. nr. 34/2006 nu mai instituia obligația plății garanției de bună conduită așa cum era prevăzută de art. 11 din O.G. nr. 20/2002.

Conform art. 32 din normele metodologice pentru aplicarea prevederilor O.G. nr. 20/2002 privind achizițiile publice prin licitații electronice (1) în vederea protejării sistemului electronic de achiziții publice de orice încălcare a normelor și procedurilor de utilizare și securitate ale sistemului electronic, orice furnizor, executant sau prestator are obligația de a constitui o garanție de buna conduita în sistemul electronic de achiziții publice. (2) Orice furnizor, executant sau prestator are obligația de a avea constituita garanție de buna conduita în sistemul electronic de achiziții publice pe întreaga perioadă în care este înregistrat în sistemul electronic de achiziții publice. (3) Cuantumul garanției de buna conduita va fi stabilit în RON de operatorul sistemului electronic de achiziții publice, în funcție de necesitățile de dezvoltare, operare și administrare ale sistemului electronic de achiziții publice și cerințele de securitate adecvate ale acestuia.

Din interpretarea prevederilor legale de mai sus rezultă că acesta garanție de bună conduită este de fapt o taxă pentru înscrierea operatorilor economici în sistemul electronic de achiziții publice, și pe cale de consecință aceasta nu reprezintă o garanție în sensul prevăzut de legiuitor în art. 23 alin. (3) din Decretul nr. 167/1958 și nici nu poate fi asimilată cauțiunii pentru a fi aplicabile prevederile art. 2502 alin. (1) teza finală din Noul C. civ. referitor la imprescriptibilitatea acțiunii ce are ca obiect un drept subiectiv ocrotit.

Urmare a controlului efectuat de subscrisa la intimata - reclamantă s-a constatat că în cadrul activităților de inventariere desfășurate în perioada supusă controlului, soldul contului contabil 4622 "Creditori peste 1 an garanții de bună conduită" nu a fost inventariat, așa cum este prevăzut la punctul 28 din O.M.F.P. nr. 2861/2009 cu privire la organizarea și efectuarea inventarierii elementelor de natura activelor, datoriilor și capitalurilor proprii, respectiv: "Creanțele și obligațiile față de terți sunt supuse verificării și confirmării pe baza extraselor soldurilor debitoare și creditoare ale conturilor de creanțe și datorii care dețin ponderea valorică în totalul soldurilor acestor conturi, potrivit 'Extrasului de cont" (cod 14-6-3) sau punctajelor reciproce scrise".

Având în vedere că de la data abrogării O.G. nr. 20/2002 (anul 2006), data de la care nu se mai impunea plata garanției de bună conduită, și până la data controlului efectuat de subscrisa au trecut mai bine de 10 ani, în mod corect s-a apreciat de către subscrisa că sumele respective ar fi trebuit virate la bugetul de stat, fiind intervenit termenul de prescripție.

Aceste sume de bani constituite cu titlu de garanție de bună conduită reprezintă o taxă pentru înscrierea operatorilor economici în sistemul electronic de achiziții publice și nu o garanție în sensul prevăzut de legiuitor la art. 23 alin. (3) din Decretul nr. 167/1958, motiv pentru care consideră că sunt supuse termenului de prescripție de 3 ani, termen care a început să curgă de la data abrogării O.G. nr. 20/2002, dată de.la care aceste garanții de bună conduită nu mai erau obligatorii de a fi constituite/menținute.

Măsura de la pct. I. 1 subpunctul 2 a fost dispusă pentru ca pe viitor intimata - reclamantă să nu se mai regăsească în situații asemănătoare și anume de a avea înregistrate în conturi sume de bani pentru care nu mai există obligație legală de constituire.

Având în vedere că nu mai exista obligația constituirii și menținerii garanției de bună conduită prevăzută de O.G. nr. 20/2002, intimata - recurentă ar fi trebuit să verifice dacă mai există operatorii care au constituit garanțiile de bună execuție-și să dispună după caz restituirea acestor garanții de bună conduită sau să dispună virarea sumelor la bugetul de stat.

