ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1898/2022

Ședința publică din data de 30 martie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 25 aprilie 2019, pe rolul Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2019, reclamanta A. S.R.L. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului: anularea în totalitate a Deciziei nr. 453 din 26.09.2018 și a Deciziei de respingere a plângerii prealabile nr. 512 din 27.11.2018; obligarea Consiliului Național al Audiovizualului la emiterea actului constând în admiterea cererii de mutare a amplasamentului stației de emisie și modificarea frecvenței de emisie din Agnita - 88,5 MHz la Sibiu/Site Vf. Păltiniș -103 Mhz, dar și modificarea structurii serviciului de programe B. și a denumirii acestuia în C.; obligarea pârâtului la plata tuturor cheltuielilor de judecată.

Prin sentința nr. 276/2019 pronunțată la data de 26 noiembrie 2019, Curtea de Apel Alba Iulia a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.R.L., ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței menționate la pct. I.2, reclamanta A. S.R.L. a declarat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., solicitând, în principal, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare, conform art. 497 C. proc. civ., iar în subsidiar, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea acțiunii așa cum a fost formulată.

În motivarea recursului, subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta-reclamantă apreciază că instanța de fond a pronunțat o hotărâre nelegală, întrucât a respins acțiunea formulată fără a avea în vedere toate probele existente la dosar și, de asemenea, s-a limitat la a copia, în modalitatea "copy-paste", motivele din întâmpinarea pârâtului CNA, aspect ce echivalează, conform doctrinei și jurisprudenței, cu o lipsă de motivare.

Din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., susține că instanța de fond a pronunțat hotărârea cu greșita aplicare și interpretare a dispozițiilor legale prevăzute de art. 52 alin. (1) teza I din Legea nr. 504/2002, art. 51 alin. (1), art. 17 din Decizia nr. 277/2013 a CNA.

Chiar dacă legislația națională antemenționată nu conține reglementări suficient de precise și de clare cu privire la situația din speță, există și situații de modificare a frecvenței, a amplasamentului stație și a zonei de difuzare fără concurs, exemplificând în acest sens, în pagina 4 a cererii de recurs, existența a 4 astfel de situații menționate în adresa nr. x RF emisă de CNA la data de 17.05.2016.

Cât privește sentința depusă la dosar de către pârâtul CNA cu privire la S.C. D. S.A., arată că situația acesteia nu este identică cu cea din speța de față, întrucât D. nu a avut acordul de principiu prealabil al CNA, ci a solicitat direct și doar acordul ANCOM, abia ulterior solicitând acordul CNA.

În ceea ce o privește, recurenta-reclamantă arată că a beneficiat de acordul de principiu al CNA, iar apoi CNA s-a adresat ANCOM pentru identificarea unei soluții tehnice, aspect realizat, beneficiind astfel și de acordul ANCOM.

Susține că C.N.A. i-a creat speranța legitimă a unei soluționări favorabile a cererii sale, astfel că a mutat echipamentele de la Agnita pe Vf. Păltiniș și a achiziționat echipamente noi, aspecte care au presupus mari provocări logistice (a urcat echipamentele la peste 1700 de metri în condiții montane de iarnă extrem de dificile), dar și financiare. În opinia recurentei, la finalul procedurilor, C.N.A. ar fi trebuit să emită o decizie favorabilă.

Cu privire la susținerea CNA că situația prevăzută în art. V alin. (2) se aplică doar pentru licențele de utilizare a frecvențelor radio în sistem digital terestru, arată că, în prezent, în România nu există astfel de licențe pentru frecvențe radio în sistem digital ci doar în sistem analogic, astfel că dispozițiile protocolului nu ar avea aplicare, ceea ce nu se poate admite.

În ceea ce privește susținerea conform căreia ar opera mai multe frecvențe în Sibiu, recurenta-reclamantă arată că există numeroase societăți care operează și câte 4 frecvențe în același oraș.

