Decizia nr. 14/2023 — ÎCCJ, Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii · Dosar nr. 1305/1/2023 — recurs în interesul legii

Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii ce formează obiectul Dosarului nr. 1.305/1/2023 este constituit conform dispozițiilor art. 516 alin. (1) din Codul de procedură civilă și ale art. 31 alin. (3) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, aprobat prin Hotărârea Colegiului de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 20/2023, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 274 din 3 aprilie 2023 (Regulamentul).

Ședința este prezidată de doamna judecător Corina-Alina Corbu, președintele Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție este reprezentat de doamna procuror Antonia Eleonora Constantin, procuror-șef al Secției judiciare.

La ședința de judecată participă doamna magistratasistent Elena Adriana Stamatescu, desemnată în conformitate cu dispozițiile art. 32 din Regulament.

Înalta Curte de Casație și Justiție – Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii a luat în examinare recursul în interesul legii declarat de Colegiul de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Magistratul-asistent referă cu privire la obiectul recursului în interesul legii, precum și cu privire la faptul că la dosar au fost depuse hotărâri definitive contradictorii pronunțate de instanțele judecătorești, raportul întocmit de judecătorii-raportori, punctul de vedere al procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, precum și un punct de vedere al judecătorilor-raportori față de opinia exprimată de procurorul general.

Constatând că nu există chestiuni prealabile, doamna judecător Corina-Alina Corbu, președintele completului de judecată, acordă cuvântul reprezentantului procurorului general asupra recursului în interesul legii.

Doamna procuror Antonia Eleonora Constantin, expunând orientările jurisprudențiale identificate în problema de drept supusă dezlegării, arată că procurorul general apreciază că este în litera și spiritul legii acea orientare a practicii în care s-a reținut că funcția de manager de spital public – persoană fizică/șef de secție din spital public este incompatibilă cu cea de administrator al unei societăți dintre cele prevăzute de Legea societăților nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare.

Cu titlu prealabil arată că, prin punctul de vedere întocmit, procurorul general a propus reformularea problemei de drept, în sensul că starea de incompatibilitate se referă la calitatea de administrator al unei societăți cu răspundere limitată, aceasta fiind chestiunea dezlegată în hotărârile judecătorești depuse de titularul sesizării în dovedirea caracterului neunitar al practicii, cu mențiunea că, pe fond, prin această reformulare, nu se modifică problema de drept aflată în dezbatere.

În motivarea poziției adoptate susține că această orientare jurisprudențială se sprijină pe argumente de interpretare, din perspectiva evoluției legislative și a scopului legii. Interpretarea normei în cauză trebuie să aibă în vedere conținutul propriu-zis al acesteia și termenii folosiți, reglementarea de ansamblu în care este cuprinsă norma, dar și scopul acesteia. Folosind metodele de interpretare gramaticală, sistematică și teleologică se ajunge la concluzia că dispozițiile art. 178 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, republicată, cu modificările și completările ulterioare, se aplică atât managerului de spital public, cât și directorului medical, directorului financiar-contabil, șefilor de secții, șefilor de laborator și șefilor de serviciu medical din cadrul spitalelor publice și vizează incompatibilitatea cu funcția de administrator al unei societăți cu răspundere limitată.

Pentru aceste considerente solicită admiterea recursului în interesul legii și pronunțarea unei decizii de unificare a practicii, în sensul celor arătate.

Nefiind întrebări pentru reprezentantul procurorului general, doamna judecător Corina-Alina Corbu, președintele completului, declară dezbaterile închise, iar completul de judecată rămâne în pronunțare asupra recursului în interesul legii. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra recursului în interesul legii, constată următoarele: I. Sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție

La data de 8 mai 2023, Colegiul de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție a sesizat Înalta Curte de Casație și Justiție cu soluționarea recursului în interesul legii vizând următoarea problemă de drept: interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 178 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 95/2006), respectiv ale art. 180 alin. (1) lit. b) din același act normativ – forma în vigoare până la data de 31 august 2015, data republicării legii.

Recursul în interesul legii a fost înregistrat la Înalta Curte de Casație și Justiție la data de 9 mai 2023, formându-se Dosarul nr. 1.305/1/2023, cu termen de soluționare la 26 iunie 2023. II. Obiectul recursului în interesul legii

Din cuprinsul recursului în interesul legii declarat, potrivit prevederilor art. 514 din Codul de procedură civilă, de Colegiul de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție rezultă că problema de drept soluționată diferit privește, în esență, regimul incompatibilităților reglementat de dispozițiile art. 178 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 95/2006, fiind necesar a se stabili prin prezentul mecanism procedural de asigurare a interpretării și aplicării unitare a legii dacă funcția de manager persoană fizică de spital public/șef de secție din spital public este sau nu incompatibilă cu cea de administrator al unei societăți dintre cele prevăzute de Legea societăților nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 31/1990). III. Prevederile legale supuse interpretării Înaltei Curți de Casație și Justiție Înalta Curte de Casație și Justiție este chemată să interpreteze, în vederea aplicării unitare, următoarele prevederi legale:

Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, republicată, cu modificările și completările ulterioare Art. 185. – „(…) (15) Dispozițiile art. 178 alin. (1) lit. c), d), e) și g) referitoare la incompatibilități și ale art. 178 alin. (2) referitoare la conflictul de interese, sub sancțiunea rezilierii contractului de administrare și a plății de despăgubiri pentru daunele cauzate spitalului, în condițiile legii, se aplică și șefilor de secție, de laborator și de serviciu medical din spitalele publice.”