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 23.03.2022, recurenta-pârâtă CURTEA DE CONTURI A ROMÂNIEI a solicitat respingerea recursului formulat de recurenta-reclamantă, ca nefondat.

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 7.04.2022, recurenta-reclamantă AUTORITATEA PENTRU DIGITALIZAREA ROMÂNIEI a solicitat respingerea recursului formulat de recurenta-pârâtă, ca nefondat.

În perioada 05.09.2018 - 30.10.2018 Curtea de Conturi a României a efectuat în cadrul Agenției pentru Agenda Digitală a României acțiunea de control privind situația, evoluția și modul de administrare a patrimoniului public și privat al statului, precum și legalitatea realizării veniturilor și efectuării cheltuielilor.

În urma acestui control, Curtea de Conturi a României a emis Decizia nr. 2/20.03.2019 prin care s-a dispus în sarcina Agenției pentru Agenda Digitală a României (AADR) aplicarea mai multor măsuri cu termen de realizare în data de 31.05.2019.

În fapt, s-au dispus, printre altele, în temeiul art. 43 lit. c) din Legea nr. 94/1992, republicată, cu modificările și completările ulterioare, următoarele:

- măsura prevăzută la pct. I.1 (prevăzută pentru remedierea abaterilor consemnate la pct. 1 din decizie), constând în: conducerea AADR va lua măsuri pentru virarea la bugetul de stat a sumei de 430.802,50 RON, reprezentând contravaloarea garanțiilor de bună conduită în sistemul electronic de achiziții publice care au fost încasate de la furnizori/executanți/prestatori în perioada 2004-2006 și pentru care s-a împlinit termenul legal de prescriere a dreptului de a fi solicitate;

- măsura prevăzută la pct. I.3 (prevăzută pentru remedierea abaterilor consemnate la pct. 3 din decizie), constând în: conducerea AADR va lua măsuri în vederea emiterii deciziei pentru aprobarea formularelor necesare și instrucțiunilor de utilizare a acestora, privind realizarea creanțelor bugetare ale instituției', precum și a modelului legitimației de executor fiscal, conform prevederilor art. 342, alin. (1) și (4) din Codul de procedură fiscală, aprobat prin Legea nr. 207/2015; conducerea AADR va efectua o analiză a cadrului legal care reglementează activitatea de executare silită și a activității desfășurate de AADR în acest domeniu și va constitui un compartiment specializat în recuperarea creanțelor AADR în conformitate cu prevederile legale; conducerea AADR va dispune o analiză a cauzelor și împrejurărilor care au condus la nerespectarea de către personalul cu atribuții în recuperarea creanțelor a prevederilor Codului de procedură fiscală, în sensul neaplicării tuturor metodelor de executare silită și va dispune măsuri pentru elaborarea procedurilor de control intern în ceea ce privește activitatea de executare silită prevăzută de Codul de procedură fiscală, aprobat prin Legea nr. 207/2015, iar structurile de specialitate le vor implementa; conducerea AADR va efectua o analiză a tuturor acțiunilor de executare silită efectuate pentru fiecare debitor în parte comparativ cu situația în care ar fi fost aplicate ca atare la momentele de timp corespunzătoare, consecutiv și/sau concomitent, celelalte măsuri de executare silită prevăzute de Codul de procedură fiscală dar neaplicate de AADR, iar dacă se va constata că inacțiunile personalului cu atribuții în recuperarea creanțelor au generat pierderi entității, conducerea AADR va proceda la stabilirea nivelului acestora și va dispune măsuri pentru recuperarea lor, împreună cu foloasele nerealizate; conducerea AADR va efectua o analiză în vederea identificării cauzelor și împrejurărilor care au condus la înregistrarea de către AADR în perioada 2014-2015 a unor cheltuieli neeconomicoase, având în vedere faptul că deși dispunea de personal de specialitate, s-a optat pentru achiziția unor servicii de executare silită a creanțelor din partea unui executor judecătoresc și va dispune măsuri în consecință; de asemenea, AADR va efectua un punctaj cu executorul judecătoresc în cauză, în vederea stabilirii stadiului fiecărui dosar de executare silită, dar și a modului în care executorul judecătoresc și-a îndeplinit obligațiile legale, iar dacă se va constata că au fost efectuate plăți către executorul judecătoresc pentru dosare de executare aferente unor debitori care au fost radiați înainte de a fi predate executorului judecătoresc, conducerea AADR va proceda la stabilirea nivelului acestora și va dispune măsuri pentru recuperarea lor, împreună cu foloasele nerealizate; conducerea AADR va dispune și urmări actualizarea Regulamentului de Organizare și Funcționare a instituției în ceea ce privește stabilirea atribuțiilor referitoare la activitatea de urmărire și încasare a creanțelor; conducerea AADR va efectua o analiză cu privire la majorările de întârziere și va proceda la înregistrarea în evidența contabilă a sumelor pentru care au fost emise titluri de creanță până la data de 12.04.2014 și au rămas neîncasate. Totodată, conducerea AADR va lua toate măsurile în vederea calculării pentru fiecare debitor în parte a majorărilor de întârziere pentru perioada 12.04.2014 la zi, emiterea titlurilor de creanță, comunicarea acestora debitorilor, precum și înregistrarea lor în contabilitatea AADR; conducerea AADR va efectua o analiză cu privire la majorările de întârziere înregistrate în conturile de creanțe "461.01 Debitori diverși sub un an" și "461.02 Debitori diverși peste un an", pentru care nu au fost prezentate documente privind izvorul acestora, măsurile luate pentru recuperarea lor etc. și va lua măsurile legale în scopul încasării; conducerea AADR va proceda la reproiectarea sistemului de control intern în ceea ce privește activitatea de recuperare a creanțelor și va dispune măsuri de implementare a acestuia, iar structurile de specialitate le vor implementa;:

