ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 900/2023

Cererea de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Constanța, la data de 1 iulie 2019, reclamantul Spitalul Clinic Căi Ferate Constanța a solicitat în contradictoriu cu pârâții Municipiul Constanța, prin Primar, Consiliul Local Constanța, Statul Român, prin Ministerul Finanțelor Publice, și Ministerul Transporturilor, să se dispună: - în principal, obligarea pârâților Municipiul Constanța și Consiliul Local Constanța să lase reclamantului, în deplină administrare și posesie, terenul în suprafață de 9.894,27 mp, din care suprafață construită 542 mp, situat în Constanța, Bulevardul 1 Mai nr. 5-7; - pe calea excepției de nelegalitate prevăzute de art. 4 din Legea nr. 554/2004 republicată și modificată, să se constate nelegalitatea totală sau parțială, cu privire la terenul revendicat, a următoarelor hotărâri de consiliu local: H.C.L. Constanța nr. 411/26.11.2001 privind trecerea în domeniul privat al Municipiului Constanța a terenurilor, care nu sunt deținute cu titlu valabil de către persoane fizice și persoane juridice; H.C.L. Constanța nr. 135/17.04.2003 privind terenul în suprafață de 6.092,27 mp; H.C.L. Constanța nr. 319/30.07.2003 privind terenul în suprafață de 3.802 mp; H.C.L. Constanța nr. 321/30.07.2003 pentru darea în folosință gratuită a terenului în suprafață de 9.894,27 mp către Spitalul CF Constanța; H.C.L. Constanța nr. 109/28.02.2005 privind centralizarea inventarului bunurilor care aparțin domeniului privat al municipiului Constanța; H.C.L. Constanța nr. 203/2009 privind retragerea dreptului de folosință de la Spitalul CF Constanța, pentru suprafața de teren de 6.092,27 mp, precum și obligarea părților la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul proces. Pârâții Municipiul Constanța, prin Primar, și Consiliul Local Constanța au invocat, prin întâmpinare, excepția lipsei calității procesuale active a reclamantului cu privire la capătul principal de cerere, excepția inadmisibilității capetelor de cerere privind constatarea nelegalității totale sau parțiale a hotărârilor Consiliului Local nr. 41/2001, nr. 135/2003, nr. 319/2003 și nr. 109/2005, excepția lipsei de interes a capetelor de cerere privind constatarea nelegalității totale sau parțiale a hotărârilor Consiliului Local nr. 321/2001, nr. 203/2009.

Hotărârea Tribunalului Constanța Prin sentința civilă nr. 2556 din data de 19 octombrie 2020 a fost admisă excepția inadmisibilității invocării excepției de nelegalitate a Hotărârilor Consiliului Local al Municipiului Constanța nr. 420/26.11.2001, nr. 135/17.04.2003, nr. 319/30.07.2003, nr. 321/30.07.2003, nr. 109/28.02.2005 și nr. 203/2009. A fost respinsă excepția de nelegalitate a Hotărârilor Consiliului Local nr. 420/26.11.2001, nr. 135/17.04.2003, nr. 319/30.07.2003, nr. 321/30.07.2003, nr. 109/28.02.2005 și nr. 203/2009, ca inadmisibilă. A fost respinsă excepția lipsei calității procesuale active, ca neîntemeiată. A fost respinsă cererea de chemare în judecată formulată de reclamant, ca neîntemeiată, Spitalul Clinic Căi Ferate Constanța fiind obligat la plata către pârâții Consiliul Local Constanța și Municipiul Constanța, prin Primar, a sumei de 1.190 RON cu titlu de cheltuieli de judecată.

Hotărârile Curții de Apel Constanța Prin decizia nr. 145/C din 20 octombrie 2021, Curtea de Apel Constanța a admis apelul principal declarat de reclamantul Spitalul Clinic Căi Ferate Constanța și apelul incident al intimatului Statul român prin MFP, precum și apelul incident formulat de intimații pârâți Municipiul Constanța și Consiliul Local Constanța. A anulat sentința atacată și a reținut cauza spre rejudecare pe fond. Prin decizia nr. 171/C din data de 21 iunie 2022, Curtea de Apel Constanța a respins, ca nefondate, excepțiile vizând lipsa calității procesuale active a reclamantului în ceea ce privește capătul principal de cerere, inadmisibilitatea și lipsa de interes în invocarea excepției de nelegalitate a hotărârilor de consiliu local. A admis, în parte, cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul Spitalul Clinic Căi Ferate Constanța, în contradictoriu cu pârâții Statul Român, prin Ministerul Finanțelor, reprezentat de Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Constanța, Municipiul Constanța, prin Primar, și Consiliul Local Constanța și Ministerul Transporturilor și Infrastructurii, astfel cum a fost precizată. Au fost obligați pârâții Municipiul Constanța, prin Primar, și Consiliul Local Constanța să lase reclamantului, în deplină administrare și posesie, terenul de 5975 mp situat în municipiul Constanța, compus din suprafața de 3802,00 mp identificată prin punctele de contur x pe planul de situație anexă la raportul de expertiză topografică întocmit de expert A. pentru termenul din 09.03.2020 la Tribunalul Constanța, precum și din suprafața de 2173,00 mp, identificată de către același expert ca diferență dintre suprafața de 6.092 mp menționată în același plan de situație prin punctele de contur x și suprafețele identificate pe planul de situație al suplimentului la raportul de expertiză depus la termenul din 06.04.2022 la Curtea de Apel Constanța, prin punctele de contur x (704 mp, nr. cad. x), x (703 mp, nr. cad. x), x (99 mp, x), x (1130 mp, nr. cad. x), x (640 mp, nr. cad. x) și x (643 mp, nr. cad. x). A fost admisă excepția de nelegalitate a Hotărârilor Consiliului Local Constanța nr. 319/30.07.2003, nr. 321/30.07.2003, nr. 135/17.04.2003, nr. 109/28.02.2005 și nr. 203/26.03.2009, în partea privitoare la terenul de 3802,00 mp și respectiv la terenul de 6092,00 mp, din Constanța, B-dul 1 Mai nr. 5-7. A fost respinsă excepția de nelegalitate privind Hotărârea nr. 420/26.11.2001 a Consiliului Local al municipiului Constanța. Au fost obligați pârâții Municipiul Constanța și Consiliul Local Constanța la plata către reclamant a sumei de 1860 RON reprezentând cheltuieli de judecată (fond și apel) reprezentând onorariu expert.