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 79/2016 pentru modificarea și completarea Legii nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății (Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 79/2016) Art. I. – Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 652 din 28 august 2015, cu modificările și completările ulterioare, se modifică și se completează după cum urmează: (…) 10. Articolul 178 se modifică și va avea următorul cuprins: ” Art. 178. – (1) Funcția de manager persoană fizică este incompatibilă cu: (…) g) exercitarea funcției de membru în organele de conducere, administrare și control în societățile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare. (…)” IV. Examenul practicii judiciare

Colegiul de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție a identificat existența a două orientări jurisprudențiale distincte în această problemă de drept.

Astfel, într-o primă orientare jurisprudențială s-a reținut existența stării de incompatibilitate între calitatea de manager de spital public persoană fizică/șef de secție al unui spital public și cea de administrator al unei societăți reglementate de Legea nr. 31/1990, dat fiind faptul că funcția de manager și cea de administrator implică, în esență, același tip de activitate, respectiv activitatea de conducere, gestionare și control, ținându-se seama, totodată, de scopul urmărit de legiuitor în reglementarea regimului incompatibilităților.

În argumentarea acestei opinii s-a avut în vedere faptul că în Legea nr. 95/2006 nu este definit termenul „manager”, situație în care s-a apreciat că intenția legiuitorului a fost aceea de a-i atribui acestuia înțelesul ce rezultă din sensul comun al cuvântului. Astfel, conform Dicționarului explicativ al limbii române (DEX), prin „manager” se înțelege: „persoană care conduce o entitate economică, îndeplinind, integral sau parțial, funcțiile de previziune și organizare a activității, de coordonare și antrenare a personalului subordonat și de control asupra obiectivelor propuse”, iar prin „administrator” se înțelege „persoană care administrează, care conduce o administrație sau un serviciu de administrație”.

Astfel, deși activitățile de manager și administrator sunt codificate diferit prin clasificarea ocupațiilor, conținutul celor două noțiuni se referă la exercitarea în mod identic a activității de organizare, coordonare și control.

Cu titlu exemplificativ, în cuprinsul Deciziei nr. 3.816 din 23 iulie 2020, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție – Secția de contencios administrativ și fiscal, s-au reținut următoarele: ” Admițând că, în lipsa unei definiții exprese sau a trimiterii la o normă interpretativă, înțelesul noțiunii de manager se deslușește prin raportare la sensul comun, Înalta Curte constată că din cuprinsul explicațiilor DEX, esențial pentru definirea funcției de management este ca persoana în cauză să exercite prerogativa de conducere a entității economice, iar o atare prerogativă se materializează prin îndeplinirea, integral sau parțial, a funcției de previziune și organizare a activității, de coordonare și antrenare a personalului subordonat și de control asupra obiectivelor propuse. (…) Enumerarea distinctă a funcțiilor specifice societăților reglementate de Legea nr. 31/1990 nu reprezintă un argument pentru a demonstra tratamentul diferit al funcției de administrator de cea de manager, ci un argument al concluziei potrivit căreia legiuitorul a înțeles să reglementeze de o manieră exhaustivă instituția incompatibilității, demnă de remarcat fiind sintagma „sau orice funcție de conducere ori de execuție”, de unde rezultă faptul că enumerarea cuprinsă de norma analizată (I) nu este limitativă, ci exemplificativă și (II) că legiuitorul a urmărit să evite exercitarea funcției publice concomitent cu orice altă funcție de conducere din cadrul societăților comerciale sau entităților menționate în text.”

În același sens, în cuprinsul Deciziei nr. 2.706 din 12 mai 2022, pronunțată de aceeași instanță, se arată că: ” Din interpretarea logico-sistematică a dispozițiilor legale anterior menționate rezultă că legiuitorul a înțeles să instituie în mod expres situația de incompatibilitate în care șefii de secție ai spitalelor publice exercită concomitent și activități sau funcții în organele de conducere ale altor unități spitalicești din sectorul public. În acest sens, chiar Curtea Constituțională a statuat prin Decizia nr. 611/2018, referitoare la respingerea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 178 alin. (1) lit. b) și art. 185 alin. (15) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, în forma anterioară modificărilor aduse prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 79/2016 pentru modificarea și completarea Legii nr. 95/2006, privind reforma în domeniul sănătății, că aceste prevederi legale sunt adecvate scopului urmărit, deoarece excluderea de la exercitarea oricărei alte activități constituie un mijloc apt să impună transparență și obiectivitate crescută, cu privire la exercitarea funcției de șef de secție și sunt justificate, deoarece funcția de șef de secție presupune încheierea unui contract de administrare și angajarea de cheltuieli în limita bugetului repartizat, potrivit art. IV alin. (1) pct. 7 din Contractul de administrare a secției/laboratorului sau serviciului medical din cadrul spitalului public, aprobat prin Ordinul ministrului sănătății publice nr. 320/2007, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 136 din 23 februarie 2007.”

Un alt argument în susținerea acestei opinii îl reprezintă reglementarea unui nou caz de incompatibilitate prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 79/2016, ce constă în deținerea funcției de manager de spital public – persoană fizică concomitent cu exercitarea funcției de membru în organismele de conducere, administrare și control în societățile reglementate de Legea nr. 31/1990 [a se vedea art. 178 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 95/2006]. S-a apreciat că, prin modificarea operată prin dispozițiile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 79/2016, legiuitorul a urmărit să clarifice un caz de incompatibilitate preexistent, în scopul asigurării transparenței și obiectivității în exercitarea funcției publice.