- măsura prevăzută la pct. I.4 (prevăzută pentru remedierea abaterilor consemnate la pct. 4 din decizie), constând în: conducerea AADR va lua măsuri pentru emiterea facturilor aferente avansurilor încasate cuprinse în eșantionul verificat de echipa de control, va înregistra în evidența contabilă TVA colectată aferentă și va plăti către bugetul de stat suma de 63.433,54 RON, respectiv majorări de întârziere în sumă de 7.332,87 RON și penalități de întârziere în sumă de 3.703,27 RON; conducerea AADR va dispune măsuri pentru verificarea întregului sold al contului contabil 419, procedând în consecință la emiterea facturilor, înregistrarea în contabilitate a TVA, calcularea majorărilor/penalităților pentru întârzierile înregistrate față de exigibilitatea taxei aferentă avansurilor încasate;

- măsura prevăzută la pct. II.1 (prevăzută pentru remedierea abaterilor consemnate tot la pct. 4 din decizie), constând în: pentru remedierea abaterilor consemnate la pct. 4, conducerea entității va efectua o analiză asupra tuturor operațiunilor până la zi în vederea stabilirii valorii totale a majorărilor de întârziere și a penalităților de întârziere și va dispune măsuri pentru recuperarea acesteia;

- măsura prevăzută la pct. I.7 (prevăzută pentru remedierea abaterilor consemnate la pct. 7 din decizie), constând în: conducerea entității va dispune măsuri, iar structurile de specialitate le vor implementa, pentru modificarea prevederilor din contractul colectiv de muncă referitoare la dreptul angajaților aflați în delegație sau detașare în țară de a beneficia de diurnă, astfel încât prevederile acestuia să fie în acord cu cele legale în domeniu;

- măsura prevăzută la pct. II.2 (prevăzută pentru remedierea abaterilor consemnate tot la pct. 7 din decizie), constând în: conducerea entității va efectua o analiză asupra tuturor operațiunilor până la zi în vederea stabilirii întinderii prejudiciului și va dispune măsuri pentru recuperarea acestuia, inclusiv a dobânzilor și penalităților de întârziere sau majorări de întârziere, după caz, aplicabile pentru veniturile bugetare potrivit legii.