Calea de atac formulată în cauză Pârâții Municipiul Constanța, prin Primar și Consiliul Local Constanța au formulat recurs, prin care au solicitat casarea deciziei civile nr. 171/2022, rejudecarea cauzei în sensul admiterii excepției inadmisibilității invocării excepției de nelegalitate, admiterii excepției lipsei calității procesuale active a reclamantei, raportat la capătul de cerere principal, admiterii excepției lipsei de interes a capetelor de cerere privind constatarea nelegalității totale sau parțiale, cu privire la terenul revendicat, a HCL nr. 321/2003 pentru darea în folosință gratuită a terenului în suprafață de 9.894,27 metri pătrați către Spitalul CFR Constanța, HCL nr. 203/2009 privind retragerea dreptului de folosință de la Spitalul CFR Constanța, pentru suprafața de teren de 6.092 metri pătrați, admiterii excepției inadmisibilității capetelor de cerere privind constatarea nelegalității totale sau parțiale cu privire la terenul revendicat a HCL nr. 420 din 26 noiembrie 2001 privind trecerea în domeniul privat al Municipiului Constanța a terenurilor, care nu sunt deținute cu titlu valabil de către persoane fizice și juridice, HCL nr. 135/2003 privind suprafața de 6092,27 mp, HCL nr. 319/2003 privind terenul în suprafață de 3802 mp, HCL nr. 109/2005 privind centralizarea bunurilor care aparțin domeniului privat al Municipiului Constanța, respingerii cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată. Recurenții realizează un istoric al litigiului, iar în ceea ce privește motivele de recurs formulate, le structurează pe probleme de drept, apreciind că ele se circumscriu motivelor de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5), 6) și 8) din C. proc. civ. În primul rând, în ceea ce privește modalitatea de soluționare a excepției de nelegalitate a hotărârilor de consiliu local, supuse controlului judiciar, respectiv HCL nr. 420/2001, HCL nr. 135/2003, HCL nr. 319/2003, HCL nr. 109/2005, HCL nr. 321/2003, HCL nr. 203/2009, arată că decizia Curții de Apel Constanța este afectată de motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8) din C. proc. civ., întrucât a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. În acest sens, citează legislația aplicabilă, respectiv dispozițiile art. 2 și 4 din Legea nr. 554/2004, interpretările oferite de Curtea Constituțională în cadrul controlului de constituționalitate a acestor norme juridice și detaliază doctrina pe care o apreciază ca fiind relevantă, pentru a evidenția faptul că doar actele administrative individuale pot face obiect al unei excepții de nelegalitate. În opinia lor, hotărârile Consiliului Local Constanța, supuse controlului judiciar, în cadrul acestei proceduri, au fost emise în vederea reglementării aspectelor cu caracter general, fiind opozabile erga omnes. Aceste acte stabilesc și situația juridică a terenurilor în raport de care reclamanta solicită a se dispune revendicarea, însă, o astfel de împrejurare nu conduce la transformarea hotărârilor contestate din acte administrative cu caracter normativ, în acte administrative individuale, pentru a putea forma obiect al excepției de nelegalitate. Solicită să se rețină că, spre deosebire de actul administrativ cu caracter individual, actul administrativ normativ cuprinde reglementări formulate abstract, cu caracter obligatoriu pentru un număr nedeterminat de subiecte de drept sau situații, care se încadrează în ipoteza normei, pe care o instituie, determinate fiind numai criteriile pentru stabilirea sferei destinatarilor, iar nu fiecare beneficiar în parte. În speță, instanța a reținut caracterul individual al hotărârilor de consiliu local, doar din perspectiva subiectului de drept căruia i se adresează, respectiv reclamantei. Însă, ele se adresează tuturor celor interesați de situația juridică a terenului. Fiind acte administrative normative, nu pot face obiect al excepției de nelegalitate, un astfel de demers fiind inadmisibil. În al doilea rând, în ceea ce privește soluția de respingere a excepției lipsei de interes în invocarea excepției de nelegalitate a HCL nr. 321/2003 și HCL nr. 203/2009, recurenții arată că decizia recurată nu cuprinde o argumentație corespunzătoare, fiind incident motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6) din C. proc. civ. Recurenții prezintă instituția interesului, ca cerință a acțiunii civile, respectiv definiția și condițiile acestuia, așa cum rezultă din legislație și doctrină. Arată că, în speță, nu este îndeplinită condiția interesului, întrucât nu se configurează folosul practic, pe care îl poate obține reclamanta ca efect al obținerii unei hotărâri de admitere a excepției de nelegalitate a celor două hotărâri de consiliu local. Concret, prin H.C.L. nr. 321/2003 s-a dat Spitalului CFR Constanța, în folosință gratuită, terenul în suprafață de 9894,27 mp. Această hotărâre a rămas fără efecte prin adoptarea H.C.L. nr. 203/2009 privind retragerea dreptului de folosință, pentru suprafața de teren de 6092,27 mp, de la Spitalul C.F.R. Constanța. De aceea, cererea de anulare nu se justifică, cererea de chemare în judecată fiind raportată la pretinsul drept de administrare, iar nu la interesul recunoașterii dreptului de folosință. În al treilea rând, recurenții arată că, în ipoteza respingerii excepției inadmisibilității și menținerii argumentelor pe fond referitoare la excepția de nelegalitate, instanța extinde nelegalitatea H.C.L. nr. 135/2003 asupra întregii suprafețe de 6092,27 mp, deși soluția de admitere a acțiunii se raportează doar asupra suprafeței de 2173,00 mp, așa cum a fost identificată de către expert. Apreciază că, din acest punct de vedere, decizia recurată este afectată de motivul de casare prevăzut C. proc. civ.. Aceasta deoarece, potrivit dispozițiilor art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, dacă instanța constată nelegalitatea actului individual, va soluționa cauza fără să țină seama de el. Or, în speță, excepția nu poate fi analizată decât prin raportare la suprafața de 2173,00 mp. În al patrulea rând, în ceea ce privește soluția de respingere a excepției de inadmisibilitate