ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2886/2023

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată reclamantul A., în contradictoriu cu Agenția Națională de Integritate, a solicitat desființarea Raportului de evaluare nr. x/18.10.2021, întocmit în lucrarea nr. x/13.07.2020 și obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 20/F-CONT din 22 februarie 2022, a admis cererea formulată de reclamantul A., și, pe cale de consecință, a anulat raportul de evaluare x/18.10.2021 emis de Agenția Națională de Integritate.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond pârâta Agenția Națională de Integritate a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. După o amplă prezentare a situației de fapt, în motivarea recursului se arată că hotărârea primei instanțe este rezultatul încălcării și aplicării greșite a prevederilor art. 21 din Legea nr. 176/2010, cu modificările și completările ulterioare. Principiul motivării impune necesitatea ca autoritatea care emite un act administrativ să arate, în mod expres, elementele de fapt și de drept care determină adoptarea deciziei respective. Motivarea reprezintă un element esențial pentru formarea convingerii cu privire la legalitatea și oportunitatea actului administrativ, constituind, totodată, o garanție a alegerii soluției optime de către organul de decizie. Contrar celor reținute de instanța de fond, acest principiu a fost respectat de inspectorul de integritate la emiterea raportului de evaluare. Ulterior sesizării, în conformitate cu prevederile art. 20 din Legea nr. 176/2010, persoana evaluată a fost informată prin adresa nr. x/06.08.2021 referitor la identificarea elementelor în sensul nerespectării regimului juridic al conflictelor de interese. Totodată, persoana evaluată a fost informată că are dreptul să fie asistată sau reprezentată de avocat, iar informarea a fost transmisă la domiciliul persoanei evaluate, prin scrisoare recomandată cu confirmare de primire. Persoana evaluată a transmis un punct de vedere înregistrat la Agenția Națională de Integritate sub nr. x/19.08.2021. La evaluarea elementelor de conflict de Interese, inspectorul de integritate a precizat documentele solicitate de la instituții și autorități publice, concluzia care a rezultat din studierea acestora și baza legală aplicabilă situației de fapt identificate. Toate informațiile solicitate și toate aspectele reținute de inspectorul de integritate se referă la reclamantul A. și la situația de conflict de interese existentă, respectiv participarea acestuia la deliberarea și adoptarea (votând "pentru") HCL nr. 101/28.11.2019 prin care s-a aprobat modificarea organigramei și a statului de funcții ale aparatului de specialitate al primarului orașului Băbeni, ale serviciilor și instituțiilor de subordonare locală, printre care și înființarea la nivelul orașului Băbeni a funcției contractuale de conducere de administrator public în subordinea primarului, conform procesului-verbal de ședință aferent, funcție pe care a ocupat-o ulterior, potrivit Dispoziției Primarului orașului Băbeni nr. 12/20.01.2020 Inclusiv reclamantul, în punctul său de vedere se referă la adoptarea HCL nr. 101/28.11.2019, acesta fiind actul administrativ adoptat în situație de conflict de interese, fiind astfel evident că reclamantul a fost informat în mod corect pentru a putea să verifice dacă actul este sau nu întemeiat. De asemenea, și instanța de fond avea toate elementele să aprecieze dacă situația de conflict de interese a fost identificată în mod corect de inspectorul de integritate, raportul de evaluare detailând foarte clar situația de fapt, documentele din care rezultă aceasta și dispozițiile legale aplicabile. Într-adevăr, există în raportul de evaluare punctul "C. Identificarea elementelor de încălcare a legislației penale", în care, din eroare, inspectorul de integritate a inserat un paragraf care nu se referă la reclamantul A. ci la B. B., dar acest aspect nu este de natură să atragă nulitatea raportului de evaluare. În primul rând, rubrica din raportul de evaluare în care se regăsește acel paragraf nu are nicio legătură și situația de conflict de interese ci se referă la "Identificarea elementelor de încălcare a legislației penale", respectiv existența Indiciilor cu privire la posibila săvârșire a infracțiuni de "folosirea funcției/pentru favorizarea unor persoane" prevăzută de art. 301 din C. pen. al României. Cu alte cuvinte, "Identificarea elementelor de încălcare a legislației penale" și care privesc o posibilă încălcare a prevederilor art. 301 din C. pen. al României, nu influențează în niciun fel existența și analiza elementelor de conflict de interese reglementat de dispozițiile art. 70 și art. 71 din Legea nr. 161/2003, coroborate cu cele ale art. 228. alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul Administrativ. De asemenea, la Capitolul Concluzii, inspectorul de integritate arată din nou care sunt elementele situației de conflict de interese identificate și baza legală aplicabilă. Prin urmare, nu se poate susține că raportul de evaluare nu este motivat sau că ar conține o motivare eronată a situației de fapt a conflictului de interese când rezultă foarte clar din elementele raportului de evaluare care se referă la conflictul de interese că acesta a fost reținut în raport de participarea reclamantului la deliberarea și adoptarea HCL nr. 101/28.11.2019. În susținerea recursului sunt redate texte de lege incidente pricinii și practică judiciară.