Aceste măsuri au făcut obiectul contestației nr. 103/08.04.2019, prin care s-a solicitat totodată și decalarea termenului de realizare pentru măsura nr. 1.3 pct. 10.

Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României a respins, prin încheierea nr. 4/03.06.2019, ca neîntemeiată, contestația formulată de Agenția pentru Agenda Digitală a României, menținând măsurile stabilite în sarcina acesteia, cu excepția măsurii nr. 1.3. punctul 1, pentru care Comisia de soluționare a admis rectificarea temeiului legal.

Prin acțiunea ce face obiectul prezentului dosar, reclamanta a solicitat instanței de judecată să dispună anularea încheierii nr. 4/03.06.2019, anularea în parte a Deciziei nr. 2/20.03.2019 emise de Curtea de Conturi a României și suspendarea aplicării măsurilor contestate din Decizia nr. 2/2019 și a încheierii nr. 4/03.06.2019 până la data soluționării definitive a cauzei.

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Cu privire la recursul declarat de către reclamantă, ADR invocă prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 noul C. proc. civ.

Înalta Curte reține că în doctrină s-a arătat că hotărârea a fost dată cu aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie nu le-a aplicat în litera sau spiritul lor, fie le-a aplicat greșit.

Pentru a fi incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., motivul invocat trebuie să se refere la un viciu de legalitate a hotărârii recurate.

Referitor la măsura dispusă la pct. I. 3 din Decizia nr. 2/2019, abaterile constau în aceea că:

- la 31.12.2017 reclamanta deținea în patrimoniu creanțe cu vechime mai mare de 1 an;

- la nivelul autorității nu s-a elaborat o procedură operațională de recuperare a creanțelor, care să prevadă etapele de parcurs, inclusiv executarea silită, iar formularele utilizate în cadrul AADR nu au fost aprobate prin decizie a ordonatorului de credite potrivit Codului de procedură foscală vechi și cel nou;

- în perioada 2014 -2015; reclamanta a efectuat cheltuieli neecnomicoase, deși deținea personal cu atribuții de executare silită a creanțelor, optând pentru un executor judecătoresc;

- nu a fost organizată activitatea de recuperare a creanțelor prin executarea silită a debitorilor, cu aplicarea normelor de procedură fiscală (vechi și noi). S-au trimis somații dar nu a fost continuată procedura de poprire, nu s-au solicitat relații despre debitori/situația lor juridică.

- cu privire la majorările de întârziere s-a reținut că deși s-au comunicat debitorilor nu s-au înregistrat în contabilitate și ulterior lunii martie 204 nici nu s-au mai calculat majorări

Înalta Curte constată că textul art. 220 din Legea 207/2015 prevede:

"Creanțele bugetare care, potrivit legii, se administrează de autoritățile sau instituțiile publice, inclusiv cele reprezentând venituri proprii, se pot executa prin executori fiscali organizați în compartimente de specialitate, aceștia fiind abilitați să ducă la îndeplinire măsurile asigurătorii și să efectueze procedura de executare silită, potrivit prevederilor prezentului cod.(...)"

Pe de altă parte însă, textul din vechiul Cod dispunea:

,,(3) Creanțele bugetare care se încasează, se administrează, se contabilizează și se utilizează de instituțiile publice, provenite din venituri proprii și cele rezultate din raporturi juridice contractuale, precum și creanțele care se încasează, se administrează, se contabilizează și se utilizează de A. - S.A., provenite din fondurile alocate de la bugetul de stat, se execută prin organe proprii, acestea fiind abilitate să ducă la îndeplinire măsurile asigurătorii și să efectueze procedura de executare silită, potrivit prevederilor prezentului cod."