În sensul acestei orientări jurisprudențiale au fost atașate sesizării următoarele decizii pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție – Secția de contencios administrativ și fiscal: nr. 2.889 din 20 septembrie 2018, nr. 2.018 din 11 aprilie 2019 (cu majoritate), nr. 3.956 din 13 septembrie 2019, nr. 5.208 din 30 octombrie 2019, nr. 3.816 din 23 iulie 2020 (cu majoritate), nr. 5.772 din 23 noiembrie 2021 (cu majoritate), nr. 5.558 din 18 noiembrie 2022, nr. 2.706 din 12 mai 2022.

În cea de-a doua orientare jurisprudențială s-a statuat că nu există incompatibilitate între funcția de manager de spital public persoană fizică/șef de secție al unui spital public și cea de administrator al unei societăți reglementate de Legea nr. 31/1990, argumentele invocate vizând sensul diferit din punct de vedere juridic al celor două noțiuni (cea de „manager” și cea de „administrator”) – cu aplicarea principiului legislativ al unității terminologice reglementat de dispozițiile art. 37 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 24/2000), potrivit cărora „în limbajul normativ aceleași noțiuni se exprimă numai prin aceiași termeni”; câmpul de aplicare diferit al celor două noțiuni (sistemul public – pentru funcția de manager și cel privat – pentru cea de administrator) și regimul strict de interpretare și aplicare a legii în materia incompatibilităților.

În argumentarea acestei opinii s-a apreciat că noțiunile de „manager” și de „administrator” nu se suprapun, sfera incidenței stării de incompatibilitate fiind restrânsă numai la sectorul public.

Totodată, s-a reținut că, în materia incompatibilităților, normele legale sunt de strictă interpretare și aplicare, astfel încât noțiunea de „manager” în înțelesul Legii nr. 95/2006 trebuie interpretată stricto sensu ca făcând referire exclusiv la funcția specifică instituțiilor publice.

Astfel, în cuprinsul Deciziei nr. 465 din 28 ianuarie 2021, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție – Secția de contencios administrativ și fiscal, s-au reținut următoarele: ” (…) dispozițiile art. 178 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 95/2006 [art. 180 alin. (1) lit. b) în forma în vigoare până la data republicării legii] nu prevăd pentru situația de incompatibilitate, calitatea de administrator al unor societăți comerciale, ci prevăd exercitarea oricărei activități sau oricărei alte funcții de manager. Sensurile noțiunilor de administrator și manager sunt diferite. Deși de esența ambelor funcții este atributul de conducere, din punct de vedere juridic este necesar a fi avute în vedere cele două noțiuni în contextul actelor normative în care se regăsesc și la care se raportează, cu aplicarea art. 37 alin. (1) și (2) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, potrivit cărora «(1) În limbajul normativ aceleași noțiuni se exprimă numai prin aceiași termeni. (2) Dacă o noțiune sau un termen nu este consacrat sau poate avea înțelesuri diferite, semnificația acestuia în context se stabilește prin actul normativ ce le instituie, în cadrul dispozițiilor generale sau într-o anexă destinată lexicului respectiv, și devine obligatoriu pentru actele normative din aceeași materie.» În cadrul Legii nr. 95/2006, noțiunea de manager este prevăzută distinct, cu privire la conducerea serviciilor de ambulanță, conducerea spitalului public, care se realizează de un manager, acesta încheie un contract de management, în cuprinsul căruia sunt prevăzuți indicatorii de performanță a activității și atribuțiile managerului. În Legea nr. 95/2006 nu este prevăzută noțiunea de administrator. Aceasta este prevăzută de Legea nr. 31/1990, cu privire la societăți, act normativ în care nu este prevăzut termenul de manager. Legea nr. 161/2003 prevede atât noțiunea de manager, cât și cea de administrator, în mod distinct. Astfel, dispozițiile art. 82, 84, 85, 87, 88, 90 reglementează incompatibilitățile calității de deputat și senator, funcției de membru al Guvernului, funcției de prefect și subprefect, funcției de primar și viceprimar, funcției de consilier local sau consilier județean, atât cu funcția de manager, cât și cu cea de administrator. Rezultă că, în situația în care legiuitorul a urmărit să instituie o incompatibilitate atât cu funcția de manager, cât și cu cea de administrator, a folosit în mod expres ambele noțiuni. Legea nr. 95/2006, adoptată ulterior, se referă, în dispozițiile art. 178 alin. (1) lit. c) [respectiv art. 180 alin. (1) lit. b) în forma în vigoare până la data republicării legii] la exercitarea oricărei activități sau oricărei alte funcții de manager nu și la aceea de administrator. Față de aceste împrejurări, nu rezultă că intenția legiuitorului a fost aceea de a include în noțiunea de manager și pe cea de administrator. În situația în care ar fi urmărit să instituie o incompatibilitate atât cu funcția de manager, cât și cu cea de administrator, ar fi utilizat ambele noțiuni, astfel cum a procedat în Legea nr. 161/2003. În condițiile în care în materia incompatibilităților legea nu poate fi interpretată extensiv, iar potrivit prevederilor art. 37 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, în limbajul normativ, aceleași noțiuni se exprimă numai prin aceiași termeni, noțiunea de manager nu poate fi interpretată în sensul că se referă la atribuția de conducere și include, astfel, și noțiunea de administrator. Dacă s-ar accepta interpretarea intimatei, norma juridică ar deveni imprevizibilă întrucât s-ar institui o incompatibilitate între funcția de manager al unei unități spitalicești și funcții care nu sunt numite ca atare în nicio normă legală și în niciun act, dar care ar putea fi asimilate funcției de manager în raport de anumite trăsături netransparente, care nu sunt aduse la cunoștința publicului, punând destinatarul normei în imposibilitatea de a prevedea consecințele faptelor sale și de a-și adapta în mod conștient conduita.”