Referindu-se la E., arată că acesta a fost mutat în alt oraș, în conformitate cu protocolul dintre CNA și ANCOM, pe baza soluției determinate de ANCOM. Având în vedere că CNA a aprobat mutarea dintr-un mic oraș într-o metropolă, iar radioul nu se mai aude la Râșnov, în schimb, recurenta-reclamantă se aude din Vf. Păltiniș în continuare în Agnita, este evident că CNA a modificat o licență și o zonă de difuzare fără concurs.

Recurenta-reclamantă susține că însuși reprezentantul CNA a afirmat la termenul de judecată din 11.11.2019, că ar fi existat o "cutumă" în acest sens, deci, a recunoscut existența unei astfel de practici, ceea ce înseamnă că, în cazul său se acționează cu dublă măsură și discriminatoriu.

Mai arată că a dobândit frecvența prin concurs și că, prin Acordul ANCOM nr. 20594/23.07.2015 s-au operat următoarele modificări pentru o perioadă experimentală de 3 luni:

- B. din Sibiu deținut tot de recurentă - 103,2 MHz se modifică în Sibiu 103,4 MHz cu păstrarea celorlalți parametri tehnici autorizați de ANCOM;

- B. Agnita - 88,5 MHz se modifică în Sibiu/Vf. Păltiniș -103 MHz cu aceeași putere de emisie de 50W.

În acest fel, recurenta împreună cu ANCOM au ajuns la o soluție tehnică astfel încât B. Agnita devenit C. să poată utiliza frecvența 103 MHz fără a crea perturbații, fără a se pune problema de a ocupa o frecvență nouă prin concurs. Face trimitere în acest sens la adresa nr. x/29.02.2016 pe care ANCOM i-a comunicat-o și în care se vorbește despre efectuarea demersurilor legale de autorizare a noilor parametri, respectiv modificarea livenței audiovizuale. De asemenea, în răspunsul ANCOM nr. 3846/16.06.2016 se vorbește de situația schimbării zonei de difuzare care ar reprezenta o nouă asignare care se poate concretiza într-o nouă licență audiovizuală. Cu privire la acest aspect, astfel cum rezultă chiar din adresa CNA, există nenumărate situații în care CNA și-a dat acordul și a emis decizie favorabilă de schimbare a zonei de difuzare fără vreun concurs.

Concluzionând, susține că, în ceea ce o privește, refuzul CNA reprezintă un abuz, neavând nicio justificare, din moment ce nu există prevederi clare și precise care să interzică o astfel de modificare ca cea din speță, fără concurs.

Mai mult decât atât, din înregistrarea ședinței CNA în care s-a discutat solicitarea sa, înregistrare pe care a depus-o la dosar, rezultă lipsa acordului între membrii CNA cu privire la situația cererii sale. Sunt membri care în mod just arată că, de fapt, nu are loc o schimbare veritabilă de frecvență, deoarece B. Agnita devenit C. nu ar urma să se mute pe o frecvență nouă care s-ar impune să fie scoasă la concurs, ci s-ar muta tot pe frecvența pe care emite B. Sibiu.

În opinia recurentei-reclamante, faptul că au fost membrii ai CNA care au votat favorabil, reprezintă un argument că cererea pe care a formulat-o nu încalcă dispozițiile legale.

Nu în ultimul rând, arată că respingerea cererii sale printr-un vot discreționar al membrilor CNA, conform art. 15 alin. (1) din Legea nr. 504/2002, face superfluă și lipsește de orice efect și utilitate acordul de principiu prealabil al însuși CNA și procedura finalizată favorabil din partea ANCOM care a determinat soluția tehnică în cazul recurentei-reclamante.

Prin întâmpinarea formulată față de cererea de recurs, intimatul-pârât Consiliul Național al Audiovizualului a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, răspunzând punctual criticilor formulate de recurentă.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat, pentru următoarele considerente:

Recurenta-reclamantă A. S.R.L. a învestit instanța de contencios administrativ cu anularea Deciziei nr. 453/26.09.2018 și a Deciziei de respingere a plângerii prealabile nr. 512/27.11.2018 emise de C.N.A. și, pe cale de consecință, să fie obligat intimatul-pârât la admiterea actului constând în admiterea cererii reclamantei în sensul solicitat.