Apărările formulate în cauză Intimatul A. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, susținând că nu se poate reține că este vorba de o eroare materială așa cum susține recurenta-pârâtă întrucât raportul contestat ar trebui să conțină o motivație în ceea ce îl privește, nu în ceea ce privește o altă persoană, așa cum se observă în speță, o motivare greșită sau insuficientă fiind echivalentă cu lipsa motivării, atrăgând nevalabilitatea actului în speță și pentru faptul că pentru instanța de contencios administrativ controlul de legalitate pe care îl înfăptuiește devine imposibil de exercitat în contextul în care argumentele pârâtei nu sunt cunoscute. Întrucât aduc o limitare drepturilor și libertăților fundamentale, actele administrative trebuie să respecte o anumită formă, căci orice ingerință trebuie să fie bine definită pentru a nu deschide drumul arbitrariului și abuzului. Este evident ca în doctrină și în practică (incluzând aici nu numai practica instanțelor naționale, dar și pe cele comunitare și CEDO) există unanimitate în a aprecia că nemotivarea unui act administrativ fiscal nu vizează numai dimensiunea formală a legalității, ci vizează înseși existența acestuia, fiind o condiție de fond. Nu în ultimul rând, controlul de legalitate pe care îl înfăptuiește instanța de contencios administrativ devine imposibil de exercitat în contextul în care resorturile administrației nu îi sunt cunoscute. În opinia intimatului, este evident că soluția instanței de fond a fost una legală și temeinică, sancționând încălcarea dispozițiilor legale aplicabile prin constatarea nulității actului administrativ.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Din actele și lucrările dosarului rezultă că prin Raportul de evaluare x/18.10.2021 s-a constatat că A., consilier local în cadrul Consiliului Local al Orașului Băbeni, județul Vâlcea a încălcat dispozițiile legale privind conflictul de interese. În cuprinsul raportului de evaluare contestat prin care s-a constatat conflictul de interese în sarcina reclamantului s-a reținut inițial o situație de fapt care îl privește pe acesta, precum și o situație de fapt care nu l-a mai privit pe reclamant, ci pe B. și activitatea acestuia în calitate de consilier local al comunei Daicoviciu, reținându-se că respectivul, în perioada exercitării mandatului de consilier local 2016-2020, a participat la deliberarea și adoptarea HCL nr. 55/31.03.2020 a comunei Daicoviciu prin care s-a hotărât darea în administrare pe 10 ani a terenului în suprafață de 877 mp înscris în CF nr. x situat în intravilanul localității Prisaca, către DGASPC din cadrul CJ caraș Severin cu intenția de a construi o casă de tip familial pentru copiii centrului Casa Noastră Zăgujeni, unde persoana evaluată deține funcția contractuală de conducere de șef centru, prin care s-a obținut un folos patrimonial pentru sine. În baza acestei situații de fapt consemnate în raportul de evaluare s-au reținut elementele generatoare de conflict de interese penal. Înalta Curte apreciază că instanța de fond în mod greșit nu a mai analizat și nu a mai cercetat fondul cauzei, reținând eroarea materială strecurată în raportul de evaluare. Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt și de drept care au format convingerea instanței, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților. În mod necesar, o hotărâre judecătorească trebuie să cuprindă, în motivarea sa, argumentele pro și contra care au format, în fapt și în drept, convingerea instanței cu privire la soluția pronunțată, argumente care trebuie să se raporteze, pe de o parte, la susținerile și apărările părților, iar pe de altă parte, la dispozițiile legale aplicabile raportului juridic dedus judecății, în caz contrar, fiind lipsită de suport probator și legal și pronunțată cu nerespectarea prevederilor textului de lege anterior menționat. Motivarea este, așadar, un element esențial al unei hotărâri judecătorești, o puternică garanție a imparțialității judecătorului și a calității actului de justiție, precum și o