ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2048/2022

Ședința publică din data de 5 aprilie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj – secția a III-a de contencios administrativ și fiscal la data de 30.07.2019, sub nr. x/2019, reclamantul A., în contradictoriu cu Agenția Națională pentru Integritate, a solicitat anularea raportului de evaluare nr. x/10.07.2019.

Prin sentința civilă nr. 246/2019 din 4 decembrie 2019, Curtea de Apel Cluj – secția a III-a de contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta AGENȚIA NAȚIONALĂ DE INTEGRITATE având ca obiect anulare raport evaluare ANI - Raportul de evaluare nr. x din 10.07.2019 și constatare incompatibilitate.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea contestației și anularea Raportului de evaluare din data de 10.07.2019, întocmit de Agenția Națională de Integritate, înregistrat sub nr. x/10.07.2019.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul – reclamant a susținut că instanța de fond nu a răspuns cu privire la anumite chestiuni invocate de către reclamant, ignorând argumentele acestuia. De asemenea, sub anumite aspecte, hotărârea este total nemotivată sau, deși există o aparență de motivare, ignoră în totalitate argumentele invocate, fără a le cerceta sau fără a motiva respingerea lor, ceea ce duce inclusiv la încălcarea art. 6 CEDO.

În motivare, instanța reține o serie de aspecte cu referire la actul atacat și legislația aplicabilă, dar nu prezintă raționamentul juridic pentru care a respins argumentele reclamantului. Spre exemplu, în ceea ce privește necesitatea existenței unui contract care să reglementeze derularea activităților la care se referă raportul de evaluare contestat, a arătat textul legal din care rezultă necesitatea unui asemenea și a invocat jurisprudență relevantă.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul – reclamant a susținut că hotărârea este nelegală, încălcând normele de drept material, respectiv interpretarea care poate fi dată acestora și care a și fost dată de anumite instanțe în soluțiile de jurisprudență pronunțate, depuse la dosar, respectiv prevederile art. 90 alin. (1) coroborate cu cele ale art. 92 alin. (2) din Legea 161/2003.

Conform prevederilor art. 90 alin. (1) din Legea 161/2003, incompatibilitatea apare atunci când contractul (indiferent de obiect) este încheiat cu autoritatea din care consilierul local face parte. Conform prevederilor legale, autoritățile publice locale sunt consiliul județean, consiliul local și primarul, autorități între care nu există raporturi de subordonare, egale între ele.

Nu există niciun contract încheiat cu autoritatea din care recurentul face parte, fiind vorba despre facturile fiscale emise de către cele două societăți, nu pentru consiliul local, ci însușite de primar, aceasta fiind autoritatea "contractantă" în acest caz.

Conform hotărârilor de consiliu prin care se stabilește bugetul, primarului îi este dat dreptul și libertatea totală de a contracta pentru comună, astfel că el este cel care încheie orice fel de contract, el decide cu cine se încheie aceste contracte, în cazul în care nu există hotărâri de consiliu local distincte cu privire Ia respectivele servicii facturate.

Primarul are libertate de decizie în acest sens și nu are nevoie și nici nu cere aprobarea Consiliului local cu privire la contractele sau facturile pe care le semnează.

Nu există nicio hotărâre de consiliu local (și recurentul nu a votat nicio astfel de hotărâre, deci nu există nici conflict de interese, după cum s-a constatat deja printr-un alt raport al aceleiași pârâte, rămas definitiv) prin care cu aceste firme să fie încheiate contracte de prestări servicii sau de vânzare bunuri. Deciziile au fost întotdeauna la latitudinea și libera voință a primarului. Facturile fiscale în discuție au fost emise în baza actelor încheiate de primarul comunei.

Prin urmare, între autoritatea din care recurentul face parte (consiliul local) și societățile comerciale nu au existat contracte încheiate aferente facturilor fiscale emise.

De asemenea, instanța de fond a reținut că nu există nicio prevedere expresă privitoare la un contract-cadru, însă aceasta există în conținutul art. 92, unde se face trimitere directă la necesitatea existenței unui contract, pentru a putea vorbi despre incompatibilitate și despre posibilitatea consilierului de a opta, respectiv de a renunța la această stare de incompatibilitate.

De altfel nu există nicio prevedere expresă care să explice faptul că facturile fiscale sunt considerate în înțelesul acestui act normativ a fi contracte în formă simplificată, așa cum instanța a reținut în considerentele hotărârii.