Reclamanta a subliniat că a elaborat un proiect de modificare a organigramei în care sunt prevăzute modificări în departamentul economic și juridic, astfel că nu se impune înființarea unui compartiment pentru recuperare creanțe iar art. 220 din Codul de procedură fiscală reglementează doar posibilitatea/dreptul de a executa creanțele prin executori fiscali organizați în compartimente de specialitate, nu și obligația de a acționa astfel. Cu privire la acțiunile de executare silită, potrivit H.G. nr. 1132/2013 care reglementează structura organizatorică a ADR, nu sunt prevăzute structuri de specialitate pentru executarea silită a creanțelor. De asemenea, conform art. 227 alin. (5) Cod de procedură fiscal: "În cadrul procedurii de executare silită se pot folosi succesiv sau concomitent modalitățile de executare silită prevăzute de prezentul cod. (...)"

Cu privire la Măsura I.3, sub toate aspectele contestate, instanța de fond a avut în vedere disp. art. 220 alin. (3) Codul de procedură fiscală, reținând că legiuitorul nu reglementează o posibilitate de a executa prin executori fiscali, ci executarea se poate realiza prin una din cele două forme de executare silită:

- pentru cele care nu au organe de executare silită proprii, se pot transmite titlurile executorii privind venituri proprii organului fiscal central sau, după caz, organului fiscal local. Sumele astfel realizate se fac venit la bugetul de stat sau la bugetul local, după caz - art. 226 alin. (11) Codul de procedură fiscală.

- pentru cele care au organe de executare silită, executarea silită se realizează de acestea prin intermediul compartimentelor de specialitate - art. 220 alin. (3) Codul de procedură fiscală.

Înalta Curte apreciază că este corectă susținerea potrivit căreia, întrucât reclamanta A.A.D.R. nu a transmis titlurile executorii privind venituri proprii organului fiscal central, aceasta trebuia să desfășoare activitatea de executare silită prin intermediul unui compartiment de executare silită.

De asemenea, cu privire la măsurile întreprinse de A.A.D.R. în cadrul procedurii de executare silită, rezultă din actele dosarului faptul că aceasta nu a dispus de toate măsurile de executare posibile stabilite de Codul de procedură fiscală.

Referitor la motivele pentru care a decis să apeleze la serviciile unui executor judecătoresc în vederea recuperării sumelor datorate de debitori, judicios s-a reținut că ele sunt în contradicție cu refuzul nejustificat de a duce la îndeplinire măsura dispusă de Curtea de Conturi cu privire la înființarea unui compartiment de specialitate.

Trebuie subliniat totodată faptul că, în prezenta cauză, nu chestiunea legalității este pusă la îndoială, ci faptul că nu e vorba de o cheltuială economicoasă.

În acest sens, s-a constatat faptul că stabilirea cuantumului cheltuielilor neeconomicoase a avut în vedere sumele achitate executorului judecătoresc pentru dosarele predate acestuia în perioada 2014 - 31.12.2015 și în cazul cărora nu au fost recuperate până la data controlului creanțele entității.

Înalta Curte validează raționamentul instanței de fond, constatând la rândul ei că, pentru aceste sume, achitate în avans executorului judecătoresc, reclamanta A.A.D.R. nu a prezentat stadiul fiecărui dosar în parte, nefiind astfel în măsură de a estima probabilitatea de încasare a acestor creanțe, precum și a cheltuielilor de executare. Astfel, conform Anexei nr. 1 la "Nota - cu privire la tratamentul aferent debitelor restante (creanțe)", întocmită în comun de către Serviciul Economic, Achiziții Publice și Compartimentul Juridic, în perioada 2014 - 31.12.2015 au fost predate dosare de executare silită ale căror creanțe însumau 1.597.106,59 RON. Din acest debit predat, executorul judecătoresc a recuperat suma de 796.787,98 RON, respectiv 49,88%.

În ceea ce privește cheltuielile de executare, acestea au fost recuperate de către A.A.D.R. în proporție de 37,19% (15.082,33 RON din totalul de 40.548 RON, reprezentând contravaloarea serviciilor achitate executorului judecătoresc).

Așadar, corect s-a arătat prin hotărârea recurată faptul că, în perioada 2014-31.12.2015, conducerea reclamantei AADR a suportat din bugetul instituției cheltuieli în sumă de 20.336 RON aferente unui număr de 164 dosare pentru care nu au fost încasate debitele și recuperate cheltuielile de executare (124 RON/dosar).