premisă a exercitării corespunzătoare, de către instanța superioară, a atribuțiilor de control judiciar, de legalitate și temeinicie. În practica instanței supreme (de ex., Decizia nr. 4362/17 oct. 2018, S. a II-a civ., Dec. 1025/15 mai 2019, S. a II-a civ. etc.) dar și în doctrina de specialitate (de ex. "Drept procesual civil-ediția a 5-a revizuită și adăugită", G.Boroi, M.Stancu, p.673, editura Hamangiu, 2020), s-a arătat frecvent faptul că motivarea soluției, cea mai întinsă parte a unei hotărâri judecătorești, trebuie să fie precisă și necontradictorie, astfel încât din ea să rezulte justețea soluției pronunțate, presupunând răspunsuri precise la toate capetele de cerere și la toate apărările formulate, pe baza tuturor probelor administrate, a argumentelor și raționamentelor juridice, a principiilor și a regulilor de drept substanțial și procedural. Dreptul la un proces echitabil nu poate fi considerat efectiv decât dacă observațiile părților sunt corect examinate de către instanță, aceasta având obligația de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor și elementelor de probă, cel puțin pentru a le aprecia pertinența, iar realitatea acestui demers și efectivitatea lui trebuie să se reflecte în considerente, neputând fi rezultatul unei presupuneri. Este unanim admis că, atâta timp cât motivarea unei hotărâri judecătorești ar trebui să evidențieze că judecătorul a examinat cu adevărat chestiunile esențiale ce i-au fost prezentate, dacă, în considerente, instanța nu analizează probele care au fost administrate, nu stabilește împrejurările de fapt esențiale în cauză, nu evocă normele substanțiale și procedurale incidente și aplicarea lor în speță, nu analizează argumentele importante și nu justifică înlăturarea apărărilor esențiale care susțin opinia contrară, soluția exprimată prin dispozitiv rămâne nesusținută și pur formală; o astfel de hotărâre devine arbitrară și nu permite exercitarea controlului judiciar. Înalta Curte are în vedere și faptul că, după cum rezultă din Avizul nr. x/2008 al Consiliului Consultativ al Judecătorilor Europeni, privind calitatea hotărârilor judecătorești, motivarea trebuie să răspundă pretențiilor părților, adică diferitelor capete de acuzare și mijloace de apărare, această garanție fiind esențială întrucât permite justițiabilului să se asigure că pretențiile sale au fost examinate, și deci, că judecătorul a ținut cont de ele. Pe de altă parte, această obligație a instanțelor judecătorești de a-și motiva hotărârile nu trebuie înțeleasă ca necesitând un răspuns la fiecare argument invocat în sprijinul unui mijloc de apărare ridicat. În acest sens, jurisprudența CEDO (paragraful 29 din Cauza Boldea/României – 15.02.2007 și paragraful 61 din Cauza Van den Hurk/Olandei – 19.04.1994) a statuat că întinderea motivării depinde de diversitatea mijloacelor pe care o parte le poate ridica în instanță, precum și de prevederile legale, de obiceiuri, de principiile doctrinare și de practicile diferite privind prezentarea și redactarea sentințelor și hotărârilor în diferite state. De altfel, motivarea hotărârii trebuie să fie clară, concisă și concretă în concordanță cu probele și actele de la dosar, pentru a constitui o garanție pentru părțile din proces în fața eventualului arbitrariu judecătoresc și, de altfel, singurul mijloc prin care este posibilă exercitarea controlului judiciar. Un proces civil finalizat prin hotărârea care dezleagă fondul, cu garanțiile date de art. 6.1 din Convenția Europeană privind Drepturile Omului, include printre altele dreptul părților de a fi în mod real "ascultate", adică în mod corect examinate de către instanța sesizată. Circumstanțiind aceste aspecte teoretice la speța dedusă judecății, se constată că judecătorul fondului, nu a analizat susținerile ambelor părți și nu a răspuns argumentelor acestora, ceea ce face ca hotărârea pronunțată să fie susceptibilă de casare. În concret, prima instanță a anulat raportul de evaluare contestat de către reclamant în baza faptului că în cuprinsul respectivului raport se