ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1709/2023

Ședința publică din data de 27 martie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea formulată și înregistrată pe rolul Tribunalului București – secția a II a contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2019, din data de 04.12.2019, reclamanta A. a formulat în contradictoriu cu pârâții Agenția Națională de Integritate-ANI, Oficiul Național al Registrului Comerțului și ANAF contestație împotriva raportului de evaluare nr. x/03.07.2019, prin care a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/03.07.2019 întocmit de Agenția Națională de Integritate, precum și obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată ocazionate.

Prin sentința civilă nr. 7394/04.11.2019 Tribunalul București a admis excepția de necompetență materială a Tribunalului București, secția a II-a de contencios administrativ si Fiscal și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București, secția contencios administrativ și fiscal, instanță pe rolul căreia pricina s-a înregistrat la data de04.12.2019.

La data de 10.09.2020 reclamanta a invocat excepția de nelegalitate a Protocolului de cooperare încheiat Agenția Națională de integritate - ANI și Oficiul Național al Registrului Comerțului, prin care învederează că acest protocol este nelegal, fiind contrar art. 10, 11 și 13 din Directiva 95/46 privind protecția persoanelor fizice în ceea ce privește prelucrarea datelor cu caracter personal și libera circulație a acestor date, și să soluționați prezenta contestație fără a ține seama de acest protocol și de toate efectele sale juridice. Aceste protocoale nu au fost supuse publicării în Monitorul Oficial, conținutul lor nu este accesibil pe site-ul de internet al ANI și nici în altă parte, deci au un caracter nepublic. Prin intermediul acestor protocoale se transferă date cu caracter personal ale reclamantei. Această practică a autorităților administrative din România de a transfera datele cu caracter personal prin intermediul unor protocoale administrative este nelegală, fiind contrară art. 10, 11 și 13 din Directiva 95/46 privind protecția persoanelor fizice în ceea ce privește prelucrarea datelor cu caracter personal și libera circulație a acestor date, așa cum a constatat CJUE Hotărârea pronunțată la 1 octombrie 2015 în Cauza Bara și alții C-201/14. CJUE a stabilit deja, cu caracter obligatoriu, că aceste protocoale în baza cărora se transferă datele cu caracter personal sunt nelegale, fiind contrare dreptului UE. Dat fiind că Protocolul ce face obiectul prezentei excepții este nelegal, în aceeași situație se află și toate actele și operațiunile administrative întocmite în baza sa, care sunt lipsite de efecte juridice, inclusiv Raportul de evaluare emis de Intimata ANI, care în consecință se impune a fi anulat.

Prin sentința civilă nr. 152 din 12 februarie 2021 a Curții de Apel București – secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal s-au respins excepțiile de nelegalitate invocate de către reclamantă, ca inadmisibile.

S-a respins cererea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Agenția Națională de Integritate, Oficiul Național al Registrului Comerțului și Agenția Națională de Administrare Fiscală, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a formulat recurs reclamanta criticând-o pentru motive de nelegalitate și netemeinicie.

Motivele de recurs invocate au fost încadrate de recurenta-reclamantă în dispozițiile art. 488 alin. 1 pct. 5,6 și 8 C. proc. civ. solicitându-se în principal casarea și trimiterea cauzei spre rejudecare și în subsidiar rejudecarea în sensul admiterii acțiunii astfel cum a fost formulată.

În raport de dispozițiile art. 488 alin. 1 pct. 5 C. proc. civ. invocă nelegalitatea sentinței de fond pe motiv că soluția respingerii cererii de anulare a raportului de evaluare, respectiv de menținere a acestuia pe starea de incompatibilitate reținută de intimata-pârâtă, s-a bazat pe dispozițiile legale abrogate.

În concret, la pagina 12 din Sentința recurată, în încercarea de a defini sintagma funcții sau activități în domeniul didactic, prima instanță reține următoarele "legiuitorul a avut in vedere numai exercițiul acelei componente a pedagogiei care se ocupă cu metodele și principiile predării materiilor de învățământ, fiind vizate exclusiv funcțiile didactice și cele didactice auxiliare în sensul art. 5 si 6 din Statutul personalului didactic aprobat prin Legea nr. 127/1998'.