a invocării excepției de nelegalitate a H.C.L. nr. 420/2001, H.C.L. nr. 135/2003, H.C.L. nr. 319/2003, H.C.L. nr. 109/2005, recurenții arată că, sub acest aspect, decizia este afectată de motivele de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6) și 8) din C. proc. civ. În opinia lor, dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 nu se aplică tuturor actelor administrative emise anterior intrării sale în vigoare. Nu se poate repune în discuție, în mod repetat și fără limită în timp, legalitatea oricărui act administrativ, indiferent de data emiterii acestuia. O soluție contrară încalcă principiile și drepturile fundamentale, contravin practicii CEDO și a Curții de Justiție de la Luxemburg. În acest sens, invocă și detaliază jurisprudența Curții Constituționale, Curții Europene a Drepturilor Omului și Curții de Justiție de la Luxemburg, care ar avea aplicabilitate și în speța dedusă judecății. Apreciază că se impune înlăturarea aplicării în cauză a dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 cu privire la actele administrative emise anterior acestei legi. Referitor la excepția de nelegalitate a HCL nr. 109/2005, arată că acest act normativ nu stabilește o situație juridică nouă pentru bunurile ce au făcut obiectul hotărârilor anterioare, fiind o centralizare a patrimoniului UAT Constanța, nu reprezintă un act nou. Ca o consecință a înlăturării dispozițiilor legale menționate, se impune respingerea excepției de nelegalitate invocată de reclamanți, ca inadmisibilă. În al cincilea rând, raportat la soluția de respingere a excepției lipsei calității procesuale active, recurenții apreciază că decizia este afectată de motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8) din C. proc. civ. În acest sens, arată că, ceea ce se impunea a fi dovedit de reclamant, pentru justificarea calității procesuale active, este dovedirea calității de titular al dreptului de administrare asupra terenului în suprafață de 9894, 27 mp. Pentru justificarea acestei susțineri, recurenții se raportează la succesiunea în timp a legilor, atât înainte cât și ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 15/1990 și drepturile reale, pe care le-au reglementat. Învederează că se reține, ca fundament juridic, Ordinul nr. 5016/1990 al Ministerului Transportului, prin care s-ar fi dat în administrarea Regionalei de Căi Ferate Constanța un teren de 10.000 mp. Însă, acest act nu respectă cerințele impuse de art. 1 lit. a) și art. 2 din Decretul nr. 409/1955. Mai mult, din succesiunea de acte normative, rezultă că nu există niciun document emis după adoptarea H.G. nr. 570/1991 emis de către Ministerul Transporturilor privind transmiterea dreptului de administrare, Protocolul nr. 2209/2001 nefăcând dovada transmiterii dreptului de administrare întrucât a fost încheiat între Regionala CFR Constanța și Spitalul Universitar Constanța. Darea în administrare se realizează prin hotărâre de guvern sau de consiliu județean/local iar reclamanta nu face dovada existenței vreunui astfel de act. Așa se justifică și încheierea protocolului cu recurentele. În al șaselea rând, recurenții apreciază că, referitor la fondul cauzei, hotărârea este afectată de motivele de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6) și 8) din C. proc. civ. În acest sens, arată că instanța a apreciat, în mod greșit, că se impune, cu titlu preliminar, compararea titlului de proprietate al statului cu cel al UAT Constanța. Verificarea ar trebui să vizeze dreptul de administrare, iar reclamantul nu face dovada că ar deține un astfel de drept, nu deține niciun titlu constitutiv sau translativ. De aceea, este valabilă întreaga argumentație în sensul că lipsește calitatea procesuală activă a reclamantului. Arată că instanța a reținut că analiza dreptului de proprietate a statului prevalează, în contextul admiterii excepției de nelegalitate a actelor de inventariere în patrimoniul U.A.T. Constanța, și că, din documentația depusă de reclamantul Spitalul Clinic Căi Ferate Constanța, reiese că statul a asigurat terenului, anterior anului 1990, regimul juridic al domeniului public, fiind dat în administrarea Regionalei CF Constanța. Or, în opinia recurenților, instanța a omis să analizeze dreptul de proprietate al statului. După o prezentare a legislației specifice, aceștia arată că, după criteriul de delimitare referitor la interes, terenul în litigiu ar fi în patrimoniul UAT Constanța, iar nu al Statului Român. Mai mult, în opinia lor, ar fi pe deplin aplicabile prevederile Legii nr. 213/1998 atât în ceea ce privește bunurile, care fac parte din domeniul public al statului, cât și în ceea ce privește obligativitatea întocmirii inventarului acestor bunuri. Aceasta deși, în opinia instanței, H.G. nr. 1705/2006 ar reprezenta primul act administrativ, care ar atesta că terenul în litigiu s-ar afla în domeniul public. Recurenții arată că, în cadrul operațiunii de comparare a titlurilor, instanța omite că terenul revendicat de reclamantă nu a aparținut niciodată domeniului public al statului, nefiind intabulat în cartea funciară ca proprietate publică, în consecință, niciun drept al reclamantei nu este opozabil autorității locale. Pornind de la dispozițiile Legii nr. 7/1996, pe care le citează, recurenții arată că nu s-a realizat intabularea în cartea funciară, întrucât nu există nici titlu și nici inventarul centralizat. Nu există niciun înscris emis de conducătorul instituției, care să confirme identitatea dintre imobilul din documentația cadastrală și cel evidențiat în inventarul centralizat, nu există nici documentație cadastrală. De altfel, în opinia sa, doar hotărârea de guvern de inventariere a domeniului public nici nu ar fi suficientă. Prin urmare, operațiunea de comparare a titlurilor s-a făcut cu nerespectarea dispozițiilor legale, instanța dând prevalență titlului statului doar ca efect a admiterii excepției de nelegalitate și nu ca urmare a analizei acestuia, analiză ce se impunea, în raport de obiectul cererii de chemare în judecată. Față de considerentele expuse, recurenții solicită admiterea recursului formulat.