De asemenea, în cuprinsul Deciziei nr. 436 din 29 ianuarie 2020 se arată că: ” Din această perspectivă, Înalta Curte consideră a fi fondate criticile de nelegalitate formulate de reclamant cu privire la lipsa unei identități conceptuale și atribuționale între noțiunile de «administrator» și «manager», întrucât, în opinia Înaltei Curți, nu orice activitate de conducere și administrare din sectorul privat se subsumează unei activități sau funcții de manager. Pornind de la normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, prevăzute de Legea nr. 24/2000, se constată că dispozițiile art. 37 alin. (1) și (2) din acest act normativ stabilesc următoarele: «(1) În limbajul normativ aceleași noțiuni se exprimă numai prin aceiași termeni. (2) Dacă o noțiune sau un termen nu este consacrat sau poate avea înțelesuri diferite, semnificația acestuia în context se stabilește prin actul normativ ce le instituie, în cadrul dispozițiilor generale sau într-o anexă destinată lexicului respectiv, și devine obligatoriu pentru actele normative din aceeași materie.» Rezultă, așadar, că o noțiune nu poate avea înțelesuri diferite de la o frază la alta sau de la un articol la altul al aceluiași act normativ, ci trebuie înțeleasă, atunci când este definită de lege, în sensul acelei definiții, iar în cazul în care legea nu conține vreo definiție, atunci înțelesul noțiunii trebuie să fie același, oriunde ar fi cuprinsă această noțiune în cadrul respectivei legi. În materia incompatibilităților, normele legale sunt de strictă interpretare, reținându-se că Legea nr. 95/2006, care stabilește expres incompatibilitățile pentru funcția de șef de secție, operează cu noțiunea de «manager», dispunând prin dispozițiile art. 178 alin. (1) lit. b), raportat la art. 185 alin. (15) din acest act normativ, că funcția de șef de secție este incompatibilă cu exercitarea oricărei activități sau oricărei alte funcții de manager. Pe de altă parte, Legea nr. 31/1990 privind societățile nu folosește termenul de «manager» pentru a desemna persoana responsabilă cu conducerea societății comerciale. Potrivit legislației naționale, societățile comerciale și celelalte entități private sunt conduse de administratori sau directori, în funcție de sistemul de conducere ales de către aceste entități. (…) Mai mult, Legea nr. 161/2003 menționează distinct funcția de manager de cea de administrator, ceea ce denotă faptul că, atunci când legiuitorul a urmărit să excludă posibilitatea unei persoane cu funcție publică de a ocupa vreo calitate într-o entitate privată, a folosit în mod expres terminologia folosită de Legea nr. 31/1990, respectiv, administrator, director, cenzor etc. În cazul de față, dacă legiuitorul ar fi intenționat să excludă posibilitatea unui șef de secție medicală de a deține simultan funcția de administrator al unei societăți comerciale, ar fi utilizat termenul de administrator, potrivit terminologiei Legii nr. 31/1990, iar nu pe cel de manager.”

În sensul acestei orientări jurisprudențiale au fost atașate sesizării următoarele decizii pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție – Secția de contencios administrativ și fiscal: nr. 3.996 din 12 decembrie 2017, nr. 2.426 din 26 iunie 2017, nr. 1.744 din 11 mai 2017, nr. 1.171 din 23 martie 2017, nr. 71 din 18 ianuarie 2018, nr. 3.561 din 25 octombrie 2018, nr. 3.935 din 15 noiembrie 2018, nr. 4.220 din 28 noiembrie 2018, nr. 2.704 din 21 iunie 2018, nr. 1.799 din 3 aprilie 2019, nr. 737 din 14 februarie 2019, nr. 436 din 29 ianuarie 2020, nr. 465 din 28 ianuarie 2021. V. Opinia titularului sesizării – Colegiul de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție

Colegiul de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție a apreciat că întrucât potrivit dispozițiilor art. 515 din Codul de procedură civilă recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecății au fost soluționate în mod diferit prin hotărâri judecătorești definitive, iar chestiunea disputată este o problemă de drept veritabilă, în raport cu soluțiile și considerentele hotărârilor definitive sus-evocate există practică judiciară neunitară, astfel că recursul în interesul legii este admisibil. VI. Opinia procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție

Analizând orientările jurisprudențiale identificate în practica instanțelor, procurorul general a apreciat că prima orientare jurisprudențială este în spiritul și litera legii.

Preliminar, a propus reformularea problemei de drept, apreciind că practica neunitară a apărut în legătură cu situația de incompatibilitate cu funcția de administrator al unei societăți cu răspundere limitată.

Procedând la interpretarea gramaticală, sistematică și teleologică a normei legale, procurorul general a apreciat că dispozițiile art. 178 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 95/2006 se aplică atât managerului de spital public, cât și directorului medical, directorului financiar-contabil, șefilor de secții, șefilor de laborator și șefilor de serviciu medical din cadrul spitalelor publice și vizează incompatibilitatea cu funcția de administrator al unei societăți cu răspundere limitată.