Or, Statutul personalului didactic aprobat prin Legea nr. 127/1998, a fost în vigoare de la 01 septembrie 1997 până la 08 februarie 2011, fiind abrogat și înlocuit prin Legea Educației Naționale nr. 1/2011 - art. 361 alin. (2): La data intrării în vigoare a prezentei legi se abrogă (...) Legea nr. 128/1997 privind Statutul personalului didactic, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 158 din 16 iulie 1997, cu modificările și completările ulterioare (.,.).

Deși este indicat formal motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 6 C. proc. civ. recurenta-reclamantă nu indică aspecte de nelegalitate concrete care să fie încadrate în cadrul acestui motiv de casare, toate aspectele privind nelegala soluționare a excepțiilor de nelegalitate și fondul cauzei încadrându-se în dispozițiile art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ.

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ. respectiv greșita aplicare și interpretare a normelor de drept incidente este invocat de reclamantă atât în ceea ce privește soluționarea excepțiilor de nelegalitate, cât și în ceea ce privește fondul cauzei, respectiv solicitarea de anulare a raportului de evaluare contestat.

În cadrul acestui motiv de casare se invocă mai multe aspecte de nelegalitate.

Primul aspect de nelegalitate invocat privește reținerea greșită a instanței de fond în sensul că raportul de evaluare are temei legal în sensul că starea de incompatibilitate contestată este cea prevăzută de art. 94 alin. 2 lit. a) din Legea nr. 161/2003 prin aceea că în perioada exercitată funcției de consilier superior în cadrul Compartimentului Sport al direcției pentru Sport și Tineret a Municipiului București reclamanta a deținut simultan calitatea de antrenor în cadrul CSM București, activitate care a fost apreciată ca nedidactică, nefiind aplicabilă excepția prevăzută de art. 96 alin. 1 din Legea nr. 161/2003 și anume aceea potrivit căreia funcționarii publici pot exercita activități în domeniul didactic.

Aspectul de nelegalitate invocat privește faptul că în lipsa definirii legale a noțiunii de activitate didactică și a impreciziei normei legale prima instanță interpretează coroborat mai multe articole din legi diferite fără a sancționa lipsa de accesibilitate și previzibilitate a normei în ceea ce privește activitatea de antrenor desfășurată de reclamantă față de care s-a reținut încălcarea regimului incompatibilităților.

În cadrul acestui aspect de nelegalitatea se invocă jurisprudența CEDO.

Alt aspect de nelegalitate privește interpretarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 9 alin. 1 din Legea nr. 161/2003 de către prima instanță prin neaplicarea situației de excepție în analiza legalității raportului de evaluare.

Potrivit art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003; (1) Funcționarii publici, funcționarii publici parlamentari și funcționarii publici cu statut special pot exercita funcții sau activități în domeniul didactic, al cercetării științifice, al creației literar-ariistice. Funcționarii publici, funcționarii publici parlamentari și funcționarii publici cu statut special pot exercita funcții în alte domenii de activitate din sectorul privat, care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate ca funcționar public, funcționar public parlamentar sau funcționar public cu statut special, potrivit fișei postului.

Noțiunea de activitate didactică conform dicționarului explicativ înglobează/reprezintă orice activitate "de sau pentru învățământ, relativ la învățământ; care este menită să instruiască').

Astfel, activitatea desfășurată de un antrenor este fără doar și poate o activitate didactică, menită să instruiască sportivii în vederea obținerii unor performanțe, motiv pentru care această situație se circumscrie perfect art. 96 alin. (1) teza I din Legea nr. 161/2003.

Activitatea desfășurată de un antrenor este aceeași fie că este desfășurată într-un club sportiv școlar fie că se desfășoară în cadrul unei alte instituții. Faptul că CSM București nu se află în subordinea Ministerului Educației Naționale nu înseamnă că în cadrul acestui club nu se desfășoară activități didactice, în sensul Legii 161/2003.

Alt aspect de nelegalitate privește nelegala soluționare a celor două excepții de nelegalitate respinse ca inadmisibile de prima instanță.

Se apreciază că cele două Protocoale de colaborare contestate pe calea excepției de admisibilitate conform art. 4 din Legea nr. 554/2004 sunt acte administrative în sensul art. 2 alin. 1 lit. c) din Legea nr. 554/2004 și pot forma obiectul excepțiilor de nelegalitate invocate.