Apărări formulate În termen procedural, Ministerul Transporturilor și Infrastructurii a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat. De asemenea, Spitalul Clinic Căi Ferate Constanța, a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat. II. Soluția și considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție asupra recursului Examinând decizia recurată, din perspectiva criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte reține următoarele. Cu privire la motivele de recurs invocate de către recurenți, se constată că, deși au fost indicate motivele prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5), 6) și 8) din C. proc. civ., în realitate, criticile din cuprinsul memoriului de recurs se subsumează numai motivelor prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6) și 8) din C. proc. civ. Referitor la motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6) din C. proc. civ., constând în lipsa considerentelor instanței de apel în soluționarea excepției lipsei de interes în invocarea excepției de nelegalitate, Înalta Curte reține următoarele: Orice hotărâre judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt și de drept care au format convingerea instanței, precum și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților. În cuprinsul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6) din C. proc. civ. sunt menționate trei ipoteze care conduc la casarea unei hotărâri și anume: a) hotărârea atacată nu cuprinde motivele pe care se sprijină, în sensul că acestea lipsesc cu desăvârșire sau există o motivare, dar ea este insuficientă, nu răspunde tuturor cererilor sau, după caz, criticilor aduse hotărârii de primă instanță; b) motivele hotărârii recurate sunt contradictorii. Contradicția poate fi constatată în cuprinsul considerentelor sau prin analiza acestora în raport cu dispozitivul, fiind posibilă ipoteza în care ele nu susțin dispozitivul, ci, din contră, îl contrazic; c) hotărârea cuprinde motive străine de natura pricinii, ceea ce echivalează practic cu o nemotivare. Dacă pentru invocarea nemotivării hotărârii supuse căii de atac, în principiu, este suficientă trimiterea la dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., pentru celelalte două variante normative - motivarea contradictorie ori motivarea pe baza unor motive străine de natura pricinii - recurentul este ținut să indice instanței de recurs și să dezvolte atare ipoteză de casare prin critici concrete, din care să reiasă cu claritate caracterul contradictoriu al unor considerente în drept (având în vedere că instanța de recurs exercită exclusiv un control judiciar de legalitate) sau să indice acele considerente străine de natura pricinii. În cauza de față, recurenții invocă lipsa considerentele instanței de apel cu privire la modalitatea de soluționare a excepției lipsei de interes în invocarea excepției de nelegalitate. Înalta Curte constată că prin decizia civilă nr. 171/C din data de 21 iunie 2022, Curtea de Apel Constanța a respins, ca nefondate, excepțiile vizând lipsa calității procesuale active a reclamantului în ceea ce privește capătul principal de cerere, inadmisibilitatea și lipsa de interes în invocarea excepției de nelegalitate a hotărârilor de consiliu local. La soluționarea excepțiilor, Curtea de Apel Constanța a avut în vedere faptul că "reclamantul Spitalul Clinic Căi Ferate Constanța se legitimează așadar sub aspectul dreptului și interesului acțiunii sale, câtă vreme a acționat în conformitate cu dispozițiile art. 865 alin. (1) și (2) C. civ., în considerarea calității sale de titular al dreptului de administrare a bunului din domeniul public al statului, ca drept real corespunzător proprietății publice (art. 868 alin. (1) C. civ.). Titularul dreptului de administrare se poate adresa justiției, cu informarea titularului dreptului de proprietate publică și introducerea sa în proces, atunci când se încalcă principiul inalienabilității dreptului - solicitând instanței de judecată să clarifice natura drepturilor disputate. Această entitate are dreptul de a invoca excepția de nelegalitate în ceea ce privește actele administrative emise de autoritatea locală în legătură cu respectivul imobil și să solicite restabilirea situației de fapt, în acord cu regimul juridic. Dreptul și interesul în contestarea respectivelor hotărâri ale consiliului local nu pot fi negate ca urmare a necontestării în contencios administrativ a respectivelor acte, care acordă sau restrâng nelegal dreptul de administrare. Câtă vreme înscrisurile prezentate relevă intrarea imobilului - teren și construcție în domeniul public al statului conform reglementărilor legale existente la 01.01.1990, reclamantul se legitimează procesual activ în demersul referitor la apărarea dreptului de proprietate publică". Înalta Curte învederează că garanțiile implicite ale art. 6 alin. (1) din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale includ obligația de a motiva hotărârile judecătorești (H. împotriva Belgiei, pct. 53). O decizie motivată permite părților să demonstreze că a fost audiată în mod real cauza lor. Instanță internă dispune de o anumită marjă de apreciere în alegerea argumentelor și admiterea probelor, însă aceasta trebuie să-și justifice activitățile, precizând motivarea deciziilor sale (Suominen împotriva Finlandei, pct. 36; Carmel Saliba împotriva Maltei, pct. 79). Deși art. 6 alin. (1) din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale obligă instanțele să își motiveze deciziile, acest fapt nu poate fi înțeles ca impunând un răspuns detaliat pentru fiecare argument [Van de Hurk împotriva Țărilor de Jos, pct. 61; García Ruiz împotriva Spaniei (MC), pct. 26; Jahnke și Lenoble împotriva Franței (dec.); Perez împotriva Franței (MC), pct. 81]. Întinderea obligației privind motivarea poate varia în funcție de natura deciziei (Ruiz Torija împotriva Spaniei, pct. 29; Hiro Balani împotriva Spaniei, pct. 27) și trebuie analizată în lumina circumstanțelor speței: trebuie să se țină seama în special de diversitatea motivelor, pe care un justițiabil le poate ridica în instanță și de diferențele din statele contractante în materie de dispoziții legale, cutume, concepții doctrinare, prezentarea și redactarea hotărârilor și deciziilor (Ruiz Torija