Astfel, recurgând la interpretarea gramaticală a normei, a apreciat că, în lipsa unei definiții exprese sau a trimiterii la o normă interpretativă, înțelesul noțiunii de „manager” se deslușește prin raportare la sensul comun, din cuprinsul explicațiilor cuprinse în D.E.X., esențială pentru definirea funcției de „manager” fiind exercitarea prerogativelor de conducere a unei entități economice, prerogativă care se materializează prin îndeplinirea, integral sau parțial, a funcției de previziune și organizare a activității, de coordonare și antrenare a personalului subordonat și de control asupra obiectivelor propuse.

Că managerul de spital public este o persoană care exercită prerogativă de conducere rezultă inclusiv din dispozițiile art. 176 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, care prevăd că: „Spitalul public este condus de un manager, persoană fizică sau juridică.”

Administratorul unei societăți comerciale exercită, de asemenea, prerogativa de conducere a entității economice, efectuând toate operațiunile necesare desfășurării activității societății în baza mandatului dat de către asociații/acționarii acesteia.

În raport cu aceste dispoziții legale, procurorul general a apreciat că, prin ambele noțiuni, legiuitorul a definit persoana care desfășoară o activitate de organizare, conducere a activității și administrare a cheltuielilor financiare și patrimoniului, diferența rezultând din modul de organizare a entității juridice, în cazul societăților reglementate de Legea nr. 31/1990 fiind folosită o altă terminologie („administrator”, „director”).

În consecință, esențial pentru problema de față privitor la termenii „administrator” și, respectiv, „manager” este sensul comun pe care aceștia au ajuns să îl aibă: persoane care, având putere de decizie asupra activității, drepturilor, obligațiilor și intereselor unei persoane juridice, instituții sau organizații, conduc activitatea acesteia. Interpretarea în sensul că norma în cauză privește inclusiv administratorul unei societăți nu este extensivă, ci literală.

Dacă legiuitorul dorea să limiteze incompatibilitatea doar la o altă funcție de manager, denumită ca atare prin lege, modalitatea de exprimare în conținutul normei ar fi putut fi „o altă funcție de manager, denumită ca atare de lege”, și nu modalitatea de exprimare pe care a folosit-o în cuprinsul normei. Prin modul de formulare a normei, legiuitorul a dorit să cuprindă, printr-o exprimare concisă, dar cuprinzătoare, și alte funcții de conducere, nu numai din sistemul public, ci și din domeniul privat (administrator al unei societăți comerciale).

În acest sens sunt și considerentele Deciziei Curții Constituționale nr. 611 din 2 octombrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 175 din 5 martie 2019, al cărei obiect a fost examinarea excepției de neconstituționalitate și a normei ce face obiectul prezentei sesizări, autorii excepției fiind persoane care au exercitat concomitent funcția de șef de secție la un spital și pe cea de administrator la o societate.

În ceea ce privește interpretarea sistematică a normei, analizând reglementarea de ansamblu în care este cuprinsă aceasta, precum și istoricul legislativ al acestei norme, procurorul general observă că legiuitorul a fost constant în a menține esența acestui caz de incompatibilitate, incompatibilitatea cu oricare alte funcții, introducând, pe parcursul evoluției legislative, anumite excepții referitoare la funcții în domeniul medical în aceeași unitate sanitară ori în domeniul activităților didactice, de cercetare științifică și de creație literar-artistică, în forma actuală a legii, art. 178 alin. (1) lit. a) prevăzând „exercitarea oricăror altor funcții salarizate, nesalarizate sau/și indemnizate, cu excepția funcțiilor sau activităților în domeniul medical în aceeași unitate sanitară, a activităților didactice, de cercetare științifică și de creație literar-artistică, cu respectarea prevederilor lit. b) și alin. (6)”.

Cât despre interpretarea teleologică a normei – scopul instituirii cazului de incompatibilitate, procurorul general arată că, reglementând incompatibilitatea managerului de spital public, persoană fizică, în condițiile exercitării oricărei activități sau oricărei alte funcții de manager, inclusiv cele neremunerate, legiuitorul nu o limitează la cea de manager de spital public ori la cea de manager public, întrucât norma urmărește evitarea conflictelor de interese în care s-ar putea afla managerul de spital public ce ar exercita o altă funcție de conducere, fiind indiferent dacă activitatea de manager (conducere, administrare) se exercită într-o altă unitate spitalicească publică sau, dimpotrivă, în mediul privat, deci indiferent de forma de organizare a entității manageriate/conduse.

Împrejurarea că legiuitorul, prin diferite acte normative, a ales să dea diferite denumiri persoanelor cu atribuții de conducere din cadrul diferitelor persoane juridice, organizații sau instituții, pur și simplu pentru a distinge doar formal, din punctul de vedere al denumirii diferitelor funcții cu atribuții de conducere din cadrul diferitelor persoane juridice, instituții sau organizații, așa cum s-a arătat mai sus, nu constituie un argument valid de natură a combate opinia I.

Scopul instituirii prin lege a incompatibilității în cauză este nu acela de a institui interdicția deținerii de funcții cu denumire similară ori de a combate cumulul de funcții, ci acela de a proteja un anumit sector de activitate datorită contrarietății de interese ce poate apărea din cauza exercitării simultane a două funcții de conducere (ce pot avea, formal, sub aspectul calității persoanei ce exercită atribuțiile, diferite denumiri și care presupun putere de decizie cu influență asupra intereselor ce pot intra în conflict).