Prin decizia nr. 453/26.09.2018, autoritatea publică pârâtă a respins cererea nr. x/24.07.2018, prin care reclamanta A. S.R.L. a solicitat modificarea licenței audiovizuale nr. R781/26.06.2007, cu modificările ulterioare, respectiv mutarea amplasamentului stației de emisie și modificarea frecvenței de emisie din Agnita – 88,5 MHz la Sibiu/Site Vf. Păltiniș – 103 MHz, dar și modificarea structurii serviciului de programe B. și a denumirii acestuia în C..

În considerentele deciziei s-a reținut că "o solicitare din partea unui radiodifuzor care deține o licență audiovizuală pentru difuzarea pe cale radioelectrică terestră, de modificare a amplasamentului stației de emisie, care implică și modificarea frecvenței deținute până la acel moment, este o eludare a prevederilor art. 55 alin. (1) din Legea audiovizualului nr. 504/2002, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora o astfel de licență audiovizuală poate fi acordată numai în baza unui concurs".

Împotriva acestei decizii, reclamanta a formulat plângere prealabilă ce a fost respinsă ca neîntemeiată de către C.N.A., prin decizia nr. 512/27.11.2018.

Prima instanță a confirmat soluția administrativă dispusă prin decizia contestată, motiv pentru care a respins acțiunea formulată de reclamantă, ca neîntemeiată.

Recurenta-reclamantă critică soluția pronunțată de instanța de fond, din perspectiva motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ.

Preliminar, Înalta Curte constată că recurenta-reclamantă a invocat formal motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., fără a formula nicio critică concretă care să se circumscrie acestui motiv.

În ceea ce privește motivul de casare încadrat de recurenta-reclamantă în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte reține că acesta este nefondat, întrucât hotărârea recurată este motivată în conformitate cu dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.

Potrivit dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea pronunțată de instanță ca urmare a soluționării cauzei cu care a fost investită va cuprinde "...motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-a admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților".

Respectarea acestei cerințe are valoare de principiu și se circumscrie obligației ce revine instanței de a garanta părților exercițiul efectiv al dreptului la un proces echitabil consacrat de art. 6 din CEDO.

Jurisprudența CEDO este constantă în a aprecia că dreptul la un proces echitabil nu poate fi exercitat efectiv decât în situația în care instanța procedează la un examen efectiv al cererilor, argumentelor și mijloacelor de probă ale părților, pentru a le aprecia pertinența.

Examinând considerentele sentinței recurate, instanța constată că judecătorul fondului a procedat la o analiză efectivă a susținerilor părților, expunând pe larg motivele pentru care a admis, respectiv cele pentru care a înlăturat argumentele părților, contrar susținerilor recurentei-reclamante, care afirmă că au fost reproduse susținerile pârâtului C.N.A.

Trecând la analiza motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., se observă că hotărârea pronunțată în primă instanță a fost dată cu interpretarea și aplicarea corectă a normelor de drept material, nefiind, așadar, incident nici acest caz de casare.

Subsumat cazului de casare analizat, recurenta-reclamantă apreciază, în esență, că deducția instanței de fond cu privire la interpretarea unor dispoziții legale, respectiv art. 52 alin. (1) teza I și art. 51 alin. (1) din Legea nr. 504/2002, precum și art. 17 din Decizia CNA nr. 277/2013, este eronată.

Raportat la susținerea recurentei potrivit căreia, în mod greșit instanța de fond a aplicat prevederile art. 52 alin. (1) teza I din Legea nr. 504/2002, în loc să facă aplicarea punctului V din Anexa la Protocolul de colaborare dintre CNA și ANCOM din 28 iunie 2013, Înalta Curte apreciază că problema juridică ce se impune a fi lămurită în cauză este legată de interpretarea acestor norme, unele care reglementează eliberarea licențelor audiovizuale, altele ce cuprind dispoziții referitoare la procedura privind modificarea unor parametri prevăzuți atât în licența audiovizuală cât si în licența de emisie.