În cadrul recursului sentinței invocată aspecte de nelegalitate privind procedura de emitere a raportului de evaluare care nu a fost respectată în opinia recurentei atât în ceea ce privește respectarea drepturilor persoanei evaluate cât și în ceea ce privește modul în care au fost obținute informațiile personale de autoritățile publice.

Alt aspect de nelegalitate privește încălcarea jurisprudenței CJUE de către prima instanță invocându-se cauza C201/14 Bare și alții, cauză apreciată ca incidentă speței de către recurenta-reclamantă.

Se solicită admiterea recursului.

La dosar intimații-pârâți au formulat întâmpinări prin care au solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Motivat, în faza judecării recursului, Curtea a respins următoarele cereri formulate de recurenta-reclamantă.

Cererea de suspendare și cererea de sesizare a ÎCCJ – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept prin încheierea din 31.01.2023.

Cererea de sesizare a CEDO în vederea emiterii unui aviz consultativ în ședința publică din 14.03.2023.

Analizând recursul declarat în raport de motivele de recurs invocate, Curtea îl apreciază pentru următoarele considerente ca fondat în parte sentința atacată fiind dată cu interpretarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 94 alin. (2) lit. a) și a) dispozițiilor art. 96 alin. 1 din Legea nr. 161/2003, în cauză fiind îndeplinite în parte considerentele motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ.

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 5 C. proc. civ. este nefondat în cauză neputându-se reține încălcarea vreunei norme de procedură de către prima instanță respectiv faptul că prima instanță a pronunțat hotărârea în baza unor norme de drept.

În cauză, prima instanță nu a aplicat Legea nr. 129/1998 ca normă abrogată, cu ocazia analizei raportului de evaluare prin care s-a constatat existența situației de incompatibilitate, analiza fiind făcută în raport de dispozițiile Legii nr. 1/2011.

În cauză nu sunt îndeplinite condițiile unei casări cu trimitere spre rejudecare, în baza art. 20 alin. 3 din Legea nr. 554/2004.

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 6 C. proc. civ. a fost invocat formal în cauză nefiind arătate aspectele de nelegalitate privind nemotivarea sau motivarea contradictorie a sentinței de fond.

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ. este apreciat ca fondat, în parte, în ceea ce privește soluția de respingere a acțiunii și de menținere a raportului de evaluare sentința atacată fiind dată cu interpretarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 94 alin. (2) lit. a), dispozițiile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 pentru două aspecte de nelegalitate invocate și apreciate de Curte ca neîntemeiate.

Primul aspect privește lipsa de claritate și imprevizibilitatea normei de execuție respectiv a dispozițiilor art. 96 alin. 1 din Legea nr. 161/2003 care instituie o excepție de la regimul incompatibilităților și anume potrivit căruia funcționarii publici pot exercita activitate în domeniul didactic.

Al doilea aspect, care decurge din această premisă a existenței situației de excepție este reprezentat de temeiul legal al raportului de evaluare respectiv pe dispozițiile art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003.

Situația de incompatibilitate reținută în raport și menținută de prima instanță a fost faptul că reclamanta a încălcat dispozițiile art. 94 alin. 2 lit. a) din Legea nr. 161/2003 prin aceea că în perioada exercitării funcției de consilier superior în cadrul Compartimentului Sport al Direcției pentru Sport și Tineret a Municipiului București a deținut calitatea de antrenor în cadrul CSM București. Iar această calitate de antrenor nu a fost considerată ca fiind o activitate didactică, ca situație de excepție prevăzută de art. 96 alin. 1 din Legea nr. 161/2003.

Aceste aspecte de nelegalitate sunt apreciate de Curte ca întemeiate pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Toate celelalte aspecte de nelegalitate care privesc respingerea excepțiilor de nelegalitate invocate și aspecte de fond care privesc procedura emiterii raportului de evaluare și respectarea jurisprudenței CEDO și CJUE sunt apreciate de Curte ca nefondate pentru considerentele arătate în cuprinsul recursului.