În fine, a mai susținut recurentul că, localitatea unde era consilier local fiind o comună aflată la o distanță semnificativă de mun. Cluj-Napoca sau Gherla, unele servicii sunt greu accesibile sau devin atât de costisitoare încât sunt imposibil de accesat, fiind mult mai simplu și mai ieftin ca toate mașinile din comună să fie spălate la spălătoria societății unde recurentul este asociat, să fie schimbate sau vulcanizate anvelopele, respectiv să fie schimbate unele piese ale autoturismelor etc. Bunurile respective sau serviciile prestate (indiferent că vorbim despre spălat auto, vulcanizare sau instalare termopan) nu ar fi putut fi făcute cu altă societate comercială din comunitate, pentru că nu există alte firme în comună care să poată derula aceste activități și nici persoane fizice autorizate care să realizeze aceste activități. Mai mult, toate aceste servicii au fost prestate la prețuri chiar mai mici decât cele practicate în Cluj-Napoca sau în alt oraș.

Aceste servicii nu au avut un caracter de regularitate, ele nu sunt făcute în baza unui contract-cadru, a unui acord în baza căruia subsemnatul să fi decis prestarea acestora. Au fost situații de necesitate sau chiar de urgență uneori, în care a trebuit acționat cât mai rapid.

Intimata-pârâtă a formulat concluzii scrise, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Considerentele și soluția Înaltei Curți asupra recursului

Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a cadrului normativ aplicabil și a probatoriului administrat în cauză, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

În cauză, nu este incident motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., câtă vreme judecătorul fondului a respectat rigorile art. 22 alin. (2) și art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.. Astfel, sentința recurată cuprinde argumente ce demonstrează că instanța a analizat în mod adecvat susținerile părților, indicând elementele de fapt și de drept ale cauzei, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri, fiind expus în mod clar și fără elemente de contradictorialitate silogismul logico - juridic ce a stat la baza soluției pronunțate, considerentele hotărârii fiind în evidentă legătură cu cauza. Totodată, instanța de control judiciar reține că obligația instanțelor de a-și motiva hotărârile nu trebuie înțeleasă ca necesitând un răspuns la fiecare argument invocat, pentru a răspunde cerințelor procesului echitabil fiind suficient ca motivarea să evidențieze că judecătorul a examinat chestiunile esențiale ce i-au fost prezentate, în acest sens fiind, spre exemplu și aspectele reținute de Curtea EDO în hotărârea Boldea c. României.

Ceea ce trebuie observat în cauză este faptul că cerința existenței unei motivări concise, care nu are elemente de contradictorialitate, este îndeplinită, fiind respectate garanțiile unui proces echitabil și ale dreptului la apărare, astfel cum acestea sunt ocrotite prin prisma dispozițiilor art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, astfel că sunt nefondate criticile subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. ("hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material"), se reține că acesta a fost invocat prin raportare la prevederile art. 90 alin. (1) și cele ale art. 92 alin. (2) din Legea nr. 161/2003.

Înalta Curte constată că în cauză acest motiv nu este incident, soluția primei instanțe reflectând interpretarea și aplicarea corectă a dispozițiilor legale incidente în speță.

Conform art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției "Consilierii locali și consilierii județeni care au funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administrație sau cenzor ori alte funcții de conducere, precum și calitatea de acționar sau asociat la societățile comerciale cu capital privat sau cu capital majoritar de stat ori cu capital al unei unități administrativ-teritoriale nu pot încheia contracte comerciale de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autoritățile administrației publice locale din care fac parte, cu instituțiile sau regiile autonome de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local sau județean respectiv ori cu societățile comerciale înființate de consiliile locale sau consiliile județene respective."

Din actele dosarului se constată că, la solicitarea inspectorului de integritate, Primăria comunei Mociu a transmis prin adresa nr. x/02.05.2019 facturi fiscale în copii și dovada plății, din care rezultă plata unor sume de bani către S.C. B. S.R.L. și S.C. C. S.R.L., unde recurentul deține calitatea de asociat, respectiv funcția de administrator, sume reprezentând contravaloarea unor prestări servicii/furnizare bunuri.

Susținerea recurentului în sensul că facturile fiscale eliberate nu au natura juridică a unor contracte comerciale, nu sunt de natură a conduce la înlăturarea obligației instituite în sarcina sa prin art. 90 din Legea nr. 161/2003, aceea de a nu presta servicii/furniza produse prin intermediul societăților comerciale unde deține calitatea de asociat/administrator, față de autoritatea administrației publice locale unde deține funcția de consilier local.

Din analiza dispozițiilor C. civ. relevante (art. 1166, art. 1174 alin. (2), art. 1178, art. 1240 alin. (1), rezultă că factura este documentul care face dovada încheierii între părți, a unui contract în formă nescrisă, raportul comercial dintre acestea luând naștere în forma simplificată a comenzii urmată de executare.