În consecință, prin raportare la situația ce face obiectul sesizării de recurs în interesul legii, a opinat că dispozițiile art. 178 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 95/2006 [respectiv art. 180 alin. (1) lit. b) din același act normativ, forma în vigoare până la data de 31 august 2015, și art. 178 alin. (1) lit. b) din același act normativ, forma în vigoare în perioada 31 august 2015-21 noiembrie 2016] se interpretează în sensul că acestea se referă și la funcția de administrator al unei societăți. VII. Jurisprudența Curții Constituționale

Curtea Constituțională s-a pronunțat, în repetate rânduri, asupra constituționalității dispozițiilor art. 178 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 95/2006, respingând excepțiile ridicate.

Astfel, prin Decizia nr. 386 din 5 iulie 2022, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.274 din 30 decembrie 2022, constatând constituționalitatea textelor analizate, Curtea a reținut că: ” 16. (…) art. 178 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 95/2006 nu aduce atingere art. 1 alin. (5) din Constituție deoarece exercitarea oricărei alte activități, cu excepția funcțiilor sau activităților în domeniul medical în aceeași unitate sanitară, a activităților didactice, de cercetare științifică și de creație literar-artistică, în paralel cu aceea de manager într-un spital creează o stare de incompatibilitate. Faptul că legiuitorul nu a enumerat toate categoriile de activități ce creează respectiva stare nu aduce atingere principiului constituțional invocat, deoarece orice normă juridică trebuie să aibă un anumit grad de abstractizare. Revine instanței, în procesul de interpretare și aplicare a legii, rolul de a identifica aceste cazuri. (…) 18. Curtea constată că în Legea nr. 95/2006 nu este definit termenul «manager». Într-o astfel de situație, definiția conceptului utilizat de legiuitor este cea uzuală, cuprinsă în Dicționarul explicativ al limbii române (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 110 din 28 februarie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 452 din 5 iunie 2019, paragraful 17, și Decizia nr. 263 din 23 aprilie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 562 din 9 iulie 2019, paragraful 19). În acest context, Curtea reține că revine autorităților, în procesul de interpretare și aplicare a legii, să determine dacă o persoană exercită sau nu această funcție. 19. În ceea ce privește referirea la determinarea sferei noțiunii «funcția de manager» prin raportare la prevederile Legii contractului de management nr. 66/1993, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 244 din 13 octombrie 1993, Curtea constată că acest act normativ se referă la funcția exercitată în cadrul societăților în care statul deține acțiuni aferente unei cote de cel puțin 50% din capitalul social, fără legătură cu sfera noțiunii de «manager» în sensul Legii nr. 95/2006 sau de «administrator» (calitate deținută de autoare) în sensul Legii societăților nr. 31/1990 (a se vedea, ad similis, Decizia nr. 272 din 22 aprilie 2021, paragrafele 13-16). 20. Referitor la încălcarea prin art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 a prevederilor art. 16 alin. (3), ale art. 41 și ale art. 53 din Constituție, Curtea reține că, prin Decizia nr. 562 din 12 iulie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 880 din 3 noiembrie 2016, paragraful 13, invocând jurisprudența sa în materie, a statuat, în esență, că prevederile art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 instituie sancțiunea decăderii persoanei eliberate sau destituite din funcție ca urmare a săvârșirii abaterii disciplinare prevăzute de lege sau față de care s-a constatat existența conflictului de interese ori starea de incompatibilitate din dreptul de a mai exercita o funcție sau o demnitate publică ce face obiectul prevederilor Legii nr. 176/2010, pentru o perioadă de 3 ani de la data eliberării, a destituirii din funcția ori demnitatea publică respectivă sau a încetării de drept a mandatului. Această interdicție de 3 ani privește funcțiile sau demnitățile publice prevăzute de Legea nr. 176/2010, cu excepția celor electorale. 21. De asemenea, prin Decizia nr. 420 din 21 iunie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 950 din 9 noiembrie 2018, paragraful 26, Curtea a reținut că prevederile de lege criticate dau expresie art. 16 alin. (3) din Constituție, potrivit căruia «Funcțiile și demnitățile publice, civile sau militare, pot fi ocupate, în condițiile legii […].» 22. Referitor la critica privind încălcarea dreptului la muncă, jurisdicția constituțională constată că prin textul de lege criticat legiuitorul limitează exercitarea acestuia deoarece are această prerogativă sub condiția respectării principiului proporționalității (a se vedea, ad similis, Decizia nr. 611 din 2 octombrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 175 din 5 martie 2019, paragraful 32). Astfel, conform principiului proporționalității, orice măsură luată trebuie să fie adecvată – capabilă în mod obiectiv să ducă la îndeplinirea scopului, necesară – indispensabilă pentru îndeplinirea scopului și proporțională – adică să respecte justul echilibru între interesele concrete, pentru a fi corespunzătoare scopului urmărit. În vederea realizării testului de proporționalitate, urmează să se stabilească scopul urmărit de legiuitor prin măsura criticată și dacă acesta este unul legitim, întrucât testul de proporționalitate se va putea raporta doar la un scop legitim (Decizia nr. 462 din 17 septembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 775 din 24 octombrie 2014, paragraful 30). Referitor la scopul urmărit de legiuitor prin textul de lege criticat, se reține că acesta este justificat de necesitatea exercitării funcției de manager de spital în condiții de integritate și transparență decizională, pentru realizarea atribuțiilor sale. Prevederile legale criticate sunt adecvate scopului urmărit, deoarece excluderea de la exercitarea altor activități constituie un mijloc apt să impună transparență și obiectivitate crescută, cu privire la exercitarea funcției de manager. Referitor la caracterul necesar al măsurii, Curtea reține că acesta este justificat, deoarece funcția de manager presupune exercitarea atribuțiilor referitoare la bugetul spitalului public. Curtea mai observă, de asemenea, că există un raport rezonabil de proporționalitate între cerințele de interes general, referitoare la exercitarea cu imparțialitate a funcției publice, și protecția dreptului fundamental la muncă al autorului. În concluzie, textul de lege criticat nu aduce atingere dreptului la muncă, ci doar îl limitează, cu privire la exercitarea altor activități decât funcția publică deținută, pe o perioadă determinată. 23. În ceea ce privește încălcarea art. 53 din Constituție, jurisprudența Curții Constituționale (spre exemplu, Decizia nr. 605 din 30 septembrie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.244 din 29 decembrie 2021, paragraful 40 și Decizia nr. 53 din 12 februarie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 155 din 22 martie 2013) a stabilit că invocarea prevederilor constituționale referitoare la restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți nu poate fi reținută dacă nu s-a constatat încălcarea vreunei prevederi constituționale care consacră drepturi sau libertăți fundamentale, astfel cum sunt prevăzute în capitolul II – Drepturile și libertățile fundamentale din titlul II – Drepturile, libertățile și îndatoririle fundamentale din Constituție.” VIII. Opinia judecătorilor-raportori