Curtea apreciază că în parte sentința atacată este dată cu interpretarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003 și a dispozițiilor art. 86 alin. 1 din Legea nr. 161/2003 pe cele două aspecte de nelegalitate invocate de reclamantă și apreciate ca întemeiate de Curte.

Curtea apreciază că în cauză în mod nelegal prima instanță a apreciat că reclamanta a încălcat regimul juridic al incompatibilităților și a înlăturat de la aplicare situația de excepție reglementată de dispozițiile art. 96 alin. 1 din Legea nr. 161/2003 în sensul că funcționarii publici pot exercita activități în domeniul didactic.

Conform textului de lege menționat anterior, nu este în stare de incompatibilitate funcționarul public care desfășoară activități în domeniul didactic.

La momentul emiterii raportului de evaluare contestat, noțiunea de activitate didactică nu era reglementată prin trimitere la o dispoziție legală, putând fi interpretată strict prin raportare la definiția din dicționarul explicativ ("de sau pentru învățământ, relativ ta învățământ; care este menită să instruiască').

În acest mod, norma juridică pe care ANI întemeiază starea de incompatibilitate a Recurentei-reclamante nu este accesibilă destinatarei fiind total imprevizibilă pentru aceasta.

Plecând de la această premisă că exercitarea funcției de antrenor nu poate fi calificată neîndoielnic ca fiind activitate nedidactică, iar în raport de definițiile date prin Legea nr. 1/2011 privind calitatea de antrenor care este enunțată ca fiind o funcție didactică – art. 247 lit. j) din Legea nr. 1/2011, Curtea apreciază că reglementarea noțiunii de "activitate didactică" nu îndeplinește cerința de accesibilitate și cerința de previzibilitate în raport de scopul normei care instituie atât situația de incompatibilitate cât mai ales excepția de la aceasta.

Aceasta deoarece orice act normativ care reglementează un caz de incompatibilitate și excepție de la aceasta trebuie să fie suficient de precis clar, accesibil oricărei persoane și previzibil mai ales în ceea ce privește situațiile de excepție reglementate.

În prezenta cauză, în lipsa unei reglementări precise a sintagmei, "funcții sau activității în domeniul didactic" ca situație de excepție prevăzută de art. 96 alin. 1 din Legea nr. 161/2003 de la incidenta situație de incompatibilitate prevăzută de art. 94 alin. 2 lit. a) din Legea nr. 161/2003, Curtea apreciază că exercitarea funcției de antrenor în cadrul CSM București poate fi apreciată ca fiind o activitate didactică. Iar această calificare a calității de antrenor a fost de natură pentru reclamantă în calitate de destinatar să precizeze că activitatea desfășurată ca antrenor este o activitate didactică de natură a înlătura de la aplicare prin excepție situația de incompatibilitate prevăzută de art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 101/2003.

Iar această calificare ca fiind activitate didactică este aceeași fie că este desfășurată într-un club școlar, fie că se desfășoară în cadrul unei alte instituții neavând relevanță, pe această calificare, criteriul angajatorului.

Pentru a putea fi aplicat și a putea produce efecte juridice, orice act normativ ar trebui să fie suficient de precis, clar, accesibil oricărei persoane și previzibil, calități pe care nu le prezintă norma juridica în speță.

Altfel spus, dispozițiile respective surit "lege", doar dacă sunt enunțate cu suficientă precizie pentru a permite cetățeanului să își adapteze conduita în funcție de acestea și să fie capabil să prevadă consecințele care ar putea rezulta dintr-o anumită faptă/situație.

Raționamentul pe baza căruia a fost emis Raportul de evaluare și motivarea Sentinței recurate, care confirmă legalitatea Raportului încălca în mod flagrant principiul certitudinii juridice, componentă a principiului legalității, garantat de Constituția României și de CEDO, conform căruia aplicarea oricărei norme juridice trebuie să fie previzibilă pentru cei cărora li se adresează. O norma afectată de incertitudine juridica nu poate atrage aplicarea unor sancțiuni atât de grave, cum sunt cele care decurg din constatarea unei incompatibilități, și trebuie să fie înlăturată de la aplicare.