În acord cu instanța de fond, interpretarea art. 52 alin. (1) din Legea audiovizualului conduce la concluzia că licența audiovizuală analogică sau digitală se eliberează fie în baza unui concurs, în cazul unui serviciu de programe difuzat pe cale radioelectrică terestră, fie în baza unei decizii a Consiliului, în cazul unui serviciu de programe difuzat prin orice tip de rețele de comunicații electronice, în cadrul unei proceduri deschise, nediscriminatorii și transparente, de acordare a unei frecvențe radio, iar aceasta nu poate face obiectul unei modificări de licență, ci doar a unui concurs.

Nu poate fi primit raționamentul reclamantei, potrivit căruia nu există nici un text de lege care să interzică modificarea licenței audiovizuale în sensul modificării frecvenței de emisie, cu acordul sau la propunerea ANCOM. Cu titlu de principiu, este real faptul că tăcerea legii trebuie interpretată în favoarea libertății de acțiune a individului însă principiul lărgește sfera libertăților individuale, dar nu și a puterilor autorităților publice.

Cât privește aplicabilitatea Procedurii privind modificarea unor parametri prevăzuți atât în licența audiovizuală cât și în licența de emisie, procedură cuprinsă la punctul V din Anexa la Protocolul de colaborare dintre CNA și ANCOM din 28 iunie 2013, este important a se reține că aceasta vizează situația modificării zonei de difuzare din licența audiovizuală și sub acest aspect trebuie făcută distincție între fecvența de difuzare și zona de difuzare, elemente distincte ale licenței audiovizuale, potrivit art. 54 lit. f) din Legea nr. 504/2002.

Pct. 2 al procedurii mai sus amintite stabilește domeniul de aplicabilitate al acesteia ca fiind modificarea zonei de difuzare din licența audiovizuală. Or, în speță, este vorba despre o modificare a frecvenței.

Instanța de recurs reține că singura instituție abilitată de a aproba eventualele modificări ale licenței audiovizuale este CNA iar faptul că recurenta-reclamantă s-a adresat inițial ANCOM pentru schimbarea amplasamentului stației de emisie din Agnita pe Vf. Păltiniș nu o exonerează pe aceasta de obligația de a se adresa, cu prioritate, celui dintâi.

În acord cu susținerile intimatului, Consiliul este astfel îndreptățit să analizeze și să aprecieze în ce măsură o astfel de modificare reprezintă sau nu în fapt o acordare a unei licențe noi, acordare care poate fi făcută numai în temeiul art. 52 alin. (1) din Legea audiovizualului. În acest sens se impune a se evidenția și punctul de vedere exprimat de către ANCOM în adresa nr. x/09.05.2016, potrivit căruia orice schimbare a zonei de difuzare din licența audiovizuală, indiferent dacă aceasta se produce cu schimbarea sau nu a frecvenței de emisie, reprezintă o nouă asignare care se poate concretiza într-o nouă licență audiovizuală și, respectiv, de emisie, fapt pentru care este necesar avizul CNA.

Conform art. 54 alin. (1) lit. j) din Legea audiovizualului nr. 504/2002, licența audiovizuală analogică sau digitală cuprinde printre altele și frecvența/frecvențele sau canalul/canalele asignate, în cazul licenței audiovizuale analogice, iar art. 52 alin. (1) din același act normativ statuează că licența audiovizuală analogică sau digitală se eliberează fie în baza unui concurs, în cazul unui serviciu de programe difuzat pe cale radioelectrică terestră, fie în baza unei decizii a Consiliului, în cazul unui serviciu de programe difuzat prin orice tip de rețele de comunicații electronice.