Judecătorii-raportori, constatând că sunt îndeplinite condițiile regularității învestirii, prin prisma dispozițiilor art. 514 și 515 din Codul de procedură civilă, au apreciat că există incompatibilitate între activitatea/funcția de manager de spital persoană fizică și cea de administrator al unei societăți dintre cele prevăzute de Legea nr. 31/1990, conform art. 178 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 95/2006.

Față de propunerea procurorului general de reformulare a problemei de drept ce face obiectul interpretării, judecătorii-raportori au arătat că în cuprinsul hotărârilor judecătorești anexate sesizării cu recurs în interesul legii, cu foarte mici excepții, nu există referiri la forma de societate, dovadă că acest aspect nu a fost relevant în pronunțarea soluțiilor. De aceea au apreciat că reformularea nu se impune. IX. Înalta Curte de Casație și Justiție Examinând sesizarea cu recurs în interesul legii, raportul întocmit de judecătorii-raportori, precum și dispozițiile legale ce se solicită a fi interpretate în mod unitar, reține următoarele: IX.1. Asupra admisibilității recursului în interesul legii

Potrivit art. 514 din Codul de procedură civilă: „Pentru a se asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii de către toate instanțele judecătorești, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, din oficiu sau la cererea ministrului justiției, Colegiul de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție, colegiile de conducere ale curților de apel, precum și Avocatul Poporului au îndatorirea să ceară Înaltei Curți de Casație și Justiție să se pronunțe asupra problemelor de drept care au fost soluționate diferit de instanțele judecătorești.”

Totodată, art. 515 din Codul de procedură civilă prevede: „Recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecății au fost soluționate în mod diferit prin hotărâri judecătorești definitive, care se anexează cererii.”

Aceste dispoziții legale stabilesc, așadar, mecanismul, scopul și condițiile de admisibilitate care trebuie îndeplinite cumulativ, respectiv: sesizarea să aibă ca obiect o problemă de drept, această problemă de drept să fi fost dezlegată diferit de instanțele judecătorești, dovada soluționării diferite să se facă prin hotărâri definitive, iar hotărârile judecătorești să fie anexate cererii.

Nu în ultimul rând, este necesar ca sesizarea să fie de natură să ducă la atingerea scopului recursului în interesul legii, respectiv unificarea jurisprudenței divergente, prin asigurarea interpretării și aplicării textelor de lege supuse examinării, sub forma unei dezlegări de principiu.

În cauză este îndeplinită cerința de ordin formal prevăzută de dispozițiile art. 515 din Codul de procedură civilă – dovada că problemele de drept care formează obiectul sesizării au fost soluționate în mod diferit prin hotărâri judecătorești definitive, având în vedere jurisprudența anexată sesizării și ilustrată prin hotărâri judecătorești definitive.

Sub aspectul obiectului recursului în interesul legii, acesta se circumscrie dispozițiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, întrucât privește o problemă de drept soluționată diferit de instanțele judecătorești, finalitatea recurgerii la această instituție juridică fiind asigurarea interpretării și aplicării unitare a legii, condiție care se reține a fi îndeplinită.

De asemenea, se constată că autorul sesizării, Colegiul de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție, se regăsește printre titularii dreptului de sesizare prevăzuți de art. 514 din Codul de procedură civilă. IX.2. Asupra fondului recursului în interesul legii

Sesizarea privește interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 178 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 95/2006 [respectiv art. 180 alin. (1) lit. b) din același act normativ, forma în vigoare până la data de 31 august 2015, data republicării legii].

Dispozițiile din Legea nr. 95/2006 interpretate diferit au următorul cuprins: Art. 185. – „(…) (15) Dispozițiile art. 178 alin. (1) lit. c), d), e) și g) referitoare la incompatibilități și ale art. 178 alin. (2) referitoare la conflictul de interese, sub sancțiunea rezilierii contractului de administrare și a plății de despăgubiri pentru daunele cauzate spitalului, în condițiile legii, se aplică și șefilor de secție, de laborator și de serviciu medical din spitalele publice.”