împotriva Spaniei, pct. 29; Hiro Balani împotriva Spaniei, pct. 27). Art. 6 alin. (1) din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale nu impune motivarea în detaliu a unei decizii prin care o instanță, bazându-se pe o dispoziție legală specifică [Burg și alții împotriva Franței (dec.); Gorou împotriva Greciei (nr. 2) (MC), pct. 41]. În plus, respingând un apel, instanța de apel poate, în principiu, să se limiteze la a-și însuși motivele hotărârii instanței de grad inferior [García Ruiz împotriva Spaniei (MC), pct. 26; a se vedea a contrario Tatichvili împotriva Rusiei, pct. 62]. Cu toate acestea, noțiunea de proces echitabil impune ca o instanță internă, care și-a motivat decizia pe scurt - fie prin însușirea motivelor furnizate de o instanță de grad inferior sau altfel - să fi examinat totuși, în mod real, chestiunile esențiale supuse atenției sale și să nu se fi mulțumit să confirme pur și simplu concluziile unei instanțe de grad inferior (Helle împotriva Finlandei, pct. 60). Această cerință este cu atât mai importantă atunci când o parte nu a putut să-și susțină oral cauza în cadrul procedurii interne (ibidem). Aplicând principiile Curții, se apreciază că hotărârea instanței de apel corespunde exigențelor Curții Europene a Drepturilor Omului, întrucât instanța de apel a explicitat raționamentul juridic avut în vedere la soluționarea excepțiilor invocate, concluzionând că titularul dreptului de administrare are un interes legitim și personal să invoce nelegalitatea unor acte administrative al autorităților publice locale, prin care se stabilește un regim juridic diferit cu privire la imobilul asupra căruia se exercită dreptul de administrare. Instanța de apel a arătat de o manieră clară și concisă silogismul juridic, care a condus-o la adoptarea soluției criticate, iar nemulțumirea recurenților cu privire la considerentele instanței de apel nu echivalează cu nemotivarea hotărârii. Pentru aceste motive, se constată că nu este fondat motivul de recurs prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6) din C. proc. civ. Înalta Curte constată că s-a invocat, prin cererea de recurs, și lipsa motivării cu privire la modalitatea de soluționare a inadmisibilității excepției de nelegalite și a lipsei calității procesuale active a reclamantului. Însă, în dezvoltarea argumentelor, recurenții au formulat critici concrete cu privire la aplicarea greșită de către instanța de apel a normelor juridice incidente în cauză (art. 2 și 4 din Legea nr. 554/2004, art. 4 din Legea nr. 213/1998, art. 4 și 18 din Legea nr. 18/1991 și art. 858 din C. civ.). Față de această împrejurare, se constată că, în realitate, criticile formulate se subsumează motivului de recurs prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8) din C. proc. civ., urmând a fi analizate din această perspectivă. Cu privire la motivul de recurs prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8) din C. proc. civ., Înalta Curte reține că acesta se referă la două situații: a) hotărârea recurată a fost dată cu încălcarea normelor de drept material. b) hotărârea atacată a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material. Sunt vizate situațiile, în care instanța evocă normele de drept substanțial incidente situației de fapt în cauză, dar le încalcă "în litera sau spiritul lor" ori le aplică greșit, consecință a unei interpretări eronate a legii. Criticile formulate prin motivele de recurs pot fi sistematizate în 2 categorii mari: a) Aplicarea greșită a dispozițiile art. 2 și 4 din Legea nr. 554/2004, în interpretarea jurisprudenței Curții Constituționale cu privire la modalitatea de soluționare a excepției de nelegalitate a hotărârilor de Consiliu Local, supuse controlului judiciar, respectiv HCL nr. 420/2001, HCL nr. 135/2003, HCL nr. 319/2003, HCL nr. 109/2005, HCL nr. 321/2003, HCL nr. 203/2009, din punctul de vedere al inadmisibilității și interesul invocării acesteia. b) Aplicarea eronată a dispozițiilor art. 1 și 2 din Decretul nr. 409/1995 și a dispozițiilor art. 3 din Legea nr. 213/1998 și ale art. 856 din C. civ. în soluționarea excepției lipsei calității procesuale active a intimatului reclamant și pe fondul soluționării acțiunii în revendicare. Cu privire la prima categorie de critici, Înalta Curte constată că se invocă caracterul de acte normative ael hotărârilor Consiliului Local contestate, împrejurare care determină imposibilitatea verificării legalității acestora, pe calea excepției de nelegalitate, în temeiul art. 2 și 4 din Legea nr. 554/2014. În cuprinsul dispozițiilor art. 4 alin. (1) din actul normativ indicat, se stipulează că "(1) Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu ori la cererea părții interesate", iar în alin. (4) se prevede că "(4) Actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al excepției de nelegalitate. Controlul judecătoresc al actelor administrative cu caracter normativ se exercită de către instanța de contencios administrativ în cadrul acțiunii în anulare, în condițiile prevăzute de prezenta lege". Distincția dintre actul administrativ cu caracter normativ și actul administrativ cu caracter individual este importantă din punct de vedere al adminisibilității invocării excepției de nelegalitate în cadrul unui litigiu pendinte. Deosebirea între actele administrative individuale și cele normative se realizează în funcție de întinderea efectelor juridice pe care le produc. Astfel, actele administrative normative conțin reglementări cu caracter general, impersonale, care produc efecte erga omnes, în timp ce actele individuale produc efecte, de regulă, față de o persoană, sau uneori față de mai multe persoane, nominalizate expres în conținutul acestor acte. Înalta Curte, prin jurisprudența sa constantă, a precizat că încadrarea unui act infralegislativ într-una dintre cele două categorii mai sus arătate nu se poate realiza prin "decuparea" unor dispoziții din acel act, afectând în acest mod caracterul unitar al acestuia, ci prin examinarea integrală a conținutului său, prin prisma trăsăturilor fiecăreia dintre cele două categorii de acte. Jurisprudența Înaltei Curți oferă suficiente argumente în sensul delimitării actelor administrative cu caracter individual de cele cu caracter normativ, sub aspectul obiectului reglementării