În jurisprudența sa, Curtea Constituțională a reținut în repetate rânduri că orice act normativ trebuie să îndeplinească anumite condiții calitative, printre acestea numărându-se previzibilitatea, ceea ce presupune ca acesta trebuie să fie suficient de precis și clar pentru a putea fi aplicat (a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 189 din 2 martie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 307 din 5 aprilie 2006, Decizia nr. 903 din 6 iulie 2010. publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 584 din I7 august 2010, sau Decizia nr. 26 din 18 ianuarie 2012. publicată în Monitorul Oficial al României Partea I, nr. 116 din 15 februarie 2012).

În același sens, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că legea trebuie, într-adevăr. să fia accesibila justițiabilului și previzibila în ceea ce privește efectele sale. Pentru ca legea să satisfacă cerința de previzibiltate, ea trebuie să precizeze cu suficientă claritate întinderea și modalitățile de exercitare a puterii de apreciere a autorităților în domeniul respectiv, ținând cont de scopul legitim urmărit, pentru a oferi persoanei o protecție adecvată împotriva arbitrariului. In plus, nu poate fi considerată "lege" decât o normă enunțată cu suficientă precizie, pentru a permite cetățeanului să își adapteze conduita în funcție de aceasta; apelând la nevoie la consiliere de specialitate în materie, el trebuie să fie capabil să prevadă, într-o măsură rezonabilă, față de circumstanțele speței, consecințele care ar putea rezulta dintr-o anumită faptă (a se vedea Hotărârea din 4 mai 2000, pronunțată în Cauza Rotaru împotriva României, paragraful 52, și Hotărârea din 25 ianuarie 2007, pronunțată în Cauza Sissanis împotriva României, paragraful 66).

În raport de aceste considerente și jurisprudența reținută ca incidentă în cauză, Curtea urmează a constata nelegalitatea raportului de evaluare prin care s-a constatat că reclamanta nu a respectat regimul incompatibilităților respectiv nelegalitatea în parte a sentinței prin care a fost menținut acest raport.

Celelalte aspecte de nelegalitate ale raportului de evaluare privind procedura emiterii, inclusiv respectarea dreptului la apărare nu vor fi reținute ca întemeiate, Curtea apreciind că procedural raportul de evaluare a fost legal emis.

Iar Cauza Bara invocată de reclamantă nu este incidentă în raport de obiect și de legislația specifică în domeniu, respectiv dispozițiile Legii nr. 161/2003.

În ceea ce privește soluția de respingere ca inadmisibilă a excepțiilor de nelegalitate, aceasta urmează a fi apreciată ca legală în cauză nefiind îndeplinite condițiile prevăzute de art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ.

În cauză protocoalele contestate pe calea excepției de nelegalitate nu sunt acte administrative în sensul art. 2 alin. 1 lit. c) din Legea nr. 554/2004 neputând forma obiectul contestării pe calea excepției de nelegalitate conform art. 4 alin. 1 din Legea nr. 554/2004.

Soluția pronunțată de instanța de fond de respingere ca inadmisibilă a celor două excepții urmează a fi menținută prin prezenta decizie.

Față de considerentele expuse mai sus, Curtea în baza art. 496-497 C. proc. civ. va admite recursul și va casa în parte sentința atacată și rejudecând:

Va admite în parte acțiune formulată de reclamantă și va dispune anularea Raportului de evaluare din 3.07.2019 emis de pârâta ANI.

Va menține celelalte dispoziții privind respingerea excepțiilor de nelegalitate .

Conform art. 453 alin. 1 C. proc. civ., Curtea va obliga intimata-pârâtă la plata sumei de 5200 RON reprezentând cheltuieli judiciare în favoarea recurentei-reclamante cu aplicarea art. 453 alin. 2 C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva sentinței civile nr. 152 din 12 februarie 2021 a Curții de Apel București – secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal.

Casează în parte sentința recurată și rejudecând:

Admite în parte acțiunea formulată de reclamantă și dispune anularea Raportului de evaluare nr. x/03.07.2019 emis de pârâta Agenția Națională de Integritate.

Obligă intimata - pârâta Agenția Națională de Integritate la plata sumei de 5200 de RON, reprezentând cheltuieli judiciare în favoarea recurentei – reclamante, cu aplicarea art. 453 alin. (2) din C. proc. civ.

Menține celelalte dispoziții ale sentinței privind soluționarea excepțiilor de nelegalitate.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 27 martie 2023.