Problema de drept soluționată diferit privește, în esență, regimul incompatibilităților reglementat de dispozițiile art. 178 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 95/2006, fiind necesar a se stabili prin prezentul mecanism procedural de asigurare a interpretării și aplicării unitare a legii dacă funcția de manager de spital public persoană fizică/șef de secție din spital public este sau nu incompatibilă cu cea de administrator al unei societăți reglementate de Legea nr. 31/1990.

Pentru o facilă înțelegere trebuie precizat mai întâi că Legea nr. 95/2006 a fost inițial publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 372 din 28 aprilie 2006, incompatibilitatea analizată fiind prevăzută în art. 180 alin. (1) lit. b), cu următorul cuprins: ” (1) Funcția de manager persoană fizică este incompatibilă cu: (…) b) exercitarea oricărei activități sau oricărei alte funcții de manager, inclusiv cele neremunerate; (…).”

Legea a fost republicată în temeiul art. VI din Legea nr. 184/2015 pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 77/2011 privind stabilirea unor contribuții pentru finanțarea unor cheltuieli în domeniul sănătății, precum și pentru modificarea și completarea Legii nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 490 din 3 iulie 2015, dându-se textelor o nouă numerotare.

Art. 180 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006 a devenit astfel art. 178 alin. (1) lit. c), având exact același conținut.

Ulterior, prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 79/2016, dispozițiile art. 178 din legea menționată au fost modificate și completate, fiind reglementat un nou caz de incompatibilitate prin art. 178 alin. (1) lit. g), conform căruia funcția de manager persoană fizică este incompatibilă cu „exercitarea funcției de membru în organele de conducere, administrare și control în societățile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare”.

Divergența de interpretare pornește, în primul rând, de la stabilirea sensului juridic al celor două noțiuni (cea de „manager” și cea de „administrator”).

Pentru a putea lămuri dacă noțiunile de „manager” și „administrator” al unei societăți sunt sau nu diferite, este necesară, mai întâi, raportarea la conținutul acestor noțiuni, la atribuțiile îndeplinite în exercitarea lor.

În acest sens nu se poate porni de la aplicarea principiului legislativ al unității terminologice, astfel cum este reglementat de dispozițiile art. 37 din Legea nr. 24/2000, potrivit cărora „în limbajul normativ aceleași noțiuni se exprimă numai prin aceiași termeni”, cât timp Legea nr. 95/2006 nu definește termenul „manager” și nici „administrator”.

În schimb, astfel cum a arătat Curtea Constituțională în considerentele Deciziei nr. 272 din 22 aprilie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 22 din 7 ianuarie 2022 (paragraful 16), făcând trimitere la Decizia nr. 110 din 28 februarie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 452 din 5 iunie 2019 (paragraful 17) și la Decizia nr. 263 din 23 aprilie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 562 din 9 iulie 2019 (paragraful 19), în Legea nr. 95/2006 nu este definit termenul „manager”, astfel că definiția conceptului utilizat de legiuitor este cea uzuală, cuprinsă în D.E.X.

Or, potrivit D.E.X., noțiunea de „manager” presupune activități de organizare, conducere, administrare a cheltuielilor financiare etc.

În același sens este de remarcat că, deși Legea nr. 95/2006 nu definește termenul „manager”, totuși prevede expres, la art. 182 (devenit art. 180 după republicare), care sunt atribuțiile acestuia, rezultând în mod clar că este vorba despre atribuții de organizare și administrare, similar definiției din D.E.X.

În continuare, privind noțiunea de „administrator” se constată că nici aceasta nu este definită în vreun act normativ, însă Legea nr. 31/1990 și Legea contabilității nr. 82/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 82/1991), reglementează atribuțiile administratorului unei societăți, acestea fiind: administrarea procedurilor juridice legate de realizarea obiectului de activitate al societății; stabilirea și verificarea programului de lucru; gestionarea bunurilor societății; administrarea operațiunilor legale de încadrare în muncă a angajaților; semnarea documentelor oficiale în numele firmei (spre exemplu, contracte); reprezentarea societății în diferite situații.

Din dispozițiile art. 70 alin. (1) din Legea nr. 31/1990 rezultă clar că administrarea societății nu este altceva decât o parte integrantă a noțiunii de management al societății.

Așa fiind, este evident că, deși activitățile de manager și administrator sunt codificate diferit prin clasificarea ocupațiilor, conținutul celor două noțiuni se referă la exercitarea, identic, a activităților de organizare, conducere și administrare, existând o identitate conceptuală și atribuțională între noțiunile de „administrator” și „manager”.

Privind câmpul de aplicare al celor două noțiuni (sistemul public sau privat), este de precizat că în analizarea termenului „manager” din Legea nr. 95/2006 nu trebuie făcută referire la prevederile Legii contractului de management nr. 66/1993, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 66/1993), întrucât „acest act normativ se referă la funcția exercitată în cadrul societăților în care statul deține acțiuni aferente unei cote de cel puțin 50% din capitalul social, fără legătură cu sfera noțiunii de «manager» în sensul Legii nr. 95/2006 sau de «administrator» (…) în sensul Legii societăților nr. 31/1990”, astfel cum a statuat Curtea Constituțională la paragraful 19 din De