face referire la o situație de fapt care nu îl privea pe domnul A., ci pe o altă persoană, B., și activitatea acestuia din urmă în calitate de consilier local al comunei Daicoviciu, și că în baza acestei situații de fapt consemnate în raportul de evaluare s-au reținut elementele generatoare de conflict de interese penal. Instanța de judecată a mai reținut că aspectul respectiv nu reprezintă o eroare materială, iar raportul contestat ar trebui să conțină o motivație în ceea ce îl privește pe reclamantul A., iar nu pe o altă persoană. Concluzia instanței de fond este în sensul că, în aceste condiții, raportul de evaluare conține o motivare greșită sau insuficientă fiind echivalentă cu o lipsă a motivării, ceea ce atrage nevalabilitatea respectivului raport. Și aceasta, precizează judecătorul cauzei, pentru că instanței de contencios administrativ îi este imposibil a exercita controlul de legalitate al actului infralegislativ contestat în cauză, în contextul în care argumentele pârâtei referitoare la reclamantul A. nu sunt cunoscute. Înalta Curte, examinând raportul de evaluare contestat de către reclamant în cauză constată că susținerile judecătorului fondului nu pot fi primite. În realitate, raportul de evaluare al Agenției Naționale de Integritate, document înregistrat sub nr. x/18.10.2021 și care însumează 10 pagini, se referă la reclamantul din prezenta cauză, domnul A., conținând evaluarea respectării de către această persoană a regimului juridic al conflictelor de interese pe durata exercitării funcției de consilier local în cadrul Consiliului Local al Orașului Băbeni, județul Vâlcea. La filele x din raport este prezentată starea de fapt care a condus la declanșarea procedurii de evaluare, iar la fila x din raport este prezentat pe larg punctul de vedere al reclamantului, urmând evaluarea elementelor de conflict de interese pe care o realizează inspectorul de integritate iar la final sunt prezentate pe larg concluziile aceluiași inspector privind conflictul de interese prevăzut de dispozițiile art. 70 și 71 din Legea nr. 161/2003, precum și conflictul de interese prevăzut de dispozițiile art. 301 din C. pen. . Într-adevăr, în conținutul raportului de evaluare se face o mențiune la o altă persoană, B., care a participat la deliberarea și adoptarea unei hotărâri a Consiliului Local al Comunei Daicoviciu, județul Caraș Severin. Nici persoana respectivă, nici activitatea acesteia nu au vreo legătură cu situația reclamantului din prezenta cauză. Rezultă cu evidență încă că este vorba de o simplă eroare materială, chestiune ce nu are nicio relevanță în ceea ce îl privește pe domnul A.. Respectiva mențiune este consemnată într-un singur paragraf la pagina 7 din raport, de mică întindere, și care nu are relevanța juridică pe care i-a acordă prima instanță. Acea mențiune sumară ce vizează o altă persoană nu influențează valabilitatea juridică a raportului de evaluare ce îl privește pe reclamantul din cauza de față, în sensul în care a reținut judecătorul fondului, deoarece, cu excepția acelei consemnări, evaluarea îl privește pe domnul A., iar judecătorul cauzei avea la dispoziție o motivare care îi permitea să stabilească, judecând pe fond, legalitatea raportului de evaluare nr. x/18.10.2021. Înalta Curte apreciază, așadar, că instanța de fond nu a stăruit prin toate mijloacele legale în vederea stabilirii situației de fapt, nesocotind astfel dispozițiile art. 22 alin. (2) C. proc. civ. cu privire la rolul activ al judecătorilor. Procedând astfel, Înalta Curte constată că instanța de fond a pronunțat o hotărâre nelegală, pe care o va casa și, pe cale de consecință, va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe. Cu ocazia rejudecării, instanța de fond va analiza toate susținerile, argumentele și apărările părților, urmând a se analiza și aspectele de fond invocate în susținerea motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ. și pe care Înalta Curte nu le-a mai analizat, față de soluția casării cu trimitere.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.