Astfel, între societățile menționate și autoritatea administrației publice locale raporturile juridice s-au desfășurat în forma simplificată a comenzii urmată de executare, facturile comerciale emise constatând raporturile juridice între aceste părți (respectiv contracte comerciale în formă simplificată).

Prin urmare, faptul că nu a fost încheiat un contract în formă scrisă și că nu există o hotărâre a autorității locale privind pe societățile în discuție nu este de natură să excludă starea de incompatibilitate.

Legiuitorul a stabilit în mod expres incompatibilitățile consilierilor locali și județeni, una dintre acestea fiind generată de încheierea de contracte comerciale de prestări servicii, de executare lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autoritățile administrației publice locale din care fac parte, cu instituțiile sau regiile autonome de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local sau județean respectiv ori cu societățile comerciale înființate de consiliile locale sau consiliile județene respective, între societatea comercială la carte acesta deține funcții sau calități și autoritățile administrației publice locale din care fac parte.

Totodată, Înalta Curte reține că textul art. 90 nu condiționează generarea incompatibilității de încheierea contractelor doar cu Consiliul local din care face parte consilierul, ci se referă la toate autoritățile administrației publice locale din respectiva unitate administrativă teritorială, inclusiv cu primăriile.

În acest context sunt de reținut dispozițiile art. 20 alin. (1) "Comunele, orașele, municipiile și județele sunt unități administrativ-teritoriale în care se exercită autonomia locală și în care se organizează și funcționează autorități ale administrației publice locale." și art. 3 "(1) Prin autonomie locală se înțelege dreptul și capacitatea efectivă a autorităților administrației publice locale de a soluționa și de a gestiona, în numele și în interesul colectivităților locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condițiile legii. (2) Acest drept se exercită de consiliile locale și primari, precum și de consiliile județene, autorități ale administrației publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat.", coroborate cu prevederile art. 21 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, care stipulează că unitățile administrativ-teritoriale sunt persoane juridice de drept public, cu capacitate juridică deplină și patrimoniu propriu, subiecte juridice de drept fiscal, titulare ale codului de înregistrare fiscală și ale conturilor de trezorerie și bancare, titulare ale drepturilor și obligațiilor ce decurg din contractele privind administrarea bunurilor care aparțin domeniului public și privat în care acestea sunt parte, precum și din raporturile cu alte persoane fizice sau juridice, în condițiile legii.

În speță, recurentul-reclamant, în calitate de consilier local, funcționează în cadrul "autorităților administrației publice" (organul deliberativ).

O altă interpretare (cum este cea avansată de recurent) ar fi de natură să facă imposibilă realizarea scopului Legii nr. 161/2003, prin simpla voință a părților de a menționa ca parte în contract Primarul/primăria, când partea interesată să eludeze regimul incompatibilităților și conflictelor de interese este un consilier local, soțul sau ruda acestuia, ori Consiliul local, atunci când persoana interesată ar fi primarul, viceprimarul sau un angajat al primăriei.

Nu are relevanță în speță faptul că prestarea de servicii a avut caracter izolat, întrucât legiuitorul nu face distincție cu privire la acest aspect. Nici susținerile recurentului referitoare la referitoare la faptul că "unele servicii sunt greu accesibile sau devin chiar atât de costisitoare încât sunt imposibil de accesat", "nu există alte firme în comună care să poată derula aceste activități, și nici persoane fizice autorizate care să realizeze aceste activități" nu prezintă relevanță în cauza. Acestea exced cadrului legal instituit prin art. 90, întrucât pentru a fi reținută incompatibilitatea consilierilor locali/județeni generată de încheierea de contracte cu municipalitatea, legiuitorul nu impune o asemenea analiză sau existența unor asemenea condiții.

De asemenea, Înalta Curte reține că, potrivit art. 92 alin. (2) din Legea nr. 161/2003, reclamantul era obligat să renunțe la prestările de servicii/bunuri către autoritatea administrației publice locale din care face parte, întrucât, prin prisma funcției deținute în cadrul S.C. B. S.R.L. și S.C. C. S.R.L., avea posibilitatea de a cunoaște persoana care a achiziționat serviciile/produsele de la aceste societăți, astfel încât, să nu încalce regimul incompatibilităților la care este supus, în calitate de consilier local.

Pentru aceste considerente, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de recurentul – reclamant A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinței civile nr. 246/2019 din 4 decembrie 2019 pronunțate de Curtea de Apel Cluj – secția a III-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 5 aprilie 2022.