Referitor la procedura de executare silită a creanțelor parcursă de către entitatea verificată, sunt de asemenea judicioase reținerile instanței de fond potrivit cărora, atâta timp cât reclamanta nu a dispus prin organigramă de o structură de specialitate distinctă cu atribuții în recuperarea creanțelor, cu consecințe asupra recuperării creanțelor, măsura dispusă de către pârâta Curtea de Conturi în sensul organizării unei structuri de specialitate este cu atât mai mult justificată.

Nici enunțarea unor hotărâri judecătorești care în opinia reclamantei AADR au fost pronunțate în lipsa unor practici unitare a instanțelor de judecată cu privire la modalitatea de recuperare a acestor creanțe nu constituia un impediment pentru instituție în aplicarea tuturor prevederilor Codului de Procedură Fiscală, care reglementează aplicarea în mod succesiv a măsurilor de recuperare a creanțelor fiscale .

Referitor la măsura dispusă la pct. I. 4 și II. 1 din Decizia nr. 2/2019, abaterea se referă la reflectarea în contabilitate a unor plăți în avans de operatori economici, drept condiție de depunere a cererilor pentru prestarea unor servicii publice pentru care reclamanta nu a emis facturi, ceea ce a condus la neevidențierea TVA și denaturarea sumei reprezentând TVA.

De asemenea, s-a reținut că se impunea calculul de penalități pentru facturi emise cu întârziere.

Măsurile dispuse au fost:

- conducerea va dispune măsuri pentru emitere facturi de avans încasate deja, va înregistra în evidențe TVA-ul și îl va vira la stat;

- conducerea va verifica întregul sold al contului 419 procedând la emiterea facturilor și calcularea majorărilor/penalităților;

- va actualiza procedurile operaționale pentru a evitra pe viitor acumularea în cont a unor sume plătite de operatorii economici, pentru a exista corelații între momentul plății, emiterea facturilor și prestarea efectivă a serviciilor către aceștia;

- va analiza toate operațiunile în vederea stabilirii majorărilor și penalităților și pentru recupararea lor.

Înalta Curte reține că abaterea constată de referă la faptul că, în perioada 2015-2017, entitatea verificată, pentru încasările reprezentând avansuri, nu a emis facturi, ceea ce a dus la necalcularea, necolectarea nevirarea la bugetul de stat a TVA în sumă de 63.433,54 RON, la care se adaugă majorări de întârziere la plată în valoare de 7.332,87 RON și penalități de întârziere la plată în valoare de 3.703,27 RON.

De asemenea, raportat la eșantionul verificat, echipa de control a procedat la calculul majorărilor și penalităților de întârziere pentru sumele facturate cu întârziere, din avansurile încasate inițial. Astfel, pentru eșantionul verificat au rezultat majorări de întârziere în sumă de 1.460 RON și penalități de întârziere în sumă de 750 RON.

Instanța de fond arată corect că ADR încasează în avans tarifele pentru serviciile sale și, indiferent dacă cunoaște sau nu serviciile ulterioare pe care le va presta pentru clienții săi în contraprestație pentru sumele încasate cu titlu de avans, are obligația de a emite facturi de avansuri și de a colecta și vira la bugetul de stat TVA aferentă.

Susținând că nu cunoaște serviciile, nefiind specificate de către plătitor, reclamanta recunoaște implicit faptul că nu dispune de o procedură operațională care să stabilească etapele de parcurs atât de către beneficiarii serviciilor respective cât și de către personalul A.D.R, în realizarea propriilor activități.

Referitor la măsura dispusă la pct. I. 7 și II. 2 din Decizia nr. 2/2019, s-a reținut, în urma controlului, că reclamanta a aprobat și decontat diurne pentru deplasări interne în cuantum mai mare decât cel stabilit de legislație

S-a dispus în sarcina conducerii modificarea contractului colectiv de muncă astfel ca prevederile să fie în acord cu legislația. S-a mai dispus analiza operațiunilor până la zi, în vederea recuperării prejudiciilor, cu dobânzi și penalități.