lor și al regimului juridic. În timp ce primele pot privi unul sau mai mulți beneficiari individualizați, cu menționarea drepturilor specifice confirmate, actele administrative cu caracter normativ se diferențiază prin natura impersonală, generală a conținutului prevederilor sale, prin aplicabilitatea lor la un număr nedeterminat de indivizi și la o paletă vastă de raporturi juridice, care intră în aria de reglementare. Recurenții susțin, prin motivele de recurs că Hotărârile Consiliului Local nr. 420/2001, nr. 135/2003, nr. 319/2003, nr. 109/2005, nr. 321/2003, și nr. 203/2009 reprezintă acte administrative cu caracter normativ, iar controlul judecătoresc acestora se declanșează numai pe calea acțiunii directe de anulare întemeiate pe Legea nr. 554/2004, competența de soluționare aparținând secțiilor de contencios administrativ de la nivelul tribunalului, curții de apel sau instanței supreme. Datorită efectelor lor juridice normative, aceste categorii de acte beneficiază de un regim juridic diferit sub aspectul controlului de legalitate și nu pot fi atacate în prezenta cauză, prin invocarea excepției de nelegalitate. Înalta Curte va înlătura susținerile recurenților cu privire la caracterul normativ al hotărârilor Consiliului Local atacate, întrucât nu conțin reguli generale, de aplicabilitate repetată, iar destinatarii acestuia nu sunt un număr indeterminat de subiecți. În realitate, dispozițiile cuprinse în aceste acte nu au caracter general pentru a fi aplicabile tuturor, ci individualizează bunuri imobile asupra cărora se pretinde un regim juridic de drept comun și se adresează unor anumite subiecte de drept, respectiv persoanelor, titulare ale drepturilor de proprietate sau ale prerogativelor acestuia, asupra imobilelor menționate în cuprinsul hotărârilor Consiliului Local. Față de considerentele expuse, Înalta Curte constată că, în mod corect, instanța de apel a reținut că este admisibilă invocarea excepției de nelegalitate a hotărârilor Consiliului Local, fiind neîntemeiate criticile formulate de către recurenții cu privire la acest aspect. Cu privire la interesul în invocarea excepției de nelegalitate a Hotărârile Consiliului Local nr. 420/2001, nr. 135/2003, nr. 319/2003, nr. 109/2005, nr. 321/2003, și nr. 203/2009, se rețin următoarele: Potrivit art. 32 alin. (1) C. proc. civ.: "(1) Orice cerere poate fi formulată și susținută numai dacă autorul acesteia: a) are capacitate procesuală, în condițiile legii; b) are calitate procesuală; c) formulează o pretenție; d) justifică un interes." În ceea ce privește interesul, acesta este definit ca folosul practic urmărit de cel ce a pus în mișcare acțiunea civilă. Astfel, conform art. 33 C. proc. civ.: "Interesul trebuie să fie determinat, legitim, personal, născut și actual. Cu toate acestea, chiar dacă interesul nu este născut și actual, se poate formula o cerere cu scopul de a preveni încălcarea unui drept subiectiv amenințat sau pentru a preîntâmpina producerea unei pagube iminente și care nu s-ar putea repara." Prin interes se înțelege folosul practic, material sau moral, urmărit de cel care a formulat o cerere de chemare în judecată, o cererea reconvențională, o cerere de intervenție voluntară sau forțată, o cale de atac sau orice altă formă de exercitare a acțiunii civile. Condiția interesului trebuie să se verifice nu numai în legătură cu cererea de chemare în judecată, ci pe tot parcursul procesului, ori de câte ori se apelează la una sau alta dintre formele procedurale, care alcătuiesc conținutul acțiunii civile (cereri, excepții, exercitarea căilor de atac, executare silită etc.). Interesul de a promova cererea/de a invoca o excepție trebuie justificat de parte doar în persoana sa, el nefiind ținut a proba interesul celeilalte părți de a participa la judecată; tot astfel, nu i se va cere părții adverse să facă o asemenea dovadă. În consecință, această cerință se apreciază numai în raport cu partea care invocă excepția. Pentru a stabili dacă o parte are interes în exercitarea acțiunii civile/invocarea unei excepții, instanța trebuie să prefigureze folosul efectiv pe care aceasta l-ar obține în ipoteza admiterii formei procedurale exercitate. Interesul trebuie să fie determinat, legitim, personal, născut și actual. Interesul trebuie să fie determinat, adică folosul practic, material sau moral, ce poate fi realizat de parte, în eventualitatea admiterii formei procedurale exercitate, să fie unul concret, iar nu abstract, cerința fiind echivalentă cu cerința existenței interesului însuși. Interesul trebuie să fie legitim, adică conform cu regulile de conviețuire socială sau cu legea, deci să nu încalce prevederile legale. Interesul trebuie să fie personal, în sensul că folosul practic urmărit de titularul cererii trebuie să se răsfrângă asupra acestuia; cu alte cuvinte, această cerință exprimă ideea că, în principiu, nu este îngăduit unei persoane să apere interesul unei alte persoane și, pe cale de consecință, nici interesul colectiv. Interesul trebuie să fie născut și actual, iar nu eventual, adică să existe la momentul exercitării acțiunii civile/invocării excepției, în sensul că partea s-ar expune unui prejudiciu dacă ar rămâne în pasivitate și nu ar recurge în acel moment la acțiune. S-a statuat că se poate formula o cerere cu scopul de a preveni încălcarea unui drept subiectiv amenințat sau pentru a preîntâmpina producerea unei pagube iminente și care nu s-ar putea repara, chiar dacă interesul nu este născut și actual. În litigiul pendinte, Înalta Curte constată că intimatul-reclamant avea un interes direct, personal și legitim în invocarea acestei excepții, în condițiile în care prin actele administrative ale autorităților publice locale se consacra un regim juridic diferit referitor la imobilului asupra căruia se exercita dreptul său de administrare. Intimatul-reclamant are un interes practic în constatarea nelegalității hotărârilor Consiliul Local, având în vedere că este titularul unui drept subiectiv civil cu privire la unele imobile-terenuri. În acest sens, prin decizia nr. 36/07.11.2016 a I.C.C.J.- Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, s-a statuat că excepția de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter individual este un mijloc de apărare comun, după cum rezultă din însuși textul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificat prin Legea nr. 76/2012. Excepția de nelegalitate reprezintă o instituție juridică a cărei finalitate este aceea de a lipsi de efecte, exclusiv în cauza dedusă judecății, actul administrativ individual de care partea adversă s-ar putea prevala în cadrul litigiului pendinte - ceea ce o face compatibilă în anumite situații inclusiv cu etapa căii de atac a recursului. Excepția de nelegalitate nu are așadar ca efect anularea actului administrativ cu caracter individual; în măsura în care se constată nelegalitatea pe calea excepției, instanța în fața căreia a fost invocat acest mijloc de apărare soluționează litigiul fără a ține seama de efectele respectivului act. Acesta este motivul pentru care admiterea unei excepții de nelegalitate produce efecte doar între părțile litigiului, chiar dacă judecătorul este obligat să analizeze această apărare prin aceleași repere de legalitate vizând normele existente la momentul adoptării lui. Rolul acestui mecanism - astfel cum este prefigurat prin deciziile CCR - este acela de a nu da eficiență unei construcții juridice fundamentate pe un act administrativ pretins ilegal, cel interesat (și care afirmă că este lezat în dreptul său) fiind îndreptățit să solicite, în contradictoriu cu autoritatea emitentă, verificarea pe cale incidentală a legalității actului contestat. Se împiedică astfel posibilitatea opunerii, unui drept apreciat ca legal (exhibat de titularul excepției), un drept considerat ca ilegitim, decurgând dintr-un act administrativ. Prin invocarea excepției de nelegalitate, intimatul-reclamant, în calitate de titularul al dreptului de administrare se poate adresa justiției, cu informarea titularului dreptului de proprietate publică și introducerea sa în proces, atunci când se încalcă principiul inalienabilității dreptului - solicitând instanței de judecată să clarifice natura drepturilor disputate. Această entitate are dreptul de a invoca excepția de nelegalitate în ceea ce privește actele administrative emise de autoritatea locală în legătură cu respectivul imobil și să solicite restabilirea situației de fapt, în acord cu regimul juridic. Pentru aceste motive, va înlătura criticile formulate. Cu privire la susținerea că dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 nu se aplică tuturor actelor administrative emise anterior intrării sale în vigoare și că o soluție contrară încalcă principiile și drepturile fundamentale, contravin practicii CEDO și a Curții de Justiție de la Luxemburg, Înalta Curte o va înlătura având în vedere decizia în interesul legii nr. 9/2021, prin care s-a admis recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curții de Apel Constanța și, în consecință, s-a stabilit că în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, excepția de nelegalitate poate fi invocată și cu privire la actele administrative cu caracter individual adoptate sau emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004. În cuprinsul considerentele s-a statuat că "dispozițiile care reglementează excepția de nelegalitate nu au caracter retroactiv, întrucât, deși excepția de nelegalitate poate fi invocată și în ceea ce privește actele administrative emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, cauzele de nelegalitate se examinează prin raportare la dispozițiile legale care erau în vigoare la momentul emiterii actului administrativ a cărui nelegalitate s-a invocat. 56. Excepția de nelegalitate nu are ca efect anularea, ci înlăturarea din cauză a actului administrativ cu caracter individual a cărui nelegalitate a fost constatată, instanța în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate soluționând cauza fără a ține seama de acest act. Astfel fiind, admiterea unei excepții de nelegalitate produce efecte doar între părțile litigiului, actul administrativ cu caracter individual producându-și în continuare efectele față de terți". Înalta Curte constată că și instanța de contencios constituțional s-a pronunțat asupra constituționalității dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, stabilind că acestea sunt conforme cu prevederile Constituției, prin mai multe decizii, printre care: Decizia nr. 404 din 10 aprilie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 347 din 6 mai 2008; Decizia nr. 425 din 10 aprilie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 354 din 8 mai 2008; Decizia nr. 426 din 10 aprilie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 354 din 8 mai 2008; Decizia nr. 702 din 17 iunie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 528 din 14 iulie 2008, Decizia nr. 1.026 din 9 iulie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 661 din 5 octombrie 2009; Decizia nr. 416 din 7 aprilie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 419 din 15 iunie 2011; Decizia nr. 1.171 din 15 septembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 840 din 28 noiembrie 2011. În cadrul argumentelor de respingere a excepțiilor de neconstituționalitate au fost reținute următoarele: (i) prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004 nu au caracter retroactiv, întrucât, deși excepția de nelegalitate poate fi invocată și în ceea ce privește actele administrative emise anterior intrării în vigoare a legii, totuși legalitatea acestora se examinează în funcție de condițiile de validitate prevăzute de reglementările cuprinse în actele normative care erau în vigoare la momentul emiterii actului contestat, iar nu prin raportare la Legea nr. 554/2004; (ii) textul de lege criticat este în acord și cu dispozițiile art. 126 alin. (6) din Constituție, care garantează controlul actelor administrative pe calea contenciosului administrativ, întrucât prin intermediul excepției de nelegalitate chiar acest lucru se realizează în concret, prin extinderea posibilității controlului și asupra actelor a căror legalitate nu a fost contestată pe cale principală; (iii) contestarea pe cale incidentală a legalității, indiferent de data la care a fost emis actul administrativ, se justifică prin necesitatea exercitării unui control de legalitate fără de care soluția pronunțată de instanță riscă să fie fondată pe un act ilegal. Din această perspectivă, posibilitatea contestării