Din interpretarea coroborată a acestor dispoziții legale rezultă că atribuirea unei noi frecvențe presupune o nouă licență audiovizuală care se poate acorda conform regulilor menționate supra.

Pe de altă parte, art. 51 alin. (1) din Legea audiovizualului statuează că: "Procedura și condițiile de eliberare și modificare a licenței audiovizuale se stabilesc prin decizie a Consiliului. Solicitanții au obligația să depună declarații notariale, emise la momentul solicitării sau modificării licenței audiovizuale, prin care societatea comercială care solicită acordarea sau modificarea licenței, precum și fiecare asociat sau acționar care deține o cotă mai mare de 20% din capitalul social ori din drepturile de vot ale unei societăți titulare de licență audiovizuală declară pe propria răspundere dacă este investitor sau acționar direct ori indirect la alte societăți comerciale de comunicație audiovizuală, cu precizarea procentului deținut din capitalul social al acestora, precum și să depună certificate fiscale din care să rezulte că, la data solicitării licenței audiovizuale, societatea care solicită acordarea sau modificarea licenței nu înregistrează obligații restante la bugetul de stat". În scopul enunțat, Consiliul Național al Audiovizualului a adoptat Decizia nr. 277/2013, care reglementează în cuprinsul art. 17 alin. (2), forma în vigoare în perioada de referință, procedura de modificare a datelor prevăzute la art. 54 alin. (1) lit. b) și e) din Legea audiovizualului nr. 504/2002.

De asemenea, art. 17 alin. (1) din Decizia amintită prevede faptul că radiodifuzorii au obligația să aducă la cunoștința CNA, în scris, orice modificare apărută în datele cuprinse în licența audiovizuală și că modificări în licența audiovizuală pot fi aduse după minimum un an de la începerea difuzării serviciului de programe, prelungirea valabilității sau preluarea licenței audiovizuale.

Din interpretarea cadrului normativ reliefat se desprinde concluzia că prevederile art. 54 alin. (2) din Legea audiovizualului reglementează emiterea unui acord prealabil, de altfel evocat și de către recurenta-reclamantă, acord ce precede modificarea formatului de principiu al serviciului de programe și structura programelor, precum și a datelor de identificare a titularului acesteia și a celorlalte elemente enunțate în textul art. 51 alin. (1) din Legea nr. 504/2002.

Contrar susținerilor recurentei, se reține că, în speță, emiterea prealabilă de către CNA a unui acord de principiu nu îl obligă pe acesta la aprobarea modificării licenței în condițiile identificării unei soluții tehnice de către ANCOM, în condițiile în care, raportat la soluția tehnică găsită, modificarea solicitată de reclamantă încalcă prevederile art. 55 alin. (1) din Legea nr. 504/2002.

Prin urmare, Înalta Curte reține că nu pot fi primite susținerile recurentei referitoare la existența unui refuz nerezonabil din partea pârâtului, care să fie cenzurat pe calea contenciosului administrativ.

În fine, se reține că sunt nefondate și criticile aduse sentinței de fond din perspectiva motivării votului de către unii membri CNA dat în ședința din data de 26.09.2018, ședință în care a fost respinsă solicitarea. Aspectul invocat nu are relevanță în cauză, întrucât, după cum a arătat și intimatul, pentru adoptarea unei decizii favorabile era necesar votul a 6 membri, iar nu 4 câți au votat "pentru"; pe de altă parte, motivația pentru care acești membri ai CNA au votat "pentru" nu poate constitui un motiv de admitere a acțiunii.

Față de aceste considerente, Înalta Curte constată că motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. nu sunt întemeiate, iar hotărârea primei instanțe a fost dată cu aplicarea și interpretarea corectă a normelor de drept material incidente.

În temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 din C. proc. civ., Înalta Curte urmează să respingă, ca nefondat, recursul formulat de reclamantă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. S.R.L. împotriva sentinței civile nr. 276 din 26 noiembrie 2019, pronunțată de Curtea de Apel Alba Iulia – secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 30 martie 2022.