Recurenta - reclamantă susține că instanța de fond în mod greșit a apreciat că, pentru perioada 2015 - 2017 au fost încălcate prevederile art. 1 alin. (1) și (2) din H.G. nr. 1860/2006 în ceea ce privește modul de aprobare și decontare a diurnelor pentru deplasare întrucât, acestea au fost acordate în conformitate cu prevederile Contractului colectiv de muncă nr. 3354/02.06.2018 înregistrat la Inspectoratul teritorial de muncă sub nr. x/25.06.2018.

De remercat este faptul că, pe de-o parte, referitor la obligația de modificare a contractului, reclamanta nu aduce nicio critică actelor de control iar în privința recuperării prejudidiului, invocă Decizia ÎCCJ dată în RIL nr. 17/2016, potrivit căreia constatarea nelegalității nu invalidează clauzele contractului colectiv de muncă, susținând astfel că nu pot fi recuperate sumele de la angajați.

Instanța de fond arată că susținerile reclamantei ignoră existența, în speță, a două categorii de raporturi juridice, respectiv raporturi de drept financiar și raporturi contractuale.

Ceea ce interesează în cauză (și a făcut obiectul controlului Curții de Conturi) o reprezintă tocmai prima categorie de raporturi juridice, respectiv modul de constituire, administrare și utilizare a fondurilor bănești proprii ale reclamantei A.A.D.R., instituție publică. Prin urmare, reclamanta A.A.D.R. are obligația să aducă la îndeplinire măsura nr. II.2. din decizie, apreciată temeinică și legală, în sensul stabilirii întinderii prejudiciului și a recuperării acestuia, în conformitate cu prevederile art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, republicată, cu modificările și completările ulterioare.

Reține judecătorul cauzei că, prin Decizia ICCJ nr. 17/2016, s-a statuat că, tocmai în vederea recuperării prejudiciilor constatate de pârâtă și care își au izvorul într-o clauză nelegală dintr-un contract colectiv de muncă, entitatea verificată are obligația să promoveze acțiune în justiție prin care să solicite, în principal, constatarea nulității clauzei din C. civ..M. și, în subsidiar, obligarea angajatului la restituirea sumelor încasate necuvenit.

Această ultimă aserțiune este, în opinia Înaltei Curți, corectă doar în parte întrucât prin Decizie nu se stabilesc modalitatea de recuperare a prejudiciului și nici persoanele responsabile, obligații ce revin în sarcina entității verificate. Așadar, Decizia ICCJ invocată nu este, prin ea însăși, de natură a invalida măsura, care nu stabilește formele de executare.

În ceea ce privește recursul declarat de pârâtă, prima critica adusă sentinței este întemeiată pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 noul C. proc. civ., susținându-se teza nemotivării hotărârii.

Viciile motivării unei hotărâri pot fi încadrate în trei categorii: lipsa motivării, motivarea inexactă și motivarea insuficientă, casarea intervenind, de regulă, în cazul în care cuprinde considerente contradictorii precum și în cazul în care lipsește motivarea soluției din dispozitiv sau în cazul în care motivarea este superficială sau cuprinde numai considerente străine de natura cauzei.

Astfel, conform art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., considerentele vor cuprinde obiectul cererii, susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților.

Motivarea trebuie să fie clară, precisă și necontradictorie, aceste cerințe înlăturând arbitrariul și făcând posibil controlul judiciar în căile de atac.

Raportat la aceste considerente teoretice, Înalta Curte de Casație și Justiție constată că argumentele recurentei-pârâte face vorbire despre neanalizarea, de către instanța de fond, a celui de-al doilea subpunct de la pct. I.1 referitor la îmbunătățirea controlului intern prin elaborarea, aprobarea și implementarea unei proceduri operaționale cu privire la întregul proces specific garanțiilor (indiferent de natura acestora) constituite în favoarea entității.