legalității unui act administrativ unilateral cu caracter individual pe cale de excepție apare ca o modalitate de contracarare a efectelor principiului potrivit căruia fraus omnia corrumpit, acesta fiind motivul pentru care nici nu a fost limitat în timp dreptul de a ridica o asemenea excepție; (iv) principiul stabilității raporturilor juridice, care se deduce atât din prevederile art. 1 alin. (3) din Constituție, cât și din preambulul Convenției, nu poate implica promovarea unui drept prin intermediul unei ilegalități; obținerea sau apărarea unui drept ori protejarea unui interes, chiar legitim, nu se poate fonda pe un act a cărui legalitate este îndoielnică și care nu ar putea fi dovedită altfel decât prin ridicarea excepției de nelegalitate; (v) jurisprudența în materie a CEDO (cauzele de tip Brumărescu) și a Curții de Justiție a Uniunii Europene nu este pertinentă în cauză, principiul securității juridice fiind periclitat în situația repunerii în discuție a unor raporturi juridice bazate pe acte juridice legale sau pe hotărâri judecătorești emise în numele legii, și nu atunci când este revizuit un act administrativ unilateral cu caracter individual emis contra legii. Ținând cont de toate argumentele expuse, Înalta Curte constată că instanța de apel a aplicat în mod corect dispozițiile art. 2 și 4 din Legea nr. 554/2004, motiv pentru care va înlătura toate criticile formulate pe acest aspect. B) A doua categorie de critici se referă la aplicarea eronată a dispozițiilor legale (art. 1 și 2 din Decretul nr. 409/1995, art. 3 din Legea nr. 213/1998 și ale art. 856 din C. civ.) atât în soluționarea excepției lipsei calității procesuale active, cât și pe fondul cauzei. Înalta Curte reține că Spitalul Clinic Căi Ferate Constanța este titularul dreptului de administrare corespunzător dreptului de proprietate publică pentru imobilul litigios, având în vedere că dreptul de proprietate asupra terenului se află în domeniul public al Statului Român, așa cum în mod corect a reținut instanța de apel. Sub acest aspect, analizând dintr-o perspectivă istorică regimul juridic al bunurilor care fac parte din domeniul public, se constată că atât în Constituția din 13 aprilie 1948 (art. 6), cât și în Constituția Republicii populare din România din 1952 (art. 7) și în Constituția Republicii Socialiste România din 1965 (art. 7) se stabilea că "bogățiile de orice natură ale subsolului, minele, terenurile din fondul funciar de stat, pădurile, apele, izvoarele de energie naturală, fabricile și uzinele, băncile, gospodăriile agricole de stat, stațiunile de mașini și tractoare, căile de comunicație, mijloacele de transport și telecomunicații de stat, fondul de stat de clădiri și locuințe, baza materială a instituțiilor social-culturale de stat aparțin întregului popor, sînt proprietate de stat". Ulterior, în Constituția din 1991, prin art. 135 alin. (4) (devenit art. 136 alin. (3) după revizuirea din anul 2003) se prevede că "bogățiile de orice natură ale subsolului, căile de comunicație, spațiul aerian, apele cu potențial energetic valorificabil și acelea ce pot fi folosite în interes public, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice și ale platoului continental, precum și alte bunuri stabilite de lege, fac obiectul exclusiv al proprietății publice". Prin urmare, noua lege fundamentală a făcut trimitere și la alte acte normative ce puteau stabili că fac obiectul exclusiv al proprietății publice și alte bunuri în afara celor enumerate în Constituție. Reglementarea domeniul public a fost înscrisă și în Legea nr. 18/1991, lege preconstituțională. Conform art. 4 din Legea nr. 18/1991, terenurile pot face obiectul dreptului de proprietate privată sau al altor drepturi reale, având ca titulari persoane fizice sau juridice, ori pot aparține domeniului public sau domeniului privat. "Domeniul public poate fi de interes național, caz în care proprietatea asupra sa, în regim de drept public, aparține statului, sau de interes local, caz în care proprietatea, de asemenea, în regim de drept public, aparține comunelor, orașelor, municipiilor sau județelor. Administrarea domeniului de interes public național se face de către organele prevăzute de lege, iar administrarea domeniului public de interes local se face de către primării sau, după caz, de către prefecturi. Terenurile din domeniul public sînt cele afectate unei utilități publice.’’ Textul art. 5 din lege stabilea că "aparțin domeniului public terenurile pe care sînt amplasate construcții de interes public, piețe, căi de comunicații, rețele stradale și parcuri publice, porturi și aeroporturi, (…), terenurile pentru nevoile apărării sau pentru alte folosințe care, potrivit legii, sînt de domeniul public ori care, prin natura lor, sînt de uz sau interes public. Terenurile care fac parte din domeniul public sînt scoase din circuitul civil, dacă prin lege nu se prevede altfel. Dreptul de proprietate asupra lor este imprescriptibil.’’ Art. 6 a stabilit că domeniul privat al statului și respectiv al comunelor, orașelor, municipiilor și județelor este alcătuit din terenuri - altele decât cele prevăzute la art. 5 (s.n.) - aflate sau intrate în proprietatea lor prin căile și modurile prevăzute de lege. În fine, dispozițiile art. 34 din Legea nr. 18/1991 menționau că "Terenurile proprietatea statului sînt acele suprafețe intrate în patrimoniul său în conformitate cu prevederile legale existente pînă la data de 1 ianuarie 1990 și înregistrate ca atare în sistemul de evidență al cadastrului funciar general’’, iar art. 35 - "Terenurile aflate în proprietatea statului, situate în intravilanul localităților și care sînt în administrarea primăriilor, la data prezentei legi, trec în proprietatea comunelor, orașelor sau municipiilor, urmînd regimul juridic al terenurilor prevăzute la art. 25.’’ Normele menționate relevă faptul că, după data de 22.12.1989, regimul juridic al terenurilor a primit o nouă reglementare, dar care a păstrat regulile de determinare a dreptului de proprietate publică al statului, astfel încât terenurile intravilane aflate în patrimoniul statului român la 1.01.1990, dobândite conform legii și înregistrate în sistemul de evidență sub acest titlu și-au păstrat această calificare. Conform art. 35 din Legea nr. 18/1991, doar terenu