Înalta Curte constată că, în fapt, prin măsura de la pct. I.1 din Decizia nr. 2/20.03.2019 emisă de către Departamentului XI, astfel cum a fost menținută prin încheierea nr. 4/03.06.2019 a Comisiei de soluționare a contestațiilor, s-au dispus, în temeiul art. 43 lit. c) din Legea nr. 94/1992, republicată, cu modificările și completările ulterioare, în sarcina conducerii entității verificate, următoarele:

"Pentru remedierea abaterilor consemnate la pct. 1:

În vederea reflectării unei imagini fidele a patrimoniului, conducerea AADR va lua măsuri pentru îmbunătățirea controlului intern prin elaborarea, aprobarea și implementarea unei proceduri operaționale cu privire la întregul proces specific garanțiilor (indiferent de natura acestora) constituite în favoarea entității, respectiv de la momentul constituirii până la eliberarea acestora și eliminarea din evidența contabilă a instituției."

Nu se poate susține că măsura de la pct. 1.1 din Decizia nr. 2/20019, cu cele două subpuncte, stabilește în sarcina entității două obligații distincte, fiind vorba în opinia Înaltei Curți, despre o singură neregulă reținută, analizată de către instanța de fond, anularea măsurii fiind dispusă prin raportare la primul subpunct referitor la virarea la bugetul de stat a sumei de 430.802,50 RON, reprezentând contravaloarea garanțiilor de bună conduită.

Nu era necesar așadar ca instanța să analizeze și al doilea subpunct al măsurii întrucât el era subsecvent, soluția ce îl viza fiind consecința firească a anulării măsurii. Cu alte cuvinte, nu era nevoie de o motivare distinctă pentru subpunctul 2, ea fiind comună ambelor subpuncte.

De altfel, în conținutul sentinței civile nr. 115/21.02.2020, este verificată temeinicia și legalitatea măsurii dispuse la pct. 1.1, cele două subpuncte fiind, așa cum s-a menționat anterior, indivizibile, având același temei.

În ceea ce privește a doua critică formulată de recurenta-pârâtă, Curtea de Apel București în mod corect a constatat că solicitarea de restituire a cauțiunii, prin natura sa, nu poate fi limitată în timp, fiind, deci, imprescriptibilă.

Potrivit dispozițiilor art. 11

1

din O.G. nr. 20/2002 privind achizițiile publice prin licitații electronice: "La înregistrarea în sistemul electronic de achiziții publice, orice furnizor, executant sau prestator are obligația de a constitui o garanție de bună conduită în sistem, ale cărei formă, cuantum și condiții de restituire/reținere se stabilesc prin norme metodologice aprobate prin hotărâre a Guvernului".

Pentru constatarea acestei imprescriptibilității, instanța de fond a avut în vedere Decizia Curții Constituționale nr. 5/2015 (pct. 41) prin care s-a stabilit că garanția de bună conduită are semnificația unei cauțiuni și jurisprudența Înaltei Curți (decizia nr. 4313/2010) prin care se reține caracterul imprescriptibil al cererii deponentului de restituire a garanției.

În speță, recurenta arată că "garanția" din O.G. nr. 20/2002 avea natura unei taxe percepute pentru utilizarea sistemului informatic, iar nu a unei garanții/cauțiuni, deci decizia CCR nu e aplicabilă

Se impune a se remarca însă, contrar celor susținute de către recurenta pârâtă, că la art. 11 alin. (1) din O.G. nr. 20/2002 ("La înregistrarea în sistemul electronic de achiziții publice, orice furnizor, executant sau prestator este obligat să plătească un tarif de înregistrare..,,) se face vorbire despre un tarif, diferit de garantie, deci garantia nu poate fi asimilată unui tarif.

Pentru considerentele expuse, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile declarate de reclamanta Autoritatea pentru Digitalizarea României și de pârâta Curtea de Conturi a României împotriva sentinței nr. 115 din 21 februarie 2020 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de reclamanta Autoritatea pentru Digitalizarea României și de pârâta Curtea de Conturi a României împotriva sentinței nr. 115 din 21 februarie 2020 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 29 iunie 2023.